INDLEDNING OG RESUME...

Transkript

1 Midtvejsevaluering af LEADER+ programmet i Danmark

2 Indholdsfortegnelse 1. INDLEDNING OG RESUME INDLEDNING RESUMÉ LEADER+ PROGRAMMET BAGGRUND LEADER+ PROGRAMMET LOKALE A KTIONSGRUPPER (LAG) LEADER-METODEN EVALUERINGENS FORMÅL OG TEMAER MIDTVEJSEVALUERINGENS FORMÅL EVALUERINGSSPØRGSMÅLENE Standard - midtvejsevalueringsspørgsmål EU s fælles evalueringsspørgsmål Programspecifikke spørgsmål METODIK EVALUERINGSNIVEAUER OG INSTRUMENTER EVALUERINGSSPØRGSMÅL DATAINDSAMLING OG ANALYSE ANBEFALINGER FRA TIDLIGERE EVALUERINGER SLUTEVALUERING AF LEADER II (AUGUST 2001) FORHÅNDSEVALUERING AF LEADER+ (JULI 2001) FORELØBIGE RESULTATER AF LEADER AKTIVITETSOPGØRELSE OG BUDGETAFLØB PROGRAMEFFEKTIVITET LEADER+ metodens gennemførsel Aktionsspecifikke vurderinger Programmets virkninger for området, hvad angår strukturfondenes generelle mål Virkningen for området, hvad angår LEADER+ initiativets specifikke mål Programmets finansiering, forvaltning og evaluering OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET ADDITIONALITET PROGNOSE FREM TIL VURDERING AF PROGRAMSTRATEGIENS FORTSATTE RELEVANS AJOURFØRING AF SWOT-ANALYSEN PROGRAMKONTEKST ANNO 2003 OG FREMOVER LEADER+ og de andre Betydningen af en kommende kommunalreform? Regeringens generelle syn på landdistriktspolitik? Konturerne af landdistriktspolitik og rammerne for LEADER fremover VURDERING AF PROGRAMPROFIL OG INTERVENTIONSLOGIK Hensigtsmæssigheden af de benyttede kriterier og indikatorer Hensigtsmæssigheden af den hidtidige prioritering af midler Sammenfatning vedrørende relevans VURDERING AF PROGRAMMETS IMPLEMENTERING OG ADMINISTRATION BESKRIVELSE AF PROGRAMMETS ORGANISATION OG ADMINISTRATION VURDERING AF LEADER+ METODENS GENNEMFØRELSE VURDERING AF AKTIONSSPECIFIKKE SPØRGSMÅL VURDERING SÅ VIDT ANGÅR LIGESTILLING OG MILJØ VURDERING AF PROGRAMMETS FINANSIERING, FORVALTNING OG EVALUERING

3 9. SAMMENFATNING AF KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER OVERORDNEDE KONKLUSIONER LEADER+ METODENS GENNEMFØRELSE PROGRAMMETS AKTIONSSPECIFIKKE VIRKNINGER PROGRAMMETS VIRKNINGER PÅ MILJØET, KVINDERS OG DE UNGES SITUATION SAMT SOCIOØKONOMISKE LEVEDYGTIGHED OG LIVSKVALITET PROGRAMMETS VIRKNINGER FOR NYE INTEGREREDE TILGANGE, UDNYTTELSE AF ENDOGENE RESSOURCER OG STØTTE TIL MAINSTREAMSTRATEGIEN PROGRAMMETS FINANSIERING, FORVALTNING OG EVALUERING PROGRAMMETS FORELØBIGE RESULTATER, EFFEKTER, ADDITIONALITET OG RELEVANS

4 1. Indledning og resume Teknologisk Institut præsenterer hermed midtvejsevalueringen af LEADER+ programmet i Danmark. Midtvejsevalueringen er gennemført jvf. Rådets Forordning 1260/1999, der omhandler evaluering af strukturfondinterventioner. Evalueringen er udarbejdet i perioden august 2003 til november 2003 og følger nøje de af Europa Kommissionen opstillede Retningslinier for evaluering af LEADER+ programmer, kap. II , samt de foruddefinerede fælles evalueringsspørgsmål, til hvilke føjes en række programspecifikke spørgsmål, der afspejler bestemte omstændigheder i Danmark Indledning Den generelle samfundsudvikling i EU - blandt andet den teknologiske og den miljømæssige udvikling - og det stærkt dalende antal arbejdspladser i landbrug og i primærproduktion har gjort det nødvendigt at flytte landbrugspolitikkens fokus fra udelukkende at vedrøre landbruget til også at inkludere øvrige aktiviteter, der foregår i de europæiske landdistrikter. Et af de mere utraditionelle initiativer til udvikling af de europæiske landdistrikter er LEADER+ ( ). LEADER+ sigter mod at fremme bæredygtige og integrerede pilotudviklingsstrategier, som vil styrke det lokale samarbejde og landdistrikternes sociale, kulturelle, økonomiske og miljømæssige position. Programmet skal endvidere medvirke til at fremme horisontale mål inden for fællesskabet såsom ligestilling mellem kønnene og beskyttelse af miljøet. Blandt danske landdistrikter blev 12 geografiske områder udpeget som støtteberettigede alle blandt den dårligst stillede tredjedel af danske kommuner. Hvert af områderne blev repræsenteret af en lokal aktionsgruppe (LAG), der i september 2001 blev godkendt til at modtage støtte fra LEADER+ programmet. Da programmets start blev forsinket, vurderer denne midtvejsevaluering af LEADER+ i Danmark den foreløbige fremdrift, de opnåede resultater og programmets fortsatte relevans cirka en tredjedel igennem programmets faktiske forløb. Metodisk er evalueringen designet til at belyse implementeringen af LEADER+ fra tre niveauer, hver med deres egne specifikke instrumenter: 1. På lokalt ( bottom-up ) niveau. Her er fokus på det enkelte projekt, og etet projektspørgeskema blev sendt til alle registrerede projekter. Der blev udfyldt 79 spørgeskemaer ud af 106 mulige, dvs. en svarprocent på 75. Der er også foretaget en række interview med projektholdere og ansøgere, der har fået afslag på projekter. 2. På regionalt niveau. Her anvender vi et selvevalueringsspørgeskema, som er sendt til og returneret af alle 12 LAG er (lokale aktionsgrupper). Der er også foretaget en række interviews med LAG-medlemmer. De gennemførte LAG-selvevalueringer er et afgørende, deltagerbaseret ( bottom-up ) indslag i netop en LEADER evaluering. 3. På øverste niveau. Her gennemførte vi flere interviews for at belyse LEADER+ implementeringen fra en national vinkel. Yderligere blev der foretaget tre casestudier baseret på spørgeskemaer, selvevalueringer og interviews i tre vidt forskellige LAG-områder. Hver case giver en samlet oversigt og vurdering af helheden i LAG en med særlig vægt på indbyrdes forhold og dynamik. 1 (Doc.STAR VI/43503/02-REV.1) 4

