ARBEJDSMINISTERIET UNDERVISNINGSMINISTERIET FINANSMINISTERIET MÅL OG MIDLER I OFFENTLIGT FINANSIERET VOKSEN- OG EFTERUDDANNELSE AUGUST

Transkript

1 ARBEJDSMINISTERIET UNDERVISNINGSMINISTERIET FINANSMINISTERIET MÅL OG MIDLER I OFFENTLIGT FINANSIERET VOKSEN- OG EFTERUDDANNELSE AUGUST 1999

2

3 !""" # $%&! #' ' ( ) *+," $-$".' *! / -/ $/ "" )0 * 111!!* 2+ +'* 3 * 4,,$" 56' + 5 ) + * ' 6+ 7! 8' *,,$,% 56' + 5 (9: %4;4%&-;$4%;/ 9 * < 111!!* (9: %4;4%&-;$47;,,777 < + = * + ' +!!)!.> ' + = (, "", 06 ( 7""$ +!

4 ,QGKROGVIRUWHJQHOVH Ã 8GYDOJHWVNRPPLVVRULXPRJVDPPHQV WQLQJ Ã Ã Ã 6DPPHQIDWQLQJ8GYDOJHWVRYHUYHMHOVHU VLJWHOLQLHUIRU WLOUHWWHO JJHOVHQDIGHQRIIHQWOLJHYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHO VHVLQGVDWVLIUHPWLGHQ 2.1. Indledning Målsætninger for voksen- og efteruddannelsesindsatsen og det offentliges rolle Det offentlige voksen- og efteruddannelsessystem i dag Brugernes vurdering af voksen- og efteruddannelsesindsatsen Problemer i den nuværende tilrettelæggelse af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats Sigtelinier for ændringer i den fremtidige tilrettelæggelse af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats Udvalgets overvejelser om mulige konkrete instrumenter, som kan indgå ved tilrettelæggelsen af den fremtidige offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats RNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHUQHLGDJRJUDPPHYLONnUHQHIRU GHQIUHPWLGLJHLQGVDWV 3.1. Indledning Det offentliges voksen- og efteruddannelsesindsats et overblik Tiltag og reformer på voksen- og efteruddannelserne Udviklingen på arbejdsmarkedet og kravene til den økonomiske politik Videnssamfundet og behovet for livslang læring Sammenfatning nOV WQLQJHULYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHVLQGVDWVHQRJGHW RIIHQWOLJHVUROOH 4.1. Indledning Målsætninger for voksen- og efteruddannelsesindsatsen Det offentliges rolle i voksen- og efteruddannelserne Styringsinstrumenter i voksen- og efteruddannelsesindsatsen Sammenfatning

5 8GGDQQHOVHUJRGWJ UHOVHRJLQVWLWXWLRQHU 5.1. Indledning Historisk udvikling i mål og aktiviteter Tilskud og indholdsmæssige betingelser for voksen- og efteruddannelserne Godtgørelsesordninger for beskæftigede Institutioner Rådsstruktur Sammenfatning Appendiks Appendiks Appendiks Appendiks à 8GJLIWHURJDNWLYLWHW 6.1. Indledning De samlede udgifter og den samlede aktivitet på voksen- og efteruddannelsesområdet Udviklingen i udgifter og aktivitet, Sammenfatning à %UXJHUQHDIYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVH 7.1. Indledning Brugerne af voksen- og efteruddannelse Brugen af godtgørelsessystemet Alternativ godtgørelse på SU-berettigede uddannelser Sammenfatning RPSHWHQFHURJNYDOLILNDWLRQHULYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHUQH 8.1. Indledning Kompetencer i voksen- og efteruddannelserne Kvalifikationer Sammenfatning YHUODSSnYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHVRPUnGHW 9.1. Indledning Hvad er overlap? Omfanget af overlap i udbuddet af voksen- og efteruddannelse Samarbejde og konkurrence mellem offentlige institutioner, der udbyder en kvalitativ vurdering Sammenfatning

6 à NRQLPVNHHIIHNWHU Indledning Økonomiske effekter af voksen- og efteruddannelse et begrebsapparat Det samfundsøkonomiske afkast af voksen- og efteruddannelse Metodiske problemer ved måling af økonomiske effekter Empiriske undersøgelser af effekten af voksen- og efteruddannelse Sammenfatning RNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHLLQWHUQDWLRQDOWSHUVSHNWLY Indledning Udgifterne og aktiviteten på voksen- og efteruddannelsesområdet Karakteristik af deltagere i voksen- og efteruddannelse Regler og ydelser på voksen- og efteruddannelsesområdet i udlandet Sammenfatning à %UXJHUQHVYXUGHULQJDIYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVH Indledning Metode og datagrundlag Den generelle information om voksen- og efteruddannelse og markedets overskuelighed Brugernes valg af voksen- og efteruddannelse Udbuddet af voksen- og efteruddannelse og efterspørgernes krav Sammenfatning

7 à 'ULIWVWLOVNXGRJLQGKROG Indledning Problemer i den nuværende styring af tilskud og indhold i voksen- og efteruddannelserne Mulige modeller for den fremtidige styring af indhold og driftstilskud Sammenfatning à *RGWJ UHOVHWLOEHVN IWLJHGH Indledning Problemstillinger i relation til det nuværende godtgørelsessystem for beskæftigede Modeller for den fremtidige styring af voksen- og efteruddannelsesindsatsen for beskæftigede igennem godtgørelsessystemet Sammenfatning à 6W\ULQJDILQVWLWXWLRQHUQH Indledning Mål og hensyn i institutionspolitikken Styringen af institutionerne i dag Problemer i styringen af institutionerne Mulig modeller for den fremtidige styring af institutionerne Sammenfatning à )RUPHONRPSHWHQFHRJPHULWLYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHUQH Indledning Problemer vedr. formelle kompetencer og merit i voksen- og erhvervsuddannelserne Mulige modeller for den fremtidige styring af kompetencer og merit på voksen og efteruddannelsesområdet Sammenfatning

8 Ã.YDOLWHWVVLNULQJ Indledning Kvalitetssikring i dag Problemer i den nuværende kvalitetssikring af voksen- og efteruddannelserne Mulige konkrete instrumenter i den fremtidige kvalitetssikring Sammenfatning

9

10 !"""" # $%& ' # ' & ( & ) * & +,$, ' # ' ), ' ' $ '

11 -. / / ' $' & ) 0 ' + ' ) ), ' # ' $/ &! $/ 1"""!!

