Redaktionelt forord Ole Jess Olsen. Side 15 De nationale IT-baserede obligatoriske test - endnu et flop? Christen Sørensen

Transkript

1 Samfundsøkonomen Maj 2007 nr 2 Side 3 Side 4 Side 9 Redaktionelt forord Ole Jess Olsen Arbejdsmarkedets etniske opdeling Anders Ejrnæs Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? Rasmus K. Storm Side 15 De nationale IT-baserede obligatoriske test - endnu et flop? Christen Sørensen Side 20 Side 23 Side 27 Prioritering af udgifterne i den offentlige sektor Carsten Lynge Jensen Omlægning af bilafgifter Per Homann Jespersen Børsen - tilhænger eller modstander af en stram finanspolitik Poul Thøis Madsen

2 Samfundsøkonomen Maj 2007 nr 2 Redaktion Professor, dr.scient.adm. Ole Jess Olsen (ansvarshavende), Roskilde Universitetscenter Forsker, Ph.D., post-doc. Christian Borch, Københavns Universitet Lektor, cand.polit. Nils Enrum, Danmarks Forvaltningshøjskole Projektleder, cand.scient. adm. Anders Hede, Mandag Morgen Lektor, lic.scient.pol. Lotte Jensen, Københavns Universitet Professor, dr. polit. Niels Kærgård, Københavns Universitet Forskningschef, cand.polit. Niels Ploug, Socialforskningsinstituttet Cand.oecon. Anita Vium, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Abonnement Medlemmer af DJØF: 145 kr. inkl. moms pr. år Studerende: 65 kr. inkl. moms pr.år Virksomheder og ikke-medlemmer: 505 kr. inkl. moms pr. år Oplag eksemplarer Grafisk design [ di zain ] grafisk design Tryk Prinfo Paritas Kolding A/S Samfundsøkonomen udgives af DJØF Danmarks Jurist- og Økonomforbund der er faglig organisation for jurister, økonomer og andre samfundsvidenskabelige kandidater. Artikler i Samfundsøkonomen offentliggøres i trykt form og i elektronisk form på DJØF Online. Samfundsøkonomen arbejder på at indgå samarbejde med andre elektroniske artikeldatabaser hvorigennem artiklen også vil kunne søges. ISSN Manuskriptvejledning 1. Redaktionen modtager forslag til publicering. Manuskripterne bedømmes af redaktøren og evt. redaktionspanelet. Manuskripterne returneres normalt ikke. Redaktionen påtager sig intet ansvar for indsendte manuskripter. 2. Godkendte artikler skal indsendes på papir, på diskette eller som elektronisk fil pr. . Disketter skal være 3,5, og der kan skrives i programmer som Word Perfect, Word, o.l. Dokumenter skrevet på MAC skal konverteres til PC. Artiklen må højst være på enheder inkl. grafik og tabeller, således at en artikel max. fylder 5 trykte sider. 3. Der vedlægges en kort sammenfatning ( max. 50 ord ) til indledning samt forfatteroplysninger og et vellignende foto. 4. Noter så få som muligt nummereres fortløbende i artiklen. Litteraturoversigter anføres med forfatternavn, år og sidehenvisning ( eks.: P. Olsen, 1980, s.10 ). I litteraturoversigten anføres desuden forlag, udgivelsessted og -år, evt. tidsskriftnavn, - nummer og årgang. 5. Forfatterne modtager et ombrudt aftryk af artiklen til korrekturlæsning samt 15 frieksemplarer af det nummer, hvori artiklen er publiceret. 6. Offentliggjorte artikler honoreres. Danmarks Jurist- og Økonomforbund Gothersgade 133. Postboks København K Tlf Fax djoef@djoef.dk. Ekspeditionstid kl

3 Redaktionelt forord Redaktionelt forord Ole Jess Olsen 2007 vil være et år præget af iværksættelsen af de store fusioner af kommuner og universiteter. Tiden er endnu for kort til at vurdere, hvordan disse reformer virker, om de har ført til de forventede kvalitets- og effektivitetsløft, herunder hvordan de påvirker borgernes og universitetsfolkets dagligdag. I dette nummer af Samfundsøkonomen vil vi nøjes med at diskutere mindre, men nok så vigtige emner såsom indførelsen af nye pædagogiske virkemidler i folkeskolen, den problematiske integration af indvandrere og den meget diskuterede, men endnu manglende omlægning af bilafgifterne i en mere miljøvenlig retning. Ingen skal beskylde os for manglende aktualitet og sans for det, der rører sig i befolkningen, idet vi for første gang bringer en artikel om håndbold. Højkonjunkturen har givet mere plads på arbejdsmarkedet for de marginale grupper. Dette gælder også indvandrere og deres efterkommere, hvilket både skulle være godt for ligheden og integrationen. Anders Ejrnæs har i sin Ph.D. afhandling set nærmere på problemet og fundet en tendens til, at indvandrere koncentreres i brancher og virksomheder, der er præget af dårlig løn, manglende udviklingsmuligheder og dårligt arbejdsmiljø. Hvis dette blot er første trin i en opstigning i jobhierarkiet, er det problemløst. Anders Ejrnæs viser imidlertid, at brancher og virksomheder med mange indvandrere kun giver ringe muligheder for at bevæge sig opad i systemet. Dermed bidrager indslusningen på arbejdsmarkedet ikke til integrationen. Den danske nation har som bekendt fejret store internationale triumfer i håndbold de sidste mange år. Samfundsøkonomen har derfor fundet tidspunktet belejligt til at se nærmere på dette fænomen. Rasmus Storm analyserer økonomien i dansk håndbold, der har medført stærkt stigende TV- og sponsorindtægter. På trods af dette kæmper klubberne med tilbagevendende underskud, hvilket nogle ser som et resultat af manglende omstilling af den traditionelle sportsforening til en professionel virksomhed, der skal tjene penge til aktionærerne. Forfatteren finder denne analyse for simpel. Elementer fra den traditionelle sportsforening er stadig en vigtig del af gamet. Samtidig kræver succes langsigtede investeringer i spillermaterialet, som er forbundet med stor usikkerhed. Danmark klarer sig ikke så godt i internationale sammenligninger af folkeskoleelevers kunnen, som landet gerne vil. Hyppige og systematiske test af eleverne er blevet et af de foretrukne pædagogiske virkemidler til at løse dette problem. Christen Sørensen ser på udformningen af de nye it-baserede test, som er ved at blive indført i folkeskolen. Han kritiserer, at det faglige grundlag for at anvende test til at hæve elevernes niveau ikke er blevet tilstrækkeligt undersøgt inden iværksættelsen af en så gennemgribende reform. Hvad værre er, det anvendte testdesign prøver kun elevernes paratviden og vil således ikke bidrage til at støtte deres faglige udvikling, som ellers var det erklærede formål med reformen. Et problem ved vores velfærdssystem med skattefinansierede universelle ydelser er den manglende korrespondance mellem betaling for og modtagelse af en ydelse. Det bliver derfor en ren politisk opgave at prioritere mellem de forskellige velfærdsopgaver, herunder det svære at spare og at flytte midler fra et område til et andet. Dette kan ske erklæret eller blot implicit. Carsten Lynge Jensen analyserer med brug af økonometrisk teknik prioriteringen mellem børnepasning, folkeskole og ældreomsorg i perioden Han viser, at politikerne er mindre tilbøjelige til at spare på udgifterne inden for folkeskolen end inden for de to andre områder. Regeringens skattestop gør det nogle gange svært at opfylde ellers ønskværdige politiske målsætninger. Et eksempel er det sidste års opprioritering af miljøpolitikken. Per Homann Jespersen diskuterer bilafgifterne, som giver staten et meget stort provenu, men som er indrettet på en måde, så miljøvirkningerne er meget ringe. Afgifterne er uforholdsmæssigt lagt på anskaffelse, der ikke påvirker miljøet nævneværdigt, medens den miljøbelastende brug af bilen er langt lempeligere beskattet. Forfatteren har regnet på en omlægning, hvor afgifterne omlægges til en kombination af en øget benzinafgift og en kilometerafgift, som er provenuneutral. Poul Thøis Madsen har analyseret Børsens skiftende holdninger til finanspolitik gennem avisens behandling af to cases, henholdsvis Vækst- og Stabilitetetspagten i EU og den finanspolitiske Forårspakke fra Avisen er grundlæggende kritisk over for at lempe finanspolitikken med det formål at få gang i hjulene. I begge cases modificeres denne holdning dog og avisen ender med at støtte lempelser af Vækst- og Stabilitetspagten for at imødekomme problemerne i de medlemslande, der har svære økonomiske problemer, og at gå ind for Forårspakken for at stimulere den danske økonomi og øge beskæftigelsen. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Redaktionelt forord 3

4 Arbejdsmarkedets etniske opdeling Hvis indvandrere koncentreres i virksomheder og sektorer, hvor arbejdet foregår isoleret og hvor de ikke tilbydes muligheder for efteruddannelse og udvikling, bidrager arbejdsmarkedet ikke til at integrere indvandrere i danske fællesskaber. Anders Ejrnæs Ph.D., postdoc ved Institut for Samfund og Globalisering, RUC Note 1 SFI har givet tilladelse til at bruge datasættet. Alle analyser og konklusioner er dog mine egne og ikke SFI s. En nærmere beskrivelse af data kan findes i (Holt 2003). Introduktion Inden for integrationsforskningen har der været meget fokus på, hvordan man får integreret indvandrere på arbejdsmarkedet. Derimod har der været meget lidt forskning, der belyser hvordan indvandrere bliver indplaceret på arbejdsmarkedet, dvs. hvilke sektorer indvandrere er beskæftiget i, og hvilke virksomhedstyper indvandrere integreres i. Øget etnisk segregering på arbejdsmarkedet udgør et problem af mange grunde. Ud fra et lighedsperspektiv er det et problem, hvis indvandrere koncentreres i sektorer, brancher eller virksomheder, der er præget af dårlig løn, manglende udviklingsmuligheder og dårligt arbejdsmiljø. Dette kan føre til en fastlåsning af etniske minoriteter i bunden af jobhierarkiet. Etnisk segregering på arbejdsmarkedet er også et problem ud fra et integrationsperspektiv. Hvis indvandrere koncentreres i virksomheder og sektorer, hvor arbejdet foregår isoleret, bidrager integration på arbejdsmarkedet ikke til at integrere indvandrere i danske fællesskaber. Denne artikels formål er at beskrive den etniske segregering i forhold til, hvilke sektorer og virksomhedstyper indvandrere koncentreres i, og hvad der forklarer den etniske opdeling, for til sidst at diskutere hvilke konsekvenser den etniske segregering har for indvandreres position på arbejdsmarkedet. I artiklen præsenteres nogle udvalgte resultater fra ph.d. afhandlingen Fleksibilitet: mangfoldighed eller segregering. I afhandlingen undersøges, hvordan fleksibilitet påvirker den etniske segregering på det private danske arbejdsmarked. Problemstillingen bliver belyst gennem data fra en stor SFI spørgeskemaundersøgelse af et stratificeret udvalg af danske virksomheder 1 og gennem et casestudie af en stor servicevirksomhed. Segmentering eller fleksibilitet Forskningen om etnisk segregering har enten belyst den etniske opdeling ud fra et sektorperspektiv eller ud fra et virksomhedsperspektiv. I analyser der tager udgangspunkt i et sektorniveau, undersøges om indvandrere er overeller underrepræsenterede inden for bestemte sektorer eller brancher. Disse analyser tager udgangspunkt i den klassiske segmenteringsteori. Nyere segmenteringsteorier peger i hø- jere grad på, at institutionaliseringsgraden på de enkelte delmarkeder har kunnet forklare segmenteringsprocesserne. Man skelner mellem delarbejdsmarkeder, der er præget af henholdsvis åbne og lukkede beskæftigelsesrelationer (Boje & Toft 1989). Lukkede beskæftigelsesrelationer er karakteriseret ved, at relationerne mellem arbejdsgiver og lønmodtager er stramt reguleret gennem staten og de faglige organisationer eller gennem virksomhedens egne regler og procedurer. Ports of entry bliver i de lukkede beskæftigelsesrelationer reguleret gennem grænseaftaler, der bidrager til en vertikal mobilitet. De lukkede beskæftigelsesrelationer kan både dække over faglige delarbejdsmarkeder og virksomhedsinterne delarbejdsmarkeder. Det faglige delarbejdsmarked er kendetegnet ved, at de faglige organisationer sætter regler for, hvilke faglige uddannelser der giver ret til at udføre bestemte arbejdsfunktioner. Åbne beskæftigelsesrelationer er derimod karakteriseret ved, at løn og arbejdsforhold i højere grad bliver reguleret gennem markedsmekanismerne, og at arbejdskraftens allokering er horisontal. Atkinsons tese om den fleksible virksomhed tager ikke udgangspunkt i en opdeling af arbejdsstyrken på baggrund af brancher, men derimod på baggrund af virksomhedernes personale- eller fleksibilitetsstrategier i forhold til at tilpasse sig til ændringer i markedet. Der skelnes mellem to former for fleksibilitet: numerisk fleksibilitet og funktionel fleksibilitet. Numerisk fleksibilitet er virksomhedernes evne til at tilpasse antallet af arbejdere, og hvor meget de arbejder til ændringerne i virksomhedens markedsmæssige situation, f.eks. ved overarbejde og ved at ansætte personer i midlertidige stillinger. Funktionel fleksibilitet er et udtryk for virksomhedernes evne til at reorganisere jobbene, så de ansatte kan bruge deres kvalifikationer på forskellige arbejdsopgaver. Jobrotation, øget autonomi og efteruddannelse bliver ofte set som gode indikatorer på en høj grad af funktionel fleksibilitet. Udgangspunktet for Atkinsons teori er, at virksomhedernes parallelle brug af de to fleksibilitetsstrategier skaber en opdeling af arbejdskraften i to adskilte segmenter en kerne- og en periferi- Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Arbejdsmarkedets etniske opdeling 4

