Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere

Transkript

1 KULEGRAVNING AF KONTANTHJÆLPSOMRÅDET FORSKNINGSGENNEMGANG Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere Søren Peter Olesen Den Sociale Højskole i Aarhus

2 DSH-AA, maj Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere Forord Møder mellem borgere og det offentliges repræsentanter (mellem borger og stat / klient og system) udgør en central arena i gennemførelse af offentlig politik. De kan være rutinemæssige, og de kan være skelsættende. Uanset det, kan de direkte eller indirekte have dyberegående betydning for såvel borgerens tilværelse som gennemførelse af politik. Anledningen til at beskæftige sig hermed er, at Beskæftigelsesministeriet på baggrund af en aftale mellem Regeringen og Dansk Folkeparti har iværksat en kulegravning af kontanthjælpsområdet (Beskæftigelsesministeriet 2005). Kommissoriet til kulegravningen opregner 9 indholdspunkter, hvoraf ét om kommunernes indsats, herunder bl.a. den enkelte sagsbehandlers arbejdsforhold og indstilling, samt ét om mødet mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere baseret på deltagerobservation, efterfølgende interviews og lignende, herunder konkrete undersøgelser af, hvad der siges og gøres i møderne. Denne forskningsgennemgang dækker særlig mødet mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere. Da forskningen på området er begrænset og spredt, inddrages forskning bl.a. fra det tilgrænsende område vedrørende forsikrede ledige, ligesom der foretages udvalgte referencer til international forskning. Gennem de seneste tiår har der været en voksende politisk, mediemæssig og forskningsmæssig opmærksomhed omkring forholdet mellem den enkelte og det offentlige. Området er imidlertid fortsat forskningsmæssigt underbelyst. Det er derfor positivt, at der i forbindelse med kulegravning af kontanthjælpsområdet er peget på frontlinievirksomhedens vilkår og processer. Disse forhold indfanges kun ufuldstændigt af input-output fokuserede effektanalyser. Samtidig kan man nære bekymring for, om opmærksomheden samlet udvikler sig til et umanerligt stort pres på frontliniens aktører uden tilstrækkelig fornemmelse for virksomhedens vilkår og karakter. De overordnede intentioner vedrørende offentlig frontlinievirksomhed på området handler om en værdig indsats i overensstemmelse med den enkeltes situation, om den enkeltes ret til inddragelse i behandlingen af sager og myndigheders pligt til at tilrettelægge sagsbehandlingen, således at dette kan lade sig gøre med en hyppigt anvendt metafor, at tilbud skal skræddersys. Samtidig finder en omfattende standardisering, metodestyring og procesregulering sted, som snarere peger i retning af konfektionssyning. Der springer den centrale pointe ud af følgende gennemgang, at der dels er stærke sociale kræfter på spil i frontlinievirksomhed, dels hersker en betydelig dynamik og kompleksitet. Derfor er der et skisma mellem hensyn, der udspringer af de overordnede intentioner, og styringsbestræbelser, hvor standardisering og kontrol er i forgrunden. Det er mit håb, at denne forskningsgennemgang bidrager til øget bevidsthed om dette skisma. Den Sociale Højskole i Aarhus, maj 2006, Søren Peter Olesen. 2

3 Resumé Som et led i kulegravning af kontanthjælpsområdet gennemgås foreliggende forskning i møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere baseret på observationer og analyser af, hvad der konkret sker i disse møder. Der er tale om en forskning i samfundsmæssigt centrale problemstillinger, men af begrænset omfang, også selv om der suppleres med lignende forskning på tilgrænsende områder (primært forsikrede ledige). Kapitel 1 præciserer afgrænsning og sigte (afsnit 1.1) og gør rede for baggrunden i form af skiftet fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus i en aktiv social- og arbejdsmarkedspolitik (afsnit 1.2). Det begrundes, at ikke kun kausalitet og effekter af indsatser, men også processer og mekanismer i frontlinievirksomhed har forskningsmæssig interesse (afsnit 1.3), og frontlinievirksomhed tematiseres som forskningsemne. I den tilgang, der ligger til grund for forskningsgennemgangen, er frontlinievirksomhed en kompleks størrelse, idet en række forskellige processer og logikker gør sig gældende. Implementering af politiske intentioner møder borgeres servicesøgning. Professionelle idealer og metoder støder endvidere sammen med organisatoriske hensyn i velfærdsorganisationers opgaveløsning (afsnit 1.4). Sammenfattende indebærer dette, at området på den ene side kendetegnes af asymmetrier og institutionelt forankret magt, men også af spændinger, modsætninger og kampe. Trods grundlæggende asymmetrier og magtrelationer er der betragtelig kompleksitet og betydelige variationer i frontlinievirksomheden, hvilket dels er forskningsmæssigt underbelyst og dels er undervurderet i mediedækning og styringsbestræbelser (afsnit 1.5). Kapitel 2 gennemgår en række centrale studier, der falder inden for afgrænsningen. De gennemgås enkeltvis, da deres antal er begrænset, med henblik på særlig at belyse, hvad der er i fokus i de enkelte studier (afsnit 2.1). Gennemgangen understøttes af inddragelse af tilgrænsende forskning primært vedrørende møder mellem forsikrede ledige og medarbejdere i arbejdsmarkedssystemet samt af internationale referencer (afsnit 2.2 og 2.3). Forskningen søges sammenfattet (afsnit 2.4), og det gøres gældende, at der ikke er grundlag for at tegne et generelt billede i form af fx udbredelsen af bestemte typer af møder. Det kan derimod fremhæves, at frontlinievirksomhed empirisk synes kendetegnet af nogle tværgående grundlæggende vilkår: På den ene side er der tale om asymmetriske relationer knyttet til, at aktørerne repræsenterer henholdsvis et enkelt menneskes livsverden og det offentlige system (dvs. statsmagten). På den anden side er disse relationer af dynamisk og varierende karakter, således at nogle møder fastlåser den enkelte i en passiv rolle, mens andre åbner op for forandring og udvikling gennem tildeling eller konstruktion af en aktiv rolle for vedkommende. Områdets karakter i form af asymmetrier, kompleksitet og variationer søges opsummeret i en sammenfatning (afsnit 2.5). Kapitel 3 søger at uddrage implikationer og dilemmaer i forhold til såvel professionsudvikling og metodeudvikling på området samt forskningsperspektiver (herunder forskningens begrænsninger og begrænsningerne i det foreliggende vidensgrundlag samt de deraf følgende forskningsbehov). Endvidere berøres det grundlæggende skisma mellem på den ene side overordnede intentioner om at tage hensyn til tilpasning af tilbud til den enkelte kontanthjælpsmodtager samt om at tilgodese forvaltningsretlige principper og retssikkerhedshensyn og på den anden side styringsbestræbelser i form af standardisering, metodestyring og anden procesregulering. 3