5 Dataindsamling og analysearbejde anvender en nyopstillet database, der indeholder projektog selvevalueringsspørgsmål, samt udvalgte socioøkonomiske data, der dækker de 12 LAG ers områder og Danmark som helhed. Databasen indeholder således værdier for både kvantitative og kvalitative indikatorer, tekstbokse fra spørgeskemaernes frie tekstfelter, samt resultater af interviews og casestudier. Databasen danner et vedvarende værktøj for LEADER+ i Danmark, som overdrages til Netværkscentret LEADER+ Danmark og Direktoratet for FødevareErhvervs (DFFE) programsekretariat Resumé LEADER+ er efter visse startvanskeligheder kommet nogenlunde i gang og viser specielt for så vidt angår anvendelse af LEADER+ metoden tilfredsstillende foreløbige resultater. Det bør fremhæves, at tidshorisonten for denne midtvejsevaluering umuliggør egentlig pålidelig og valid effektmåling. Dog må LEADER+s foreløbige programeffekter efter omstændighederne (forsinket igangsætning af hele programmet, forsinket opstart af netværkscenteret, relativt manglende statslig medfinansiering, forsinket Europæisk Observatorium) betegnes som tilfredsstillende. Pr. 30. juni 2003 var der givet tilsagn om ca. 27% af de tilgængelige ressourcer til projekter. Dette må anses som meget tilfredsstillende, da programmet er ca. en tredjedel inde i sit faktiske forløb. Det er imidlertid et problem, at der er meget stor forskel på afløb mellem LAG er (fra 5% til 58%), der både forklares af forskelligartede strategier og af arbejdsstil. Det anbefales, at det for nyligt opstartede netværkscenter, LEADER+ Danmark, tager hånd om dette problem. En anden vigtig bekymring er den bortfaldne statslige medfinansiering, som har haft den uheldige konsekvens, at erhvervsfremmende tiltag i LEADER+ er underrepræsenteret, selv om de bør udgøre et vigtigt element i støtteordninger til udkantsområder. Det anbefales, at Direktoratet for FødevareErhverv og netværkscentret arbejder på at formindske problemet så meget som muligt, måske ved at etablere en større national pulje til samme. Under en fjerdedel af LEADER+ projekterne ville have været helt eller delvist påbegyndt uden LEADER+ støtte. Dette faktum samt de generelt tilfredsstillende resultater fører til, at man ved midtvejsevalueringen af LEADER+ i Danmark kan konstatere, at det offentlige tilskud har gjort en forskel og har været brugt ansvarligt. Evaluator kan overordnet konkludere, at LEADER+ programmet fortsat er meget relevant. Tilmed måske i forstærket grad under hensyn til perspektivet med en mainstreaming af dele af LEADER-metoden ind i den øvrige programflade. Til denne positive bedømmelse knytter sig en række anbefalinger, der dog ikke anfægter hovedkonklusionen, som opsummeres i kapitel 9 udfra detaljerede begrundelser tidligere i hovedrapporten. 5

6 2. LEADER+ programmet 2.1. Baggrund Den generelle samfundsudvikling i EU, blandt andet den teknologiske og miljømæssige udvikling, plus det stærkt dalende antal arbejdspladser i landbrug og primærproduktionen i almindelighed, har betydet, at det har været nødvendigt at flytte landbrugspolitikkens fokus fra udelukkende at vedrøre landbruget til også at inkludere øvrige aktiviteter, der foregår i de europæiske landdistrikter. En egentlig landdistriktspolitik er derfor blevet en stadig mere central del af den europæiske regionalpolitik kulminerende med, at landdistriktspolitikken i dag er indføjet som den anden søjle af den fælles europæiske landbrugspolitik. Et af de mere utraditionelle initiativer til udvikling af de europæiske landdistrikter er LEADER+, der er en videreførelse af de tidligere LEADER-programmer, LEADER I og LEADER II, som siden starten af 1990'erne har tjent til udvikling af landdistrikterne LEADER+ programmet LEADER+ skal ifølge EU Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne af 14. april 2000 fungere som laboratorium for udvikling og afprøvning af nye integrerede bæredygtige udviklingstiltag, der skal påvirke, supplere og/eller forbedre EF s politik for udvikling af landdistrikterne. EU Kommissionens anskuelse af LEADER+ som et eksperimentarium sætter fokus på originalitet samt overførbarhed og praktisk spredning af indhøstede erfaringer til andre områder og i større målestok. Det danske LEADER+ program for perioden , der er udarbejdet i overensstemmelse med Rådets Forordning (EF) Nr. 1260/1999, blev godkendt af EU Kommissionen den 28. august Programmet sigter mod at fremme gennemførelsen af bæredygtige og integrerede pilotudviklingsstrategier, der vil gøre det muligt at fremme det lokale samarbejde og styrke landdistrikternes sociale, kulturelle, økonomiske og miljømæssige position. Programmet skal endvidere medvirke til at fremme horisontale mål inden for fællesskabet såsom ligestilling mellem kønnene og beskyttelse af miljøet. Eksempelvis vil der ikke blive ydet tilskud til noget projekt, der belaster miljøet. Blandt danske landdistrikter er 12 geografiske områder udpeget som støtteberettigede - alle blandt den dårligst stillede tredjedel af danske kommuner. Udpegelsen er sket efter afholdt udbud, hvor 17 kandiderende landdistriktsområder havde indsendt en udviklingsplan til bedømmelse hos Direktoratet for FødevareErhverv. Udvælgelsen skete på grundlag af udviklingsplanens kvalitet, ikke på grundlag af en socio-økonomisk rangering. Ser man imidlertid på væksten i erhvervsindkomster i udkantsområderne op gennem 90 erne, har udvælgelsen dog også behovsmæssigt været velbegrundet, idet størsteparten af de udkantsområder, der har tabt terræn i forhold til landsgennemsnittet 2, er omfattet af LEADER+. 12 lokale aktionsgrupper blev i september 2001 godkendt til at modtage støtte fra LEADER+ programmet. Det drejer sig om følgende grupper: 1. Sønderjylland 2. Nordvestjysk Udviklingsnet 3. Limfjordsgruppen 4. Nordjylland Vest 2 Jvf. regeringens regionale væksstrategi af maj 2003, kap. 2.3 ( 6

