NOTAT: K4-specifikke metodiske opmærksomhedspunkter i analysen af kommunernes serviceniveauer og produktivitet

Transkript

1 NOTAT: K4-specifikke metodiske opmærksomhedspunkter i analysen af kommunernes serviceniveauer og produktivitet I dette notat beskrives de opmærksomhedspunkter, som repræsentanter for ældreforvaltningen i Holbæk, Køge, Næstved og Slagelse Kommune (K4) fremsatte på workshoppen om KORAs service- og produktivitetsanalyse af de fire kommuner i Slagelse d. 19. januar Opmærksomhedspunkterne vedrører de indikatorer for kommunal service på ældreområdet, som KORA har anvendt i analysen Kommunale serviceniveauer og produktivitet 1 samt i opdateringen af analysen for de fire kommuner 2. Vi beskriver først opmærksomhedspunkter vedrørende indikatorernes validitet (gyldighed) og vægtning og dernæst opmærksomhedspunkter vedrørende indikatorernes reliabilitet (pålidelighed). Indikatorernes validitet og vægtning Validitet KORAs udgangspunkt for valget af indikatorer for service på ældreområdet er, at der skal inddrages så mange valide tilgængelige indikatorer som muligt, således at vi indfanger så stor en del af den kommunale serviceproduktion på området som muligt. De fire kommuners repræsentanter problematiserer hovedsageligt valget af indikatorer for serviceniveau på to punkter. For det første mener repræsentanterne, at sammenhængen mellem udgiftsmålet og nogle af serviceindikatorerne er for svag. KORA risikerer således i produktivitetsanalysen at inddrage indikatorer for service, som ikke er inkluderet i udgiftsafgrænsningen, eller omvendt at inddrage udgifter til en service, som ikke bliver målt og derfor ikke indgår i det beregnede serviceniveau. Det første aspekt af problemet fremhæves især i forhold til to af indikatorerne: Forebyggende hjemmebesøg udgør en meget lille del af budgettet på ældreområdet. Én af kommunernes repræsentanter anslår, at kommunen kun har 4-5 medarbejdere, der arbejder med forebyggende hjemmebesøg. Det er således repræsentanternes opfattelse, at nogle kommuner kan score nogle billige point ved at ligge højt på denne indikator. Indikatoren vedrørende antallet af genindlæggelser problematiseres ligeledes. Der er for mange andre faktorer, der påvirker antallet af genindlæggelser, end indsatsen i den kommunale ældrepleje, og mange af udgifterne 1 Wittrup, Jesper, Kurt Houlberg, Anne Line Tenney Jordan og Peter Bogetoft (2013). Kommunale serviceniveauer og produktivitet, København: KORA. 2 Jordan, Anne Line Tenney, Kurt Houlberg og Jesper Wittrup (2015). Service og produktivitet på ældreområdet i Holbæk, Køge, Næstved og Slagelse Kommune Tabel- og figurrapport, København: KORA. Rapporten er under udgivelse.