4 Indholdsfortegnelse Forord...2 Resumé...3 Indholdsfortegnelse Indledning: Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsfelt Møder med det offentlige et underbelyst felt. Gennemgangens afgrænsning, sigte og indhold Fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus. Baggrund i de seneste tiårs social og arbejdsmarkedspolitiske udvikling Begrundelser for at rette blikket mod processer i frontlinien, herunder møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere Tematisering af frontlinievirksomhed Sammenfatning Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsemne Centrale danske studier af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere Møder på tilgrænsende områder møder med forsikrede ledige international forskning Magtfulde møder vs. variation og kompleksitet - Tværgående træk i de foreliggende analyser af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere Sammenfatning Forskningsmæssige perspektiver og policy-perspektiver - Implikationer og dilemmaer i forhold til professionsudvikling og metodeudvikling Konklusion...38 Litteratur

5 1. Indledning: Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsfelt Gennem det seneste tiår godt og vel har der været et tiltagende politisk, administrativt og forskningsmæssigt fokus på offentlig frontlinievirksomhed. Opmærksomheden har bl.a. været rettet mod metodeudvikling og metodestyring. Også medierne har tilbagevendende beskæftiget sig hermed, ligesom de involverede professionelle grupper til stadighed er optaget af deres rolle og arbejdsmetoder (Hjort 2005). Der er mange lag af årsager hertil, men bl.a. på baggrund af væksten i den offentlige sektor, kvantitativt og kvalitativt, kan opmærksomheden evt. siges ikke at være overraskende. Set i et historisk perspektiv er mødet mellem borger, bruger, klient 1 og stat forandret (Olesen 2006): fra en relation mellem undersåt og øvrighed, over en relation mellem borgere som universelle klienter og embedsmænd (i et bureaukrati), til en refleksiv relation mellem borgere som specifikke enkeltindivider og et velfærdssystem som serviceleverandør. Denne generelle historiske udvikling kan ses som en udvikling i medborgerskab (citizenship, jf. Marshall 2003) eller i offentlig identitet, hvortil kan henregnes dels rettigheder ifølge lovgivningen, dels den enkeltes erfaringer med myndighedskontakt (Hetzler 1994). Der er ikke noget slutpunkt i denne udvikling. Med digital forvaltning, eksempelvis CV-bank og jobbank på Jobnet.dk synes nye momenter at indgå i retning af selviscenesættelse og selvstyring (Olesen 2006) Møder med det offentlige et underbelyst felt. Gennemgangens afgrænsning, sigte og indhold Kommissoriet for kulegravning af kontanthjælpsområde afgrænser, hvad der skal udredes i denne gennemgang (Beskæftigelsesministeriet 2005). Afgrænsningen berører såvel genstandsfelt (mødet) som forskningsmetode (observation mv.). Genstandsfeltet omfatter ifølge kommissoriet, hvad der siges og gøres i mødet mellem på den ene side kontanthjælpsmodtager (borger, bruger, klient) og på den anden side systemrepræsentant (medarbejder, sagsbehandler, socialarbejder). I en implementeringssammenhæng drejer det sig om et af de sidste led i implementeringskæden, relationen mellem frontliniemedarbejder og målgruppe. Møder er således bl.a. indlejret i en institutionel sammenhæng (jf. afsnit 1.4). Konkret drejer det sig om samtale og anden form for interaktion mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere. Sprog og sproganvendelse i form af tekst og særlig tale udgør en central del af denne interaktion og står følgelig centralt. 1 Begreber for borgeren i kontakt med det offentlige skifter med tid og politisk kontekst fx undersåt, klient, bruger, kunde, jobkandidat (Olesen 2006). For en analyse af klientbegrebet se fx Salonen I denne tekst anvendes betegnelserne kontanthjælpsmodtager, borger, bruger, klient, ledig afhængigt af sammenhængen. Betegnelserne opfattes ikke i fremstillingen som entydige og statiske kategorier. 5

6 Afgrænsning til kontanthjælpsområdet er forskningsmæssigt set stram. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at kontanthjælpsområdet ikke udgør en isoleret ø i det samlede hjælpesystem, og at kontanthjælp kan være forbundet med en bred vifte af sociale vanskeligheder og indsatser, samt at kontanthjælp kan repræsentere en gennemgang fra eller til andre overførselsindkomster. Den stramme afgrænsning indebærer, at det er begrænset, hvad der foreligger af dansk forskning. Selv hvis man udvider genstandsfeltet med bl.a. forsikrede ledige (jf. afsnit 2.3) er det begrænset, hvad der foreligger. Metodemæssigt henviser kommissoriet specifikt til observation, efterfølgende interviews og lignende, hvilket er med til at fastholde et fokus på den konkrete interaktion mellem deltagere i møder. Observationer af frontlinievirksomhed og interviews i forbindelse hermed ses hyppigt understøttet af lyd eller videooptagelser. 2 Henvisningen til observation, efterfølgende interviews og lignende er ligesom afgrænsningen af genstandsfeltet en stram afgrænsning. Den vægter indsamlede autentiske data 3 og er orienteret mod etnografisk prægede og kvalitative sociologiske tilgange, herunder observation og sociologisk samtaleanalyse mv. (Kristiansen & Krogstrup 1999; Winther Jørgensen & Phillips 1999; Asmuss & Steensig 2003; Olesen 2005b; Nielsen & Nielsen 2005; Scheuer 2005; Järvinen & Mik-Meyer red. 2005). Sigtet med denne gennemgang er på den baggrund at belyse, hvordan møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere belyses i dansk forskning, herunder hvordan de gribes an af mødets parter. Endvidere er sigtet at belyse, hvordan strukturelle og kontekstbestemte træk dels reproduceres, men dels også opblødes og løsnes og derved frembyder åbninger for forandring. Der er således tale om komplekse processer. Gennemgangen søger at samle et billede af, hvad der kan siges om sådanne møder med forskningsmæssigt belæg, ligesom den rejser en (begyndende) diskussion af, hvilken betydning den foreliggende forskning kan have for metodeudvikling, organisatoriske rammer samt politikfastlæggelse og politikudformning på kontanthjælpsområdet. Som led i gennemgangen søges følgende spørgsmål besvaret: Hvilke strømninger og tendenser er der i dansk forskning i møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere? Hvilke strømninger og konklusioner kan inddrages fra tilgrænsende områder og fra tilsvarende international forskning? Kan denne forskning belyse potentialer og barrierer hos kontanthjælpsmodtagere? Hvilke diskussioner giver foreliggende forskning anledning til at rejse, og hvilke implikationer kan anføres i forhold til bl.a. metodeudvikling, organisatoriske rammer samt politikfastlæggelse og politikudformning? Hvilke konklusioner leder det frem til? 2 Videooptagelser har internationalt ligget til grund for en del forskning i institutionel interaktion, ikke mindst lægepatient samtaler (Have 1999), men også et tidligt studie inden for studie og erhvervsvejledning (Erickson & Schultz 1982). Det anbefales bl.a. i en ny dansk introduktion til samtaleanalyse (Nielsen & Nielsen 2005), men stiller store krav til udstyr og tilrettelæggelse. Den i det følgende omtalte forskning er baseret på lydoptagelser samt analyser og udskrifter heraf. Videobaserede analyser må antages at have særlig værdi i forbindelse med anvendelsesorienteret forskning og udvikling af medarbejderkompetencer. 3 Man kan evt. sondre mellem foreliggende eller autentiske data, der indsamles, og forskergenererede data (fx survey og interview). Sondringen kan minde om historikeres sondring mellem primære og sekundære kilder. Sondringerne er imidlertid relative, og ethvert undersøgelsesdesign kan ses som udtryk for en forskningsmæssig konstruktionsproces. 6