12 $%& ' # $ 1""" ) 1""" 2. $' ' ) $%& " & ' ) ) $' & / ' 3 3 2' ' & + $ 4$5&6 45.&6 '

13 4$%&6 47&6 ' ' # % 8 + $ ) 9 : 3) 9);< - 3) 9 = - 5) 5 2 > $ ) 9 % 3 %) =) & $ ) 2 = = #& $ )? $ ) 3) $ : 2 '+ / $ 5 / $% = / = A 3) 3' 3 3) > %) # ' #

14 / ) = *< = ' / 8 > 3) 0 : 3) #) = # 0 / 2 0) / = 0B 3) : 3 / > > #' + 3) 9);< - 3) 9 = #) 3 C 3) # : 3) > : 3) $ : 46 #) A > / 8 8 / = A #) 8 # #) > 3' > / > 2 # - & ' - D & & - $

15 #) > 2 & & ' # #& 11 ' - -. E & * F & * 1 ' E F! ) G %

16 - ) H " # 2 1 E F! ) ). G '

17

18 9(85$33257.DSLWHO 6DPPHQIDWQLQJ 8GYDOJHWV RYHUYHMHOVHU ± VLJWHOLQL HU IRU WLOUHWWHO JJHOVHQ DI GHQ RIIHQWOLJH YRNVHQ RJ HIWHUXGGDQQHOVHVLQGVDWV L IUHPWLGHQ,QGOHGQLQJ Den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats omfatter flere tusinde forskellige uddannelsestilbud, som udbydes af mere end 600 institutioner. Udbuddet af uddannelser reguleres i 7 forskellige love, mens styringen af institutionernes reguleres i 14 forskellige love. Hertil kommer tre forskellige godtgørelsesordninger for beskæftigede, som har hver sit lovgrundlag. De mange forskellige uddannelser giver en meget stor bredde i den enkeltes uddannelsesmuligheder. Men de mange uddannelser og institutioner kan også indebære, at systemet fremstår uoverskueligt og usammenhængende for den enkelte kursist og for virksomhederne, ligesom det vanskeliggør den overordnede politiske prioritering af de offentlige midler. I de senere år er der gennemført en række større og mindre ændringer på voksen- og efteruddannelsesområdet, og både aktiviteten og de samlede udgifter er steget markant. Siden 1991 er aktiviteten steget med ca. 60 pct., mens de samlede udgifter er omtrent fordoblet. I denne periode har der især været en stor stigning i aktiviteten på AMU, åben uddannelse og daghøjskoler. Mulighederne for at modtage løntabsgodtgørelse til uddannelse er samtidigt udvidet betydeligt. Udviklingen skal blandt andet ses i lyset af omlægningen af den økonomiske politik i , hvor regeringen formulerede en overordnet målsætning om, at aktiviteten på voksen- og efteruddannelsesområdet skulle udbygges med pladser om året frem til år Udbygningen udgjorde en integreret del af initiativerne for at nedbringe ledigheden, hvor nyorienteringen af arbejdsmarkedspolitikken med markant stærkere vægt på uddannelse i aktiveringsindsatsen, opkvalificering af arbejdsstyrken generelt og større rotation

19 .$3,7(/ på arbejdsmarkedet gennem uddannelse af beskæftigede i arbejdstiden, var helt centrale elementer. Udbygningen er blandt andet blevet gennemført ved en række større og mindre ændringer af de økonomiske vilkår for udbud af voksen- og efteruddannelse især gennem frit optag kombineret med automatiske taxametertilskud. Herudover er efterspørgslen stimuleret ved blandt andet en udvidelse af målgruppen for godtgørelser og godtgørelsesberettigede uddannelser. Der kan imidlertid stilles spørgsmålstegn ved, om udbyttet af indsatsen i tilstrækkeligt omfang bidrager til at realisere de samfundsmæssige målsætninger og står mål med de anvendte ressourcer. Det frie optag, taxameterfinansieringen og en begrænset brug af brugerbetaling har givet betydelige problemer med at styre de samlede udgifter. På den baggrund er der med finansloven for 1999 indført lofter over aktiviteten på AMU og daghøjskolerne samt tilskudsrammer på korte kurser mv. under åben uddannelse, ligesom vilkårene for lediges deltagelse i efteruddannelse er ændret. I takt med faldet i ledigheden og det stigende pres på arbejdsmarkedet, er der sket en gradvis omlægning af visiteringen til og finansieringen af forsikrede lediges deltagelse i uddannelse, således at lediges uddannelse fra og med 1999 som hovedregel vil indgå i en handlingsplan aftalt med AF. Parallelt hermed er finansieringen af såvel drifts- som godtgørelsesudgifter i forbindelse med lediges uddannelse lagt om, således at AF henholdsvis kommunerne fra og med år 2000 finansierer alle udgifter i forbindelse med aktivering af ledige med undtagelse af 6 ugers selvvalgt uddannelse for forsikrede ledige i dagpengeperioden. Dermed er de overordnede prioriterings- og finansieringsmæssige rammer for lediges uddannelse tilpasset den ændrede arbejdsmarkedssituation, og det er således opgaven for AF og kommunerne at udfylde disse i samarbejde med den enkelte ledige og institutionerne. På den baggrund vedrører udvalgets analyser og overvejelser i forhold til systemerne for godtgørelse og driftstilskud alene de beskæftigede og disses arbejdsgivere. Fraværet af en demografisk betinget vækst i arbejdsstyrken i de kommende år indebærer, at kravene til prioritering af de offentlige udgifter er skærpet markant. Herudover må finansieringen af de offentlige ydelser løbende vurderes,

20 9(85$33257 herunder specielt med henblik på balancen mellem skattefinansiering og brugerfinansiering. Hertil kommer, at den lave ledighed og den deraf følgende risiko for flaskehalse og mangel på arbejdskraft som udgangspunkt øger omkostningerne ved, at beskæftigede uddanner sig i arbejdstiden, når det ikke finder sted på områder med mangel på kvalificeret arbejdskraft og dermed bidrager til at afhjælpe flaskehalsproblemer. Selvom det gennemsnitlige uddannelsesniveau i arbejdstyrken stiger, vil der fortsat være en betydelig andel af de voksne danskere, der ikke har en uddannelse udover grundskoleniveauet. Samtidigt kan der i de kommende år forventes en stigende mangel på faglært arbejdskraft, blandt andet som følge af de små ungdomsårganges indtræden på arbejdsmarkedet. Det er derfor vigtigt at udnytte den store ressource, der ligger hos den kortuddannde del af arbejdsstyrken, dvs. de personer, der ikke har en afsluttet kompetencegivende uddannelse udover grundskoleniveau. Opkvalificering af kortuddannede er et vigtigt instrument til at undgå mis-matchproblemer og flaskehalse. Samtidig vil en veluddannet og velkvalificeret arbejdsstyrke være afgørende for, at det bliver muligt at bevare et fortsat højt velfærdsniveau. Udviklingen fra industrisamfund til videnssamfundet vil skærpe udfordringerne i forhold til prioritering og styring af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats, både i forhold til indholdet i aktiviteterne og i forhold til de samlede udgifter. På et overordnet plan betyder udviklingen en øget internationalisering og et opbrud i værdier. Voksen- og efteruddannelse kan bidrage til at give den enkelte bedre forudsætninger for at orientere sig i og tage stilling til udviklingen. Herudover indebærer udviklingen frem imod videnssamfundet for det første, at der i højere grad end tidligere vil være behov for, at den enkelte fornyer og udvikler sine kvalifikationer løbende over livsforløbet. Den samlede efterspørgsel efter voksen- og efteruddannelse må derfor forventes at vokse. Særligt for de kortuddannede er en øget uddannelsesindsats nødvendig, men alle voksne vil have behov for tilbagevendende uddannelse som led i en livslang læringsproces. Læringsbegrebet omfatter her alle læringsaktiviteter, der forøger viden, færdigheder og kompetencer, ikke kun i formelle, men også i uformelle læringsmiljøer som f.eks. arbejdspladsen. Udviklingen frem imod videnssamfundet betyder for det andet, at der må påregnes en ændring i uddannelsesbehovene i retning af bredere uddannelser,