7 5. Vendsyssel 6. Kattegatgruppen 7. Vestsjælland 8. Falster, Møn og Sydsjælland 9. Lolland 10. Bornholm 11. Ærø, Samsø, Læsø 12. De Danske Småøer De 12 LEADER+ områder De 12 lokale områder udgør i alt km 2, eller 27% af landets samlede areal, men i disse områder bor der kun mennesker, eller 11% af landets befolkning. Det fremgår af disse tal, at der er tale om landets tyndtbefolkede udkantområder. 3 3 Det var ved LAG- licitationens" iværksættelse intentionen at tilvejebringe en noget større geografisk og målgruppemæssig koncentration af programmet gennem etablering af kun 8-10 lokale aktionsgrupper (LAG), dækkende ca. 15 % af landets areal og 5-7 % af befolkningen. Under LEADER II var Leader-områderne geografisk sammenfaldende med mål 5b, idet man dog for at koncentrere målgruppen (efter programstart) havde udelukket byerne fra at deltage i LEADER-programmet. I de nu udpegede LEADER+ områder har man på forhånd udelukket kommuner, hvis hovedby har over indbyggere. I de herefter udpegede LAG-kommuner deltager byerne på lige fod med landdistrikterne. 7

8 Programmets samlede økonomiske ramme er på godt 61 mio. euro, heraf 17 mio. euro fra EU 4 og tilsvarende som dansk offentlig finansiering. Dette er en rammemæssig fordobling i forhold til LEADER II ( ). Ifølge LEADER+ programmets kap. 6 er det forudsat, at den påkrævede nationale offentlige medfinansiering dækkes med 50 % af staten og 50 % af amter og kommuner. Kommunalfuldmagten tillader ikke amter og kommuner at yde tilskud til private virksomheder. Det er derfor en forudsætning for private erhvervsrelaterede LEADER+ projekter, at statslige tilskudsmidler er til rådighed. I modsætning til tidligere LEADER-programmer kanaliseres EU-støtten udelukkende gennem Landbrugsfonden, hvilket forventes at lette den nationale programadministration, der tidligere var fordelt på tre strukturfonde hørende under tre forskellige ministerier. Programkontekst Ligesom der i programperioden var udstrakt geografisk sammenfald mellem mål 5b, der var rettet mod landdistrikterne, og LEADER II, er dette også tilfældet under den nuværende programperiode mellem LEADER+ og det langt større mål 2 program, hvori det gamle mål 5b er integreret. Mål 2 med en samlet EU-ramme på 189 mio. euro dækker således samtlige LEADER+ områder bortset fra Vestsjælland. Mål 2 retter sig mod infrastrukturudvikling, udvikling af små og mellemstore virksomheder gennem tilskud samt mod kompetenceudvikling. Mål 2 er ikke som LEADER+ fokuseret på forsøg og netværksarbejde, og de to programmer kan derfor supplere hinanden og danne synergi. Til foreløbig afrunding af programkonteksten skal også nævnes Landdistriktsprogrammets artikel 33, der i henseende til målgruppe, økonomisk ramme og indhold ligner LEADER+, men adskiller sig herfra bl.a. ved at være landsdækkende og ved ikke at stille samme krav til originalitet og lokalt samarbejde. Endvidere skal nævnes Indenrigs- og Sundhedsministeriets Landdistriktspulje, et rent nationalt program med en ramme på godt 20 mio. kr. årligt. Programmet har betydelig lighed med LEADER+ i sin forsøgskarakter, men dækker alle landdistrikter. Programmet kan fungere som statslig medfinansieringskilde til LEADER+, som det har gjort det under LEADER II. Prioriterede temaer Der kan ydes tilskud til projekter inden for følgende områder: Integrerede pilotprojekter for udvikling af landdistrikterne (EU-tilskud: 14,7 mio. euro). Samarbejde mellem landdistrikterne, i Danmark og inden for EU (EU-tilskud: 1,2 mio. euro). Tilslutning til et nationalt LEADER+ netværk, støttet af et særligt netværkscenter (EUtilskud: 0,5 mio. euro). Netværkscentret administreres af Center for Forskning og Udvikling i Landdistrikter (CFUL). Teknisk bistand (EU-tilskud: 0,6 mio. euro). Pilotprojekterne i det enkelte LEADER+ område skal samles om et centralt emne, der er karakteristisk for områdets ressourcer eller behov. 5 Formålet med dette krav om fokusering er 4 Til sammenligning kan nævnes, at Sveriges tilsvarende EU-ramme er på 38 mio. euro, Finlands på 52 mio. euro og Hollands på 71 mio. euro. Højst ligger Spanien med 467 mio. euro. Det samlede EU-tilskud er på mio. euro, hvoraf den danske andel på 17 mio. euro således kun udgør 0,8 pct. Disse proportioner bør man nok have for øje i forbindelse med den konkrete danske udmøntning af initiativet og efterlevelse af de EU-fælles programretningslinier. 8

9 at undgå tendenserne fra tidligere LEADER-programmer til at skyde med spredehagl. LEADER+ områderne kan herefter vælge mellem følgende fire emner: 1. Anvendelse af ny know how og nye teknologier for at gøre landdistrikternes produkter og tjenesteydelser mere konkurrencedygtige og miljøvenlige. 2. Forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne. 3. Profilering af lokale produkter ved gennem kollektive tiltag at lette adgangen til markederne for mindre produktionsvirksomheder. 4. Bæredygtig anvendelse af naturlige og kulturelle ressourcer. Kravet om projekternes pilotkarakter er centralt for LEADER+ og nødvendigt for det relativt beskedne programs gennemslagskraft i forhold til de langt større mainstream-programmer som Landdistriktsprogrammet eller mål 2 og 3-programmerne. Ifølge LEADER+ kan pilotkarakteren opnås gennem: Udvikling af nye produkter og tjenesteydelser, der indeholder regionale særegenskaber. Nye metoder til udnyttelse af områdets menneskelige og økonomiske ressourcer. Sammenkædning af økonomiske sektorer i området, der traditionelt har været adskilt fra hinanden. Nye former for inddragelse af lokalbefolkningen i beslutningsprocessen og gennemførelsen af projektet. Positiv påvirkning af natur og miljø ( herunder arbejdsmiljø) og den økologiske udvikling. Tilskud ydes som udgangspunkt til foreninger, interesseorganisationer og myndigheder i det udvalgte lokalområde. Enkeltpersoner og virksomheder kan også søge om tilskud, forudsat at deres projekter opfylder betingelserne i ordningen. Et programtillæg af august 2002 supplerer selve LEADER+ programmet og angiver i overensstemmelse med RFO 1260/1999 programstrategien og prioriteringerne med en større detaljeringsgrad end selve programmet. Programtillægets kap. 3 indeholder således en række kvantitativt formulerede overvågningsindikatorer for resultatopnåelse midtvejs og ved programafslutningen Lokale a ktionsgrupper (LAG) For hvert LEADER+ område nedsættes en Lokal aktionsgruppe (LAG), der fastlægger udviklingsstrategien i en lokal udviklingsplan og tager stilling til indsendte projektansøgninger. Den lokale udviklingsplan, der er en nydannelse i forhold til tidligere LEADER-programmer, tilsigter en strategisk og integreret, områdebaseret tilgang til programmets udmøntning, hvilket tidligere savnedes. Det forudsættes endvidere, at LAG gør sig bekendt med og lærer af tilgrænsende programmers aktører og erfaringer samt tager initiativ til at kombinere LEADER+ med andre støtteprogrammer. Relevante i denne sammenhæng er bl.a. Landdistriktspuljen, Bypuljen (landsbyprojekterne), mål 2 og Landdistriktsprogrammets artikel 33. LAG skal dække alle væsentlige interesser i området samt de lokale foreninger og bevægelser, der ønsker at deltage i programmets gennemførelse. I modsætning til LEADER II 5 Såfremt det kan begrundes i den foretagne analyse af området, kan en lokal aktions gruppe (LAG) dog vælge at arbejde inden for et par sammenhørende emner. Vedrører den lokale udviklingsplan mere end et emne, skal det godtgøres, at den stadig er sammenhængende. Det skal dokumenteres, at der ikke blot er tale om en sammenlægning af projekter eller en simpel samordning af interventioner for flere sektorer, jf. programmets kap