7 Det kan fra start af slås fast, at der er klare begrænsninger i, hvad der på forskningsmæssig grund kan siges om de rejste spørgsmål. Det skyldes dels en meget begrænset forskning, dels begrænsninger ved den forskning, der foreligger. Alligevel leder gennemgangen frem til væsentlige pointer, særlig omkring konsekvenserne af at have som målsætning at målrette indsatser mod den enkelte kontanthjælpsmodtager, at inddrage denne i sagsbehandlingen og i øvrigt sikre dennes retsstilling. Disse pointer forekommer at være særdeles centrale for politiske og administrative beslutninger på området. Det forskningsmæssige belæg er altså relativt sporadisk og nyt. Det er derfor nærliggende indledningsvis at se kort på baggrunden og at redegøre for nogle af begrundelserne for at interessere sig nærmere for dette felt, hvilket sker i de to næste afsnit Fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus. Baggrund i de seneste tiårs social og arbejdsmarkedspolitiske udvikling 1970 ernes danske socialreform indebar bl.a. en udbredelse af universalistiske, velfærdsstatslige principper til almindelige mennesker med almindelige sociale vanskeligheder grupperet omkring økonomi og forsørgelse. Den sociale indsats i forhold hertil blev organiseret i et enstrenget socialt system omkring skønsmæssig udmåling af kontanthjælp med diverse forgreninger (Jonasen 2006). Forsikrede ledige var som bekendt holdt uden for dette. En bærende tankegang i 70 ernes enstrengede system var, at borgerens behov skulle være udslaggivende for indsatsen. I det tidligere system havde det været afgørende for den hjælp, der kunne ydes, om borgeren hørte til inden for bestemte kategorier defineret i lovgivningen ( kategorikløvning, jf. Rold Andersen 1973). Indretning af den almindelige sociale indsats efter den enkeltes behov forudsætter medarbejdere med kompetencer til bl.a. at udrede og afklare det enkelte tilfælde samt til at anvende socialretlige bestemmelser i lovgivningen mv. Socialrådgivere og kommunalt oplærte socialformidlere (siden 1979 uddannet efter samme bekendtgørelse, jf. Betænkning nr. 818, 1979), repræsenterer disse kompetencer i form af systematisk sagsarbejde eller casework tillempet en nordisk velfærdsstatslig kontekst med bl.a. et betydeligt islæt af socialret. 4 Behovsorientering og i det hele taget individuel tilpasning af indsatser, herunder tildeling og udmåling af kontanthjælp, indebærer vidtstrakt skøn. Dette forstærkes af forvaltningsretlige principper om borgerens inddragelse i sagsbehandlingen. Vidtstrakt skøn forudsætter professionel ekspertise. Behovsorientering indebærer således mulige modsætningsforhold mellem udredning og afklaring af den enkeltes behov gennem professionelt skøn og de forvaltningsmæssige rammer for virksomheden. Frontlinievirksomhed er i den sammenhæng karakteriseret som demokratiets sorte hul (Rothstein 1994; Carstens 1998). Hverken på sundhedsområdet eller på socialområdet kan man alene forlade sig på detailregulering, ej heller på de involverede faggruppers ekspertise. En evt. alternativ strategi er at regulere gennem udpegning af de relevante aktører samt beskrivelse af, hvilke procedurer de skal følge i sagsbehandling og indbyrdes forhandlinger (Eriksen 2001). 4 Casework kan ikke simpelt oversættes med sagsbehandling, men sagsbehandling i offentlig service inden for det social- og arbejdsmarkedspolitiske felt har træk, der bl.a. er influeret af casework. Betegnelsen har historisk været knyttet til særlig individ og familieorienteret socialt arbejde og vedrører den systematiske proces i professionelt socialt arbejde, hvorigennem en klients problem udredes og afklares, en intervention udformes, og klienten visiteres til denne, hvorefter denne gennemføres og afsluttes gennem udslusning, opfølgning og evaluering. Casework har været forbundet med et meget forskelligt indhold til forskellige tider og i forskellige kontekster, strækkende sig fra psykoanalytisk inspireret afdækning af fx problematisk opvækst mv. over pragmatisk afdækning af konkrete praktiske vanskeligheder til betoning af problemskabende mekanismer i det omgivende samfund (jf. bl.a. Pettersson 2001). 7