5 gruppe der er reguleret af to vidt forskellige arbejdsforhold. Kernegruppen består af de permanent ansatte, der får tilbudt efteruddannelse, karrieremuligheder og ansættelsestryghed, men som til gengæld forventes at være funktionelt fleksible, hvilket indebærer, at de skal bryde med traditionelle faggrænser og være villige til at påtage sig nye opgaver og blive omskolet. Periferigruppen består derimod af en billig arbejdskraft, der er relativ nem at skille sig af med, og som ofte er ansat i deltids- eller midlertidige ansættelser, og som ikke har adgang til de virksomhedsinterne arbejdsmarkeder. I denne artikel kombineres et virksomhedsfleksibilitetsperspektiv med et institutionelt brancheperspektiv. Udgangspunktet for analysen er, hvordan samspillet mellem institutionaliseringsgraden på de enkelte delmarkeder foregår. Herefter undersøges det, hvordan virksomhedernes personalestrategi påvirker den etniske opdeling på arbejdsmarkedet. Hypoteser og operationalisering I artiklen vil jeg belyse samspillet mellem to hypoteser. Den første hypotese vedrører sammenhængen mellem institutionaliseringsgraden på de enkelte delarbejdsmarkeder og den etniske opdeling af arbejdsmarkedet. Spørgsmålet er om delarbejdsmarkeder, som f.eks. bygge og anlæg og finansiering og forsikring, der er præget af lukkede beskæftigelsesrelationer, vil have vanskeligere ved at integrere etniske minoriteter, end delarbejdsmarkeder der er præget af åbne beskæftigelsesrelationer, f.eks. forretningsservice, handel/hotel og restauration samt transport. Virksomhederne kategoriseres alt efter om de tilhører en branche karakteriseret ved åbne eller lukkede beskæftigelsesrelationer. Den anden hypotese, der vil blive belyst, er sammenhængen mellem virksomhedernes personaleanvendelse eller personalestrategi og den etniske opdeling på arbejdsmarkedet. Virksomheder, der tilpasser sig til ændringer i efterspørgslen gennem numerisk fleksibilitet, vil ifølge denne hypotese have en langt større koncentration af etniske minoriteter end virksomheder, der tilpasser sig gennem funktionel fleksibilitet. Numerisk fleksibilitet dækker over virksomhedernes mulighed for at tilpasse antallet af medarbejdere og arbejdstidens længde til ændringer i efterspørgslen. Funktionel fleksibilitet udtrykker virksomhedernes mulighed for at medarbejderne kan skifte mellem forskellige arbejdsfunktioner gennem opkvalificering og jobrotation. Tabel over hypoteser og operationaliseringer Teoretisk udgangspunkt Hypoteser om konsekvenserne Kategorier for indvandrernes integration Nyere segmenteringsteori. Opdeling på baggrund af institutionaliseringsgraden på de enkelte arbejdsmarkeder. Teorier om den fleksible virksomhed: Virksomhedernes anvendelse af forskellige former for fleksibilitet skaber en intern opdeling af arbejdsstyrken. Etniske minoriteter er koncentreret i brancher, der er karakteriseret ved åbne beskæftigelsesrelationer. Indvandrerne er koncentreret i numerisk fleksible virksomheder. Hvilke sektorer og virksomheder er etniske minoriteter ansat i Jeg vil nu beskrive hvilke typer arbejdspladser indvandrere koncentreres i. Tabellen viser, at numerisk fleksibilitet først og fremmest har en signifikant indvirkning på andelen af indvandrere i brancherne forretningsservice, handel, hotel/restauration og transport. Disse brancher er alle kendetegnet ved åbne beskæftigelsesrelationer. Indvandrere koncentreres altså i virksomheder, der tilpasser sig gennem numerisk fleksibilitet, og som samtidig producerer i sektorer, der er præget af åbne beskæftigelsesrelationer. I brancher, der er karakteriseret ved lukkede beskæftigelsesrelationer, er der derimod en lav gennemsnitlig andel indvandrere, samtidig med at fleksibilitetsvariablen ikke har nogen indflydelse på andelen af indvandrere (se bilag A). En af forklaringerne på, at fleksibilitet ikke har så stor betydning for andelen af indvandrere inden for særligt bygge og anlæg og finansiering i forhold til de andre brancher er, at de er stærkere organiseret og derfor i højere grad dækket af overenskomsterne. Derudover er bygge- og anlægsbranchen kendetegnet ved at 1. Lukkede beskæftigelsesrelationer Bygge og anlæg, finansiering og forsikring. 2. Delvis lukkede beskæftigelsesrelationer Industri 3. Åbne beskæftigelsesrelationer Handel, hotel, restauration og forretningsservice. 1. Numerisk fleksibilitet: Tilpasser sig ved at hyre/fyre eller regulere på arbejdstiden 2. Middel Sammenhængen mellem forskellige typer fleksibilitet og andelen af indvandrere i forskellige typer af delmarkeder 3. Funktionel fleksibilitet Tilpasser sig ved at lade medarbejderne udføre forskellige arbejdsopgaver og efteruddanne medarbejderne. Lukkede beskæftigelses- Delvis lukkede Åbne beskæftigelsesrelationer beskæftigelsesrelationer relationer Bygge og anlæg (industri) Finansiering Industri ** N Mean Std.Dev. N Mean Std.Dev. N Mean Std.Dev. Funktionel Fleksibilitet 23 1,2% ,1% 5,9 69 3,2% 5,8 Middel 32 1,5% 2, ,2% 6, ,1% 9,6 Numerisk fleksibilitet 12 0,5% ,3% 9, % 17,2 Bilag A Gennemsnitlig andel indvandrere Bygge og anlæg N Mean Std Dev Funktionel fleksibilitet 14 1,1 2,2 Mellem 29 1,4 2,2 Numerisk fleksibilitet 9 0,5 1,1 Finansiering N Mean Std Dev Funktionel fleksibilitet 9 1,5 1,8 Mellem 3 2,2 2,6 Numerisk fleksibilitet 3 0,3 0,6 Industri N Mean Std Dev Funktionel fleksibilitet 68 4,1 6,0 Mellem 117 4,1 6,2 Numerisk fleksibilitet 41 4,9 9,2 Forretningsservice N Mean Std Dev Funktionel fleksibilitet 17 2,3 2,6 Mellem 30 1,5 2,1 Numerisk fleksibilitet 13 8,2 17,6 Handel, hotel og restauration N Mean Std Dev Funktionel fleksibilitet 36 2,8 4,0 Mellem 62 5,6 12,9 Numerisk fleksibilitet 13 11,0 18,1 Transport N Mean Std Dev Funktionel fleksibilitet 10 5,7 1,3 Mellem 22 2,1 2,3 Numerisk fleksibilitet 3 13,0 15,0 Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Arbejdsmarkedets etniske opdeling 5

6 være stærkt organiseret for både arbejdsgivere og arbejdstagere, samtidig med at opsigelsesvarslerne er relativt korte. Branchen er således karakteriseret ved at have en høj grad af numerisk fleksibilitet uden dog at være et fleksibelt segment af ubeskyttet, billig arbejdskraft. Disse forhold kan sandsynligvis forklare den lave koncentration af indvandrere i branchen generelt, og hvorfor virksomhedsfleksibilitet ikke har nogen indflydelse på andelen af indvandrere. Finansierings- og forsikringsbranchen er også karakteriseret ved lukkede beskæftigelsesrelationer, fordi virksomheder i brancherne ofte gør brug af omfattende intern oplæring og rekruttering. Finansiering og forsikringsbranchen er således i høj grad præget af interne arbejdsmarkeder, hvor løndannelsen og allokering af arbejdskraft i høj grad styres af nogle institutionelle regler. Forretningsservice, handels-, hotel- og restaurations- samt transportsektoren er derimod kendetegnede ved åbne beskæftigelsesrelationer, lav grad af overenskomstdækning og meget få institutionelle regler. Løn og arbejdsforhold bliver derfor i langt højere grad reguleret gennem markedsmekanismerne, og allokeringen af arbejdskraft er i højere grad horisontal. De enkelte virksomheder har således friere betingelser for selv at bestemme, hvordan de anskaffer, anvender og afvikler arbejdskraften i forhold til ændringer i afsætningsvilkårene. Dette forhold kan forklare, hvorfor fleksibilitetsvariablen har en signifikant indvirkning på handel, hotel/ restauration, forretningsservice og transportsektoren. Analysen viser, at det inden for de forskellige brancher er forskellige sociale processer og dynamikker, der bestemmer den etniske segregering. I brancher karakteriseret ved åbne beskæftigelsesrelationer er der meget, der peger i retning af, at virksomhedernes personalestrategier opsplitter lønarbejderne i to grupper. 1) En gruppe af kerneansatte i virksomheder, der tilpasser sig ændringer gennem en funktionelt fleksibel, fuldtidsansat arbejdsstyrke. 2) En periferigruppe af bl.a. etniske minoriteter, der er ansat i virksomheder, der satser på numerisk fleksibilitet. Bygge og anlæg, finansiering og forsikring er i højere grad homogene delmarkeder, hvor virksomhederne er reguleret af samme institutionelle regler. Inden for disse brancher kan den institutionelle arbejdsmarkedsteori i højere grad forklare den lave andel af indvandrere i de to brancher. Ovenstående analyse viser, at der for det danske arbejdsmarked ikke er én faktor, der alene kan forklare den etniske segregering på arbejdsmarkedet. Derimod viser undersøgelsen, hvordan henholdsvis branchevilkår og personaleanvendelse bidrager til en løbende differentieringsproces på arbejdsmarkedet, der adskiller danskere og etniske minoriteter. Af tabellen fremgår det, at indvandrere samler sig i virksomheder, hvor løn og arbejdsvilkårene i mindre grad er reguleret af de faglige organisationer, og i virksomheder der anvender numerisk fleksibilitet, dvs. virksomheder der tilpasser sig personalebehovet ved enten at hyre eller fyre medarbejdere eller regulere på medarbejdernes arbejdstid. Indvandrere koncentrerer sig således i numerisk fleksible virksomheder inden for serviceerhvervene. Hvordan kan netværksteori forklare den etniske segregering Økonomisk teori forklarer den etniske opdeling ud fra forskelle i både indvandreres kvalifikationsniveau (human kapital) og indvandrernes jobpræferencer. Sociologisk arbejdsmarkedsteori kan imidlertid bidrage til at forklare, hvordan sociale relationer og deltagelse i netværk bidrager til opdelingen på arbejdsmarkedet. Rekruttering gennem venner og bekendte kan være med til at forklare segregeringen af arbejdsmarkedet, hvor indvandrere koncentrerer sig i virksomheder, hvor de faglige organisationer står svagt, og hvor virksomhederne tilpasser sig til ændringer gennem numerisk fleksibilitet. Det beror bl.a. på, at etniske minoriteter er afgrænset fra både job- og uddannelsesrelaterede faglige netværk og de mere virksomhedsinterne arbejdsgruppe netværk. Faglige netværk I stærkt regulerede brancher såsom bygge- og anlægsbranchen kræves der ofte erhvervsfaglig uddannelse for at få job. Bygge- og anlægsbranchen er i høj grad kendetegnet ved at være et fagligt delarbejdsmarked, idet der næsten kun ansættes faglærte, der har gennemgået en længere uddannelse med vekslende skole og praktikophold (Mailand 2004). Adgangen til praktikpladser er således central i både byggeog anlægsbranchen og i finansieringsbranchen. I bygge- og anlægsbranchen anvendes der ofte uformel netværksbaseret rekruttering. Denne rekrutteringsform er en barriere for etniske minoriteter, hvorimod det er en fordel for grupper der har et stort fagligt netværk, sådan som etniske danskere har. Manglende netværk vil være en barriere i forhold til at få job og finde praktikpladser, hvilket er helt centralt i forhold til at komme ind på arbejdsmarkedet. Dette kan forklare, hvorfor etniske minoriteter har et større frafald på de erhvervsfaglige ud- dannelser. Ifølge Mailand kan den netværksbaserede rekruttering både sigte mod at rekruttere individuelle tømrere og sigte mod at rekruttere et helt sjak. I begge tilfælde er det en fordel at have et stort fagligt netværk (Mailand 2004). Arbejdsgruppe netværk Flere svenske caseundersøgelser har vist, hvorfor funktionel fleksibilitet øger opdelingen på arbejdsmarkedet. Gunnar Augustsson (1996) har påvist, at ændringerne i arbejdsorganiseringen i Volvo har betydet, at arbejdernes faglige kompetencer i højere grad komplementerer hinanden gennem arbejde i grupper. Dette har medført et øget krav til de ansattes kulturelle og sociale kvalifikationer inden for arbejdsgrupperne. Augustsson påpeger, at der eksisterer et paradoks, idet funktionel heterogenitet i arbejdsopgaverne således skaber tættere bånd mellem mennesker og opmuntrer til kulturel og social homogenitet inden for arbejdsgrupperne (Augustsson 1996). Med andre ord skaber ændringerne i arbejdsorganiseringen lukkede arbejdsfællesskaber. På den ene side har de nye gruppeorienterede arbejdsformer skabt netværk, der bygger bro mellem personer med forskellige faglige og uddannelsesmæssige forudsætninger. På den anden side har individualiseringen på arbejdsmarkedet medvirket til at skabe mere lukkede, kulturelt og socialt homogene netværk. Ændringen skaber homogene arbejdsgrupper bestående af personer, der ligner hinanden mht. f.eks. køn, etnicitet og kultur. Konsekvensen af denne proces vil blive en øget segregering på arbejdsmarkedet, hvor indvandrere ekskluderes fra disse mere attraktive arbejdspladser. Dette kan forklare, hvorfor der er en lavere andel indvandrere i virksomheder, der tilpasser sig gennem funktionel fleksibilitet. Virksomhedernes rekruttering gennem medarbejdernes løse karrierenetværk er også med til at reproducere den etniske sammensætning i virksomhederne. Eksklusionen fra det danske arbejdsfællesskab kan betyde, at etniske minoriteter og andre marginale grupper søger ind i deres egne lukkede fællesskaber. Etniske jobsøgningsnetværk Da de etniske minoriteter er afskåret fra både de faglige netværk og de virksomhedsinterne netværk, kan de etniske minoritetsgruppers netværk udgøre indvandrernes væsentligste rekrutteringskanaler. I Michael Lichters og Roger Waldingers bog How the other half works (2003) undersøges, hvilken betydning stærke etniske netværk har for rekrutteringen Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Arbejdsmarkedets etniske opdeling 6