21 .$3,7(/ som retter sig mod både faglige, almene og personlige kvalifikationer, som f.eks. omstillingsparathed og kvalitetsbevidsthed. Desuden tyder udviklingen i efterspørgslen efter voksen- og efteruddannelse på, at det enkelte menneske fremover i højere grad vil føle behov for at kunne sammensætte uddannelser, der kan bidrage til individuel udvikling og øget livskavlitet. Udviklingen i retning af individuelt tilpassede produkter og ydelser og dermed en større grad af specialisering i produktionen må endvidere forventes at indebære, at virksomhederne i stigende grad efterspørger skræddersyede og virksomhedsspecifikke uddannelser. Det kan også indebære, at virksomhedernes medarbejdere skal være mere fleksible og kunne omstille sig hurtigere til nye produkter, hvilket vil kunne medføre et større pres på voksen- og efteruddannelsesområdet. For det tredje indebærer udviklingen en risiko for en større samfundsmæssig opdeling mellem to grupper. På den ene side de, der i ungdomsårene har fået en kompetencegivende uddannelse og en god sikker placering på arbejdsmarkedet, og som i kraft heraf løbende har mulighed for opkvalificering gennem udviklende job og adgang til ekstern uddannelse. Og på den anden side de, der ikke i ungdomsårene har fået en kompetencegivende uddannelse, og dermed har risiko for en høj ledighed og for ikke at få adgang til opkvalificering i tilstrækkeligt omfang. Tilsammen rejser dette et grundlæggende spørgsmål om mål og midler i voksen- og efteruddannelsesindsatsen, herunder især om dels prioriteringen af de offentlige midler, dels balancen mellem det offentliges henholdsvis virksomhedernes rolle i forhold til indholdsafgrænsning og finansiering af drift og godtgørelse på voksen- og efteruddannelsesområdet. Voksen- og efteruddannelsespolitikkens mangeårige fokus på JHQHUHOOH initiativer til nedbringelse af ledigheden og de deraf følgende kvantitative mål for indsatsen må derfor i højere grad vendes til et fokus på opfyldelsen af konkrete uddannelsesbehov på et højt kvalitetsmæssigt niveau. De mange systemændringer gennem 1990'erne samt den ændrede arbejdsmarkedssituation og de fremtidige udfordringer indebærer således et mere grundlæggende behov for et eftersyn af området og dets styring. Opgaven er at skabe nogle overordnede rammer for den offentlige indsats, som sikrer tilbud om opkvalificering af høj kvalitet og relevans for samfundet, virksomhederne og den enkelte, og hvor den offentlige finansiering i højere grad end i dag målrettes til de grupper, som ellers har risiko for en svag arbejdsmarkedstilknytning i videnssamfundet og de uddannelser, som

22 9(85$33257 virksomhederne og den enkelte ikke kan forventes at ville påtage sig ansvaret for finansieringen af. I dette kapitel sammenfattes udvalgets overvejelser. I afsnit 2.2. sammenfattes udvalgets overvejelser vedrørende målsætningerne for voksen- og efteruddannelsesindsatsen og det offentliges rolle, herunder de instrumenter, der er til rådighed ved styringen af den samlede indsats. I afsnit 2.3. sammenfattes en række forhold i beskrivelse af voksen- og efteruddannelsessystemet i dag på baggrund af det datamateriale, som udvalget har indsamlet og bearbejdet. Afsnit 2.4. sammenfatter brugernes vurdering af voksen- og efteruddannelsessystemet på baggrund af en særlig brugerundersøgelse, som udvalget har sativærk. Afsnit 2.5. sammenfatter udvalgets overvejelser om problemerne i den nuværende styring af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats. Afsnit 2.6 indeholder udvalgets overvejelser om de overordnede sigtelinier for tilrettelæggelsen af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats i fremtiden. Og endelig indeholder afsnit 2.7. udvalgets overvejelser om de mulige konkrete instrumenter, som kan anvendes i tilrettelæggelsen af den fremtidige indsats. Der er tale om en meget bred vifte af forskellige muligheder. Det skal understreges, at en forbedret styring og prioritering af indsatsen stiller krav til, hvordan de mulige instrumenter kombineres. 0nOV WQLQJHUIRUYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHVLQGVDWVHQRJ GHWRIIHQWOLJHVUROOH Målsætningerne for voksen- og efteruddannelsesindsatsen kan ses med udgangspunkt i den enkelte kursist, virksomhederne eller samfundet som helhed. På samfundsplan er målsætningerne at øge den samlede velstand og velfærd. Voksen- og efteruddannelse kan bidrage til at øge velfærden i samfundet ved at indsnævre spredningen i arbejdsstyrkens kvalifikationer, blandt andet gennem opkvalificering af kortuddannede, og dermed skabe basis for et udviklende arbejdsliv for alle. Endvidere øges velfærden ved at inspirere til delta-

23 .$3,7(/ gelse i samfunds- og kulturlivet generelt og ved at styrke den enkeltes personlige udvikling og livskvalitet. Voksen- og efteruddannelse kan bidrage til at øge velstanden ved at øge arbejdstyrkens produktivitet, indsnævre de uddannelsesmæssige skævheder gennem opkvalificering af kortuddannede og dermed mindske den strukturelle ledighed samt bidrage til at fastholde personer i beskæftigelse og dermed øge arbejdsstyrken. Voksen- og efteruddannelse kan således have stor positiv betydning for og indflydelse på samfundsøkonomien. Afvejningen mellem de overordnede målsætninger på samfundsplan er i vidt omfang et spørgsmål om politisk prioritering. For den del af indsatsen, som mere eller mindre eksplicit har et investeringsmæssigt sigte, og som derfor primært har til formål at øge velstanden i samfundet, må hensynet til et positivt samfundsøkonomisk afkast imidlertid veje tungt. Et positivt samfundsøkonomisk afkast er dog ikke i sig selv en tilstrækkelig begrundelse for offentlig involvering, herunder især offentlig finansiering. Det offentliges involvering i voksen- og efteruddannelse er i høj grad begrundet i, at den samlede voksen- og efteruddannelsesaktivitet især på visse områder uden offentlig støtte ville være mindre end det samfundsmæssigt optimale og måske slet ikke finde sted. Og at de SHUVRQHU, somharstørstbehov for voksen- og efteruddannelse, ikke ville blive tilgodeset i tilstrækkelig grad. Virksomhederne må antages at være mere villige til at finansiere voksen- og efteruddannelse for kernearbejdskraften, herunder faglærte og personer med en videregående uddannelse, mens finansieringsvilligheden for kortuddannede generelt må antages at være mindre. Ligeledes må virksomhederne i højere grad antages at være villige til at finansiere specifik erhvervsrettet efteruddannelse af kortere varighed end længere forløb, der sigter på mere grundlæggende og især almene kvalifikationer. Herudover må det antages, at de deltagere, der er villige til selv at finansiere uddannelse, fortrinsvis vil være villige til at finansiere uddannelser, som enten giver et relativt sikkert privatøkonomisk afkast i form af forbedrede karrieremuligheder eller har et mere velfærdsorienteret sigte. Hensynet til de kortuddannede er derfor en meget vigtig del af begrundelsen for et stort offentligt engagement i finansieringen af voksen- og efteruddannelse, men det offentlige engagement skal også tilgodese andre hensyn.