8 Spændingsfeltet mellem udredning af den enkeltes behov og rammerne for indsatsen kan forstærkes af, at frontlinievirksomhed figurerer som anvendelse af nationalt gældende lovgivning inden for rammerne af et kommunalt selvstyre. Frontlinievirksomhed kan således være overvejende orienteret mod den enkelte og dennes behov eller overvejende orienteret mod foreliggende indsatsmuligheder og rammerne herfor. Den kan også bygge på en vekselvirkning. Eskelinen & Caswell (2003) sammenfatter dette i tre former, en udforskningsmodel, en indsatsmodel og en udvekslingsmodel. Der er også en mulighed for divergenser mellem den professionelle udredning og den enkelte borgers egen bedømmelse af behovene. Der forekommer altså i praksis forskellige typer af aktører eller forskellige stilarter i frontlinievirksomhed (Kagan 1994; Olesen 1999, 2003b). Områdets karakter af spændingsfelt må antages at være en del af baggrunden for indførelsen af faste ydelser og loft i udmålingen af kontanthjælp (Jonasen 2006). Ud over stramninger på ydelsessiden har der været et skifte i tankegang. Fra at se ydelser overvejende som en rettighed forudsat udnyttelse af arbejdsmuligheder / rådighed for arbejdsmarkedet, er det i stigende grad blevet betonet, at den enkelte ydelsesmodtager selv skal gøre noget for at blive selvforsørgende samt at han / hun har pligt til at gøre noget til gengæld for at modtage overførselsindkomst (arbejde med løntilskud, projektdeltagelse, kvalificering). Der er således indtruffet et sporskifte fra passive forsørgelsesydelser til aktive tiltag i både social- og arbejdsmarkedspolitikken (Damgaard 2003; Torfing 2004). Sporskiftet indebærer en markant beskæftigelsespolitisk drejning af socialpolitikken, en drejning som falder sammen med specialisering i den sociale forvaltning. Samtidig med at der med den beskæftigelsespolitiske strategi Flere i arbejde (2003) sigtes mod et enstrenget beskæftigelsespolitisk system omfattende både forsikrede og ikke-forsikrede ledige, foregår der således en opdeling og specialisering af indsatsen i en række afdelinger i den enkelte kommune med evt. koordinationsproblemer til følge. Baggrunden er således, at den tidligere helhedsorienterede indsats er blevet erstattet af et beskæftigelsesfokuseret perspektiv. Her lægges vægten på social integration gennem beskæftigelse som det altafgørende. Dette søges understøttet gennem metodestyring og anden procesregulering. Samtidig lægges der i stigende grad vægt på individualiseret og behovsorienteret indsats, hvilket forudsætter en frontlinievirksomhed, der er i stand til at få øje på individet og i samspil eller forhandling med den enkelte identificere konkrete behov. Individualiseringen omfatter såvel tilpasning af indsatser ( skræddersyning ) som øget betoning af individuelt ansvar og motivation. Sigtet med frontlinievirksomheden er dermed undergået en forandring. Kompleksiteten gør sig imidlertid fortsat gældende, og det er ikke blevet mindre påkrævet at kende dens karakteristika Begrundelser for at rette blikket mod processer i frontlinien, herunder møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere Dominerende samfundsvidenskabelige paradigmer er orienteret mod at belyse kausalitet og effekter. Stillet over for at belyse frontlinievirksomhed, herunder møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere, er det imidlertid snarere processer og mekanismer i interaktionen, samt hvordan denne i det hele taget håndteres, det drejer sig om at belyse. Dette inviterer til en forstående samfundsvidenskabelig tilgang, orienteret mod processer, interaktion, kategorisering og betydningsdannelse. I forlængelse heraf fremhæves to sæt af begrundelserne for at rette opmærksomheden mod disse aspekter af frontlinievirksomhed (Olesen 2006). 8

9 Det første sæt af begrundelser drejer sig om, at institutionel interaktion (herunder møder mellem klienter og system) samlet set udgør en vigtig arena for betydningsdannelse og identitet. Den er knyttet til administrative funktioner og rutiner, som ved nærmere iagttagelse viser sig ofte at være steder kendetegnet af social dybde (Sacks 1992a+b; Olesen 2005b). Selv om det i almindelighed anses for positivt at være rutineret, så har rutiner ikke nødvendigvis høj status, og rutinisering er et af kritikpunkterne i forhold til frontlinievirksomhed. Den opfattes ofte som handlinger pr. automatik og som forbundet med oplevelse af tomgang og evt. tidsspilde. Langt fra al frontlinievirksomhed er rutiniseret. Pointen er imidlertid, at selv hvad der evt. tager sig ud som udvendige handlinger, tomgang eller tidsspilde, kan have en vigtig samfundsmæssig funktion og være udtryk for centrale samfundsmæssige værdier og identitetsmønstre, i visse tilfælde markeret gennem ritualisering. 5 Det andet sæt af begrundelser for at møder mellem klient og system i sig selv er vigtige at udforske, er ganske konkret. Institutionel interaktion er af kraftigt voksende betydning kvantitativt og kvalitativt i kraft af den voksende kompleksitet i senmoderne samfund (Grunow 1978; Lipsky 1980; Goodsell ed. 1981; Olesen 2003b). Den offentlige sektor udbygges. Én af følgerne er, at den enkelte får flere og flere berøringsflader med det offentlige. Derved udgør institutionel interaktion i sig selv samfundsmæssigt centrale steder for anerkendelse, respekt, værdighed og anstændighed eller for modsætningerne krænkelse, disrespekt, nedværdigende behandling og ydmygelse (Skau 1996; Margalit 1998; Sennett 2003). Blandt de mulige gevinster ved en fordybelse i processerne i frontlinievirksomhed er, at den bl.a. kan medvirke til tre vigtige former for analyser. Resultater af evaluerings- og implementeringsforskning har ofte drejet sig om, at tiltag ikke nødvendigvis fungerer efter deres erklærede hensigt (Winter 1994, 2002). Tilsigtede virkninger udebliver eller overskygges af utilsigtede: Fordybelse i processerne i institutionel interaktion kan i forhold hertil for det første bidrage med resultater om, hvilke blokerende henholdsvis produktive processer og mekanismer, der har gjort sig gældende i feltet mellem input i og output af tiltagene (Morén & Blom 2003). Analyser af processer kan med andre ord bidrage til at konkretisere, hvad det er, der virker, henholdsvis hindrer, at noget virker, i forbindelse med udførelsen af givne institutionelle opgaver. Fordybelsen muliggør endvidere for det andet synliggørelse af evt. utilsigtede aspekter af et givet tiltag i form af aktørers lokale opfattelser og konstruktioner. Procesanalyser kan med andre ord sætte én på sporet af vigtig viden om positive eller negative bivirkninger i forbindelse med en given opgaveløsning (Olesen 2006). I den udstrækning borgere indgår i processerne kan en nærmere belysning af disse for det tredje bidrage til at forstå, hvordan de opfatter barrierer og ressourcer. 5 I sociologisk samtaleanalyse er det eksempelvis påvist, hvordan åbninger i telefonsamtaler (med udvekslinger af hallo er, præsentationer og høfligheder ) er reguleret og medvirker til hurtig identifikation og relationsmæssig afklaring. De er ikke blot tomgang eller tidsspilde, men noget, der frembringes og har en funktion (Schegloff 1968, 1986; Hutchby 2001). Tilsvarende anskues kontanthjælpsarbejdet her ikke blot som i og for sig banale administrative rutiner. Det kan have en dybere betydning. Det er et led i den samlede gatekeeping i forhold til den aktive socialpolitiks krav og muligheder, og det er af dyberegående moralsk karakter. Ikke mindst kan det som anden institutionel interaktion repræsentere såvel stilstand og reproduktion af det bestående som modsat opblødning af strukturelle træk, forandring og dynamik (Goffman 1983; Erickson 2004). 9

