Statsforvaltningens brev til en journalist. Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt

Transkript

1 Statsforvaltningens brev til en journalist Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt T i l s y n e t Struer Dagblad har den 26. marts 2014 meddelt Struer Kommune, at kommunens afgørelse af 17. marts 2014 om afslag på aktindsigt ønskes indbragt for Statsforvaltni n- gen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Struer Kommune ikke med den anførte begrundelse kan afslå aktindsigt i timesedlerne for tabt arbejdsfortjeneste. Statsforvaltningen har bedt Struer Kommune om at genoptage sagens behandling. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. S t a t s f o r v a l t n i n g e n S t o r e t o r v A a b e n r a a J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : M E R P A A D I R E K T E T E L E F O N : T e l e f o n : E A N - N r t i l s y n e s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k E K S P E D I T I O N S - O G T E L E F O N T I D E R f i n d e s p å w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k / t i d e r Sagens baggrund Den 14. marts 2014 anmoder Struer Dagblad om aktindsigt i de timesedler som ligger til grund for to byrå dsme d- lemmers u dbetaling af tabt arbejdsfortjeneste har i 2013 og Ved a fgørelse a f 1 7. ma rts meddeler Stru er Komm u- ne afslag på aktindsigt. Kommunen skriver i afgørelsen følgende: Det er Stru er Kommunes opfattelse, at oplysninger om h vad et byrådsmedlem modtager i tabt arb ejdsfortjeneste, som følge af sammenhængen mellem erstatningsb e- løbet og den pågældende personlige indkom st, er undt a- get fra aktindsigt, j f. o ffentlighedslovens 30, nr. 1. Jeg kan derfor ikke frem sende timesedler angående tabt arbejdsfortjeneste på NN og NN.

2 [ ]. Den 26. marts 2014 fremsender Struer Dagblad klage til kommunen og henviser i den forbindelse til, at aktindsigt bør meddeles efter offentlighedslovens 21, stk. 3. Struer Dagblad henviser endvidere til en udtalelse af Fol ketingets O mbudsmand. Struer Kommune har den 3. april 2014 fremsendt sagen til Statsforvaltningen. Det er i fremsendelsesskrivelsen a n- ført, at klagen ikke giver anledning til at ændre afg ørelsen. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører efter kommunestyrelseslovens 48, stk. 1, tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lo v- givning. Det tilsyn som Statsforvaltningen udøver over for en kommune, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmål v e drøre nde sk ønsu døv e lse n, så længe sk ønne t u døv e s i n- de n for de ra mme r, de r følge r a f de n off e ntligre tlige lo v- givning og de offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan i medfør af kommunestyrelsesl o- vens 50 udtale sig om lovligheden af kommunens disp o- sitioner eller undladelser. Retsgrundlaget Følgende fremgår af offentlighedslovens (lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen) 7, stk. 1 og 2, 21, stk. 1-3 og 30: 7 Stk. 1. Enh ver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en m y n- digh ed m.v. som led i adm inistrativ sagsbeh andling i forbindelse med dens virksomhed. Stk.2. Retten til aktindsigt om fatter med de i nævnte undtagelser 1)alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, og 2)indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. 21 S I D E 2