24 9(85$33257 Set i lyset af målsætningen om, at 50 pct. af en ungdomsårgang skal have en videregående uddannelse, og at væksten forudsættes at komme især ved kortere og mellemlange videregående uddannelser, er det blandt andet en vigtig offentlig opgave at sikre relevante videreuddannelsesmuligheder for disse personer samt de erhvervsfagligt uddannede. Voksen- og efteruddannelsesområdet ville uden det offentliges involvering givet være præget af en betydelig uigennemsigtighed med deraf følgende risiko for lav kvalitet, dårlig ressourceudnyttelse og mangel på relevant udbud af voksen- og efteruddannelser for alle. Hovedopgaven i det offentlige engagement er derfor for det første at sikre et bredt udbud af høj kvalitet og relevans på områder, hvor dette ellers ville mangle. For det andet, at sikre efterspørgsel efter tilbuddene, herunder især gennem finansiel støtte til personer og uddannelser, hvor efterspørgslen ellers ville være for lille. Den konkrete tilrettelæggelse, herunder mixet mellem udbud og finansiering skal ske under hensyntagen til at opnå størst mulig effekt af de offentlige ressourcer, og i lyset af at offentlig støtte og regulering også rummer en risiko for visse negative effekter, som kan hindre realiseringen af de overordnede målsætninger. Ved offentlig finansiering er der for det første en risiko for, at det samfundsøkonomiske afkast af aktiviteterne mindskes som følge af, at brugerne ikke bærer de fulde omkostninger selv og derfor ikke afvejer disse mod de forventede gevinster. En meget høj grad af offentlig støtte kan indebære en risiko for, at det samfundsøkonomiske afkast bliver direkte negativt. For det andet rummer offentlig finansiering en risiko for støttespild eller dødvægt i form af, at der gives støtte til aktiviteter, der under alle omstændigheder ville have fundet sted. Principielt bør den offentlige støtte således målrettes aktiviteter, som både giver et forventet positivt samfundsøkonomisk afkast og ikke kan forventes at finde sted i fravær af offentlig støtte. Dette kan imidlertid være vanskeligt at realisere i praksis. For det tredje kan offentlig støtte og stram regulering medføre en risiko for manglende fleksibilitet i det samlede udbud, fordi de offentligt støttede kurser, hvor tilpasninger ofte skal igennem en længerevarende godkendelsesproces, kan fortrænge privat udbudte kurser som følge af forskelle i de økonomiske vilkår. Desuden kan stram regulering, som er begrundet i hensynet til at sikre en ensartet kvalitet, i sig selv mindske fleksibiliteten i uddannelsesudbuddet.

25 .$3,7(/ Styringen af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats omfatter en række forskellige instrumenter, som overordnet kan henføres til fem forskellige kategorier: Tilskud og indholdsmæssige krav i uddannelserne Godtgørelser ved uddannelse i arbejdstiden Styring af institutionerne, herunder udbudsstyring Merit og kompetencer Kvalitetssikring Styringen og prioriteringen af voksen og efteruddannelsesområdet kompliceres af, at der er tale om en bred vifte af meget forskellige aktiviteter, som tilsammen retter sig imod hele den voksne befolkning. De mange og meget forskelligartede aktiviteter og hensynet til særlige målgrupper, herunder ikke mindst de kortuddannede, stiller således meget store og forskellige krav til tilrettelæggelsen af indsatsen. Det er i den forbindelse vigtigt at anskue udbudsopgaven og finansieringsopgaven hver for sig. I forhold til nogle målgrupper og nogle uddannelser vil udbuddet i sig selv være tilstrækkeligt, mens finansieringen kan koncentreres på områder, hvor efterspørgslen ellers ville være for lille. Derved opnås størst målopfyldelse ved givne ressourcer og mindst risiko for negative effekter. 'HWRIIHQWOLJHYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHVV\VWHPLGDJ Det offentlige voksen- og efteruddannelsessystem omfatter en række meget forskellige uddannelsestilbud, som blandt andet adskiller sig fra hinanden med hensyn til målgruppen, de kvalifikationer der opnås, varigheden af forløbene mv. Udvalget har valgt at afgrænse sit arbejde til at omfatte almen voksenundervisning, hf-enkeltfag, voksenerhvervsuddannelser, AMU-uddannelser, åben uddannelse, herunder korte kurser, samt forløb på daghøjskoler og folkehøjskoler. Fælles for disse voksen- og efteruddannelser er, at de har et selvstændigt lovgrundlag og i høj grad er finansieret ved offentlige tilskud. De typer voksen- og efteruddannelse, der ikke er medtaget og som ligger inden for denne afgrænsning er undervisningsindsatsen for indvandrere, undervisningstilbuddene inden for lov om støtte til folkeoplysning, læsekurser for voksne og kurser ved Danmarks Forvaltningshøjskole. Kurser ved Danmarks Kommunale Højskole er heller ikke medtaget i analysen, da der er tale om ikke lovhjemlet privat uddannelsesaktivitet, der er brugerfinansieret.