10 Detaljerede analyser af udvalgte eksempler på institutionel interaktion er også (set i forhold til en main stream af årsags- og effektorienterede studier, som ligeledes er vigtige) af interesse såvel forskningsmæssigt og professionelt som styringsmæssigt. Det hænger bl.a. sammen med, at der i rækkefølgen af de træk, de enkelte aktører foretager indbyrdes, kan findes en direkte adgang til at belyse, hvordan de tænker. Herunder hvad de tager for givet i form af naturaliseringer og kategoriseringer, samt hvilken betydning de tillægger et givet emne. Det er nødvendigt at relatere til anden viden, inkl. teoretiske og begrebsmæssige perspektiver for at se dette som præget af strukturelle træk og samtidig formet lokalt af mere eller mindre selvstændigt handlende aktører (som på én gang socialt drevet og samtidig historisk tilfældigt, Hastrup 2003). Detaljer er der uhyre mange af. Så detaljerede analyser indebærer nødvendigvis kraftig udvælgelse i mange led. Denne udvælgelse har ikke noget at gøre med repræsentativitet i statistisk forstand. Derimod kan den evt. begrundes som strategisk eller teoretisk repræsentativ. Endvidere kan studiet af detaljen begrundes med den sociale ordens tilstedeværelse på mange niveauer. Dette leder frem til at præsentere den tilgang, der ligger til grund for denne gennemgang Tematisering af frontlinievirksomhed Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere handler grundlæggende om mennesker, der ikke er i stand til at forsørge sig selv og deres familie, og er som sådan vigtige eksempler på offentlig frontlinievirksomhed. Disse møder er på en måde blot hverdagsagtige møder mellem to mennesker. De er imidlertid ikke bare møder mellem to mennesker. De er mere end det. Det handler om, at møderne foregår i institutionelt regi. De udgør et rum for samarbejde og kampe mellem borger og stat. Begrebsmæssigt kan møderne således forstås som institutionel interaktion (Drew & Heritage 1992, Sarangi & roberts 1999) 6. Sagsbehandlere repræsenterer et hjælpeapparat og forvaltningssystem, er udstyret med legal magt, og de er som fuldtids eksperter typisk formelt uddannet til jobbet, mens klienter står alene over for den suveræne stat, repræsenterende sig selv og deres egen livsverden (Goodsell ed. 1981:5; samt Lipsky 1980; Winter 1994; Bleiklie 1996). Dette kan synes elementært, men for det første har denne type møder historisk ændret sig drastisk. For det andet har de en særlig karakter i en række henseender. Og for det tredje er de påvirket af en række forhold, hvilket gør dem til komplekse fænomener, som samtidig såvel internationalt som her i landet er relativt uudforskede. De er udtryk for en social orden, som er lokalt situeret, og samtidig udfoldelse af dynamiske situationelle kræfter, som kan fastlåse og reproducere strukturelle træk eller modsat opbløde og løsne disse (Goffman 1961, 1967, 1983; Olesen 2002a). Frontlinievirksomhed er således som nævnt en kompleks aktivitet såvel med hensyn til aktører, interesser og former som med hensyn til regulering og styring. Kompleksiteten kan indfanges ved at anskue frontlinievirksomheden som et sæt af overlappende processer, herunder implementering, servicesøgning, interaktion (Olesen 1999). I forbindelse med et forskningsprojekt om socialt arbejde på arbejdsmarkedsområdet i spændingsfeltet mellem faglighed og politisk administrativ styring er udviklet en kritisk-konstruktiv tilgang, der spænder over et sæt af perspektiver: implementering, institution, profession og medborgerskab (jf. Olesen, Eskelinen og Caswell 2005; Eskelinen, Caswell & Olesen 2006). Disse perspektiver er endvidere hver for sig komplekse. 6 Institutionel interaktion er interaktion, der foregår i institutionelt regi; det vil bl.a. sige, der er tale om målrettet interaktion i en mere eller mindre formaliseret sammenhæng i modsætning til hverdagslivskommunikation. Institutionel interaktion omfatter også intern og ekstern mødevirksomhed. 10