3 Stk. 1. Retten til aktindsigt om fatter ikke sager om a n- sættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. Stk.2. Retten til aktindsigt om fatter bortset fra bestemmelsen i 8 heller ikke andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforh old i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3 og 4. Stk. 3. I sager som nævnt i stk. 2 skal der i overen s- stemmelse med lovens almindelige regler meddeles in d- sigt i oplysninger om den ansattes navn, stilling, u dda n- nelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forh old og tjenest e- rejser. For så vidt angår ansatte i ch efstillinger, gælder lovens almindelige regler endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner i form af advars el eller derover. Det gælder dog ku n for et tidsrum af 2 år e fter, at den endelige afgørelse er tru ffet. 30 Retten til aktindsigt om fatter ikke oplysninger om 1)enkeltpersoners private, h erunder økonomiske, forh old og 2)tekniske indretninger eller fr em gangsm åder eller om dri fts- eller forretningsforh old el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, at anm odningen ikke im ødekommes. Statsforvaltningens vurdering Struer Dagblad har anmodet om aktindsigt i timesedler angående tabt arbejdsfortjeneste, som byrådsmedle m- merne NN og NN har indleveret i 2013 og Struer Kommune har undtaget dokumenterne under he n- visning til offentlighedslovens 30, nr , nr. 1, svarer indholdsmæssigt til 12, stk. 1, i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 572 af 19. december 1985). Bestemmelsen er begrundet i hensynet til privatl i- vets fred. O m bestemmelsen fremgår følgende a f bemærkningerne til 30, nr. 1, i lovforslag L 144 af 7. februar 2013 om offentlighedsloven: Efter nr. 1 om fatter retten til aktindsigt ikke oplysni n- ger om enkeltpersoners private, h eru nder økonomiske, forh old. Ved vu rderingen af, h vilke oplysninger der kan anses for at vedrøre»private forh ol d«, m å der - som efter den gældende lov - tages udgangspunkt i, om oplysningerne S I D E 3

4 er af en sådan karakter, at de efter den alm indelige o p- fattelse i sam fundet bør kunne forlanges unddraget o f- fentlighedens kendskab. Det er således ikke enh ver ko n- kret oplysning om enkeltpersoners forhold, der kan ti l- bageholdes med hjemmel i bestemmelsen. Ved vu rderingen af, om en oplysning kan undtages fra aktindsigt efter nr. 1, er det dermed afgørende, om o p- lysningen u d fra en generel betragtning efter sin kara kter vedrører oplysninger om enkeltpersoners private, h eru n- der økonomiske, forh old. Det er derimod ikke en beti n- gelse for at u ndtage oplysninger, at h emmeligh o ldelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den pe rson, oplysningerne angår. En m yndighed m.v. kan ikke i alm indelighed give et ti l- sagn om anonym itet til bl.a. enkeltpersoner (diskretio n- stilsagn) og med henvisning hertil meddele afslag på en anm odning om aktindsigt i oplysninger om fattet af det nævnte (diskretions)tilsagn. Det er endvidere u den b e- tydning for spørgsm ålet om aktindsigt, om en person i forbindelse med afgivelsen af de pågældende oplysni n- ger til en myndighed m.v. h ar taget forbehold om, at o p- lysningerne skal være u ndtaget fra aktindsigt (diskret i- onsforbeh old). Om fattet af nr. 1 er særligt følsomme oplysninger, såsom oplysninger om race og religion, oplysninger om strafbare forh old, helbredsforh old og lignende. Endvid e- re er mindre følsomme oplysninger om fattet, f.eks. o p- lysninger om CPR-num re, beskyttede adresser i folker e- gisteret, beskyttede tel efonnumre og oplysninger om e k- samenskarakterer. Bestemmelsen om fatter også oply s- ninger, der afspejler, at en person har været indstillet til Kongehu set til en orden, som den pågældende imi d- lertid ikke fik. U den for bestemmelsen falder oplysninger af rent objektiv karakter, såsom oplysninger om udstedelse af pas og jagttegn, oplysninger om civilstand og oplysninger om indgåelse af ægteskab. Det samm e gælder oplysninger om, h vem der h ar tru ffet afgørelse i en sag eller i øvrigt medvirket ved sagens behandling, sam t oplysninger, der er offentligt tilgængelige, f.eks. i offentlige registre, s å- som folkeregisteroplysninger. I det om fang et dokument indeholder oplysninger om fa t- tet af nr. 1, bør forvaltningsm yndigheden efter anm o d- ning fra den aktindsigtssøgende ge nnem føre en anon y- misering af de pågældende oplysninger efter et princip svarende til lovforslagets 14 (meroffentlighedsprinci p- pet), h vis anonym iseringen kan foretages u den nævn e- S I D E 4