2 til disse indsatser er konteret på hovedkonto 4 (Sundhedsområdet). Desuden er der også faktorer, som ligger helt uden for den kommunale opgaveportefølje, som påvirker antallet af genindlæggelser. Lægedækningen i en kommune og organiseringen på det lokale sygehus nævnes som eksempler på en udefrakommende faktor, som kommunen ikke er herre over. Der er derfor enighed om, at det kan være problematisk at anvende variablen som indikator for ældreforvaltningens leverede service. Det fremføres dog, at indikatoren egentlig er relevant nok som et outcome-mål for kommunens samlede indsats over for de ældre borgere, men spørgsmålet er, om det overhovedet er et håndtag, som kommunerne har mulighed for at skrue på. Det andet aspekt af problemet hvor der inddrages udgifter, for hvilke der mangler serviceindikatorer fremstilles således: Personer, der er under 65 år og som modtager ydelser via ældreplejen, er enormt tunge udgiftsmæssigt, og de vedbliver at være tunge for systemet i mange år de er inkluderet i udgifterne, men som udgangspunkt ikke i servicemålet. Repræsentanterne fremfører, at man eventuelt kunne inddrage en indikator for gennemsnitlig visitering for borgere under 60 år. Hjemmesygepleje indgår ikke i servicemålet, men det gør udgifterne hertil. Udgifter til hjælpemidler indgår, men der indgår ikke et servicemål for mængden eller typen af de udleverede hjælpemidler. Der indgår udgifter til genoptræningsydelser, men ikke et servicemål for disse. Der eksisterer nationale data for antal genoptræningsydelser og - planer, men data vurderes at være af så tvivlsom kvalitet, at det ikke er formålstjenstligt at medtage det i målet for serviceniveauet 3. Det diskuteres blandt kommunernes repræsentanter, hvorvidt det er bedst at måle antallet af plejeboliger eller antallet af indskrevne. Antal plejeboliger ville som udgangspunkt være at foretrække, da det er mindre følsomt end antallet af indskrevne over for længden af indskrivningstiden. Hvis der er mange borgere indskrevet for kortere perioder, vil det kunne give sig udslag i et misvisende højt serviceniveau, når der måles på antal indskrevne. Omvendt er de nationalt tilgængelige oplysninger om antal plejeboliger baseret på beliggenhedskommunen, og de tager ikke højde for køb og salg af plejeboliger på tværs af kommunegrænser. Kommuner, der sælger mange plejeboligpladser, vil derfor komme til at fremstå med et misvisende højt serviceniveau. Konklusionen bliver, at det i analysen på basis af nationalt tilgængelige data er bedre at måle antallet af indskrevne, men at der burde inddrages et mål for den gennemsnitlige tid, de ældre er indskrevet i plejeboliger, da dette kan variere meget fra kommune til kommune. Repræsentanterne er enige i KORAs forbehold vedrørende rehabilitering og implementering af velfærdsteknologi, som paradoksalt nok kan få en kom- 3 Christensen, Simon Hartwell (2013). Organisering og produktivitet på det kommunale træningsområde Kortlægning og nøgletal, Aarhus: KORA. 2

3 mune til at fremstå som havende et mindre serviceniveau, hvis der i kommunen er gjort en særlig indsats i disse retninger. Det ville være en god idé at inddrage en indikator, der i højere grad fanger nogle væsentlige elementer af rehabilitering. Der er dog stor forskel på, hvordan kommunerne opgør indsatser og resultater af rehabilitering i hjemmeplejen, og det kan derfor være vanskeligt at skabe et sammenligneligt mål. Ideelt set burde der indgå oplysninger om fx borgernes funktionsdygtighed, eventuelt baseret på standardiserede scoringspunkter. For det andet sætter kommunernes repræsentanter spørgsmålstegn ved operationaliseringen af visse af serviceindikatorerne: Ældreboliger burde udtages af målet for indskrevne 65+-årige, fordi der ikke indskrives plejekrævende personer. Det ville være bedre, hvis man kunne måle de leverede hjemmehjælpstimer i stedet for de visiterede hjemmehjælpstimer, som det er tilfældet nu. Det er dog ikke alle fire kommuner, som registrerer, hvor mange hjemmehjælpstimer, der faktisk leveres. Det fremsættes, at man evt. kunne inddrage data for sygefravær eller brugen af vikartimer i servicemålet for hjemmehjælp. De visiterede timer burde deles op i timer til plejeboliger og hjemmepleje, og efter, om de er tildelt efter Sundheds- eller Serviceloven. Én af kommunerne beretter dog, at de kun visiterer ydelsen Sygepleje og ikke et antal timer. Endelig fremsættes også den pointe, at nogle af faktorerne eksempelvis ventetid på plejeboliger og forebyggende hjemmebesøg påvirkes af borgernes forventninger. Hvis kommunen således informerer om, at der ikke er særlig mange plejeboliger tilgængelige i kommunen, nedsættes borgernes forventninger, og søgningen til plejeboliger bliver mindre. Udbuddet påvirker således efterspørgslen, og en kommune kan fremstå med et højt serviceniveau, hvis ventetiden til plejeboliger er kort, fordi borgerne ikke søger om plejeboliger. Tilsvarende kan andre kommuner have tilbudt forebyggende hjemmebesøg, som de ældre blot har takket nej til. Der gøres i øvrigt opmærksom på en lovændring på området for forebyggende hjemmebesøg i Det diskuteres endvidere kort på workshoppen, hvorvidt brugertilfredshedsundersøgelser ville kunne inddrages i en analyse af serviceniveauet i de fire kommuner. Der findes ikke landsdækkende, sammenlignelige opgørelser af brugertilfredsheden (eller medarbejdertilfredsheden for den sags skyld), men de fire kommuner gennemfører hver især brugertilfredshedsundersøgelser 5. I det videre arbejde med at 4 Pr. 1. juli 2010 ophæves Lov om forebyggende hjemmebesøg til ældre mv., og lovgivningen vedrørende forebyggende hjemmebesøg skrives ind i Serviceloven. En væsentlig ændring er, at kravet om, at kommunerne tilbyder mindst to forebyggende hjemmebesøg årligt, nedsættes til ét årligt hjemmebesøg. 5 Køge måler brugertilfredsheden én gang pr. byrådsperiode. De tre andre kommuner måler den én gang hvert andet år. 3