26 9(85$33257 Med udgangspunkt i formålet med at gennemføre en bestemt uddannelse eller et bestemt kursus kan der overordnet skelnes mellem fire forskellige kategorier: Grunduddannelse for voksne, efteruddannelse, videreuddannelse og folkeoplysende voksenundervisning. *UXQGXGGDQQHOVHIRUYRNVQH er tilbud, der giver en kompetence, der er parallel til den kompetence, der kunne være opnået i grunduddannelsessystemet til og med ungdomsuddannelsesniveauet. Almen voksenuddannelse, hf-enkeltfag og voksenerhvervsuddannelse er eksempler på grunduddannelse for voksne. (IWHUXGGDQQHOVH er tilbud af kortere varighed, der sigter på at tilføre nye eller vedligeholde allerede tilegnede erhvervsrettede kvalifikationer. De offentlige efteruddannelsestilbud omfatter AMU-uddannelser og korte kurser under åben uddannelse. 9LGHUHXGGDQQHOVH er typisk længerevarende tilbud, som giver nye grundlæggende faglige kvalifikationer. HD, Master of Public Administration og erhvervsdiplomuddannelsen for merkonomer, som alle udbydes under åben uddannelse, er eksempler på videreuddannelse for voksne. )RONHRSO\VHQGHYRNVHQXQGHUYLVQLQJ er tilbud på folkehøjskoler og daghøjskoler, som i høj grad er rettet mod deltagernes personlige kvalifikationer. Fremover vil der i styrings- og finansieringsmæssige sammenhæng være behov for i højere grad at anskue de fire typer af voksen- og efteruddannelse hver for sig. $NWLYLWHWHQLRJXGJLIWHUQHWLORIIHQWOLJYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHO VH I 1998 var der i alt ca (ledige og beskæftigede) årselever på de offentlige voksen- og efteruddannelser, og de samlede offentlige udgifter til drift og godtgørelser udgjorde 12,5 mia.kr. Siden starten af 1990 erne har der været en markant vækst både i aktiviteten på de offentlige voksen- og efteruddannelser og især i de samlede offentlige udgifter. Samlet set er aktiviteten steget med ca. 60 pct. i perioden , mens udgifterne er omtrent fordoblet. Væksten i driftsudgifterne har været særligt stor i 1997 og 1998, hvilket blandt andet må ses i lyset af, at den økonomiske styring var baseret på frit optag og taxameterfinansiering. Især i 1998 har der været meget betydelig meraktivitet og deraf følgende større udgifter end forventet på både AMU,

27 .$3,7(/ daghøjskoler og åben uddannelse. Dette var baggrunden for, at der med virkning fra 1999 blev indført aktivitets- og tilskudslofter på store dele af de statsligt finansierede voksen- og efteruddannelsestilbud. Stigningen på AMU skyldes primært de sammenhængende forløb for ledige. Udviklingen i aktiviteten for beskæftigede har været nogenlunde konstant. Driftsudgifterne udgjorde i 1998 knap 6 mia.kr. Heraf tegner AMU sig alene for knap 40 pct., mens åben uddannelse tegner sig for knap 20 pct. Opgjort i forhold til antallet af årselever er den største post åben uddannelse, som tegner sig for knap 40 pct., mens antallet af årselever på AMU udgør godt 15 pct. af det samlede antal årselever. AMU's andel af de samlede udgifter er således væsentligt større end andelen af årselever, mens det omvendte gør sig gældende for åben uddannelse. De samlede udgifter til godtgørelse udgjorde 6,5 mia.kr. i Det skønnes at ca. to tredje dele heraf kan henføres til ledige, mens den resterende tredjedel ydes til beskæftigede. Opgjort som helårspersoner var der ca beskæftigede, der modtog godtgørelse i Det er vanskeligt at skønne over driftsudgifternes fordeling på forløb for beskæftigede, ledige og personer uden for arbejdsstyrken. Men da ikke alle beskæftigede modtager godtgørelse, kan det skønnes, at mere end en tredjedel af driftsudgifterne kan henføres til beskæftigede. Herudover afholdes en del af driftsudgifterne til uddannelse for personer uden for arbejdsstyrken, som ikke kan modtage godtgørelse. De samlede udgifter pr. elev varierer betydeligt mellem de forskellige typer af voksen- og efteruddannelse, blandt andet som følge af, at nogle uddannelser udbydes på heltidsbasis med godtgørelse, mens andre primært finder sted i fritiden. Herudover er der stor variation i driftsudgifterne på de enkelte uddannelser, hvilket skal ses i lyset af forskelle i uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse samt behovet for udstyr og materialer mv. Uanset om der ses på de samlede udgifter til drift og godtgørelse eller på driftsudgifter alene, er AMU noget dyrere end de øvrige tilbud, mens åben uddannelse er forholdsvis billig. Det relativt høje udgiftsniveau på AMU afspejler blandt andet, at der på AMU-uddannelserne undervises 37 timer om ugen på relativt små hold med meget teknisk udstyr. Herudover er driftsudgifterne per elev også relativt høje på folkehøjskoler, hvilket delvis hænger sammen med kostskoleformen. Udgifterne pr. årselev på de offentlige voksen- og efteruddannelsestilbud er typisk noget højere end i de ordinære grunduddannelser. Det skyldes ikke

28 9(85$33257 kun, at der ydes højere godtgørelser, men også at der arbejdes med andre tilrettelæggelsesformer, udstyrskrav, holdstørrelser mv. Godtgørelsesudgifternes andel af de samlede udgifter er steget betydeligt i de senere år. I 1998 modtog knap helårspersoner godtgørelse, hvilket er en fordobling i forhold til Stigningen skal ses i lyset af både omlægningen af den aktive arbejdsmarkedspolitik, og af at gruppen af beskæftigede, som kan modtage godtgørelser, er udvidet. Samtidigt har der været en vækst i driftsudgifterne, som ligger udover, hvad stigningen i antallet af årselever skulle tilsige. Dette skyldes primært stigninger i enhedsudgifterne pr. årselev på nogle uddannelsesordninger. Specielt på åben uddannelse, men til dels også på VUC, har der været en kraftig vækst i driftsudgifterne pr. elev, mens der på AMU og daghøjskoler, har været et mindre fald i perioden. %UXJHUQHDIGHRIIHQWOLJHYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHU I 1995 deltog i alt ca personer i et eller flere offentlige voksen- og efteruddannelsesforløb. Kursisterne er generelt lidt yngre end arbejdsstyrken og befolkningen i gennemsnit. Især på højskoler og i noget mindre grad hf-enkeltfag er der en overvægt af unge kursister på år. Kursisterne på almen voksenuddannelse er til gengæld noget ældre end kursisterne på de øvrige uddannelser. Op mod halvdelen af kursisterne har en erhvervsuddannelse som højeste afsluttede uddannelse, mens godt en fjerdedel har en grundskoleuddannelse som højeste afsluttede uddannelse. Andelen med grundskoleuddannelse samt andelen med erhvervsuddannelse er på niveau med arbejdsstyrken som helhed. Andelen med almengymnasial uddannelse er dobbelt så høj som andelen i arbejdsstyrken, mens andelen med en videregående uddannelse er lidt mindre. På daghøjskoler og almen voksenuddannelse er der en overvægt af kursister, som har et grundskoleforløb som højeste afsluttede uddannelse. Godt halvdelen af kursisterne på AMU har en erhvervsuddannelse, mens en tredjedel af kursisterne har grundskole som baggrund. Andelen af kursister på AMU med grundskoleuddannelse er lidt højere end andelen blandt alle kursister og andelen i arbejdsstyrken. Andelen af kursister på AMU med en erhvervsuddannelse er noget højere end den tilsvarende andel blandt alle kursister og andelen i arbejdsstyrken og befolkningen.