5 værdig bru g af m yndighedens ressou rcer. Det er dog en betingelse, at en eventu el anonymisering er tilstrækkelig effekti v, jf. betænkningens kapitel 17, pkt (side 703 ff. ). De r h e nv ise s om be ste mme lse ns nærme re indh old til b e- skrivelsen af gældende ret (tidligere 12, stk. 1, nr. 1) i Justitsministeriets betænkning nr /2009 om offentlighedsloven, kapitel 17, side 703. Efter 12, stk. 1, nr. 1, kan oplysninger om enkeltpe r- soners økonomiske forh old også u ndtages fra aktindsigt. Bestemmelsens formulering -»private, h eru nder økon o- miske, forh old«- indebærer, at der skal være tale om oplysninger, som vedrører den pågældendes privatøk o- nomi, h vis der skal ske undtagelse af oplysninger med den begrundelse, at der er tale om enkeltpersoners øk o- nomiske forh old. Oplysningen om, at en person h ar modtaget en ydelse af en bestem t størrelse fra det offentlige, vil således kun kunne u ndtages fra aktindsigt i m edfør af bestemme l- sen, h vis oplysningen i øvrigt afslører noget om den p å- gældendes privatøkonomi som sådan. Det vil eksempe l- vis ku nne være tilfældet for så vidt angår oplysnin ger om, at en person modtager boligsikring af en bestemt størrelse eller får en indtægtsafhængig pension m v., idet m an på baggrund af oplysning om den pågældende ydelse, vil ku nne slutte sig til oplysninger om modtag e- rens privatøkonomi. Økonomi- og Indenrigsministeriet har i udtalelse af 22. september 2014, sag nr udtalt sig om aktin d- sigt i oply sninge r om u dbe ta ling a f e rst a tning for dok u- menteret tabt arbejdsfortjeneste for et regionsmedlem. Ministeriet udtaler i den forbindelse: [ ] U dbetaling af erstatning for tabt arbejdsfortjeneste foru dsætter, at det pågældende regionsrådsmedlem h ar dokumenteret et økonomisk tab på gru nd af deltagelse i de i den kommunale styrelseslovs 16, stk. 1, litra a e, nævnte møder m.v. Sammenhængen mellem u dbetaling af erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste og det økonomiske tab, som den pågældende regionsrådsmedlem h ar lidt, medfører, at u dbetalingens størrelse afspejler den p å- gældendes indkom stforh old i den periode, h vor ve d- kommende h ar lidt et økonomisk tab grundet varetagelse af h vervet som regionsrådsmedlem. S I D E 5

6 Oplysninger om u dbetaling af erstatning for dokument e- ret tabt arbejdsfortjeneste vil således efter om stændi g- hederne eksempelvis ku nne danne baggru nd for en opg ø- relse af den tim eløn, som regionsrådsmedlemmet opp e- bærer. For selvstændige erh vervsdri vende, der driver virksomhed i selskabsform, vil det lidte tab ofte ikke umiddelbart give sig u dtryk i reduceret indtjening, men tabet vil i stedet manifestere sig som et formuetab i se l- skabet. I disse tilfælde kan størrelsen på erstatning for tabt arbejdsfortjeneste på samme m åde indeh olde o p- lysninger om den pågældende selvstændiges personlige indkom stforhold og derved om den pågældendes priva t- økonomi som sådan. Oplysninger om u dbetaling af ersta tning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste indeholder således på grund af samm enhængen med det økonomiske tab, der er lidt, efter m inisteriets opfattelse oplysninger om den pågæ l- dendes økonomiske forh old i det tidsrum, h vor vedko m- mende som regionsrådsm edlem h ar deltaget i det møde m.v., der søges erstatning for. Oplysningerne m å derfor betragtes som oplysninger om enkeltpersoners økonom i- ske forh old. [ ] H vorvidt oplysningerne herefter ku nne u ndtages fra re t- ten til aktindsigt i medfør af den dagældende offentlighedslovs 12, stk. 1, nr. 1, m å efter ministeriets opfa t- telse bero på en vu rdering af, h vorvidt oplysningerne, som anført i betænkning nr. 1510/2009 efter den almi n- delige opfattelse i sam fu ndet bør kunne forlanges un d- draget offentlighedens kendskab. Det er Økonomi - og Indenrigsministeriets opfattelse, at Region Sjælland ikke generelt kunne afslå aktindsigt i oplysninger om u dbetaling af erstatning for dokument e- ret tabt arbejdsfortjeneste i medfør af den dagældende offentlighedslovs 12, stk. 1, nr. 1, u den at h ave foretaget en konkret vu rdering. Det er endvidere m inisteriets opfattelse, at den konkrete vu rdering skulle om fatte, h vorvidt der e fter offentli g- hedslovens regler ville være adgang til aktindsigt i de oplysninger om lønmæssige forh old, som måtte kunne u dledes af de oplysninger om u dbetaling af erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste, der var søgt aktindsigt i. M inisteriet finder i den forbindelse, at R e- gion Sjælland i vu rderingen sku lle inddrage, om det e n- kelte regionsrådsm edlem var o ffentligt eller privat ansat m.v. Det bemærkes herved, at der som u dgangspunkt er ret til aktindsigt i oplysninger om de vederlag, so m region s- S I D E 6