11 Implementering er en ovenfra initieret, men langt fra altid topstyret proces (Winter 1994, 2002). Afværgemekanismer mv. gør sig gældende hos frontliniemedarbejdere, men kan i nogen udstrækning modvirkes (Lipsky 1980; Olesen 2005a). Institutionelle asymmetrier og logikker har gennemslagskraft, men kan forvaltes forskelligt og lede til reproduktion af institutionelle træk, henholdsvis opblødning og løsnen af disse (Goffman 1983; Hydén 2001; Olesen 2005a). Professionelle metoder kan praktiseres med forskellig stil - stift efter bogen eller tilpasset fleksibelt til situationen (Kagan 1994). Endelig kan forskellige medborgerroller gøre sig gældende og gøres gældende, såvel i et historisk perspektiv som med individuel variation på et givet tidspunkt (Hetzler 1994). Disse modstillinger inviterer til komparative analyser (Ragin 1994). Som det fremgår i næste kapitel har en stor del af forskningen i møder mellem klienter og system anlagt et kritisk perspektiv særlig i forhold til den asymmetri og magt, der med nødvendighed er forbundet med sådanne møder. Konstruktive perspektiver er typisk udviklet i tilknytning til variationer mellem forskellige typer af eller former for møder. Eller de forefindes i tilknytning til afgrænsede praksissammenhænge. Bl.a. med henblik på at diskutere forholdet mellem kritiske og konstruktive beskrivelser og analyser anlægges et komparativt perspektiv. Det komplekse felt er potentielt præget af såvel samarbejde som modsigelser, spændinger og evt. kampe. Bl.a. detaljerede analyser af autentiske data i form af (lyd)optagelser af møder står centralt. Frontlinievirksomhed kan anskues som henholdsvis aktivitetstype og diskurstype eller indhold (hvad anses for tilladeligt) og form (hvilke sproglige mv. mønstre kendetegner interaktionen). Begge aspekter vies opmærksomhed. Det er karakteristisk, at der i almindelighed er mere opmærksomhed om indholdssiden end om formen. De to sider kan imidlertid vanskeligt skilles ad i møder mellem system og klient. Mødernes indhold er de samtaler, der føres, og samtalernes form er i en række henseender afgørende for indholdet (Sarangi 2000). Det er i den forbindelse en vigtig diskussion at rejse, om parterne i møderne har sproglige formater til rådighed, som muliggør en håndtering af de krav og opgaver, der er tale om. Dette gør sig gældende såvel i forhold til relevante professionelle strategier og metoder på medarbejderside som i forhold til borgernes muligheder for at gøre sig gældende i møder med det magtfulde system (Olesen 2005a). Aktørernes handlinger og udsagn og deres egne forståelser og fortolkninger, sådan som disse kommer til udtryk i interaktionen, er i denne sammenhæng centrale. I discipliner som sociologisk samtaleanalyse, diskursanalyse, narrativ analyse, kategoriseringsanalyse og bredere taget antropologi er opmærksomheden i de seneste tiår med tiltagende volumen og intensitet rettet mod disse forhold. At fokusere på organiseringen af samspillet mellem aktører, på hvad der kommer efter hvad i interaktion (sekventialitet), som disse discipliner gør på forskellig vis, kan give direkte adgang til viden om, hvordan mennesker tænker og begrunder deres handlinger (Nielsen & Nielsen 2005:44). Samtidig er lokal sekventialitet altid på en eller anden måde indlejret i bredere (lag af) kontekster af forskellig rækkevidde (Linell 1998; Erickson 2004), ligesom de kategoriseringer, der foretages og anvendes trækker på en social orden uden for interaktionen (Olesen 2005b). En optagethed af de skridt, aktørerne faktisk tager i kontanthjælpsarbejdet, kan derfor frugtbart kombineres med, hvad de tager for givet, eller med andre ord med en antropologisk orienteret interesse for kontekst og betydning. Det er imidlertid krævende. Kun få studier inddrager sammenhængen mellem lokale handlinger med begrænset rækkevidde og eksempelvis institutionelle, regionale eller nationale handlinger med større rækkevidde (Moerman 1988; Mouzelis 1995). 11

12 Naturaliseringer, kategorisering og kategoribundne aktiviteter og kendetegn har bred betydning i forhold til tildeling og udmåling af kontanthjælp. Det er fx et spørgsmål om, hvilken type af klient eller arbejdsløs, man opfattes som og opfatter sig selv som, samt hvilken indlæring der finder sted i forbindelse med kontanthjælpsarbejdet (Mäkitalo 2002; Ebsen & Guldager 2002). Nogle opfattes, opfatter sig og (inter)agererer som relativt passive objekter, og der kan spores tendenser til såvel eksklusion som selveksklusion, mens andre modsat indtræder i mere aktive roller præget af tendenser til såvel inklusion som selvinklusion (jf. Olesen 1999, 2006). Borgere har i relation til det social- og arbejdsmarkedspolitiske system til forskellige tider (i usorteret blanding) været opfattet som brugere, klienter, arbejdsløse, ledige, kunder, medlemmer, jobsøgere, aktiverede etc. I en af de nye private aktørers materiale om ledighedspsykologi betegnes ledige således som jobkandidater (Hyldgaard Jensen 2001; jf. også note 1). Der synes at være en form for gradbøjning i sproget, repræsenteret i de forskellige termer. Disse termer repræsenterer forskellige grader af passiv / aktiv rolle samt forskellige grader af individualisering Sammenfatning Som et led i kulegravnings af kontanthjælpsområdet gennemgås foreliggende forskning i møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere baseret på observation og undersøgelser af, hvad der konkret sker i disse møder. Der er tale om en begrænset forskning, også selv om der suppleres med tilsvarende forskning på tilgrænsende områder (forsikrede ledige). Dette kapitel præciserer afgrænsning og sigte med gennemgangen af forskning i møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere, som der synes at være tiltagende fokus på såvel politisk og mediemæssigt som forskningsmæssigt. Kapitlet gør endvidere rede for baggrunden herfor i form af skiftet fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus i en aktiv social- og arbejdsmarkedspolitik. Det begrundes dernæst, at ikke kun kausalitet og effekter af indsatser, men også processer og mekanismer i frontlinievirksomhed har forskningsmæssig interesse, og frontlinievirksomhed tematiseres som forskningsemne. I den tilgang, der ligger til grund for forskningsgennemgangen, er frontlinievirksomhed en kompleks størrelse, idet en række forskellige processer og logikker gør sig gældende. Politikimplementering møder borgeres servicesøgning og professionelle idealer og metoder støder sammen med organisatoriske hensyn i velfærdsorganisationernes opgaveløsning. Sammenfattende indebærer dette, at området på den ene side kendetegnes af asymmetrier og institutionelt forankret magt, men også af såvel samarbejde som spændinger, modsætninger og kampe. Kategoriseringer og afgørelser møder ofte modstand og skal begrundes. Afgørelser og begrundelser hviler ofte på usikker eller utilstrækkelig viden og beror på skøn. De kan blive mødt med usikkerhed, tvivl, modforestillinger eller modstand. Trods grundlæggende asymmetrier og magtrelationer er der betragtelig kompleksitet og betydelige variationer i frontlinievirksomheden, hvilket dels er forskningsmæssigt underbelyst og dels er undervurderet i mediedækning og styringsbestræbelser. Den stadig relativt nye, begyndende forskning på området giver dog mulighed for et indblik i disse asymmetriske magtrelationer, variationer og kampe 12