10 ( ) stilles der nu krav om at disse (ikke-offentlige) grupperinger skal udgøre over halvdelen af medlemmerne i LAG. Hensigten hermed er at udbrede og styrke det regionale partnerskab bag programmet. De amter og kommuner, på hvis område en lokal udviklingsplan skal gennemføres, skal ligeledes være medlemmer af LAG. Programmets tilskudsmidler er fordelt mellem de 12 LEADER-områder, således at 25 pct. af midlerne er fordelt ligeligt mellem områderne, medens resten er fordelt i forhold til folketal LEADER-metoden Bag LEADER+ programmet ligger en række metodemæssige overvejelser. Metodemæssigt bygger programmet videre på de erfaringer, der er skabt gennem de to tidligere LEADER perioder (LEADER I og LEADER II), hvor den såkaldte LEADER-metode er blevet grundlagt. LEADER-metoden bygger på følgende 7 nøglebegreber: 1. Territorial synsvinkel (i modsætning til landbrugsstøttens sektorielle tilgang). 2. Integration af sektorerne. 3. Fornyende tiltag (pilotprojekter). 4. Bottom-up tilgang. 5. Lokalt partnerskab (den såkaldte lokale aktionsgruppe - LAG). 6. Samarbejde og netværksdannelse mellem LEADER-områder, både i ind- og udland. 7. Lokal finansiering og ledelse. Der er således med programmet ikke udelukkende fokus på projektindhold, men også på de processer (organisation, dialog m.v.), der ligger til grund for den valgte udviklingsstrategi og de enkelte projekter. Sigtet er hjælp til selvhjælp ( Empowerment ), forstået således, at LEADER-processen i sig selv antages at styrke områdets beredskab og evne til selvudvikling i bred forstand, herunder også til at udnytte andre programtilbud end LEADER+. Det styrkede lokale beredskab til selvudvikling er således i LEADER-optik ikke blot et middel, men også et mål. 10

11 3. Evalueringens formål og temaer 3.1. Midtvejsevalueringens formål I overensstemmelse med EU Kommissionens Retningslinier for evaluering af LEADER+ programmer, kap. II , omfatter midtvejsevalueringen kort angivet: En beskrivelse af de anvendte evalueringsspørgsmål (fællesspørgsmål og programspecifikke spørgsmål) samt de data og sammenligningsmetoder, der er grundlag for evalueringen. En vurdering af de foreløbige resultater. En ajourføring af SWOT og en vurdering af programmets fortsatte relevans. En vurdering af programimplementeringen og administrationen, herunder af overvågningssystemet. Konklusioner og anbefalinger, bl.a. vedr. LEADER+ metodens anvendelse, muligheden for at virkeliggøre programmålene, selve programudformningen samt partnerskabet på program- og lokalniveau. Det følgende afsnit søger at afgrænse evalueringsspørgsmålene Evalueringsspørgsmålene Midtvejsevalueringer af støtteprogrammer uanset arten af programmer har tre hovedformål: 1. At vurdere programmets fortsatte relevans baseret på dets hidtidige virkemåde og på evt. ændringer i regionens behov og SWOT 2. At vurdere indledende resultater med henblik på foreløbig vurdering af ressourceudnyttelse samt prognose for fremtidig målopfyldelse. 3. At vurdere programmets implementering, fremdrift og administration. Alt ovenstående med henblik på at kunne foretage fornødne korrektioner af programindhold, administration m.v Standard - midtvejsevalueringsspørgsmål De heraf rejste spørgsmål, så som relevans, budgetafløb, omkostningseffektivitet, additionalitet, m.v. kan betegnes som standard-evalueringsspørgsmål. Sådanne spørgsmål er pr. definition indbygget i enhver midtvejsevaluering uanset programtype. Disse spørgsmål er obligatoriske, også selv om de ikke er indeholdt i EU Kommissionens Fælles Evalueringsspørgsmål for LEADER+, jvf. nedenfor. Det processuelle element i LEADER+ samt det korte implementerings-tidsrum gør det imidlertid vanskeligt at foretage pålidelige og valide målinger af programeffekterne EU s fælles evalueringsspørgsmål LEADER+ programmet har imidlertid sin forventelige merværdi i forhold til mainstreamprogrammerne i kraft af den særlige LEADER+ metode, som sigter mod at fremme endogen udvikling af landdistrikterne, jvf. ovenfor kap. 2. Dette giver anledning til en række spørgsmål, som i særlig grad er rettet mod at give oplysninger om, hvordan og i hvilket omfang LEADER+ metoden er blevet gennemført og i hvilket omfang, de særlige udviklingsmål for LEADER+ (fx styrket lokalt samarbejde) er nået. Her er tale om spørgsmål, der er skræddersyet til LEADER+ programmet. 6 (Doc.STAR VI/43503/02-REV.1) 11