29 .$3,7(/ Kursister på åben uddannelse har et højere uddannelsesniveau end kursister på de øvrige uddannelser, hvilket skal ses i lyset af, at en stor del af uddannelserne retter sig mod kursister, som har en erhvervskompetencegivende uddannelse i forvejen. Det har ikke været muligt at kortlægge uddannelsesbaggrunden for ledige henholdsvis beskæftigede kursister hver for sig. Ledigheden for kortuddannede er imidlertid væsentligt større end for personer med en erhvervskompetencegivende uddannelse. Uddannelsesbaggrunden for beskæftigede kursister vil derfor også typisk være bedre end for ledige kursister. Dermed kan det med forsigtighed skønnes, at kortuddannede udgør en mindre andel af de beskæftigede kursister på de offentlige voksen- og efteruddannelsestilbud end i arbejdsstyrken og befolkningen som helhed. Den nuværende voksen- og efteruddannelsesindsats for beskæftigede bidrager således ikke til at mindske de uddannelsesmæssige skævheder på arbejdsmarkedet. Det er imidlertid ikke muligt at vurdere, om skævhederne er større eller mindre, end de ville have været uden offentlig involvering. Personer, som har deltaget i voksen- og efteruddannelse, har generelt en lavere bruttoindkomst end befolkningen som helhed. Dette skal blandt andet ses i lyset af, at en stor del af aktiviteten kan henføres til aktivering af ledige. Deltagerne på specielt åben uddannelse og AMU har forholdsvis høje indkomster i forhold til gennemsnittet for deltagerne set under ét. To tredjedele af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats i industrien, bygge- og anlægssektoren og transportsektoren foregår på AMU, mens åben uddannelse på erhvervsskolerne er meget anvendt i handelssektoren og i den finansielle sektor. Målt i forhold til den samlede beskæftigelse tegner industrien sig for en større andel af kursisterne på offentlig voksen- og efteruddannelse end de øvrige brancher. Der er en meget klar positiv sammenhæng mellem virksomhedsstørrelse og brug af offentlig voksen- og efteruddannelse. I den private sektor deltager medarbejdere i virksomheder med over 100 ansatte tre gange så ofte i offentlig voksen- og efteruddannelse som medarbejdere i virksomheder med mindre end 20 ansatte. Specielt på AMU er denne tendens fremtrædende, idet medarbejdere i store virksomheder med over 500 ansatte har omtrent 10 gange så stor sandsynlighed for at deltage i AMU-uddannelser som medarbejdere i virksomheder med mindre end 20 ansatte. Også i den offentlige sektor er der en positiv sammenhæng mellem virksomhedsstørrelse og voksen- og efteruddannelse, om end den er knap så udtalt.

30 9(85$33257 Nogle af de godtgørelsesordninger, som er en del af voksen- og efteruddannelsessystemet, kan i visse tilfælde også oppebæres af studerende på SUberettigende uddannelser. Omkring 10 pct. af de studerende på SU-berettigende uddannelser modtager andre godtgørelser end SU, herunder uddannelsesgodtgørelse og uddannelsesorlov. På det foreliggende grundlag er det svært at vurdere, om muligheden for at oppebære godtgørelser på SU-berettigende uddannelser i sig selv påvirker de studerendes adfærd. Det kan dog bemærkes, at de studerende, som modtager andre godtgørelser end SU, synes at koncentrere sig på især videregående uddannelser inden for det sociale område..rpshwhqfhurjnydolilndwlrqhu De forskellige offentlige voksen- og efteruddannelsestilbud varierer betydeligt med hensyn til den grad af formel kompetence, som den enkelte kursist opnår ved deltagelse og fuldførelse af uddannelsen. Uddannelser, der giver IRUPHO HUKYHUYVNRPSHWHQFH er ifølge dagpengelovgivningen uddannelser af mindst 18 måneders varighed, som giver adgang til at varetage et bestemt fag eller erhverv, og som derfor giver ret til optagelse i en arbejdsløshedskasse på lige fod med beskæftigede og ret til dagpenge på dimittendvilkår. Uddannelser, der giver DQGHQ IRUPHO NRPSHWHQFH, er uddannelser der giver studiekompetence samt uddannelser med erhvervsrettet sigte, der afsluttes med en prøve eller eksamen som f.eks. visse videreuddannelser (eksempelvis merkonom), AVU, hf og certifikatkurser mv. på AMU. De fleste videreuddannelser giver formel kompetence inden for et bestemt fagområde og forudsætter typisk en erhvervskompetencegivende uddannelse. De AMU-uddannelser, der giver merit på erhvervsuddannelserne, kan medgå til at give formel kompetence. Uddannelser, der giver DQHUNHQGWH NRPSHWHQFHr, er uddannelser (fortrinsvis AMU-uddannelser), hvor mål og rammer er fastlagt og anerkendt på centralt niveau, men som ikke afsluttes med en prøve eller eksamen. Flertallet af uddannelserne under AMU giver anerkendt kompetence. Herudover gennemføres en række uddannelsesaktiviteter, der ikke giver formelle eller anerkendte kompetencer, herunder korte kurser under åben uddannelse og kurser på dag- og folkehøjskoler. Erfaringen viser, at graden af kompetence, og herunder især formel erhvervskompetence, har stor betydning for virkningen på den enkeltes efterfølgende

31 .$3,7(/ beskæftigelsesmuligheder og for mobiliteten på arbejdsmarkedet. Graden af formel kompetence har dermed også stor betydning for det samfundsmæssige udbytte af indsatsen. I hvilket omfang de enkelte uddannelser giver formelle kompetencer afhænger blandt andet af det kvalifikationsmæssige sigte. Formel erhvervskompetence forudsætter således altid faglige kvalifikationer. Anden formel kompetence forudsætter altid faglige og/eller almene kvalifikationer, mens uddannelser, der primært sigter på personlige kvalifikationer, ikke giver nogen formel kompetence. Anerkendt kompetence (AMU) kan både forudsætte faglige, almene og personlige kvalifikationer. Størstedelen af aktiviteten inden for de offentlige voksen- og efteruddannelser resulterer ikke i formel erhvervskompetence eller anden formel kompetence. 32 pct. af den samlede aktivitet resulterer i formel kompetence, og heraf resulterer kun ca. 2 pct. i formel erhvervskompetence. Knap 15 pct. af aktiviteten resulterer i anerkendte kompetencer. I alt 47 pct. af aktiviteten resulterer således i formel eller anerkendt kompetence. At kun en begrænset del af den samlede aktivitet resulterer i formel kompetence, skyldes blandt andet, at en stor del af kursisterne på almene voksenuddannelser, hf-enkeltfag og bekendtgørelseslagte uddannelser under åben uddannelse ikke afslutter med den prøve, som er en del af uddannelsen. Voksen- og efteruddannelsesindsatsen i dag bidrager således kun i begrænset omfang til at øge det formelle kompetenceniveau i arbejdsstyrken. Spørgsmålet om erhvervelse af formel kompetence er især relevant for kortuddannede, som ikke har opnået en formel erhvervskompetence i grunduddannelsessystemet. Det kan med en vis usikkerhed skønnes, at 6 pct. af aktiviteten for kortuddannede giver formel erhvervskompetence, mens ca. 14 pct. resulterer i anden formel kompetence. Ca. 15 pct. af aktiviteten for kortuddannede skønnes at resultere i anerkendt kompetence (AMU). Inden for hver af de offentlige voksen- og efterudddannelsesordninger udbydes kurser, der sigter mod flere typer af kvalifikationer, enten hver for sig eller i kombination. Særligt inden for efteruddannelsesområdet er der et bredt kvalifikationsmæssigt sigte, som omfatter både faglige, almene og personlige kvalifikationer, samt kombinationer heraf. To stikprøveundersøgelser på henholdsvis AMU-uddannelser og korte kurser viser, at godt 75 pct. af den samlede aktivitet på AMU-uddannelser og ca. 55 pct. af aktiviteten på korte kurser har hovedvægten på faglige kvalifikationer, som f.eks. svejsning eller analyseteknik pct. af aktiviteten på AMU-