7 til job nederst i jobhierarkiet i servicesektoren. Lichter og Waldinger viser, at arbejdsgiverne ofte foretrækker at rekruttere gennem venner og slægtninge til en allerede ansat indvandrer fra virksomheden, fordi det minimerer risikoen ved nyansættelse. Det fremgår af undersøgelsen, at indvandrere ofte er meget hurtige til at hjælpe venner og bekendte ind i virksomheden. Danske undersøgelser viser, at i brancher såsom rengøring og restauration foregår rekruttering af nye medarbejdere ofte gennem sociale netværk. Indvandrere benytter sig primært af stærke netværk til familie og slægtninge fra samme etniske gruppe, når de skal skaffe job. Inden for disse brancher kan arbejdsgiveren med mange indvandrere ansat nyde godt af de etniske minoriteters stærke netværk. Etniske netværk kan udgøre en billig rekrutteringskanal, der kan sikre bemanding med kort varsel og derved opfylde virksomhedens behov for numerisk fleksibilitet (Ejrnæs 2006). Dette kan forklare, hvorfor indvandrere udgør et numerisk segment dårligt betalt arbejdskraft i servicesektoren. Problemet med rekruttering gennem etniske jobsøgningsnetværk er, at de leder indvandrere ind i de mindst attraktive segmenter af arbejdsmarkedet. De etniske netværk er således kun effektive til at finde job i bunden af jobhierarkiet og i virksomheder, der hverken tilbyder efteruddannelse eller jobsikkerhed. De stærke bånd er ikke effektive, hvis man skal avancere på arbejdsmarkedet. Her er der netop brug for de såkaldt svage sociale netværk, dvs. netværk mellem personer, der indtager forskellige positioner i samfundsstrukturen, og som derfor giver informationer, som ikke er til rådighed hos den nærmeste familie og de nærmeste venner. Adgangen til de svage netværk er derfor en nødvendighed for at finde mere varigt og karrierefremmende arbejde. Rekrutteringen gennem netværk er således med til at fastholde etniske minoriteter i en marginal position på arbejdsmarkedet, fordi de først og fremmest har adgang til stærke netværk. Konsekvenser af den etniske segregering Konsekvensen af at indvandrere grupperer sig i virksomheder, hvor der i forvejen er en stor koncentration af etnisk arbejdskraft er en fastlåsning af indvandrernes arbejdskraft i arbejdsforhold, der er præget af lav løn, skiftende arbejdstider, rutinepræget arbejde og usikre ansættelser, hvor der ikke er muligheder for efteruddannelse, herunder sprogundervisning. Indvandreres arbejdsvilkår er således hverken beskyttet af faglige organisationer eller af virksomhedernes personalepolitik. Den manglende integration i funktionelt fleksible virksomheder betyder også, at indvandrere mister adgangen til efteruddannelse og kontakten til virksomhedsinterne netværk, der kan bidrage til en øget social mobilitet i opadgående retning. Indvandrere bliver isolerede i erhvervsghettoer, hvor de ikke får muligheden for at etablere løsere sociale kontakter til en bred kreds af danskere, der kan give væsentlige informationer om job højere oppe i hierarkiet. Den manglende integration af indvandrere i brancher, der er kendetegnede ved faglige delarbejdsmarkeder betyder, at indvandrere afskærer sig fra integration i stærke faglige netværk, der kan sikre bedre løn- og arbejdsvilkår. Rekruttering gennem netværk fører til en selvgenerende segregeringsproces, hvor rekruttering gennem etniske netværk leder indvandrere over i arbejdsmarkedets randområder, dvs. lavproduktive serviceerhverv, hvor ansættelsen er usikker og arbejdstiderne skæve. Disse virksomheder er imidlertid afskåret fra både virksomhedsinterne netværk, der kan føre til opadgående mobilitet indenfor virksomheden, og mere fagspecifikke netværk, der bidrager til en horisontal mobilitet. Indvandrerne fastlåses således i erhvervsenklaver præget af dårlige arbejdsvilkår. Analysen peger på, at det er i arbejdsmarkedets randområder, at indvandrere integreres under højkonjunkturen. Der er tendens til, at eksklusionen fra arbejdsmarkedet er udskiftet af en etnisk arbejdsdeling. En ny undersøgelse fra analysefirmaet Catinet viser, at indvandrere i mindre grad føler sig diskrimineret i forhold til jobsøgning, men derimod i højere grad føler sig diskrimineret på arbejdet (Ugebrevet A ). Dette indikerer imidlertid, at arbejdsmarkedet ikke er lukket for indvandrere, udelukkelsen foregår imidlertid på selve arbejdsmarkedet, hvor indvandrere stadig er ekskluderet fra både de virksomhedsinterne karrierenetværk og de faglige netværk, der giver adgang til trygge, godt betalte job med udviklingsmuligheder. Konklusion og perspektiver Resultaterne af denne analyse viser, at der ikke er nogen enkelt variabel, der kan forklare variationen i andelen af indvandrere. Den etniske segregering opstår derimod på baggrund af et komplekst samspil mellem branche forhold, og den måde virksomhederne udviser fleksibilitet på. Det fremgår, at der er en stærk sammenhæng mellem virksomhedsfleksibilitet og koncentration af indvandrere i de virksomheder, der er karakteriseret ved individualiserede/åbne beskæftigelsesrelationer, mens der for de brancher, der er karakteriserede ved kollektive/lukkede beskæftigelsesrelationer ingen sammenhæng er mellem fleksibilitet og koncentration af indvandrere. Den institutionelle regulering af de forskellige delarbejdsmarkeder har således stor indflydelse på, i hvor høj grad der er en etnisk opdeling af arbejdskraften mellem numerisk fleksible virksomheder og funktionel fleksible virksomheder. Resultaterne viser, at det er kombinationen af at anvende numerisk fleksible personalestrategier og være inden for brancher med åbne beskæftigelsesrelationer, der øger sandsynligheden for at have en høj koncentration af indvandrere. Undersøgelsen viser, at øget fleksibilitet mht. produktion og personaleanvendelse kan skabe en øget etnisk opdeling af arbejdskraften, hvor etniske minoriteter i stigende grad vil gruppere sig i numerisk fleksible virksomheder inden for serviceerhvervene. Der er således ikke noget, der tyder på, at øget fleksibilitet i virksomhederne skaber en øget accept af mangfoldighed på arbejdsmarkedet. Derimod er der meget, der peger i retning af, at den øgede virksomhedsfleksibilitet skaber en differentiering mellem indvandrere og danskere, hvor indvandrerne koncentrerer sig i virksomheder, der ikke tilbyder de samme muligheder for efteruddannelse og udvikling. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Arbejdsmarkedets etniske opdeling 7

8 Referencer Atkinson, J. 1987: "Flexibility or fragmentation? The United Kingdom in the eighties". I: Labour and the societies, vol. 12, No 1, Augustsson, G. 1996: Etniska relationer i arbetslivet: teknik, arbetsorganisation och etnisk diskriminering i svensk bilindustri. Sociologiska insititutionen, Umeå Universitet. Boje, T.P. & Toft, C. 1989: Arbejdsmarkeder og segmenteringsteorier en introduktion til nyere segmenteringsteorier. Aabenraa: Institut for grænseforskning. Ejrnæs, A. 2006a: Fleksibilitet mangfoldighed eller segregering. En analyse af den etniske opdeling på det private danske arbejdsmarked. Ph.d.-afhandling. Juni Institut for Samfundsvidenskab & Erhvervsøkonomi, Roskilde Universitetscenter. Holt, H., Jørgensen, M.S., Jensen, S., Boll, J. & Pedersen, J.G. 2003: Virksomheders sociale engagement. Årbog København: Socialforskningsinstituttet. 03:17. Lichter, M.L. & Waldinger, R. 2003: How the other half works. Iimmigration and the Social Organization of Labor. Berkeley, Calif.: University of California Press. Mailand, M 2004: Etniske minoriteter og arbejdsmarkedssegregering - en komparativ analyse af integrationsbarrierer inden for tre sektorer i tre lande. Tidsskrift for Arbejdsliv Nr. 2. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Arbejdsmarkedets etniske opdeling 8

9 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 1 Sportsindustrien er et kraftigt drivmiddel i den nye oplevelsesøkonomi herhjemme. Men kan det lade sig gøre at lave overskud på at drive professionel sportsvirksomhed? Noget tyder på det er vanskeligt, og spørgsmålet er om det overhovedet er rimeligt at opstille mål om profit i sportsbranchen. Rasmus K. Storm analytiker, Idrættens Analyseinstitut (Idan) 2 Note 1 Data, som denne artikels analyser baserer sig på, er indsamlet i forbindelse med en større undersøgelse af udviklingen i dansk elitehåndbold som Idrættens Analyseinstitut offentliggjorde i juni Undersøgelsen bestod af en række spørgeskemaundersøgelser af klubberne og spillere, en regnskabsanalyse af ligaklubbernes økonomi fra 1993 og frem til i dag samt en række kvalitative interview. I forhold til undersøgelsen er artiklen opdateret med regnskabsmateriale fra sæsonen 2005/2006. Rasmus K. Storm ledte undersøgelsen, der kan downloades fra Note 2 Idrættens Analyseinstitut er oprettet i 2005 som en selvejende institution under Kulturministeriet, der med et samfundsvidenskabeligt udgangspunkt arbejder med analyse og formidling af idrætsfaglige emner. Læs mere på Note 3 I 2004 anslog Dansk Oplagskontrol, at 29 procent tilflød håndboldsektoren mod 16 procent i Note 4 Tv3 har imidlertid efter udsending af fredagshåndbold, med to aftenkampe hver fredag i første halvdel af sæsonen 2006/2007, valgt at stoppe transmissionerne. Årsagen er formentlig svigtende seertal. Note 5 Forårets medieblæst med oprettelsen af Tv2s nye sportskanal (Tv2Sport), DR s bebudede markante besparelser på især sportsdækningen og endelig konkurrencestyrelsens fokus på køb og salg af sportsrettigheder, efterlader imidlertid en vis usikkerhed om disse aftaler og dermed også væsentlige dele af håndboldens fremtidige indtægtsgrundlag. Vækst, vækst, vækst Markedet for sportssponsering er i vækst. Ifølge Dansk Oplagskontrol omsættes der i dag for over en mia. kroner på det danske marked mod 612 mio. kr. i 1999 (Det Danske Reklamemarked 2005: 49). Det har i et samspil med stigende kommercielle indtægter fra tv sat skub i udviklingen i sportssektoren, hvor klubber inden for en række idrætsgrene i stigende udstrækning omdannes til egentlige selskaber med professionel drift. Dansk elitehåndbold har sammen med superligafodbolden nydt bedst af væksten, førstnævnte nu med godt 30 procent af markedsandelene 3, hvilket har medført en eksplosiv vækst i indtjeningen. Omsætningen i håndboldklubberne i den bedste række, for både herrer og damer, er således vokset fra i gennemsnit lidt over én million kroner i sæsonen 1993/94 til godt 12 mio. kr. i sæsonen 2005/06. Det svarer til en årlig vækst på lige over 20 procent, hvert år. Årsagen til den kraftige vækst skyldes først og fremmest, at håndbold er blevet en markant tv-sport med omfattende eksponering. Da TV 2 og DR lige inden årtusindeskiftet mistede rettighederne til at sende superligafodbold til selskabet bag TV3 og 3+, Modern Times / / / / / / /2000 Group, indgik licenskanalerne en aftale med håndboldens parter, der i foråret 2006 blev forlænget frem til Den garanterer et stort udbud af håndbold på landsdækkende tv med massive sponsorindtægter til følge. Kort efter aftalen indgik Dansk Håndbold Forbund, Tv 2 og Tv3 endvidere en supplerende aftale, der giver Tv3 mulighed for at købe sig ind på at sende håndboldkampe 4, ligesom Tv 2 over fem år skyder 50 mio. kr. ind i udviklingen af håndbold som tv-produkt. Blandt andet er det planen, at der skal produceres et ugentligt 30 minutters magasinprogram om håndbold ligesom en udvidelse af anvendelsen af spillerstatistik, tv-visuelle effekter mv. skal forbedres. Eksponeringen, kvaliteten og dermed væksten på indtægtssiden ser med andre ord ud til at fortsætte ufortrødent til endnu højere niveauer de kommende år. 5 Overskuddet udebliver Til trods for den øgede kommercialisering af håndbolden og den imponerende vækst på indtægtssiden, har klubberne imidlertid ikke været i stand til at tjene penge. Det fremgår af nedenstående figur, hvor ligaklubbernes gennemsnitlige driftsresultater er indtegnet i for- Håndboldligaklubbernes driftsresultater i forhold til omsætning og egenkapital , gennemsnit i både herre- og dameklubber Mio. kroner Resultat Omsætning Egenkapital Sæson kr. 2000/ / / kr. 2003/ kr. 2004/ /2006 Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 9