13 2. Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsemne Der er tale om en forskning med fokus på centrale problematikker. Den er imidlertid begrænset og spredt samt uden større indbyrdes sammenhæng. I det følgende gennemgås de mest centrale studier kronologisk. Udvalget dækker samtidig en væsentlig del den foreløbig spæde danske forskning i socialt arbejde 7. Indtil midten af 1990 erne forelå der stort set ikke dansk forskning i mødet mellem klienter og socialt system baseret på autentiske data fra interaktion mellem parterne i mødet. Den litteratur, der forelå om emnet var altovervejende lærebogslitteratur o.l. med henblik på uddannelse inden for socialt arbejde. En del af denne litteratur dækkede kontakten mellem klient og system i form af samtaleteknik og kommunikation, eksempelvis Egelund & Hilgaard (1993). Enkelte af disse fremstillinger byggede på eksempler hentet fra praksis. Særlig kan nævnes Bratt (1963). Ikke mindst Lissner Nicholsen & Bøgh Hansen (1983) bør fremhæves for såvel inddragelse af længere udskrifter af autentiske socialkontorsamtaler som en konstruktiv tilgang til magttemaet i mødet mellem klient og system. Det betones som forudsætning for en etisk og arbejdsmetodisk forsvarlig kontakt til klienten, at sagsbehandleren vedgår og synliggør sin position i magtmastodonten. Kontrol skal vedgås og synliggøres som forudsætning for en reel kontakt og dermed for behandling og hjælp. Herved lykkes det forfatterne at forene et kritisk sociologisk perspektiv på institutionel magt med konstruktive overvejelser over, hvordan kontakten til klienten i mødet kan gribes an. Starten på en dansk forskning på dette felt kan dateres til Uggerhøj (1995) og Berg Sørensen (1995). Førstnævnte falder uden for afgrænsningen snævert taget. Uggerhøj belyser samspillet mellem truede familier og rådgivere og baseres overvejende på interviews. Truede familier er også kontanthjælpsmodtagere, men det er familiearbejdet frem for kontanthjælpsarbejdet som sådan, der er i fokus. Uggerhøj (1995) udgør imidlertid referencepunkt for en stor del af den følgende forskning og omtales derfor kort som optakt. Uggerhøj viser, at socialforvaltningen i stedet for at yde hjælp skaber afhængighed. Rådgiverne foretrækker tendentielt at arbejde med de klientfamilier, der fremtræder som hjælpeløse eller efterspørger det, systemet har at byde på. Rådgiverne prioriterer systemets rutiner og regler. Dette sker trods deres orientering mod at hjælpe, som kan antage karakter af et hjælpesyndrom. Fra klienterne er der modsat fravær af krav og lave forventninger. Rådgivernes adfærd og manglende inddragelse af familierne bevirker, at de fratages ansvar. Familierne bliver passive, fordi de ikke får adgang til at fortælle deres historie, og fordi deres ressourcer ikke efterspørges. Familierne efterspørger selv en højere grad af menneskelighed i kontakten, hvilket svarer til klassiske dyder i socialt arbejde, såsom information og åbenhed, helhedssyn og systematik. I et omstillingsforsøg viser det sig endvidere vanskeligt at ændre på 7 Socialt arbejde er meget andet og mere end sagsbehandling i forbindelse med kontanthjælp. I en nordisk kontekst udgør socialforvaltningens virksomhed med tilgrænsende funktioner imidlertid en central del af det sociale arbejde, hvilket forskningen afspejler. Der er derfor i praksis et vist sammenfald mellem denne gennemgangs afgrænsning og forskning i socialt arbejde. 13

14 traditioner og rammer i arbejdet, hvorimod rådgivernes praksis er påvirkelig og rådgiverne i det hele taget indstillet på at medvirke til forandring. Det kritiske billede Uggerhøj (1995) tegner, er således et billede af svage klientfamilier, der gerne vil inddrages mere, men er tilfreds med lidt og påskønner selv små forbedringer; rådgivere der skaber afhængighed, men er indstillet på forandring og udvikling; samt institutionelle rammer, der fastholder en afhængighedsskabende praksis og blokerer for udvikling. Lovgivning og central styring er ikke direkte i fokus Centrale danske studier af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere I dette afsnit gennemgås 12 udvalgte danske studier af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere, som falder inden for afgrænsningen (jf. afsnit 1.1). Udvalget gør ikke krav på at være komplet, men det dækker forskningsområdets centrale studier. Berg Sørensen (1995) er et skelsættende studie af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere og det første større danske studie, der sætter primært fokus på selve mødet, samtalen, interaktionen mellem system og klient. Det er baseret på lydoptagelser af i alt 60 samtaler. Disse analyseres både kvantitativt og kvalitativt. Den kvantitative analyse omfatter en række variable på replikniveau: længde, ophold, feedback, faser, overgang samt initiativ og respons. Den kvalitative analyse baseres på transskriptioner af udvalgte samtaleuddrag. Sociale samtaler karakteriseres som værende af en særlig og vigtig karakter, men på en hverdagsagtig måde. Sagsbehandlerne kontrollerer klienterne, men på en veg måde. Endelig er relationen mellem parterne asymmetrisk, men rummer alligevel træk, der svarer til relationen mellem ligestillede (1995:116). Særlig analyser af fordelingen af initiativ og respons i samtalerne giver grundlag for at udskille en række fællestræk i form af rolle- dominans- og magtforskelle mellem samtaleparterne. Det ifølge Berg Sørensens analyser helt centrale fællestræk ved sociale samtaler er sagsbehandlernes dominans og magtfuldhed, som imidlertid håndteres på en selvsvækkende og formildende eller undskyldende måde. Sagsbehandlerne bruger selvsvækkende udtryk kompetent som en symbolsk gestus (1995:177). De er venlige, helende og udtrykker en ligevægtsorienteret hensigt. Selvsvækkelse kan i administrative sammenhænge evt. ses som et hensigtsmæssigt (konfliktforebyggende) udtryk for høflighed og venlighed. Imidlertid er sagsbehandlernes selvsvækkelse ikke ensbetydende med ligeværdighed (1995:180). Til forskel fra sagsbehandlerne var klienterne faktisk svage. Det kommer bl.a. til udtryk i forekomsten af en del monologer i form af lange replikker fra sagsbehandlerne, ofte i form af kæder af næsten endeløse informationer. Disse beskrives bl.a. som redskab til overvindelse af evt. klientmodstand, idet informationerne for det første fremstår som neutrale. For det andet kan monologisk information virke som et pres i retning af accept i form af, at kun ved accept kan klienten gøre en ende på sagsbehandlerens informationsstrøm. Og for det tredje begrænser monologen klientens muligheder for at verbalisere en evt. modstand. Accept fremstår som den eneste foretrukne og passende klientrespons. Denne form for klientrespons er imidlertid problematisk. Den har intet med informeret samtykke at gøre, og indebærer manglende identifikation, engagement og ejerskab i forhold til de tiltag, der iværksættes (1995:116). Det er fællestrækkene, der dominerer analysen i Den sociale samtale. Det skal dog fremhæves, at Berg Sørensen (1995) også er opmærksom på variationer i sociale samtaler. Enkelte samtaler har en mere direkte karakter i kraft af umiddelbart større rollesikkerhed hos sagsbehandlerne. Berg Sørensens billede af mødet / den sociale samtale er således tydeligt asymmetrisk. Klienterne er svage, men overvejende tilpassede. Sagsbehandlerne er som systemrepræsentanter magtfulde, men venlige, uigennemskuelige og afhængighedsskabende i deres 14