32 9(85$33257 uddannelser og godt 30 pct. af aktiviteten på korte kurser under åben uddannelse har hovedvægten på almene kvalifikationer som f.eks. IT, sprog og matematik pct. af aktiviteten på AMU-uddannelser og godt pct. af aktiviteten på korte kurser under åben uddannelse sigter primært på personlige kvalifikationer som f.eks. teambuilding, kvalitetsbevidsthed, omstillingsbevidsthed og personlig udvikling. Udbuddet af og virksomhedernes efterspørgsel efter uddannelsesforløb, som sigter på almene og især personlige kvalifikationer, har været stigende i de sidste år. Det er dog ikke muligt mere præcist at vurdere udviklingen i uddannelsernes kvalifikationsmæssige sigte. Udviklingen i retning af videnssamfundet forventes at medføre, at væksten i behovet for voksen- og efteruddannelse i stigende grad retter sig mod uddannelser, der sigter på faglig kvalificering i kombination med både almene og personlige kvalifikationer. Der vil dog også fortsat være behov for at uddanne "i dybden", dvs. styrke f.eks. de faglige kvalifikationer alene. Den stigende efterspørgsel efter uddannelser, der sigter på personlige kvalifikationer, kan medføre, at voksen- og efteruddannelsesindsatsens bidrag til at løfte det formelle kompetenceniveau i arbejdstyrken kan svækkes. Samtidig kan uddannelser, der sigter på personlige kvalifikationer, dog være vigtige for at tilgodese uddannelsesbehovene på arbejdsmarkedet. *UDGHQDIRYHUODSLXGEXGGHWRJVDPDUEHMGHPHOOHPXGE\GHUQH Kombineret med den nuværende efterspørgselsstyring har fremvæksten af nye uddannelsesbehov uden en naturlig tilknytning til den ene eller anden uddannelsesordning eller institutionstype f.eks. IT og holdningsbearbejdning samt efterspørgslen efter mere brede kvalifikationer medført, at der inden for alle uddannelsesordninger udbydes uddannelser/kurser, der sigter på både faglige, almene og personlige kvalifikationer. Dermed kan der være tilfælde, hvor udbuddet indenfor forskellige uddannelsesordninger kan "lappe over" hinanden i den forstand, at der er en større eller mindre grad af sammenfald for så vidt angår indhold, målgruppe mv. Overlappende udbud udgør ikke nødvendigvis et problem, men vil i et efterspørgselsstyret system tværtimod være en forudsætning for, at de forskellige udbydere kan konkurrere med hinanden. Overlap mellem forskellige uddannelser er dog et problem, i det omfang de økonomiske vilkår for de forskellige uddannelser varierer betydeligt, og/eller i det omfang det bidrager til at mindske overskueligheden blandt brugerne, udbyderne og de politisk ansvarlige.

33 .$3,7(/ Det kan endvidere udgøre et problem, hvis offentlige uddannelsesinstitutioner, der er "født" til at lave noget forskelligt, i stort omfang udbyder det samme, idet den kvalitets- eller ressourcemæssige fordel ved specialisering dermed kan gå tabt. Udvalget har fået gennemført en undersøgelse af det faktiske udbud af voksen- og efteruddannelser i Fyns og Nordjyllands amter indenfor social- og sundhedsområdet, det holdningsbearbejdende område, IT-området og transportområdet, hvor det som udgangspunkt blev antaget, at der var et overlap. Undersøgelsen viser blandt andet, at omfanget af overlap er forholdsvis begrænset på social- og sundhedsområdet og endnu mindre på transportområdet. På transportområdet er der overlap mellem offentlige og private udbydere, men ikke mellem offentlige udbydere indbyrdes. Til gengæld er der et relativt stort overlap på det holdningsbearbejdende område og på IT-området. På de to områder vurderes der at være overlap blandt henholdsvis 134 ud af 162 og 543 ud af 726 kurser, svarende til henholdsvis 83 og 75 pct. af kurserne. Overlappet på disse to områder gælder både mellem offentlige udbydere indbyrdes og mellem offentlige og private udbydere. Da efterspørgslen efter uddannelser inden for IT og det holdningsbearbejdende område forventes at vokse betydeligt i de kommende år, udgør det eksisterende overlap et styringsmæssigt problem. Undersøgelsen tyder på, at overlap i særlig grad findes på områder, hvor det er let at sammensætte og udbyde forløb. Specielt synes det at være afgørende, at der er tilgængelige lærerkræfter på området, at der er stor efterspørgsel, at indholdet er let tilgængeligt, f.eks. kurser, der ligger på et generelt introducerende niveau, og at der (for offentlige udbydere) er taxameterfinansiering. At de offentlige voksen- og efteruddannelsestilbud i et vist omfang lapper over hinanden bekræftes også indirekte af, at de adspurgte brugere af voksenog efteruddannelserne oplever en vis substituerbarhed mellem forskellige offentlige udbydere af voksen- og efteruddannelse. Specielt de offentlige virksomheder har ifølge undersøgelsen befundet sig i en valgsituation, hvor de har fravalgt en udbyder til fordel for en anden. Relationerne mellem de offentlige udbydere af voksen- og efteruddannelse kendetegnes af både samarbejde og konkurrence. Konkurrencen finder især sted på tværs af institutionstyperne, mens der i højere grad er tale om arbejdsdeling, når det drejer sig om institutioner af samme type. Det konstaterede overlap er blandt andet udtryk for konkurrencen mellem institutionerne.