12 Med svarene på disse spørgsmål har EU Kommissionen ønsket at skaffe sig en global oversigt over alle EU's landdistrikter og har med henblik herpå i Retningslinier for evaluering af LEADER+ programmer opstillet en række såkaldte fælles evalueringsspørgsmål, som skal besvares af LEADER+ evaluatorer i samtlige lande heraf betegnelsen fælles. Kommissionens fællesspørgsmål er helt overvejende LEADER+ relaterede, dvs. at de i modsætning til standardspørgsmålene, jvf. ovenfor - kun giver mening i LEADER+ sammenhæng. 7 Kommissionen skelner i sine fællesspørgsmål ikke mellem midtvejsevaluering og afsluttende evaluering. Tyngden i besvarelserne af de enkelte spørgsmål vil derfor variere, afhængigt af evalueringstidspunktet. Midtvejsevalueringen vil derfor lægge større vægt på implementeringen af LEADER+ processen end på egentlige effektmålinger, da effektmålinger på nuværende tidspunkt ikke kan anses for pålidelige. For så vidt angår indholdet af fællesspørgsmålene henvises til Kommissionens retningslinier, s Spørgsmålene vil endvidere blive behandlet enkeltvis nedenfor i kap. 6, 7 og 8. Til støtte for forståelsen af de stillede fællesspørgsmål er der til hvert spørgsmål knyttet et eller flere kriterier. Hvis et kriterium er opfyldt, indikerer det en positiv besvarelse af det stillede spørgsmål. Kriterierne er ikke udtømmende, og det er en opgave for evaluator at vurdere deres tilstrækkelighed i forhold til det konkrete program, jvf. nærmere nedenfor kap Programspecifikke spørgsmål I Kommissionens retningslinier opereres tillige med såkaldt programspecifikke spørgsmål, hvorved forstås spørgsmål, som er specifikke for det enkelte lands gennemførelse af LEADER+; specifikke fordi den politiske og socio-økonomiske situation i det pågældende land gør netop dette spørgsmål centralt i relation til LEADER+ evalueringen. Evaluator og den nationale opdraggiver forudsættes at vurdere behovet for at indlægge sådanne programspecifikke spørgsmål i evalueringen. Afgrænsningen mellem EU s fællesspørgsmål og danske programspecifikke spørgsmål er dog flydende, idet de programspecifikke spørgsmål ofte vil have karakter af særlige vinklinger af fællesspørgsmålene eller ligefrem kan ses som kriterier for disse. I den gennemførte LAGselvevaluering stillede evaluator således foruden fællesspørgsmålene - 16 programspecifikke spørgsmål, jvf. bilag 4, hvoraf de fleste lige så vel kan ses som præciseringer af eller kriterier for de obligatoriske fællesspørgsmål. Som eksempel på problemstillinger rejst i forbindelse med de stillede programspecifikke spørgsmål kan nævnes: Konsekvenserne for LEADER+ af, at den relative forhøjelse af EU bevillingen ikke matches af en tilsvarende større national statslig bevilling. Dette svarer til en relativ halvering af den statslige medfinansiering af programmet, som beskrevet i programtillægget. Konsekvenserne af tilkomsten af regeringens Regionale vækstinitiativ. Konsekvenserne af, at man i det danske programs implementering kun delvist har fulgt Kommissionens ønske om en tematisk fokusering hos LAG. 7 Enkelte af fællesspørgsmålene, fx vedr. programmets virkninger for så vidt angår strukturfondenes generelle mål (miljø og ligestilling) kan dog ikke siges at være eksklusivt rettet mod LEADER+ programmet. 12

13 Analysen af de herpå indkomne svar vil blive indpasset i behandlingen af de respektive EUfællesspørgsmål. 13

14 4. Metodik 4.1. Evalueringsniveauer og instrumenter Denne midtvejsevaluering af LEADER+ i Danmark foregik mellem august og november 2003 med dataenes skæringsdato sat til 30. juni Metodisk er evalueringen designet til at belyse implementeringen af LEADER+ fra tre niveauer, hver med deres egne specifikke instrumenter: 4. På lokalt (bottom-up) niveau. Her er fokus på det enkelte projekt gennem et projektspørgeskema udsendt til alle registrerede projekter. Der blev udfyldt 79 spørgeskemaer ud af 106 mulige, dvs. en svarprocent på 75. Der er også foretaget en række interview med projektholdere og modtagere af afslag på projektansøgninger. 5. På regionalt niveau. Her anvendes et selvevalueringsspørgeskema udsendt til og returneret af alle 12 LAG er. Der er også foretaget en række interview med LAG-medlemmer. De gennemførte LAG-selvevalueringer er et afgørende, deltagerbaseret ( bottom-up ) indslag i netop en LEADER evaluering. 6. På øverste niveau. Her gennemførte vi flere interview for at belyse LEADER+ implementeringen fra en national vinkel. For så vidt angår interviewene blev der i alt foretaget 23 med deltagelse af over 30 personer (ca. halvdelen face-to-face, halvdelen telefonisk) efter følgende opskrift: 1. 6 projektholdere 2. 3 modtagere af afslag 3. 3 LEADER+ koordinatorer 4. 3 LAG+ formænd 5. Landdistrikternes Fællesråd 6. Kommunernes Landsforening 7. Amtsrådsforeningen 8. Landbrugsrådet 9. LEADER+ Danmark under CFUL 10. EU Kommissionens repræsentant i Overvågningsudvalget 11. Indenrigs- og Sundhedsministeriet 12. Direktoratet for FødevareErhvervs (DFFE) programsekretariat. Bilag 3 giver en liste over interviewede. De første fire i ovennævnte liste blev valgt inden for tre LAG-områder og blev derved til tre cases, henholdsvis Vestsjælland, Limfjordsgruppen og Lolland. Udover de indgående interview giver hver case en samlet oversigt og vurdering af helheden i LAG en med særlig vægt på de indbyrdes forhold og dynamik. (Casene vedlægges som bilag 1 til denne rapport) Evalueringsspørgsmål Denne rapport præsenterer og analyserer resultaterne genereret fra ovennævnte forskellige niveauer og instrumenter. Rapporten er overordnet struktureret i forhold til de fælles evalueringsspørgsmål, der er opstillet af EU til både midtvejs- og ex-post LEADER+ evalueringer for således at lette de komparative muligheder med tilsvarende evalueringer i alle medlemslande. I sagens natur for en midtvejsevaluering vejer de forskellige fælles evalueringsspørgsmål mere på proces- end på effektorienterede aspekter, dog er begge så grundigt bearbejdet, som det tilgængelige datamateriale tillader. Denne kendsgerning 14