10 hold til den stigende omsætning og klubbernes egenkapital. Som det er beskrevet er indtægtsgrundlaget kraftigt stigende, men det resulterer altså ikke i samtidige overskud i klubberne. Egenkapitalen (den grå linje i figuren) er fra omkring 1998 godt nok stigende, men der er ikke tale om en generel tendens til konsolidering i branchen som sådan. Det dækker derimod over, at et stort flertal af klubberne i perioden overgår til at være registreret som selskaber. Dette medfører mindstekrav til egenkapitalen, der for aktieselskaber (hovedparten af klubberne) er på kr og for anpartsselskaber på kr Selvom klubberne således har ændret organisationsform fra traditionelle foreninger til erhvervsdrivende selskaber følger overskuddet altså på ingen måder med. Kilden til den øgede egenkapital er hovedsageligt indskudskapital i forbindelse med selskabsdannelserne, herunder ansvarlig lånekapital. Grafen for klubbernes driftsresultater viser, at det går ret tilfældigt op og ned i håndboldøkonomien, om end resultatet primært ligger under nul. Der er ikke nogle markante tendenser i retning af en forbedring eller forværring af denne situation. Sammenholdes udviklingen i klubbernes gennemsnitlige underskud med den samtidige vækst på indtægtssiden kan dog konkluderes, at en meget gunstigere økonomisk situation på indtægtssiden ikke har medført, at driftsresultat er hævet med op i niveau. Gennemgås klubbernes regnskaber nærmere i detaljen, er det desuden kendetegnende, at høj som lav i dansk klubhåndbold på et tidspunkt i perioden har oplevet underskud og økonomisk krise. For eksempel er Danmarks største professionelle håndboldklub, Viborg Håndbold Klub, en klub, der på mange måder står som den finansielt mest stabile gennem perioden, og som også sportsligt har holdt sig i den absolutte top. Imidlertid er det også Viborg, der Note 6 Ingen af ligaklubberne var meget uenige og 31 procent var hverken enige eller uenige. Spørgsmålet blev stillet i et større spørgeskema rundsendt til alle ligaklubber i herre- og damerækkerne. Note 7 I håndbold er Viborg HK et eksempel på, at eksterne aktiviteter medvirker til at styrke økonomien. Således leverer Viborg HK s sportscollegevirksomhed betydelige økonomiske bidrag til klubben, der er den pt. stærkeste rent økonomisk herhjemme med næsten 35 mio. kr. i omsætning i seneste afsluttede regnskabsår. Om de sportslige aktiviteter alene generer profit er dog mere usikkert set over tid. Millioner kroner Brøndby/FCK Øvrige klubber 2004 i alt Omsætning Lønninger Resultat før salg af spillere Resultat efter salg af spillere Økonomisk styrke: Brøndby & FCK og Øvrige, Kilde: Jørgensen 2005 har præsteret det suverænt største underskud i dansk håndbold overhovedet, nemlig på 5,3 millioner kroner i sæsonen 1999/2000, svarende til 43 procent af omsætningen. Det var Viborg dog ikke alene om. Samme år havde syv ud af de 11 ligaklubber, det har været muligt at skaffe regnskaber fra i den pågældende sæson, underskud, selv om kun Virum-Sorgenfri nærmede sig samme spektakulære niveau som Viborg. Selvom der i seneste afsluttede regnskabsperiode, 2005/06, kan spores en svag forbedring på resultatsiden i forhold til sæsonen 2004/ havde hovedparten af klubberne stadig underskud, hvilket illustreres af figuren, der viser et gennemsnitligt minus på kr. Hertil kommer, at det hovedsageligt er Viborg HK s overskud på næsten kr. og FCK Håndbolds historisk høje ditto på næsten 2,5 mio. kr. efter skat, der trækker gennemsnittet op i niveau. Tages disse to klubber ud af regnestykket ender det gennemsnitlige underskud på kr. Året før havde 10 ud af 18 klubber underskud, hvoraf fem havde et underskud på over én mio. kr., heriblandt både GOG Svendborg TGI, SK Aarhus, Team Helsinge og Aalborg DH. I samme regnskabsår var klubbernes gennemsnitlige underskud på godt 0,5 mio. kr., hvilket er det næsthøjeste i den afbillede periode. Noget peger altså på, at den økonomiske styring af klubberne volder problemer, og spørger man klublederne, er de meget enige. Direkte adspurgt erklærede et klart flertal af ligaklubberne, 63 procent, sig enten enige eller meget enige i udsagnet: Det er generelt set svært at få klubbernes økonomi til at hænge sammen! Kun 6 procent af klubberne var uenige 6. Som understregning af klubbernes generelle vanskeligheder, med at få budgetterne til at balancere, sammenfatter en respondent fra en af de økonomisk bedre stillede klubber den generelle holdning på denne måde: Jeg synes, det er svært for os at få tingene til at hænge sammen økonomisk. Og vi er endda ret godt stillet, fordi vi er ejet af et selskab, der har en meget stor egenkapital. Så hvordan vil det ikke være at være en lille håndboldforening, der skal få det til at gå op? ( ) Jeg tøver ikke et sekund med at være bekymret for branchen. Der er altså erkendelse blandt klubledelserne vedrørende udviklingen og den aktuelle situation: Udviklingen har ikke medført en egentlig bedring, tværtimod har mange klubber vanskeligt ved at få styr på økonomien. Et generelt problem Set i et bredere perspektiv er det imidlertid ikke enestående, at sportsvirksomheder har problemer med at få regnskaberne til at stemme. I dansk superligafodbold, der er den mest kommercielle sportsbranche herhjemme, har det inden for de sidste mange år alene været Brøndby IF og FCK s økonomiske soliditet, der har trukket ligaen økonomisk op i niveau på resultatsiden. Ellers har størstedelen af klubberne haft underskud på driften. Ovenstående tabel er illustrativ for dette billede, og viser omsætning og resultat for 2004, hvor Superligaen for første gang siden 1996 kom ud med et samlet overskud før salg af spillere. Når det imidlertid ihukommes, at de to nævnte klubber, særligt FCK, har betydelige indtægter fra andre aktiviteter end de sportslige, betyder det, at den generelle tendens som i håndbold er, at klubberne ikke tjener penge, men snarere - generelt betragtet - kører med permanente underskud på de sportslige aktiviteter på trods af stigende vækst på indtægtssiden. 7 Kigger vi udenlands ses samme tendens. En opgørelse foretaget i årsskriftet fra det britiske Football Governance Research Centre ved Birkbeck i London, The State of the Game 2005, viser eksempelvis, at på trods af en generel stigning i Premier League klubbernes omsætninger, nåede det samlede driftsresultat det foreløbigt laveste niveau siden 1996 i Således udgjorde det samlede underskud for alle klubber under ét godt 175 mio. pund ud af en samlet omsætning på over 1,3 mia. pund i Premier League (Ibid: 20). Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 10

11 Men hvorfor er det så svært at tjene penge på de sportslige aktiviteter? Idans undersøgelse af håndboldsektoren peger på nogle særlige institutionelle forhold på sportsøkonomiske markeder, der kan forklare klubbernes økonomiske adfærd samt vanskelighederne ved at få regnskaberne til at gå op. Følelsernes økonomi: Det handler om sportslig succes For det første kan man teoretisk set betegne sportsøkonomier, som håndboldsektoren, som en form for følelsernes økonomi, der har følelsesmæssig indlevelse og identitet som sit kommercielle grundlag. Sagt anderledes kan klubberne betegnes som et slags senmoderne samlingssymbol for fællesskabsfølelse og identitet (jf. Bøje & Eichberg 1994: 39ff, Sandvoss 2003: 27ff, se tillige Joern 2006), et flagskib man samles om i et givent område. 8 På nationalt niveau samles nationen firkantet stillet op eksempelvis om landsholdet, der er symbol på nationalt fællesskab, mens eliteklubberne, i dette tilfælde håndboldklubberne, fungerer som den lokale pendant hertil. Det økonomiske aspekt i følelsernes økonomi skal ses i lyset heraf. Selve fundamentet for sportsøkonomier, herunder håndboldøkonomien, er følelser, da varen i markedsmæssig forstand er indlevelses- og identifikationsmulige oplevelser i form af spændende sportskampe. 9 Dette forhold er altgennemtrængende, helt ind på direktionsgangene i klubberne, og bevirker, at de sportslige resultater som hovedregel sættes i forreste række, da en vigtig forudsætning for stimulering af fællesskabsfølelsen er succes på banen (jf. Sloane 1973: 130, Sandy et. al. 2004: 11ff). Virksomhederne i håndboldligaen er dermed ikke dikteret af den ideelle fysiske eller demografiske placering set ud fra forretningsmæssige hensyn, men er primært betinget af historiske traditioner samt sportslige og lokale ambitioner. De økonomiske aspekter er for klubberne i høj grad midlet til at opnå målet om at vinde mesterskaber økonomisk gevinst er ikke et mål i sig selv. En håndboldleder udtrykker det således: Et håndboldhold er et lokalt flagskib, der bevæger hele lokalområdet, endog regionen i nogle tilfælde. Der er følelser på spil, og det giver stolthed at være med og i top. Det er det, det handler om, og hvis det ikke lykkes, vil mange gøre meget for det skal lykkes. En nedrykning er katastrofal ikke bare økonomisk, men også emotionelt for de, der er engagerede. Både spillere, ledere, fans osv. Derfor er der en tendens til at sætte det sportslige meget, meget højt. Selv om de fleste håndboldklubber i ligaerne har omdannet deres juridiske status fra forening til kommercielt selskab, lever de altså i hovedsagen ikke op til normen om, at erhvervsvirksomheder optræder profitmaksimerende. Der er ganske vist enkelte klubber, som har formået at levere overskud over en årrække, og udefra betragtet agerer som en egentlig erhvervsvirksomhed, men der er endnu ingen håndboldklubber, der har været en god forretning i den forstand, at de over en længere periode har kunnet levere en god forrentning af den investerede kapital. Snarere er der tendens til permanente underskud og negativ forrentning af kapitaltilførsler (Storm og Almlund 2006, Bind 2: 69). Til trods for dette, er der ikke nogen, der har valgt at forlade branchen frivilligt med henblik på at investere i mere indbringende aktiviteter på andre markeder, selv om man typisk ville forvente dette af forretningsvirksomheder. En klubleder fra en af de toneangivende klubber reflekterer udviklingen på denne måde: Det er ikke klubberne, der er blevet rige. Det er klubberne, der er blevet større det er blevet kanaliseret over til nogle spillerlønninger. Håndbold er totalt set gavnet, men hvis det handler om formuegenerering, så er det hverken sket i forbundet eller i klubberne. Denne adfærd peger utvetydigt på det følelsesmæssige element. Det er det sportslige samt de identitets- og følelsesmæssige dimensioner omkring sportsaktiviteterne, der er omdrejningspunktet for håndboldklubberne, og ikke profitten i sig selv. I bredere forstand kan dette betegnes som en særegenskab ved sportsøkonomiske markeder: det er undtagelsen, der bekræfter reglen om at klubberne sætter det sportslige i forreste række, når sportsvirksomheder agerer profitmaksimerende. Samme klubleder som ovenfor siger: Problemstillingen synes jeg jo er, at det meget handler om perspektivet på det, man arbejder med. Vi vil selvfølgelig som isoleret klub gerne vinde DM hvert år med to hold, vi vil gerne have en stor økonomi, men et eller andet sted har vi ikke sådan et aktionærsynspunkt, som handler om, at nu er der nogle, der skal have et afkast eller tilsvarende. Et eller andet sted er vi her også, fordi vi synes, at sporten er fed. Formuleret i mere teoretiske termer er der altså en tendens til, at sportsøkonomiske virk- somheder ikke opererer efter de samme profitmaksimerende principper sådan som man normalt antager, at almindelige virksomheder gør (Sloane 1971: 135). Herved skabes en særlig branchespecifik struktur, hvor den traditionelle profitmaksime i vid udstrækning modificeres. Det sportsøkonomiske resultatproblem For det andet er klubberne underlagt nogle meget vanskelige konkurrencemæssige betingelser, da en sportsøkonomi som marked fungerer efter særlige mekanismer, hvor det sportslige er forudsætning for det økonomiske og omvendt. Logikken, der efterhånden er alment kendt, er ikke overraskende: Større indtægter giver bedre muligheder for investering i spillertalent, der igen giver sportslige resultater og flere indtægter. Konkret viser Szymanski og Kuypers (1999) gennem et omfattende empirisk studie den statistiske sammenhæng mellem den mængde penge, klubberne i engelsk fodbold bruger på spillermateriale, og deres relative placering over en periode på 20 år. Sammenhængen er positiv: jo flere penge klubberne bruger på spillere, jo højere placeres de. Samtidig dokumenterer Szymanski og Kuypers, at jo højere klubberne placeres, jo højere indtægter genererer de osv.: This means that ( ) in sporting terms the playing performance of a club is largely dictated by the financial resources available to it, financial recourses which are themselves dictated by the level and performance by the team. (Ibid: 241) Groft sagt kan sportsklubber i teorien enten befinde sig i den positive eller negative sportsøkonomiske spiral. Den afgørende udfordring er at bevæge sig fra den dårlige spiral til den gode eller blive i den gode. Dermed står mindre succesfulde klubber i både sportsligt og økonomisk henseende i den paradoksale situation, at forudsætningen for Note 8 Dette er naturligvis forenklet. Fans kan sagtens identificere sig med en klub, der ikke ligger i samme geografiske område, som de bor i. Eksempelvis har Liverpool eller Manchester United fans over hele kloden. I denne sammenhæng bruges eksemplet blot illustrativt og stiliseret. Note 9 Nogen ville sikkert kalde det underholdning, men det er mere end det. Der er også stærke emotionelle elementer i sport, der virker mere aktiverende på seeren eller tilskueren end passivt underholdningsforbrug, og som danner grundlaget for interessen i de sportslige aktiviteter. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 11