7 rådsm edlemmer oppebærer for varetagelsen af h vervet i regionsrådet og rådets u dvalg. Endvidere er det ved 16 e i lov om kommunernes styrelse, der tillige gælder for regionsrådsm edlemmer, jf. regionslovens 12, pålagt regionsrådene at offentliggøre oplysninger om vederlag, som regionsrådsmedlemmer m åtte oppebære for u dføre l- sen af andre h verv end medlemskab af regionsrådets u d- valg eller underu dvalg, når h vervet u dføres e fter valg e l- ler forslag fra regionen. Det er im idlertid Økonomi - og Indenrigsministeriets opfattelse, at erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfo r- tjeneste adskiller sig fra den øvrige vederlæggelse gru n- det sammenhængen med det pågældende regionsråd s- medlem s indkom stforh old, jf. ovenfor, på en sådan m å- de, at oplysninger om u dbetaling af erstatning for d o- kumenteret tabt arbejdsfortjeneste efter en konkret vu r- dering ku nn e undtages fra aktin dsigt i m edfør af den dagældende offentlighedslovs 12, stk. 1, nr. 1, h vis de oplysninger om lønmæssige forh old, som måtte kunne u dledes af oplysningerne om u dbetaling af erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste, efter den daværende offentligh edslovs regler kunne undtages fra ak t- indsigt. Der h envises h erved til, at fo rm ålet m ed 12, stk. 1, nr. 1, var beskyttelse af privatlivets fred, og at bestemme l- sen efter sin ordlyd direkte om fatter enkeltpersoners økonomiske oplysninger. M inisteriet bem ærker i den sammenhæng, at det følger af 12, stk. 1, n r. 1, og af betænkning nr. 1510/2009, at det derim od ikke er en betingelse for an vendelse af bestemmelsen, at hemm e- ligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningerne vedrører. Der skal således i k- ke foretages en konkret interesseafvejning af, om en o p- lysning kan undtages efter 12, stk. 1, nr. 1. For så vidt angår offentligt ansatte fandt offentlighed s- loven som omtalt ovenfor anvendelse i forh old til oply s- ninger om bl.a. den ansattes lønmæssige forhold, jf. den dagældende offentlighedslovs 2, stk. 3. Ret ten til ak t- indsigt i oplysninger om lønmæssige forhold efter 2, stk. 3, ku nne dog begrænses, når oplysningerne i øvrigt afslørede forh old om den pågældendes privatøko nomi, herunder, som omtalt ovenfor, oplysninger om skatt e- fradrag og løntræk. 16 Økonomi- og Indenrigsm inisteriet finder ikke grundlag for at antage, at h ensynet til privatlivets fre d i forh old til enkeltpersoners lønmæssige forh old uden for an ve n- delsesom rådet af 2, stk. 3, skal tillægges forskellig vægt afh ængig af, om der søges om aktindsigt direkte i S I D E 7