15 forstærkes både af den sene start på LEADER+, der betyder, at skæringsdatoen for midtvejsevalueringen falder ca. kun en tredjedel gennem programmets faktiske forløb, og pga. LEADER+s særlige kendetegn: at der lægges specielt vægt på processen. Fordelen er, at netop denne tidlige midtvejsevaluering vil kunne påpege svagheder eller problemer, som man stadig kan nå at rette op på for at sikre stærkere positive effekter ved programmets afslutning i Ud over EU's obligatoriske fælles evalueringsspørgsmål, der er designet til at evaluere LEADER+ generelt over alle medlemslande, er der også anvendt en række programspecifikke spørgsmål, der fokuserer på den særlige danske situation og problemstillinger (se bilag 4). Disse kan ses som præciseringer af eller kriterier for fællesspørgsmålene og er derfor i denne rapport indarbejdet, hvor det er relevant i bearbejdning af hvert fælles evalueringsspørgsmål i afsnit Dataindsamling og analyse Dataindsamling og analysearbejde foregik på to forskellige måder. For det første blev projektog selvevalueringsspørgsmål, plus udvalgte socioøkonomiske data dækkende over de 12 LAG ers områder og for Danmark som helhed, indlagt i en database designet af evaluator med det formål at lette analysearbejde til midtvejsevauleringen og for at danne en vedvarende database om LEADER+ i Danmark, som overdrages til netværkscentret LEADER+ Danmark og Direktoratet for FødevareErhvervs (DFFE) programsekretariat. Databasen indeholder således værdier for både kvantitative og kvalitative indikatorer plus tekstbokse fra spørgeskemaernes frie tekstfelter. For det andet blev alle interviews og cases skrevet som tekstdokumenter efter bestemte strukturer. Begge datakilder blev inddraget i analysearbejde ved besvarelser af alle fælles- og programspecifikke spørgsmål, såvel som de andre relevante problemstillinger sat under lup i nærværende evaluering. Dataenes lødighed synes at være god inden for rammen af en lidt for tidlig midtvejsevaluering, som nødvendigvis baseres mest på kvalitative vurderinger af som oftest stadig umodne strukturer, processer og effekter. For så vidt angår pålideligheden af de kvantitative indikatorer har der i visse tilfælde været nogen usikkerhed omkring spørgeskemarespondenters præcise forståelse af f.eks. arbejdspladser, kursusdeltagere, osv. I visse tvivlstilfælde blev vedkommende kontaktet telefonisk for at afklare situationen. Det er muligt at foretage benchmarking mellem LAG erne på basis af nuværende data i tilfælde af store forskelle, men der må samtidig tages forbehold for overfortolkning pga. det ret tidlige tidspunkt i LEADER+ programmets forløb. Al fortolkning skal derudover tage hensyn til de værdifulde forskelle, der findes LAG erne imellem (som et nødvendigt LEADER kendetegn) og undgå at anvende en forklaringslogik baseret på et top-down syn optaget kun af traditionelle effektmålinger. 15

16 5. Anbefalinger fra tidligere evalueringer I det følgende refereres hovedkonklusioner og anbefalinger fra slutevalueringen af LEADER II samt forhåndsevalueringen af LEADER+ med perspektivering til det igangværende program og den foreliggende evalueringsopgave. Begge de nævnte evalueringer er gennemført af Teknologisk Institut Slutevaluering af LEADER II (august 2001) Evalueringens hovedkonklusioner (med tilføjelse af LEADER+ relaterede kommentarer i kursiv) er følgende: LEADER II med en samlet EU-støtteramme på ca. 8,5 mio. euro dvs. halvdelen af LEADER+ - har i programperioden ydet støtte til i alt 483 projekter, heraf 158 projekter til fremme af turisme, der er det største enkeltområde. LEADER II-programmet har sin særprægede profil i forhold til det mere direkte erhvervsfremmerettede Mål 5b. Særpræget skyldes LEADER II's græsrodsorientering, krav om originalitet og bredere kvalitative udviklingssigte. Programmet har teknisk set været velformuleret, omend en mere konsekvent adskillelse mellem aktivitetsindikatorer og effektindikatorer kunne efterlyses. Kommentar 2003: LEADER+ er, bl.a. i kraft af de obligatoriske fællesspørgsmål, mere specifik i sine angivelser af mål og indikatorer. Programmets europæiske dimension den internationale forskningsmæssige baggrund, professionaliseringen af programadministrationen, forbindelsen til det europæiske LEADER-Observatorium m.v. har bevirket, at programmet fungerer som et værdifuldt tillæg til rent nationale landdistriktsrettede programmer. De centrale fondsansvarlige myndigheder har dog kun i yderst begrænset omfang formidlet europæiske erfaringer til danske programaktører. Udnyttelsen af erfaringerne opsamlet i det europæiske LEADER- Observatorium har da også været sporadiske på grund af manglende regionalt og lokalt kendskab til institutionen. En forudsætning for direkte at kunne deltage i Observatoriets arbejde har desuden manglet, nemlig et dansk netværkscenter svarende til andre landes. Kommentar 2003: LEADER+ Observatoriet er endnu ikke etableret af Kommissionen, men netværkscentret LEADER+ Danmark har bl.a. gennem flere afholdte internationale konferencer bidraget til en formidling af danske og europæiske erfaringer. Heller ikke det nationale samarbejde og erfaringsudveksling mellem de forskellige LEADER-regioner har haft de centrale myndigheders bevågenhed. I den senere del af programperioden er værdifulde samarbejder dog kommet i stand på initiativ af regionale LEADER-aktører. Kommentar 2003: Også her har netværkscentret LEADER+ Danmark bidraget til en styrket tværregional og national erfaringsudveksling både gennem det daglige virke, en hjemmeside, rutinemæssige møder med koordinatorerne (og Direktoratet for FødevareErhverv) og det årlige stormøde med alle LAG-medlemmerne. Der er ikke konstateret uhensigtsmæssige overlap til andre programmer: Additionaliteten på programniveau er således tilfredsstillende. Også på projektniveau er additionaliteten 16

17 tilfredsstillende, idet projekterne for 87 procents vedkommende har haft støtten fra LEADER II som en ubetinget forudsætning. Integrationen af tre artsforskellige fonde i LEADER har ikke været ubetinget vellykket. Programmet har således kun affødt multifondsprojekter trods en betydelig indsats fra de tre fondsansvarlige styrelser for en fælles markedsføring. Fondsintegrationen har især i programmets første år bidraget til at skabe administrative og forståelsesmæssige barrierer og lange sagsbehandlingstider. Kommentar 2003: Under LEADER+ er EU da også gået bort fra multifondsprogrammer, men har til gengæld givet Landbrugsfonden mulighed for at yde støtte over et bredere spektrum, således at en helhedstænkning kan realiseres inden for administrativt enklere rammer. Om end programperioden formelt løb fra 1994, bevirkede forsinkelser i den endelige programgodkendelse, at der først blev igangsat projekter i 1997 med et heraf følgende mindre hensigtsmæssigt programflow i den resterende programperiode. Kommentar 2003: Også igangsætningen af LEADER+ blev forsinket, om end knap så kraftigt som det foregående program. Årsagerne hertil må søges klarlagt med henblik på kommende programplanlægning. Programmet er af for mange og for længe blevet fejlopfattet udelukkende som et appendiks til Mål 5b, hvilket også har bidraget til at forsinke trækket på LEADER II. Ved programperiodens slutning er støtterammen dog alt overvejende udnyttet. Dog mangler medio 2001 endnu ca. 100 LEADER II-projekter at blive slutrapporteret, hvilket bevirker, at der fortsat er et element af usikkerhed omkring den samlede rammeudnyttelse. Kommentar 2003: Risikoen for at fungere som appendiks til mainstreamprogrammerne eksisterer fortsat og må indgå i evalueringen. En spørgeskemaundersøgelse til samtlige projektholdere viser, at næsten 80 % af projekterne har indfriet de af projektet opstillede mål fuldt ud eller i stort omfang. Dette er evalueringens nøgleresultat og det positive udtryk for et generelt tilfredsstillende programforløb. Projekterne har herudover, dog i vekslende omfang, bidraget til udviklingen af regionen og lokalområdet i bredere forstand. Det gælder i første række ved at skabe et udviklingsberedskab i form af nye netværk og samarbejder, nye servicetilbud, bedre miljø, ny viden og kompetence, nye ideer og problemløsninger, ny optimisme og handlekraft m.m. I modsætning til programmer med et mere direkte erhvervsfremmesigte som fx Mål 5b er LEADER II ikke i første række fokuseret på jobskabelse. Programmet skønnes da også kun at have skabt arbejdspladser. LEADER+ angiver i programtillægget eksakte mål for jobskabelse. Den samlede regionale effekt af programmet er svær at opgøre statistisk på grund af vanskeligheden ved at isolere effekten af LEADER II fra andre påvirkninger, herunder 17