12 sportslig succes er økonomisk styrke, der igen er afhængig af, om man kan fremvise sportslig succes over for sine aktuelle og ikke mindst potentielle investorer og sponsorer. Et sådant paradoks er meget svært at håndtere i praksis, for, hvordan skabes sportslige resultater, hvis man ikke har økonomien i orden og vise versa? Dette er selvsagt også meget vanskeligt, og resulterer derfor ofte i urealistiske og samtidige økonomiske såvel som sportslige satsninger med røde tal og økonomisk krise som sin typiske og umiddelbare konsekvens (jf. Storm og Magnussen 2005: 23). Selv for klubber, der befinder sig i den gode cirkel, er den hellige grav heller ikke velforvaret. Problemet for disse klubber er nemlig, at den indbyggede konkurrencelogik i sportsbranchen altid skaber et løbende pres for yderligere økonomiske satsninger og investeringer, fordi der konstant foregår et sportsligt oprustningskapløb klubberne imellem. Således har de mindre gode klubber altid et incitament til at investere i mere spillermateriale for at slå de bedre klubber. Dette er samtidig et incitament for de bedste klubber til yderligere investeringer, og dermed kører konkurrencespiralen derudad (jf. Drewes 2004:10). Da klubberne er påvirket af sportsøkonomiens konkurrencerationale, ændres deres adfærd altså i retning af maksimering af sportslige resultater på bekostning af de økonomiske. Selvom teorien om den sportslige konkurrencelogik her er trukket skarpt op, synes der altså at være særlige og helt grundlæggende mekanismer på spil i sportsøkonomier generelt - og dermed også i håndboldøkonomien - som klubberne er underlagt. For håndboldens vedkommende ser de konkrete sammenhænge ud som vist i nedenstående figur. Succes på banen 50% 60% Større sponsorindtægter, bedre spillere Flere tv-seere 85% Forholdet mellem ligaklubbernes relative omsætning og bedste ligaplacering 2000/ /05 Gennemsnitlige bedste ligaplacering (logaritmisk skala) 1 10 Håndboldøkonomiens resultatcirkel Figuren angiver resultatet af en række regressionsanalyser af datamateriale vedrørende klubøkonomi, seertal og sportslige resultater fra 1993 og frem (se Storm og Almlund 2006, Bind 2), og viser, at set over én sæson kan 60 procent af en klubs tv-seere bestemmes af dens sportslige succes, samt at 85 procent af en klubs sponsorindtægter (og 75 procent af omsætningen) forklares med henvisning til størrelsen på seertallene til klubbens kampe. Den enkelte klubs økonomiske styrke forklarer så igen 50 procent af succesen på banen. De sportsøkonomiske mekanismer er altså ganske virksomme i håndboldøkonomien. Sportslige resultater honoreres i meget vid udstrækning af mere tv-dækning og dermed øgede økonomiske (sponsor-)indtægter, der igen er forudsætningen for gode sportslige resultater. Set over længere sigt er sammenhængen mellem økonomi og sportslige resultater desuden mere tydelig, hvilket bliver klart når man stiller klubbernes gennemsnitlige relative omsætning op mod deres gennemsnitlige ligaplacering. Linien i ovenstående figur viser sammenhængen, hvor regressionsoutputtet anfører, at 65 procent af variationen i klubbernes sportslige præstationer kan forklares med forskellene i deres gennemsnitlige omsætning over en periode på fem sæsoner. Der er altså en mere klar sammenhæng mellem omsætning og placering set over en længere periode, end de 50 procent, som er gældende over én sæson. Dette er for så vidt ikke overraskende, da de tilfældigheder, som afgør succes eller fiasko y = 11,863e -0,8122x R 2 = 0, ,5 1 1,5 2 2,5 3 Gennemsnitlig relativ omsætning sportsligt set på kort sigt, udjævnes på længere sigt. Dermed får de klubber, der kan opretholde en høj omsætning og derved bruge flere penge på spillere, over en længere periode (her fem sæsoner) bedre ligaplaceringer end de, der har lavere omsætning over tid (jf. også Szymanski & Kuypers 1999: 165). Penge betyder ikke alt Det er dog vigtigt at bemærke, at nok viser analyserne vigtigheden af økonomisk styrke på den ene side, men samtidig er økonomisk styrke på den anden side ikke per automatik lig med gode sportslige resultater. Hverken på det korte eller lange sigt. Der skal mere til end blot god økonomi. En indlysende forklaring er, at selv klubber med høj omsætning og dygtige og brede spillertrupper - i forhold til andre af ligaens trupper - taber kampe på grund af manglende held, spillere, der ikke fungerer sammen som et hold, dårlige dommere eller skader, dvs. årsager, som reelt er uden for direkte økonomisk kontrol og følgelig ikke kan bedres alene ved øgede kapitaltilførsler. Det er derfor primært i forhold til denne del af cirklen, at vi finder en god forklaring på klubbernes vanskeligheder med at skabe økonomisk overskud. Med udgangspunkt i en rationel forretningsmæssig kalkule ville den skitserede viden om markedets usikre indtjeningspotentiale have medført, at klubberne ville forlade markedet til fordel for markeder med mere sikre profitmuligheder. Teoretisk set optimeres indtjeningen kun som følge af vedblivende sportslig succes, som i praksis sikres af mange andre faktorer end de umiddelbart kontrollerbare, særligt på kort sigt. Imidlertid får det følelsesmæssige element klubberne til at fort- Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 12

13 sætte, idet de primært fokuserer på det lange sigt, hvor den gode cirkel ideelt set slår igennem. Konkret er det for de bedste hold noget nær en katastrofe at forpasse slutspillet - både sportsligt, følelsesmæssigt og økonomisk - ligesom det for de svagere hold er forbundet med tilførsel af store økonomiske midler, prestige mv. at komme i slutspillet på grund af de eksponeringsmuligheder og seertal, det giver. Derfor udgiftsmaksimerer klubberne med henblik på at optimere de sportslige resultater og forventer eller satser på at dette giver de nødvendige indtægter i sidste ende. Dette er imidlertid en meget usikker strategi. Selv om analyserne viser, at der ér sammenhæng mellem volumen af klubbernes økonomiske midler og dermed sammenhængen mellem, hvor mange penge klubberne bruger på spillere og gode sportslige resultater, så er sammenhængen jo kun kraftigst i et langt tidsperspektiv, ligesom penge i sig selv ikke er en garanti for succes. I praksis foretager klubledelserne derfor ofte den fejlvurdering, at de i håbet om at opnå sportslige resultater investerer kraftigt i bedre spillermateriale, hvilket logisk set vil give sportslige resultater og i anden omgang større økonomisk formåen (der så igen giver bedre forudsætninger for sportslig succes, større omsætning osv.). Problemet er bare, at på kort sigt (set over én sæson) er der lav sandsynlighed for, at strategien lykkes, og dermed stor risiko for ikke at få investeringen hjem med det samme. I de tilfælde, hvor klubberne overinvesterer, fordi der er budgetteret med tv-relaterede indtægter, som udebliver, hvis den sportslige placering ikke bliver som man havde forventet, er det ikke svært at indse problemstillingen. Kommer resultaterne heller ikke i den efterfølgende sæson - hvilket alt andet lige er sandsynligt, hvis klubben som følge af akut dårlig økonomi har slanket eller skåret ned på investeringerne i spillertruppen - forværres situationen. Således konsoliderer klubben sig på den dårlige sportsøkonomiske cirkel, hvorved det bliver vanskeligere og vanskeligere at komme tilbage i kampen. Populært sagt. I langt de fleste tilfælde munder det beskrevne adfærdsmønster ud i en svær linedans, hvor underskuddene optræder oftere end overskuddene, og hvor der opstår tilfælde med oppustet økonomi eller egentlig insolvens i klubberne. Således er det ikke svært at forklare, hvorfor klubberne er relativt dårlige til at tjene penge og for nogle klubbers vedkommende ender i økonomiske vanskeligheder. Ej heller er det vanskeligt at forstå, hvorfor kurven over håndboldøkonomiens gennemsnitlige driftsresultat ikke har bevæget sig opad i takt med væksten i klubbernes omsætninger gennem årene. Konklusion og perspektivering: Skal sportsvirksomheder overhovedet give overskud? Ovenstående gennemgang og analyse af udviklingen i de danske håndboldligaklubbers økonomiske tilstand har vist, at danske sportsvirksomheder indenfor de mest kommercielle sektorer ikke i traditionel forstand er gode forretninger. På trods af stigende vækst i indtjeningen har det ikke resulteret i overskud på driften. Snarere synes klubberne at sætte økonomien over styr i deres jagt på sportslig succes. Det er derfor nærliggende at konkludere, at udviklingen ikke er hensigtsmæssig, og at der bør strammes op. Men, hvilke krav kan der egentlig stilles til klubbernes driftsresultater? I sportsøkonomier blandes hovedsageligt to rationaler det sportslige og det økonomiske. For langt de fleste aktører i den danske håndboldøkonomi står de sportslige resultater som det højeste mål, og det økonomiske aspekt er som hovedregel et middel til sportslig succes snarere end et mål i sig selv. Hertil kommer de følelsesmæssige elementer i branchen og det sportsøkonomiske resultatproblem, der vanskeliggør profitmaksimen og samtidig forklarer klubbernes lommesmerter. Man kan mene, at klubberne som følge af deres kommercielle aktiviteter i langt højere udstrækning bør efterstræbe traditionelle forretningsmæssige normer end det sker for nærværende. Min påstand vil imidlertid være, at de skitserede mekanismer er særlige karakteristika ved sportsøkonomiske markeder som klubberne ikke kan undslippe. Det er samtidig mekanismer, der er forskellige fra det man som virksomhed er underlagt på almindelige markeder. Derfor er det også min opfattelse, at sportsklubber ikke kan karakteriseres som traditionelle profitorienterede virksomheder, hvorfor klubbernes drift ikke nødvendigvis bør leve op til samme normer om overskud som almindelige virksomheder selvom de har juridisk status som sådanne. På denne baggrund mener jeg heller ikke, at det såkaldte Østergaard-udvalgs arbejde, der i 2004 fremkom med en række anbefalinger til god ledelse i sportsvirksomheder (se Kulturministeriets 2004), kan tages som et entydigt udgangspunkt for at vurdere gode eller dårlige tendenser. I forhold til udvalgets kriterier om, at forretningsmæssige hensyn skal eller bør vægte højest for professionelle virksomheder (jf. Kulturministeriet 2004: 11), er der ikke tvivl om at mange danske sportsvirksomheder kører alt andet end hensigtsmæssigt. I hvert fald, hvis der med forretningsmæssig forsvarlig drift menes, at der skal skabes overskud, høj rentabilitet mv., så klubben bliver attraktiv at investere i for eksterne kapitalinteresser. Som vist med de empiriske eksempler ovenfor er der imidlertid meget få sportsøkonomiske aktører, der mestrer profitmaksimen. I praksis er det næsten umuligt at generere et tilstrækkeligt overskud af de sportslige aktiviteter, hverken på kort og langt sigt. Men så længe investorerne er klar over, at der ikke er udsigt til profit og afkast, er dette efter min mening ikke noget teoretisk eller moralsk problem. Derfor mener jeg heller ikke der kan opsættes et egentligt profitkrav som målestok for god forretningsførelse i sportsvirksomheder sådan som nogle ville gøre. Til gengæld er det klart, at klubberne bør stille udgifter i et rimeligt mål med indtægterne selvom også det er vanskeligt. Nogle af klubberne i håndboldligaerne har bestemt ageret økonomisk uansvarligt i deres jagt på sportslig succes med konkurrenceforvridende konsekvenser for branchen til følge. Man skal nemlig huske på, at når en sportsklub bruger flere penge på spillere end den har, køber den sig teoretisk set til en højere placering end den sportsligt er berettiget til. Dermed får den et kunstigt grundlag for større indtægter, der udover at skabe overophedning i branchen, fordi spillerlønningerne bydes op i et niveau, som overstiger den naturlige markedsclearing, også skaber en incitamentstruktur, der giver usportsligt spil. De fremtidige udfordringer for sportsøkonomier som håndboldligaen består i at regulere, så der skabes en bedre balance mellem forretningsmæssig ansvarlighed på den ene side og en tilpasning af det økonomiske handlerum under hensyntagen til de sportsøkonomiske markedsmekanismer som klubberne er underlagt på den anden. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 13