4 forbedre produktiviteten i de fire kommuner kunne det være formålstjenstligt at ensrette disse brugertilfredshedsundersøgelser, således at de fire kommuner kunne sammenlignes indbyrdes. Vægtning De fire kommuners repræsentanter understreger, at det er personale og visiterede timer, der bruges penge på, hvorfor det er indikatorer for disse aspekter af serviceproduktionen, der bør lægges særlig vægt på. Af de medtagne serviceindikatorer, burde følgende altså tillægges størst vægt: Visiterede hjemmehjælpstimer. Som beskrevet ovenfor ville leverede hjemmehjælpstimer dog være et bedre mål. Modtagere af hjemmehjælp. Personalenormering. Omvendt fremsættes det, at de forebyggende hjemmebesøg burde vægte mindre, da denne serviceydelse optager en meget lille del af det samlede budget på ældreområdet. Også genindlæggelser burde have mindre vægt, da det både indsats- og udgiftsmæssigt er for snævert knyttet til aktiviteterne på ældreområdet. Indikatorernes reliabilitet Ved opgørelsen af såvel udgifter som service på ældreområdet er der nogle klassiske problematikker, som også bliver fremhævet på workshoppen: Det kan være vanskeligt at fastsætte snitfladen mellem hovedkonto 5 (Sociale opgaver og beskæftigelse) og hovedkonto 6 (Fællesudgifter og administration) i regnskabet. En kommunes organisering har stor betydning for, hvor stor en del af udgifterne der bliver allokeret til den ene eller den anden hovedkonto. Der er generelt store problemer med den centrale registrering af botilbud på området for voksne handicappede 6. Et af problemerne er snitfladen til ældreområdet, da nogle botilbud til voksne handicappede registreres som boliger til ældre og omvendt. Ligeledes kan der forekomme overlap i udgiftsregistreringen på de to områder. Det kan ligeledes være svært at fastsætte snitfladen mellem hovedkonto 5 og hovedkonto 4 (Sundhedsområdet). Der er fx forskel på, hvor sundhedscentre konteres. Repræsentanterne diskuterer endvidere kommunernes forskellige praksis i forhold til, om visiterede hjemmehjælpstimer inkluderer hjemmesygeplejetimer og timer leveret til plejecentre/plejehjem. Denne problematik gør sig især gældende ved integrerede plejeordninger. 6 Dalsgaard, Camilla (2012). Metodisk appendiks botilbudsområdet, Aarhus: KREVI. 4

5 Korrektionen for personale ved private leverandører er baseret på et skøn på grundlag af nogle landgennemsnitlige vægte. Det ville være ønskeligt med en mere præcis korrektion for personale ved private leverandører, da det kan variere en del fra kommune til kommune. Repræsentanterne udtrykker tvivl om, hvorvidt det er den upræcise korrektion, der bidrager til at gøre Gribskov til et forbillede for den kvalificerede opdatering i analysen af kommunernes produktivitet