18 den generelle konjunkturudvikling. En opdateret socio-økonomisk analyse for LEADER II-områderne viser imidlertid følgende hovedudviklinger over programperioden: Befolkningsafvandringen er fortsat, men i mindsket takt. Ledigheden i områderne er faldet. Indkomsten i områderne er steget. De primære erhverv landbrug og fiskeri er mindsket. Serviceerhverv er kommet til. Arbejdskraftens kvalifikationsgrundlag er steget. Kommentar 2003: Denne virkelighed har imidlertid ændret sig betydeligt under LEADER+ perioden og må give anledning til nogle justeringer i programmet. Se senere. LEADER II programmets græsrods- og netværksbaserede karakter, viser sig bl.a. ved, at næsten 75 % af projekterne har været udviklet i et samarbejde mellem flere lokale interessenter. På dette punkt adskiller LEADER-spørgeskemaundersøgelsen sig markant fra den parallelt gennemførte undersøgelse af Mål 5b. LEADER II s decentrale organisering, byggende på lokale aktionsgrupper (LAG), har i den forstand været vellykket. 75 % af respondenterne finder, at deres projekt har en nyhedsværdi for lokalområdet. 72 % af projekterne forventes at fortsætte efter støtteperiodens udløb, hvilket er et positivt udtryk for projekternes bæredygtighed. Flertallet af respondenter har fundet tilskudsreglerne for komplicerede, men har dog samtidig udtrykt rimelig tilfredshed med programadministrationen. Derimod har de regionale programadministratorer og program-"field officers" udtalt sig kritisk om de centrale programmyndigheders formidling af LEADER-programfilosofien samt om de manglende eller meget få initiativer herfra til international og tværregional erfaringsudveksling. De regionale aktører har dog ved egne initiativer i den senere del af programperioden delvist udfyldt dette vacuum. Kommentar 2003: I LEADER+ er disse aktiviteter givet en højere prioritet, bl.a. gennem oprettelsen af LEADER+ Danmark som motor for disse aktiviteter. I en samvejet vurdering af projekternes effekt på henholdsvis projektniveau, på programmets delmål og på programmets overordnede mål rubriceres 21 % af projekterne som havende "stor effekt", 61 % som havende "middel effekt" og 18 % som havende "mindre effekt". Alt i alt må programmets effektivitet herefter generelt betegnes som tilfredsstillende. Målt på et sådant samlet effektmål, hvori ikke blot projektets egen målopfyldelsesgrad indgår, men også dets effekt i forhold til programmets delmål og overordnede mål, konstaterer man, at store projekter gennemgående har en højere succesrate end små projekter. De små projekter har ifølge sagens natur vanskeligere end de store ved at skabe effekter, der sætter sig videre spor i lokalområdet. I LEADER II i modsætning til Mål 5b synes denne sammenhæng dog kun at være til stede i projekter op til mellemstørrelse. 18

19 5.2. Forhåndsevaluering af LEADER+ (Juli 2001) Forhåndsevalueringen af LEADER+ er gennemført i to etaper strækkende sig fra juli 2000 til juli Der er i det endelige program og det efterfølgende programtillæg taget højde for alle evaluators anbefalinger. De væsentligste af disse skal dog fremhæves i det følgende, fordi de bidrager til at indkredse kritiske punkter for programmets vellykkede gennemførelse. Hovedanbefalingerne er følgende: Legitimation af en bopælsstrategi uden direkte jobskabelse Det anbefales i forhåndsevalueringen at fremhæve den nærmest marginale forskel mellem land og by i Danmark sammenlignet med samtlige andre EU-lande - forårsaget dels af landets geografiske lidenhed, dels af det forhold at Vestdanmark i hele perioden har haft en kraftigere erhvervsmæssig udvikling end Østdanmark med hovedstadsregionen og dermed undgået at få karakter af "periferi". En pointering af den helt ekstraordinære danske homogenitet overflødiggør ikke en dansk landdistriktspolitik, men kan muligt bidrage til en ønskværdig større manøvrefrihed i det danske LEADER-program, så der åbnes mulighed for at satse på livskvalitet, kulturarv, bosættelse m.v. uden partout at skulle legitimere ethvert projekt med dets jobskabelseseffekt. LEADERs kraftige fokusering på, at det at skabe lokale arbejdspladser er nøglen til lokal udvikling, bygger muligvis på en logik for regionaludvikling fra lande med geografisk langt større afstande end Danmark, en logik, der hviler på følgende antagelser: De (mange) arbejdsløse i landdistrikterne vil automatisk komme i arbejde, hvis der kommer nye lokale arbejdspladser. Udvikling gennem tilflytning af ressourcestærke familier forudsætter lokale arbejdspladser. Denne logik holder næppe i Danmark, hvor der selv i den yderste udkant - intetsteds er over 50 km. til nærmeste provinsby med mindst indbyggere. Nye arbejdspladser i et udkantområde bliver derfor ikke nødvendigvis besat med lokale arbejdsløse. Tilsvarende er det for danske udkantkommuner realistisk at have en udviklingsstrategi, der bygger på at positionere sig som attraktiv bopælskommune for ressourcestærke familier med jobs i den nærliggende by uden nødvendigvis på forhånd at skulle skabe lokale jobtilbud til tilflytterne. En sådan udviklingsstrategi kræver til gengæld kraftige indsatser omkring "livskvalitet" i bred forstand uden i hvert enkelt projekt at kunne påvise jobpotentialet. Evaluator ser derfor et behov for i det danske LEADER+ - som supplement til en traditionel jobskabelsesstrategi - at skabe legitimitet for en "bopælsområdestrategi" uden jobargumentation i det enkelte projekt, men dog med det generelle perspektiv at en tilflytning af ressourcestærke borgere automatisk vil give grundlag for nye servicejobs i lokalområdet; jobs, som naturligvis skal registreres og tages til indtægt i en ex post evaluering. Evaluator er dog fuldt opmærksom på den kvalitative effekt (variation, levendegørelse), der ligger i at få nye lokale arbejdspladser fremfor blot at være sovekommune for tilflyttere. Kommentar 2003: Udviklingen siden programtilblivelsen har medført yderligere tab af arbejdspladser, befolkningstilbagegang, svækket serviceniveau og svækket lokaløkonomi i de svageste udkantsområder. For disse områder må jobskabelse derfor fortsat anses for et centralt programmål. 19