14 Litteraturreferencer Bøje, Claus & Henning Eichberg (1993): Idrættens Tredje Vej Idrætten i Kulturpolitikken. Århus: Forlaget Klim. Det Danske Reklamemarked Reklameforbrugsundersøgelsen. Dansk Oplagskontrol Drewes, Michael (2004): Management, competition and efficiency in professional sports leagues. Paper downloadet fra Arbeitskreis Sportökonomie s hjemmeside: Dobson, Stephen & John Goddard (2001): The Economics of Football. Cambridge: Cambridge University Press. Joern, Lise (2006): Homo Fanaticus. Passionerede fodboldsupportere. Slagelse: Forlaget Bavnebanke. Jørgensen, Jesper (2005): Udviklingen i Superligaens Økonomi. I: Jacob Magnussen og Rasmus K. Storm (red.), (2005): Professionel Fodbold. Århus: Forlaget Klim. Kulturministeriet (2004): Professionelle Sportsvirksomheder. Anbefalinger til god ledelse. Magnussen, Jacob & Rasmus K. Storm (red.) (2005): Professionel Fodbold. Århus: Forlaget Klim. Sandvoss, Cornel (2003): A Game of Two Halves. Football, Television and Globalization. London: Routledge. Sloane, Peter J. (1971): The Economics of Professional Football: The Football Club As a Utility Maximiser. I: Scottish Journal of Political Economy, 1971, Volume 17. Storm, Rasmus K. & Ulrik Almlund (2006): Håndboldøkonomi.dk. Fra forsamlingshus til forretning. Bind 1 & Bind 2. København: Idrættens Analyseinstitut. Storm, Rasmus K. & Jacob Magnussen (2005): Et sølvbryllup mellem fodbolden og pengene. I: Jacob Magnussen og Rasmus K. Storm (red.), (2005): Professionel Fodbold. Århus: Forlaget Klim. Szymanski, Stefan & Tim Kuypers (1999): Winners and Losers. The Business Strategy of Football. Peguin Books. The State of the Game. The Corporate Governance of Football Clubs Research Paper 2005 No. 3. Football Governance Research Centre. Birkbeck. University of London. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Vækst med underskud: Kan man lave forretning ud af en sportsvirksomhed? 14

15 De nationale it-baserede obligatoriske test - endnu et flop? 1 De nye it-baserede test i folkeskolen er tænkt som et værktøj til at sikre faglige fremskridt for den enkelte elev. Med det anvendte design og planlagte placering i undervisningen ser det ud til i stedet at blive et system til test af paratviden. Christen Sørensen professor i økonomi, Syddansk Universitet Odense Note 1 Grundlaget for denne artikel er nærmere uddybet i Discussion Papers on Business and Economics No. 11/2006 fra Institut for Virksomhedsledelse og Økonomi, Syddansk Universitet. Note 2 Friskolerne og øvrige grundskoler på folkeskoleniveau kan også benytte disse test, hvis de ønsker det. Note 3 Og ikke nok hermed. Velfærdskommissionen (2006, side 249) anførte endvidere: at nationale tests i udvalgte fag på en række klassetrin med målrettet opfølgning er en god idé. Dette blev anført, selv om Velfærdskommissionen, der afsluttede sit arbejde i 2005, endnu ikke vidste, hvordan det kommende nationale danske test-system ville blive udformet! Derfor står det også hen i det uvisse, om Velfærdskommissionen går ind for et paratvidens testsystem, som er blevet resultatet. Note 4 Her og i det følgende angives Undervisningsministeriet som hovedansvarlig for, at der ikke tilvejebringes et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag i relation til folkeskolen m.v. Det kan naturligvis diskuteres, om det ikke rettere var undervisningsministeren, regeringen eller det relevante flertal i Folketinget, der i en eller anden kombination sammen med Undervisningsministeriet bærer ansvaret herfor. Note 5 I skoleåret 2006/07 er det kun i flg. fag og klassetrin, at der gennemføres obligatoriske nationale it-test: matematik i 6. klasse, dansk/læsning i 8. klasse samt fysik/- kemi i 8. klasse. Disse obligatoriske test skal gennemføres i perioden fra 1. maj til 29. juni Herefter skal der hvert år gennemføres 10 obligatoriske test, idet der også skal testes i dansk/læsning i 2., 4. og 6. klasse, i engelsk i 7. klasse, i matematik i 3. klasse, i geografi og biologi i 8. klasse. Hertil kommer to frivillige test i dansk som andet sprog i 5. og 7. klasse. Note 6 Et spørgsmål kan give anledning til flere delspørgsmål (også benævnt items). Dette kan naturligvis muliggøre, at der bliver lidt mere tid til fundering, men vil efter min vurdering ikke forhindre, at det primært bliver paratviden, der bliver testgrundlaget. I det følgende sondres ikke mellem spørgsmål med og uden delspørgsmål. Et spørgsmål med eksempelvis fem delspørgsmål (items) tæller derfor i det følgende som fem spørgsmål. Indledning Med vedtagelsen 30. marts 2006 af lovforslag 101 i forlængelse af forliget af 23. sep blev det en kendsgerning, at der bl.a. skulle indføres obligatoriske, it-baserede nationale test i Folkeskolen. 2 Testdesignet for de it-baserede nationale test blev i hovedtræk fastlagt i februar 2006, hvorfor det siden har været ret klart, hvad der kommer til at karakterisere systemet. Afgrænsning og problemstilling Formålet med det følgende er ikke at analysere, om obligatoriske nationale test medvirker til at forøge elevernes præstationer i internationale test som PISA-test eller i andre test. Her skal det blot anføres, at dette endnu er uafklaret. I den originale PISA-2003 test, hvor hovedemnet var matematik, var konklusionen, at det ikke kunne vises, at nationale test forbedrede præstationerne i matematik, jf. OECD (2004). Bl.a. anvender topscorerlandet i PISA-undersøgelserne, Finland, ikke nationale obligatoriske test. Der er dog andre undersøgelser, der kunne tyde på, at nationale test kan forbedre elevernes præstationer ved test. Velfærdskommissionen (2006, side 257) anfører således med udgangspunkt i Fuchs og Woessmann (2004), at der er belæg for, at nationale test kan hæve det faglige niveau i grundskolen, hvis der er klarhed om formålet med undervisningen. 3 Det afgørende og lidet flatterende for den hjemlige beslutningsproces er, at iværksættelsen af de obligatoriske nationale test blev vedtaget, uden at dette afgørende spørgsmål var blevet forsøgt besvaret af Undervisningsministeriet. 4 Og der er så vidt jeg er orienteret heller ikke gjort forsøg på at sandsynliggøre, at det konkret besluttede testdesign vil føre til forbedrede præstationer uden at føre til forringelser på andre områder. 5 Formålet med det følgende er derimod at præsentere det it-baserede testdesign. Det må jo være afgørende at analysere, hvordan den konkrete udformning af disse test vil påvirke læringssituationen i folkeskolen. Det grundlag, der lægges her, er jo igen afgørende for, hvordan forløbet vil forme sig i den videre skolegang. Dette vil derfor også få betydning for, om velfærdsaftalens målsætning om, at mindst 95 pct. af en ungdomsårgang kommer igennem en ungdomsuddannelse senest med virkning fra 2015, kan realiseres. Og dette er videre afgørende for den enkeltes muligheder for at fastholde en tilknytning til arbejdsmarkedet i det sædvanligt erhvervsaktive aldersinterval, hvilket igen er en nødvendig forudsætning for at kunne finansiere det danske velfærdssamfund uden et alt for højt skattetryk. Derfor er det selvfølgelig afgørende, hvordan vor folkeskole fungerer og derfor også afgørende, at de rammer, der sættes herfor, fastlægges på et oplyst grundlag og er med til at bidrage til et optimalt læringsforløb. Paratviden vil blive testgrundlaget Det ligger som anført allerede klart, hvad der kommer til at karakterisere det nationale itbaserede testsystem. Det helt essentielle er efter min vurdering at det bliver et system til test af paratviden. Dette resultat følger overordnet af tre forhold. For det første skal gennemsnitseleven kunne besvare mindst spørgsmål på 45. min. Og systemet skal for det andet operere som et multipel choice system. For det tredje ansporer it-mediet med den hertil hørende intensitet i sig selv til hurtig respons forstærket af multipel choice formen. 6 I denne sammenhæng er det vigtigt at bemærke, at de ellers meget kritiserede PISA-spørgsmål var af en helt anden kontemplativ karakter (lagde op til fundering). Selv om det bliver paratviden, der bliver grundlaget for testresultaterne, er det vigtigt at bemærke, at Undervisningsministeriet tilsyneladende ikke ønsker, at de it-baserede test trækker læringsfokus i retning af, at eleverne i højere grad bliver omvandrende mini-leksikoner i forgæves konkurrence med internettet m.v. Gang på gang understreges nogen vil sikkert Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 De nationale it-baserede obligatoriske test - endnu et flop? 15

16 sige besværges at hovedformålet er at sikre et bedre videre forløb, jf. bl.a. følgende formulering: Testene skal være et værktøj til at sikre faglige fremskridt for den enkelte elev ved at målrette undervisningen til den enkelte elevs særlige evner., Undervisningsministeriet (2006, side 13). Det er efter min opfattelse centralt at analysere og drøfte, om det overhovedet er muligt eller sandsynligt, at dette ønske fra Undervisningsministeriets side kan realiseres givet det besluttede testdesign. Men denne væsentlige udredning er ikke målet for dette papir, idet jeg ikke mener at have kompetence til en sådan udredning. Til gengæld mener jeg, at jeg kan blotlægge strukturen i det it-design, der må være forudsætningen for en sådan analyse. Derfor er analysen af grundstrukturen i det kommende it-test-system hovedemnet for dette papir. Designet af it-testsystemet Den følgende analyse og beskrivelse af designet af it-testsystemet behandler først sammenhængen mellem på den ene side de trinog slutmål, der blev indført for folkeskolens fag i 2003 og på den anden side de profilområder og it-spørgsmål, der bliver kendetegnende for systemet. Herefter ses på kravene til det antal spørgsmål pr. test, der er nødvendige i et adaptivt testsystem, hvis der som ønsket skal gives blot nogenlunde valide og reliable standpunktvurderinger af den enkelte elevs kundskaber og færdigheder på de områder, der indgår i it-testene. Det såkaldte sværhedstal, der knyttes til og karakteriserer de enkelte spørgsmål, spiller en afgørende rolle i opbygningen af it-testsystemet. Hvordan sværhedstallet fastsættes er dernæst hovedemnet. Endelig beskrives, hvordan tilbagemeldingen til elever, skoleledere, kommuner og Undervisningsministeriet tænkes udformet. Note 7 Tjenesteyder er betegnelsen for det firma/konsortium, der skal udvikle it-testsystemet. Tjenesteyder er COWI A/S, der har dannet et konsortium med en række erfarne underleverandører, jf. pressemeddelelse af 26. juni 2006 fra Undervisningsministeriet. Trin- og slutmål, profilområder og testspørgsmål Trin- og slutmålenes kundskabs- og færdighedsstandarder i relation til læring skal med henblik på it-testsystemet fordeles på profilområder. Dette følger af, at it-testene ikke blot skal lede frem til en vurdering af elevens standpunkt i faget, men også i fagets profilområder. For hvert fag, der indgår i en it-baseret national test, skal der formuleres fra to til fire profilområder. For eksempelvis matematik i 6 klasse er disse fastsat til: tal og algebra, geometri samt matematik i anvendelse. Det er ikke blot for matematik i 6. klasse, der vil blive anvendt 3 profilområder. Det gælder også for dansk/læsning i 8. klasse samt for fysik/kemi i 8. klasse. Generelt forventes det, at 3 profilområder bliver det typiske resultat. I denne sammenhæng er det vigtigt at være opmærksom på, at det kun er en del og endvidere en varierende del af trin- og slutmålene, der påvirker de profilområder, der indgår i relation til udformningen af it-spørgsmålene. Dette skyldes, at den valgte evaluerings-form i it-designet multipel choice formen ikke gør det muligt at vurdere læringsmålene i relation til en række aspekter af trin- og slutmålene. Dette er bl.a. formuleret således: De it-baserede test kan kun omfatte en del af fagets trinmål. For en dækkende vurdering af elevens kundskaber og færdigheder inden for alle fagets trinmål må yderligere evalueringsmetoder også tages i brug. Testene kan således ikke stå alene heller ikke for de trinmål, som testen omfatter., Undervisningsministeriet (2006, side 48). Og videre: Der vil blive gennemført supplerende undersøgelser, der har til formål at belyse elevernes kundskaber og færdigheder i udvalgte fag og klassetrin på områder (trinmål), der ikke er omfattet af testene. Det gælder fx trinmål, som retter sig mod, at eleven demonstrerer evne til selvstændig formulering, analyse, problemorientering og -løsning mv., Undervisningsministeriet (2006, side 18). Hvordan disse supplerende undersøgelser skal gennemføres er der endnu ikke taget beslutning om! Selvom en række (væsentlige) aspekter således på forhånd er holdt uden for den evaluering, der gennemføres med it-test, forudsættes det alligevel, at it-testene giver en valid og reliabel vurdering af de enkelte elevers standpunkt, som skal fremgå af den tilbagemelding, som den enkelte elev skal have efter en obligatorisk test i et fag via it-systemet. Dette er bl.a. formuleret således: Tjenesteyder skal desuden komme med sit begrundede forslag til, hvordan de it-baserede test kan tilrettelægges, således at den enkelte tests resultat udgør en valid og reliabel måling af elevens standpunkt samt kan danne grundlag for en tilbagemelding i forhold til profilområder, således at læreren i videst muligt omfang direkte kan drage nytte af tilbagemeldingen ved tilrettelæggelse af den videre undervisning., Undervisningsministeriet (2006, side 53). 7 Det er vel en selvfølge, at et mekanisk it-system kun kan producere tilbagemeldinger, der kan udledes fra det input, der indgår i systemet, hvorfor det valide og reliable i hvert fald kun kan omfatte den delmængde af trin- og slutmålene, der er inddraget i systemet. Den it-baserede tilbagemelding vil derfor i bedste fald kun kunne give en reduktionistisk evaluering af den enkelte elevs kundskaber og færdigheder. It-spørgsmålene inden for hvert profilområde vil blive opdelt i 5 sværhedsniveauer, idet de bl.a. vil blive tilordnet et såkaldt sværhedstal, der anvendes til denne opdeling i 5 niveauer. Et spørgsmåls sværhedstal vil blive normeret efter en numerisk skala fra 0 til 100. Et sværhedstal på nul vil blive givet til et spørgsmål, som alle elever på det pågældende klassetrin kan besvare korrekt. Et sværhedstal på 100 karakteriserer en opgave, som ingen elever på klassetrinet kan løse korrekt. Et spørgsmåls sværhedstal skal derfor fastsættes ud fra den andel af eleverne på det pågældende klassetrin, der korrekt kan besvare spørgsmålet. Dette rejser et interessant problem, idet designet med spørgsmål efter multipel choice konceptet betyder, at der også vil blive givet korrekte svar på spørgsmål med sværhedstal 100, selv om ingen af disse elever kan redegøre for den korrekte løsningsmåde for spørgsmålet. Det er endnu ikke offentliggjort, hvilken algoritme eller regneregel, der vil blive anvendt til at gå fra den relative andel af korrekte svar til sværhedstallet. Sværhedstallet benyttes foruden til scoring af elevens standpunkt også til opdeling af spørgsmålene i fem sværhedsniveauer, jf.: Sværhedsniveauet af et item er en klassifikation på baggrund af sværhedstallet. Opgaverne, der skal indgå i testene, skal fordele sig omtrentlig symmetrisk med middelsværhedstal på ca. 50. Klassificeringen sker på en 5- trinsskala, hvor opgaverne efter sværhedstal Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 De nationale it-baserede obligatoriske test - endnu et flop? 16