8 oplysninger om lønmæssige forhold, eller om der søges aktindsigt i oplysninger om u dbetaling for erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste, h vo raf selvsamme oplysninger om lønmæssige forh old kan u dledes. I det om fang der efter en konkret vu rdering ville være adgang til aktindsigt i oplysninger om et regionsråd s- medlem s lønmæssige forhold efter offentlighedslovens 2, stk. 3, fandt offentligheds lovens 12, stk. 1, nr. 1, efter økonomi - og indenrigsministeriets opfattelse ikke anvendelse på oplysninger om erstatning for dokument e- ret tabt arbejdsfortjeneste. M inisteriet lægger i den fo r- bindelse vægt på, at det beskyttelseshensyn i forh old til afsløring af oplysninger om regionsrådsmedlemmers lønmæssige forh old, der ku nne begrunde undtagelse for retten til aktindsigt, ikke ku nne antages at gøre sig gæ l- dende, når der efter o ffentlighedsloven ku nne m eddeles aktindsigt i disse oplysninger. Oplysningern e ville da ikke h ave en sådan karakter, at de efter den alm indelige opfattelse i sam fundet bu rde kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Der er derimod ikke efter lovgivningen en tilsvarende adgang til oplysninger om privatansattes lønmæssig e forh old sam t om selvstændiges personlige indkom stfo r- hold, idet sådanne oplysninger som u dgangspunkt vil være om fattet af den dagældende offentlighedslovs 12, stk. 1, nr. 1. Det er Økonomi - og Indenrigsministeriets opfattelse, at Region Sjælland i forbindelse med sin afgørelse om ak t- indsigt i oplysninger om u dbetaling af erstatning for d o- kumenteret tabt arbejdsfortjeneste ikke h ar foretaget den konkrete vu rdering, som var foru dsat i lovgivni n- gen. I offentlighedsloven med kommentarer, Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, side 518, er der bl.a. anført følgende: Heru dover vil oplysninger om privatpersoners indtægts - og formueforhold, h erunder oplysninger om privat ansa t- tes lønmæssige forhold, der er i en m yndigheds besi d- delse, også ku nne undtages efter 3 0, nr. 1, da oplysningerne har en sådan karakter, at de efter den almind e- lige opfattelse i sam fundet bør kunne forlanges u nddr a- get offentlighedens kendskab. Det samme gælder de (særlige) tilfælde, h vor en myndighed m åtte være i b e- siddelse af en offentlig ansats lønmæssige forh old, der relaterer sig til den pågældendes private bibeskæftige l- se (f.eks. u nde rvisningsvirksomhed), jf. også pkt. 3.4 i kommentaren til 21, stk. 3. I sådanne tilfælde er det således ikke et krav, at de lønmæssige oplysninger a f- S I D E 8

9 slører noget om den pågældendes privatøkonomi som sådan, da oplysningerne i sig selv vedrører e nkeltpers o- ners private, h erunder økonomiske forh old. Derim od vil oplysninger om offentligt ansattes lønmæssige forh old ikke være om fattet af 30, nr. 1, m en vil væ re undergivet aktindsigt efter 21, stk. 3. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Struer Kommune ikke med den anførte begrundelse kan afslå aktindsigt i timesedlerne for tabt arbejdsfortjeneste. Statsforvaltningen lægger vægt på, at Struer Kommune ikke har foretaget en konkret vurdering af hvorvidt, der v ille v ære a dga ng til a k tindsigt i oply sninge r om lønmæ s- sige forhold, som eventuelt ville kunne udledes af de o p- lysni nge r om ta bt a rbe jdsfort je ne ste, som de r e r søgt a k t- indsigt i. Struer Kommune anmodes på den baggrund om at geno p- ta ge sa ge ns be h andling og ta ge forn ye t st illing til a nmo d- ningen om aktindsigt i de timesedler som ligger til grund for to byrå dsmedlemmers udbetaling af tabt arbejdsfo r- tjeneste i 2013 og Udtalelsen vil blive offentliggjort på i anonymiseret form. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Struer Kommune. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Merete Paasch Fuldmægtig S I D E 9