20 Flere vejledende eksempler En række af de centrale programformuleringer er direkte afskrifter efter Kommissionens generelle retningslinier, der ifølge sagens natur har en mere abstrakt karakter og derfor nationalt kalder på udfyldelse med genkendelige, illustrative eksempler. Det anbefales at ledsage abstrakte formuleringer af den her anførte karakter med uddybende forklaringer eller eksempler, så programmet kan fungere som pædagogisk manual for danske LAG er. Den programmæssige kontekst og additionalitet Der efterlyses en bedre oversigt over øvrige landdistriktsrettede programmer med henblik på at kunne vurdere og styrke samspillet mellem disse og LEADER+. Evaluator kommenterer i den forbindelse relationen til følgende programmer: Landdistriktsprogrammet, der ligesom LEADER+ støttes af Landbrugsfonden, retter i første række sine miljømæssige indsatser mod de enkelte bedrifter, landbrug og skovbrug samt infrastrukturer som led i en sektorudvikling. Programmet har ikke primært forsøgskarakter som LEADER+ og er ikke som LEADER+ fokuseret på netværksdannelse. De særlige artikel 33-foranstaltninger under Landdistriktsprogrammet Tilpasning og udvikling af landdistrikterne er med hensyn til målgruppe og indhold, herunder i relation til miljøet, i højere grad overlappende med LEADER+, men adskiller sig dog herfra dels ved at være landsdækkende, dels ved ikke at stille samme vidtgående krav som LEADER+ til originalitet og lokalt samarbejde. LEADER+ kan i kraft af sin forsøgsorientering supplere og danne synergi med Landdistriktsprogrammet, både generelt og på miljøområdet. Mål 2. Det tidligere Mål 5b program, rettet mod landdistrikterne, er i den nu indledte programperiode (delvist) indarbejdet i Mål 2, der støttes af Regionalfonden og Socialfonden. Målsætningen for det danske Mål 2-program for perioden er at styrke betingelserne for en udvikling og omstilling, der sikrer velstand, beskæftigelse og ligestilling samt et bæredygtigt miljø i regioner med strukturproblemer. Programmet retter sig mod infrastrukturudvikling, udvikling af små og mellemstore virksomheder gennem tilskud samt mod kompetenceudvikling. Programmet er ikke som LEADER+ fokuseret på forsøg og netværksarbejde, og de to programmer kan derfor supplere hinanden og danne synergi. Indenrigs- og Sundhedsministeriets Landdistriktspulje støtter forsøgsprojekter i landdistrikterne og har betydelig lighed i sin forsøgskarakter med LEADER+, men er landsdækkende. Puljen støtter som LEADER+ miljø og bæredygtighed, men det er ikke puljens primære formål. Den lægger vægt på, at projekterne er lokalt forankrede og båret af et folkeligt engagement. Desuden lægges der vægt på, at projekterne bidrager til at forbedre lokalområdets udviklingsmuligheder. Da der er tale om en national finansieret pulje, giver overlappet til LEADER+ ikke anledning til betænkeligheder; LEADER+ forudsætter jo netop en national medfinansiering, der ligesom under det tidligere LEADER II undertiden vil komme fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets Landdistriktspulje. På denne baggrund konkluderer evaluator, at det danske LEADER+ opfylder kravene til programmæssig additionalitet, både generelt og for så vidt angår miljømæssige indsatser. 20

21 Tydeliggørelse af indsatsområde 2 og 3 samarbejde og netværk I lyset af den meget begrænsede indsats på disse områder under LEADER II anbefales en mere operationel og forpligtende beskrivelse heraf i LEADER+ programmet. Indikatorer og målangivelser Der efterlyses bedre indikatorer om ligestilling. Endvidere efterlyses et forhåndsbud på forventede effekter på nationalt niveau. Miljøet Evaluator noterer sig, at det af programudkastet fremgår, at det for programmet nedsatte Overvågningsudvalg vil udarbejde indikatorer på programmets effekt på natur, miljø og den økologiske udvikling, når LAG-oplæggene er udvalgt og kendt. Evaluator fremhæver nogle miljø- eller miljørelaterede problemstillinger, som er gennemgående i de af LEADER+ omfattede yderområder, og som i særlig grad appellerer til LEADER-idegrundlaget. Disse problemstillinger går igen i alle regeringens beskrivelser og analyser af danske yderområder: Der er behov for en højere grad af helhedsprægede indsatser til styrkelse af samspillet mellem landbrug, miljø og landdistrikter anskuet som erhvervs- og bosætningsområder. Opfyldelsen heraf forudsætter aktiv medvirken af og dialog mellem forskelligartede lokale aktører, tilførsel af ny viden, dannelse af nye koalitioner og netværk samt nye måder at organisere miljø- og bæredygtighedsmæssige problemløsninger på kvaliteter og aktiviteter, der appellerer direkte til idegrundlaget for LEADER+, og hvor programmet derfor vil kunne spille en betydende rolle i afprøvningen af nye helhedsprægede udviklingsmodeller og sektoroverskridende samspilsprocesser. Yderområderne er de mindst aktive blandt danske kommuner i relation til Lokal Agenda 21, dvs. lokal og regional planlægning af miljø- og bæredygtighed baseret på ideer og initiativer fra foreninger, ildsjæle m.v., i samarbejde med lokale og regionale myndigheder. LEADER+ vil med sin bottom up -orientering kunne styrke netop yderområdernes aktiviteter inden for Lokal Agenda 21. Den omstændighed, at det gennem en ændring af Planloven er pålagt kommuner og amter fra og med den kommende valgperiode at udarbejde en strategi for Lokal Agenda 21-arbejdet, kan ikke antages at udelukke projektmedfinansiering fra LEADER+, idet lovændringen ikke pålægger kommuner og amter at afholde udgifter i sagens anledning, ligesom de (i princippet) kan vælge at anlægge en strategi uden initiativer. Netop udkantskommunerne kan forventes at være tilbageholdende med initiativer, hvorfor LEADER+ midler til støtte af græsrodsinitiativer vil være nyttige. Der er et behov for at styrke erhvervsudviklingen og bosætningen i yderområderne, men med respekt for miljøet, natur- og kulturarven. Bondegårdsturisme, stalddørssalg, økologisk landbrug, vindmølleparker, nye servicevirksomheder, distancearbejde, e-læring, internetbaseret offentlig service m.v., rummer en række udviklingsmuligheder for yderområderne. Disse endnu nye aktivitetsområder kan i visse henseender true miljøet, naturgrundlaget samt bæredygtigheden i bredere forstand - afhængigt af aktiviteternes nærmere tilrettelæggelse og afgrænsning. Der er derfor behov for forsøg og afprøvning på disse områder, herunder af de miljømæssige konsekvenser, og igen i et sektoroverskridende samspil mellem forskelligartede aktører - myndigheder, borgere og 21