17 fordeles i 5 grupper, således at opgaverne med sværhedsniveauet 1 udgør de ca. 20% letteste (målt ved sværhedstallet), og opgaverne med sværhedsniveauet 5 udgør de ca. 20% sværeste. Sværhedsniveauet (samt evt. sværhedstallet) bruges ved udvælgelse af item/opgaver i testforløbet, mens sværhedstallet anvendes ved scoring af besvarelsen. Undervisningsministeriet (2006, side 65). Kravene til antal it-spørgsmål i et adaptivt testsystem baseret på multipel choice konceptet Ovenfor blev der redegjort for, hvordan sammenhængen er fra trin- og slutmål og profilområder til it-spørgsmål med tilhørende sværhedstal og -niveau. I dette afsnit redegøres for, hvor mange spørgsmål, der (mindst) skal indgå i den databank til it-systemet, hvorfra spørgsmålene udtrækkes i en it-test, når denne endvidere skal danne grundlag for en valid og reliabel vurdering af elevens standpunkt i den delmængde af trin- og slutmålene, der er omfattet af it-spørgsmålene efter multipel choice modellen. I relation hertil er det afgørende, at test-designet skal udformes adaptivt, at en elev i hver it-test kan afprøve denne frivilligt to gange foruden den obligatoriske deltagelse, og at spørgsmålene udtrækkes tilfældigt fra databanken. Et adaptivt testsystem er kendetegnet ved, at spørgsmålenes sværhedsgrad tilpasses på grundlag af forudgående besvarelser. Det rejser umiddelbart spørgsmålet om, hvordan beslutningsreglen skal være, når efterfølgende spørgsmåls sværhedsgrad mekanisk skal besluttes i et it-system. I kravspecifikationen er det fastsat, at en højere sværhedsgrad skal vælges, når der er afgivet to rigtige svar i træk. Multipel choice konceptet gør, at det kan være tilfældigt, at der er afgivet to rigtige svar i træk. Hvor stor, sandsynligheden herfor er, afhænger naturligvis af, hvor mange svarmuligheder, der er i spørgsmålene. I henhold til kravspecifikationen skal en lavere sværheds-grad vælges, når der er svaret blankt eller afgivet to urigtige svar i træk. I denne beskrivelse af justering i op- eller nedgående retning af spørgsmålenes sværhed er der som i kravspecifikationen brugt betegnelsen sværhedsgrad og ikke de ellers definerede sværhedsmål: sværhedstallet og sværhedsniveau. Dette skyldes, at det endnu er uklart, hvad der præcist vil blive tilfældet. 8 Undervisningsministeriets valg af et adaptivt testsystem, hvor der indgår fem sværhedsniveauer, kombineret med, at den enkelte elev skal kunne benytte systemet op til 3 gange betyder, at der i it-testsystemets databank skal indgå omkring 750 spørgsmål pr. fag, der skal testes. Men i selve udviklingsfasen skal der opstilles ca. det dobbelte antal spørgsmål, jf.: Erfaringer viser, at ca. 50% af de afprøvede items må kasseres. Det medfører, at der bør udarbejdes og afprøves mindst dobbelt så mange opgaver, som opgavebanken skal indeholde på hvert sværhedsniveau i hver test., Undervisningsministeriet (2006, side 67). Hertil kommer, at selv om det er besluttet, at it-spørgsmålene er fortrolige, fordi de dels skal kunne genbruges i flere år og dels fordi it-systemet skal kunne anvendes hele året, er der flere grunde til, at det ikke er en engangsopgave at udforme opgaver: 1) den faglige og pædagogiske udvikling slutter ikke, 2) selv om der er tavshedspligt, er det usandsynligt, at nogle opgaver ikke bliver kendt af større kredse af elever og evt. også af offentligheden. Multipel choice designet gør det f.eks. i mange tilfælde lettere at redegøre for et spørgsmål og det rette svar. Denne problemstilling er bl.a. beskrevet således: Fører problemer med en opgave eller et item til, at der skal ske en kassering, forventes det, at opgavebanken suppleres med mindst et tilsvarende antal opgaver/- items, der dækker de berørte trinmål. Det samme gælder for forældede, eksponerede eller for hyppigt anvendte opgaver. Der skal som minimum udskiftes 5% af opgaverne pr. år. Undervisningsministeriet (2006, side 63) og 3) antallet af it-spørgsmål skal desuden hvert år vokse med 5%. Efter igangsættelsen af systemet skal der altså hvert år mindst stilles nye opgaver svarende til 10% af det antal opgaver, der indgik i databanken for forrige år. Og da antallet af opgaver hvert år skal stige med mindst 5%, skal der endvidere absolut set stilles flere og flere nye opgaver fra år til år. Fastsættelse af sværhedstallet for it-spørgsmål og afprøvning af nye spørgsmål Det er vigtigt at være opmærksom på, hvordan sværhedstallet for et it-spørgsmål vil blive bestemt. Sværhedstallet er nemlig grundlaget for såvel fastsættelsen af standpunktet (scoringen) for den enkelte elev som for opdelingen af spørgsmålene i fem sværhedsniveauer, der igen med stor sandsynlighed vil blive et centralt element i den adaptive styring af sværhedsgraden i testforløbet, jf. ovenfor. Hertil kommer, at tilbagemeldingen til den enkelte elev er baseret på sværhedstallet, hvilket derfor også vil gælde for dele af tilbagemeldingerne til lærere, skoleledere, kommuner og Undervisningsministeriet. Fastsættelsen af sværhedstal for it-spørgsmål og afprøvningen af disse skal ske ved, at et repræsentativt udsnit af elever (ca. 500) på det relevante klassetrin afprøver disse spørgsmål. I henhold til lov nr. 313 af 19. april 2006 har undervisningsministeren, jf. 13, stk. 4, bemyndigelse til at udpege repræsentative grupper af elever til afprøvning af testenes relevans og pålidelighed mv. Fastsættelse af sværhedstal for og afprøvning af it-spørgsmål skal ske i det udviklede it-system med to afgørende modifikationer: 1. Det adaptive princip og den mekaniske udtrækning af spørgsmålene er sat ud af kraft, idet alle testeleverne (ca. 500) skal besvare alle spørgsmål, og 2. Det er ikke muligt at svare blankt, men der skal være mulighed for (ved afkrydsning), at eleven tilkendegiver, at han/hun ikke har nogen ide om, hvad der er det rigtige svar på et spørgsmål, og at en besvarelse derfor ville være udtryk for et rent gæt. Disse to modifikationer er en naturlig følge af, at andelen af korrekte svar er udgangspunktet for fastsættelsen af sværhedstallet. Tilbagemelding til elever, lærere, skoleledere, kommuner og Undervisningsministeriet Der er redegjort for, at sværhedstallet var udgangspunkt for inddelingen i fem sværhedsniveauer med lige lange intervaller som målt ved sværhedstallet: 0-20, 21-40, 41-60, og I de standpunktvurderinger, der skal udskrives til eleverne, skal der også anvendes fem niveauer, idet hhv. 10, 25, 30, 25 og 10 pct. af eleverne skal indgå i disse niveauer efter stigende præstationer. Derfor vil det blive sværhedstallet og ikke sværhedsniveauet, der bliver grundlaget for placeringen i de fem tilbagemeldingsniveauer. 9 Note 8 Sværhedsgrad kan således opfattes om et overordnet begreb, der både kan fortolkes som sværhedstal og sværhedsniveau. Note 9 Dette øger naturligvis den usikkerhed, der er knyttet til vurderingen af en elevs standpunkt, hvis springet i sværhedsgrad alligevel styres af sværhedsniveauet. I det hele taget er det svært at se begrundelsen for at anvende sværhedsniveau-begrebet. Det komplicerer blot systemet og i hvert fald forståelsen af det. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 De nationale it-baserede obligatoriske test - endnu et flop? 17