34 9(85$33257 Der er i dag et lovmæssigt krav om, at AMU-centre, erhvervsskoler og VUCcentre samarbejder om udnyttelse af lokaler, udstyr mv. og om information og vejledning af virksomheder og borgere. En undersøgelse foretaget af Undervisningsministeriet og Arbejdsministeriet i 1997 viser imidlertid, at der ud af 42 skolesamarbejder er godt 25 velfungerende. Godt 10 skolesamarbejder vurderes at være etablerede, men ikke fungerende i praksis, og endelig er der omkring 5 samarbejder, der vurderes som ikke formaliserede og ikke fungerende. NRQRPLVNHHIIHNWHUDIYRNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVH En stor del af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats er besluttet udfra et fortrinsvist investeringsmæssigt sigte i den forstand, at indsatsen forventes at øge den samlede velstand på længere sigt. Det er imidlertid meget vanskeligt at vurdere de økonomiske effekter af voksen- og efteruddannelsesindsatsen set under ét. Der foreligger således ingen danske undersøgelser af de samfundsøkonomiske effekter af voksen- og efteruddannelsesindsatsen som helhed. Det er dermed også vanskeligt at vurdere, om de samfundsøkonomiske gevinster ved offentlig voksen- og efteruddannelse overstiger de samfundsøkonomiske omkostninger. Det er i et vist omfang muligt at belyse de økonomiske effekter af enkelte voksen- og efteruddannelsestilbud, idet der dog også her er en række væsentlige metodemæssige problemer. Langt størstedelen af de foreliggende danske empiriske undersøgelser fokuserer på indsatsen for ledige. Der foreligger således kun ganske få undersøgelser af de økonomiske effekter af voksen- og efteruddannelse for beskæftigede. En stor del af undersøgelserne lider endvidere under væsentlige metodiske problemer. De foreliggende danske undersøgelser indikerer, at AMU-forløb og aktiveringsforløb på tekniske skoler har en positiv effekt på lediges jobmuligheder, og at effekten stiger med kursets længde. Forløb på daghøjskoler har en mindre, men dog overvejende positiv effekt. AMU-uddannelsers effekt på beskæftigedes risiko for fremtidig ledighed og indkomst synes at være positiv om end meget beskeden. AMU-uddannelser synes herudover at have en positiv, om end kortvarig, virkning på mobiliteten for beskæftigede. Internationale undersøgelser tyder på, at voksen- og efteruddannelse for beskæftigede øger produktiviteten i virksomhederne, og at virkningen er størst, når der samtidig sker ændringer i interne strukturer, arbejdsprocesser og

35 .$3,7(/ eventuelt teknologisk innovation. Herudover er der indikationer af, at afkastet er størst for kortuddannede. For så vidt angår voksen- og efteruddannelse af ledige tyder de foreliggende internationale undersøgelser på, at den makroøkonomiske effekt synes begrænset, om end særlige forløb rettet mod forebyggelse af flaskehalse og andre ubalancer på arbejdsmarkedet kan øge den samlede beskæftigelse. Herudover synes det konkrete indhold, varighed og certificering af uddannelsesforløbet at være afgørende. 9RNVHQRJHIWHUXGGDQQHOVHVLQGVDWVHQL'DQPDUNVDPPHQOLJQHW PHGDQGUHODQGH Sammenligninger på tværs af lande skal altid ske med stor forsigtighed. Strukturelle forskelle mellem landene med hensyn til f.eks. det generelle uddannelsesniveau, arbejdsmarkedet, den offentlige sektor, skattesystemet mv., kan således betinge forskelle på andre områder, herunder voksen- og efteruddannelsessystemet. Sammenligninger mellem lande, der ligner hinanden for så vidt angår disse strukturelle faktorer, er dog generelt mindre problemfyldte. På voksen- og efteruddannelsesområdet vanskeliggøres sammenligninger desuden af, at der ikke findes internationale standarder for afgrænsning af voksen- og efteruddannelse. Men det er vurderingen, at de forskellige internationale undersøgelser kan give et rimeligt indtryk af forskellene landene i mellem, om end resultaterne skal fortolkes med stor varsomhed. I forhold til sammenlignelige, europæiske lande er andelen af befolkningen, som deltager i voksen- og efteruddannelse (privat og offentlig), relativt høj i Danmark. Dette gælder især for ledige, og i lidt mindre grad for beskæftigede. Andelen af årige beskæftigede, som deltog i voksen- og efteruddannelse i 1997, var noget højere i både Danmark og Sverige end i en række andre europæiske lande. Voksen- og efteruddannelsesindsatsen for beskæftigede synes i langt højere grad at være offentligt finansieret i Danmark end i andre lande, f.eks. Sverige og Holland, hvor aktiviteten er nogenlunde på niveau med den danske. Sammenlignet med andre lande synes de meget store offentlige udgifter til voksen- og efteruddannelse i Danmark således ikke isoleret set at resultere i en tilsvarende højere aktivitet. De danske virksomheders udgifter til voksen- og efteruddannelse er også relativt lave i forhold til virksomheder i andre lande. Dette gælder både for de samlede udgifter og for omkostningerne pr. kursustime for virksomhederne i

36 9(85$33257 gennemsnit. Opgjort som andel af de samlede lønomkostninger er danske virksomheders omkostninger til kurser højere i små og mellemstore virksomheder og lavere i store virksomheder sammenlignet med gennemsnittet i EU-landene for virksomheder af tilsvarende størrelse. I alle lande er der en tendens til, at kortuddannede deltager mindre i voksenog efteruddannelse end befolkningen som helhed. Forskellen i deltagelsen for personer med kort henholdsvis længerevarende uddannelse er ikke mindre i Danmark end i de øvrige lande. De store offentlige udgifter til voksen- og efteruddannelse for beskæftigede synes således ikke at resultere i en større deltagelse for kortuddannede. Samlet synes der at tegne sig et billede af, at de relativt store offentlige udgifter til voksen- og efteruddannelse for beskæftigede i Danmark i nogen grad isoleret set kan fungere som en omkostningslettelse for nogle af de store danske virksomheder. Dette skal ses i lyset af, at de offentlige udgifter til voksen og efteruddannelse både er rettet mod ledige og beskæftigede i Danmark, hvor andre lande i højere grad målretter den offentligt finansierede voksen- og efteruddannelsesindsats mod ledige. %UXJHUQHV YXUGHULQJ DI YRNVHQ RJ HIWHUXGGDQQHOVHVLQG VDWVHQ For at sikre en kvalificeret efterspørgsel og en effektiv ressourceudnyttelse på samfundsplan er det vigtigt, at brugerne kan overskue markedet og skelne mellem kvaliteten og indholdet af de forskellige uddannelser og kurser, samt de tilknyttede økonomiske vilkår. Med henblik på at kortlægge brugernes vurdering af voksen- og efteruddannelsessystemet er der i efteråret 1998 gennemført en brugerundersøgelse, som både omfatter de direkte brugere, dvs. kursister, og de indirekte brugere, dvs. virksomheder, AF og kommunerne. Der er kun få kursister på voksen- og efteruddannelserne, som angiver, at de har haft problemer med at finde frem til den rette uddannelse, skole eller godtgørelsesordning. For den enkelte kursist synes markedet for voksen- og efteruddannelse derfor ikke at fremstå som specielt uoverskueligt. Dette kan blandt andet hænge sammen med, at kursisterne generelt ikke selv oplever at have behov for at kunne overskue markedet som sådan, men blot en lille del af det. For de direkte brugere synes uoverskuelighed i voksen- og efteruddannelsestilbuddet således ikke at være et afgørende problem.