18 Læreren, som har undervist i det fag, som eleverne er it-testet i, får fire rapporter: Profilbeskrivelse for hver elev: Profilbeskrivelsen er den vurdering, som ittestsystemet producerer for det niveau af kundskaber og færdigheder, som eleven har opnået som målt i it-testen. Profilbeskrivelsen, der udformes verbalt, er baseret på de fem tilbagemeldingsniveauer. Profilbeskrivelsen modtages af læreren og danner grundlaget for den diskussion, som læreren hurtigst muligt skal tage med den enkelte elev om dennes udbytte af undervisningen med særlig henblik på det fremadrettede undervisningsforløb, som også forældrene skal inddrages i som led i forældresamarbejdet. Eleven får profilbeskrivelsen udleveret af læreren efter denne diskussion. Testrapport for hver elev: Denne giver en detaljeret oversigt over elevens fulde testforløb med udgangspunkt i en gengivelse af spørgsmålene i den rækkefølge, eleven har fået disse under testen. 10 For hvert spørgsmål er angivet: sværhedsniveau, normeret og anvendt tid til besvarelse, forbindelsen til trin-/ slutmål og profilområde samt om eleven har svaret korrekt, ikke-korrekt eller undladt at besvare. Testrapport for klassen: Bearbejdet oversigt over klassens præstationer, samt om omfanget af deltagelse o.lign. Profiloversigt for klassen: Denne giver for hver elev en oversigt over de enkelte elevers profiler. Tilbagemeldingen til elever og lærere er derfor et relativt evalueringssystem bestemt af, at hhv. 10, 25, 30, 25 og 10 pct. af eleverne skal placeres i de fem tilbagemeldingsniveauer. Et sådant relativt system gør det ikke muligt at vurdere den absolutte udvikling i elevernes præstationer fra år til år, hvilket er i overensstemmelse med, at testene i relation til lærer og elev skal være et værktøj til at sikre faglige fremskridt for den enkelte elev ved at målrette undervisningen til den enkelte elevs særlige evner. Undervisningsministeriet (2005, side 13). Note 10 Dvs. lærerne kommer til at kende de test, som deres elever har skullet besvare. Note 11 Denne problemstilling har da også helt åbenbart voldt problemer, se bl.a. Testresultaters anvendelse og fortrolighed, Undervisningsministeriet: I de rapporter, der udskrives til skoleledere, kommuner og Undervisningsministeriet vil der imidlertid også indgå opgørelser, hvoraf den absolutte udvikling fremgår. I disse rapporter vil elevernes præstationer endvidere blive korrigeret for elevernes sociale baggrund (forældres uddannelsesbaggrund og indkomstforhold, etnicitet, køn m.v.). Rapporteringen vil altså blive opbygget, så de enkelte skoler og kommuner kan rangordnes i forhold til landsresultatet, der hvert år vil fremgå af den såkaldte nationale præstationsprofil fra Undervisningsministeriet. Og skolelederen og skolebestyrelsen for den enkelte skole vil få oplyst, hvordan skolens præstation er i forhold til landsgennemsnittet på basis af de tal, der er korrigeret for elevernes sociale baggrund. Kommunerne, der har tilsynet med skolerne, vil ligeledes få oplyst, hvordan de enkelte skolers placering er i forhold til landsgennemsnittet. I denne sammenhæng er det centralt at inddrage den grundlæggende aftale af 23. sep om de nationale test. Heri er det aftalt: Oplysninger om testopgaver og testresultater er fortrolige og må ikke offentliggøres. Uberettiget videregivelse eller udnyttelse af oplysninger om testresultater kan straffes i medfør af straffelovens regler om tavshedspligt. Det følger heraf, at både skolelederen, skolebestyrelsen og en række personer og udvalg m.m. i kommunerne vil få kendskab til, hvordan en skole/skolerne i kommuner er placeret i forhold til landsgennemsnittet på et grundlag, der er forsøgt gjort sammenligneligt ved at korrigere for elevernes sociale baggrund. Det bliver interessant at følge, om det i praksis er muligt at opretholde fortroligheden i et principielt åbent samfund som det danske, hvor bl.a. flere personer, der har børn eller børnebørn i kommunens skoler, får kendskab til disse skolers placering i forhold til landsgennemsnittet/den nationale standard. 11 Konklusion Aftalen af 23. sep mellem regeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti), Socialdemokraterne og Dansk Folkeparti indeholder ingen spor af, at aftalepartnerne var klar over, at it-testsystemet vil blive opbygget på basis af multipel choice konceptet, hvor gennemsnitseleven endvidere skal besvare mindst spørgsmål på 45 min. At resultatet med andre ord for alle praktiske formål bliver et system til test af paratviden. Offentlige tilkendegivelser i tilknytning til aftalen af 23. sep tyder mest på, at aftalepartnerne mest var imponeret over moderniteten det it-mæssige i aftalen. Når noget vælges, vælges andet fra. Derfor burde det også være overvejet, om der ikke var andre ændringer, der hellere skulle være gennemført i relation til folkeskolen i lyset af PISA-evalueringerne. Dette er så meget desto mere påkrævet i lyset af de ganske betydelige omkostninger, som det obligatoriske nationale testsystem vil føre med sig. I den sammenhæng må det vække forundring, at der ikke er gennemført en dybtgående analyse af årsagerne til, at finske elever indtager førstepladsen i PISA-undersøgelserne, når det finske skolesystem har afgørende fælles kendetegn med det danske, se Teknologirådet (2005). Bl.a. ingen karaktergivning i de mindre klasser og ingen nationale test. Hvordan kunne det være, at den daværende Undervisningsminister kunne reagere på PISA ved primært at kræve nationale test i folkeskolen, når PISA-2003 viste, at nationale test ikke havde virkning? Og hvordan kunne det være, at det blev centralt for den nuværende undervisningsminister at få flere timer i dansk og historie, når Teknologisk Institut i en undersøgelse for EU-kommissionen, bl.a. på basis af PISA-2003, kunne vise, at flere timer ikke i sig selv hjalp på elevernes præstationer, jf. følgende uddrag: The weak statistical relation between student time devoting to learning and performance reminds policy makers that there is no clear-cut and simple relation between instruction time and academic results. More instruction hours do not necessarily lead to better academic performance among students. The contents of teaching and learning may be more important than the amount of time allocated to teaching and learning., Danish Technological Institute (Nov. 2005, side 8-9). På trods af dette blev der efterfølgende med lovforslag L170 af 1. marts 2006 alligevel fremsat forslag om at øge timetallet i dansk og historie med henblik på at øge elevernes præstationer. Men som ovenstående uddrag viser, og som der ikke blev taget stilling til i relation til lovforslaget, er der ingen sikkerhed for at flere timer øger præstationerne. En mulighed er naturligvis, at de politisk ansvarlige blæser på faglige resultater, hvis disse strider imod deres forudfattede mening. En Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 De nationale it-baserede obligatoriske test - endnu et flop? 18

19 anden og efter min opfattelse mere nærliggende mulighed er, at det faglige niveau i topledelsen i Undervisningsministeriet er så ringe, at det politisk opportune får alt for meget spillerum. 12 Hvis det er korrekt, at det faglige niveau i topledelsen af Undervisningsministeriet er meget ringe, kan det også bedre forstås, hvorfor ønsket om at fremme en evalueringskultur i folkeskolen nu vil blive kompromitteret af, at det lovpriste it-testsystem blot vil blive et system til test af paratviden. Dette vil i øvrigt blive sat yderligere i relief af de efter min mening meget betydelige meromkostninger, der bliver resultatet af, at det straks blev besluttet at iværksætte et ambitiøst it-testsystem, selv om der ikke forelå seriøse undersøgelser af, hvad et sådant system skulle teste, hvordan det skulle gøres, og om det ikke havde været mere hensigtsmæssigt at starte langt simplere med alm. testskemaer, idet resultater herfra så kunne være benyttet til langt mere præcist at designe et it-system, hvis dette skulle vise sig at være den rette løsning. Svaret i S 1555 indeholder bl.a. følgende udsagn: De forskelle, der måtte være på elevernes faglige niveau som følge af, at eleverne bliver testet på lidt forskellige tidspunkter, vurderes at være meget små. Såfremt dette måtte være korrekt, følger at det ikke er muligt for læreren ved hjælp af testresultaterne på nogen væsentlig måde at påvirke elevernes præstationer i det aktuelle skoleår. Men det strider jo grundlæggende mod, at testene især skulle tjene som et udviklingsredskab. Endnu et flop fra Undervisningsministeriets side? Litteraturliste Danish Technological Institute Explaining Student Performance. Evidence from the international PISA. TIMSS and PIRLS surveys. Copenhagen. Finansministeriet Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden. Aftale om fremtidig indvandring. 20. juni København. Fuchs, T. and L. Woesmann What Accounts for International Differences in Student Performance? A Re-examination using PISA Data. CESifo Working Paper No OECD Learning for Tomorrow s World. First Results from PISA Paris. Sørensen PISA Hvad kan der konkluderes? Working Paper No. 02/2005. Institut for Regnskab og Finansiering. Syddansk Universitet. Teknologirådet PISA-undersøgelsen og det danske uddannelsessystem. Folketingshøring om PISA-undersøgelsen. Mandag den 12. september København. Undervisningsministeriet Forslag til Lov om ændring af lov om folkeskolen. København. Undervisningsministeriet Bilag 2. Kravspecifikation og testafvikling. København. Velfærdskommissionen Fremtidens velfærd vores valg. Analyserapport I. Januar København. Som endnu et eksempel på den manglende kvalitet i det beslutningsgrundlag, der leveres af Undervisningsministeriet skal anføres svaret på 20 spørgsmålet S Undervisningsministeriet har som anført fastholdt, at hovedformålet med også it-testsystemet er at bidrage til et bedre læringsforløb og ikke at gøre de kommende elever til omvandrende minileksikoner. Men hvis dette er det vigtigste, er det vanskeligt eller rettere umuligt at forstå, at testene ikke gennemføres i starten af undervisningsåret, så læreren hurtigt kunne få indblik i sine elevers standpunkt. Det er jo endvidere ikke sikkert, at det er samme lærer, der fortsætter undervisningen i det testede fag på næste trin. Hertil kommer, at muligheden for at placere testen inden for en tidsramme af to måneder (fra 1.maj til 29. juni) sætter faglæreren i et dilemma. Faglæreren får nemlig et incitament til at placere testen sidst i denne periode for at få de bedste resultater. Det udelukker imidlertid, at disse kan få indflydelse på tilrettelæggelsen af undervisningen i det aktuelle skoleår. Men max. to måneder er under alle omstændigheder en alt for kort periode. Her kommer S 1555 ind i billedet. Bertel Haarder svarer her på, hvordan ministeren vil sikre, at der bliver sammenlignelighed mellem de enkelte skoler/klasser, når testene ikke afvikles samtidigt. Det skal i relation hertil understreges, at der som anført skal korrigeres for bl.a. elevernes sociale baggrund. Note 12 Kaoset omkring gymnasiereformen er også dybt bekymrende. Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 De nationale it-baserede obligatoriske test - endnu et flop? 19

20 Prioritering af udgifterne i den offentlige sektor I den seneste tid har der været en del polemik om servicetilbuddet i den kommunale sektor. I det følgende vises ud fra et økonomisk perspektiv, hvordan man ud fra data kan få afdækket information om prioriteringen af midler på tværs af forskellige brugergrupper. Carsten Lynge Jensen Seniorforsker, Cand. oecon., ph.d., AKF Note 1 Det forudsættes, at serviceniveauet kan måles ud fra udgiftsniveauet pr. bruger. Indledning Et vigtigt kendetegn ved de offentlige servicetilbud i Danmark og de andre nordiske lande er, at der ikke er sammenhæng mellem personer, som modtager offentlige serviceydelser og personer, som betaler for serviceydelserne. Finansiering af offentlige udgifter sker primært ud fra indkomstskatten, som betales uafhængigt af den enkeltes forbrug af offentlige ydelser. I dette perspektiv er det nemt at forstå, at forskellige brugergrupper kæmper for, at der skal anvendes flere penge inden for de områder, hvor grupperne har interesse i en bedre service. Afkoblingen mellem forbrug og betaling betyder, at det er»gratis«at efterspørge bedre offentlig service, fordi man ikke selv direkte betaler for den pågældende ydelse. Problemet kunne man komme til livs ved at anvende brugerbetaling, så der skabes en sammenkobling af modtagelse af offentlig serviceydelse og betaling, og dette vil antagelig reducere den samlede efterspørgsel af offentlige serviceydelser. I eksemplet med børnepasning vil det betyde, at nogle forældre givetvis vil efterspørge en bedre normering, mens andre forældre af økonomiske årsager vil efterspørge en dårligere normering. Dette illustrerer samtidig, at brugerbetaling har uheldige fordelingsmæssige konsekvenser. Det system, som anvendes til finansiering af offentlige serviceydelser, bygger på at udjævne de fordelingsmæssige forskelle, så personens betalingsevne ikke får betydning for den service, som modtages. Selv om der er ligger gode argumenter bag det anvendte system med begrænset sammenkobling af betaling og modtagelse af offentlige serviceydelser, så stiller systemet politikerne over for den udfordring, at de skal foretage en prioritering af offentlige udgifter på tværs af forskellige brugergrupper. Politikerne skal foretage en afvejning af forskellige befolkningsgruppers behov for offentlige serviceydelser. For at systemet fungerer effektivt, skal det sikres, at der sker en effektiv reallokering af midler, som anvendes til forskellige serviceydelser. Dette betyder, at hvis der sker en stigning i behovet (efterspørgslen) for nogle offentlige serviceydelser, så skal systemet kunne sikre, at der sker en reallokering af midler fra områder med faldende efterspørgsel. Et eksempel på dette kendes fra den kommunale sektor, hvor der skal fordeles midler til folkeskole, børnepasning og ældreomsorg. En effektiv reallokering af midler kan måles ved at se på, om en stigning i behovet fra en brugergruppe fører til, at der flyttes midler fra andre brugergrupper. Formålet i det følgende er at se på reallokeringen af midler på tværs af brugergrupper i den kommunale sektor og derigennem afdække, hvor omfattende reallokering af midler er. Prioritering af offentlige serviceydelser i kommunerne Analyser af prioritering af offentlige serviceydelser bygger ofte på efterspørgselsmodeller, hvor efterspørgslen af offentlige velfærdsgoder afhænger af prisen på serviceydelserne, det kommunale indkomstgrundlag og demografiske behovskomponenter, som kendetegner brugerne (Borge og Rattsø, 1995; Aarberge and Langørgen, 2003). I de traditionelle efterspørgselsmodeller forudsættes det, at priserne på de offentlige serviceydelser er eksogene, og dermed ikke er styringsvariabel for myndighederne. Dette stemmer imidlertid dårligt overens med virkeligheden i Danmark, hvor prisen eller serviceniveauet på offentlige ydelser er en vigtig beslutningsvariabel for kommunen, dvs. at der ses på, hvor mange penge der anvendes pr. bruger fx i folkeskole, vuggestue og ældrepleje. 1 Denne tankegang forfølges også i Indenrigsministeriets opgørelser på tværs af kommuner. Vender vi tilbage til polemikken om børnepasning, så efterspørger forældrene en bedre normering, dvs. mere personale og dermed en forøgelse af det kommunale serviceniveau. Ud fra dette perspektiv er serviceniveauet (prisen) på de offentlige ydelser en beslutningsvariabel for de offentlige beslutningstagere. Denne problemstilling kan udtrykkes ud fra en invers efterspørgselsfunktion, hvor prisen på serviceydelsen bestemmes ud fra behovet (efter- Samfundsøkonomen nr 2. Maj 2007 Prioritering af udgifterne i den offentlige sektor 20