15 praksis, bl.a. fordi de optræder selvsvækkende og formildende. De melder ikke deres rolle klart nok ud. Aktiveringspolitikkens intentioner om at gøre flere kontanthjælpsmodtagere selvforsørgende, som lægges til grund, risikerer derved at undermineres. Kritikken fokuserer på sagsbehandlernes praksis (med et mindretal af sagsbehandlerne som undtagelse) og på forvaltningssystemet. Eskelinen & Koch (1997) sammenfatter som litteraturstudie, hvad der (frem til midten af 1990 erne) er forsket i omkring samspillet mellem den enkelte borger og socialforvaltningen (dvs. et noget bredere felt end det, der er fokus på i denne gennemgang). Eskelinen og Koch (1997) fremhæver, at klientsiden i samspillet, der står centralt i definitioner af socialt arbejde og i lovgivningen, er forskningsmæssigt underbelyst. Socialarbejdere synes at være optaget af deres professionelle rolle. Det samme synes at gælde forskningen. Der er få eller ingen beskrivelser af indsatsen og arbejdets faktiske indhold set fra en klientsynsvinkel og i forhold til klienternes problemer. Det samlede billede er, at socialt arbejde i socialforvaltningerne tegnes som et modsætningsfyldt arbejdsområde. Det er ifølge Eskelinen og Koch (1997) medarbejderklientrelationen frem for socialarbejderne som socialpolitiske aktører, der er belyst. Der er imidlertid først og fremmest tale om et relativt uudforsket område i Danmark, og selv om der foreligger flere studier fra de andre nordiske lande, er der også her tale om en ny og ufuldstændig forskning. Indholdsmæssigt udpeges i dette overbliksstudie en række træk, som også gør sig gældende i den efterfølgende forskning: Socialarbejderrollen og socialarbejdernes faglige identitet i det klientrelaterede arbejde betones frem for strukturelt orienterede arbejdsformer (fx lokalsamfundsarbejde). Målgruppens sammensætning og en utilstrækkelig hjælp til de svageste grupper i samfundet synes underbelyst. Sagsbehandling ses overvejende i modsætning til behandlingsarbejde. Der fokuseres på dobbeltrolleproblematikken; forholdet mellem hjælp og kontrol eller mellem klientorientering og forvaltningsorientering behandles i en række studier. Klienter tilkendegiver i flere undersøgelser ofte en umiddelbar tilfredshed med socialforvaltningen, herunder sagsbehandlernes venlighed og den menneskelige kontakt med dem, til trods for en dybere utilfredshed og lave forventninger til sagsbehandlingen, og hvad den kan føre til i form af løsninger og resultater. Opmærksomheden er rettet mod de negative sider af klientrollen (klientisering / klientgørelse) frem for klienternes aktive deltagelse i sagsbehandlingen. De negative aspekter ved klientrollen og klientisering eller afhængighedsskabelse synes at have større forskningsmæssig (og politisk) interesse end klientinddragelse, social forandring og udvikling af klienters indflydelse på og ansvarlighed over for egen tilværelse. Det samlede billede har således en vis bias i form af en underbelysning af de konstruktive muligheder. Carstens (1998) analyserer et begrænset antal samtaler mellem kontanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed og sagsbehandlere i en større provinskommune. Disse foregår i et lukket aktiveringsunivers (Carstens 1998:201). Dels foregår der en semantisk lukning i aktiveringssamtalerne omkring temaerne helbred, uddannelse og beskæftigelse, mens temaer som familie, socialt netværk og økonomiske forhold udgrænses fra samtalerne. Dels er samtalerne primært rettet mod en kortsigtet tidshorisont, hvor det handler om at komme i aktivering i offentligt regi. Bl.a. derved kommer aktiveringssamtaler til at handle om klienternes vilje og motivation (indre rådighed) snarere end konkrete planer om at opnå beskæftigelse. Dette hænger sammen med en modsigelse mellem to principper, der begge er til stede i aktiveringspolitikken - et normativt kommunitært princip vs. et autonomiprincip. Sagsbehandlerne skal foretage den umulige afvejning 15

16 mellem disse, og derved bliver mødet til et uigennemskueligt og magtfuldt mummespil om motivation og holdninger (Carstens 2002). For Carstens (2002) bliver konklusionen, at brugerindflydelse på, hvilket billede det offentlige danner af én, som modtager af hjælp, og på, hvilken behandling man får, kommer til at afhænge af, om man formår at løfte bevisbyrden, med hensyn til at viljen er til stede. Lovens intentioner, om at indsatsen skal orienteres mod beskæftigelse på det ordinære arbejdsmarked, tilgodeses derimod ikke. Forfattere som Lipsky (1980) og Rothstein (1994) inddrages som baggrundsforståelse for den endelige politikfastlæggelse og det handlefrirum og skøn, der kendetegner frontlinievirksomhed. I Carstens udlægning fokuseres imidlertid specielt på sagsbehandlernes mere eller mindre ensidige fastlæggelse af socialpolitikkens indhold. Samtidig er Carstens (1998) dog opmærksom på, at aktiveringsuniversets lukkethed ikke alene kan tilskrives sagsbehandlernes valg. Der er således ikke for en del kontanthjælpsmodtageres vedkommen andre steder at sende dem hen end i aktivering. Dette forhold og i det hele taget ordinær beskæftigelses karakter af et abstrakt og fjernt fikspunkt i aktiveringssamtaler gør nødvendigvis disse til bearbejdninger af ledige kontanthjælpsmodtageres vilje til at deltage i aktivering og i det hele taget være aktive snarere end til redskaber til at finde (og bestride) konkrete job. Problemet stikker efter Carstens opfattelse dybere, end til at indførelsen af arbejdsevnemetoden kan løse det (Carstens 2002). Magtforholdet og modsigelsen ændres ikke af selv nok så detaljerede forskrifter for sagsbehandlingen. Fokus for Carstens (1998, 2002) kritik er imidlertid især socialarbejderne i frontlinien som dem, der definerer socialpolitikken i den umulige afvejning mellem det kommunitære princip og autonomiprincippet og med tendens, til at førstnævnte får overvægt. Da sagsbehandlernes magt imidlertid er legitim er kritikken indirekte en fundamental kritik af den institutionelle orden, som tildeler socialarbejderne denne umulige rolle samt af hele tvetydigheden i aktivlinien. Overordnet tegnes billedet entydigt, om end der en opmærksomhed omkring enkelte sagsbehandleres vægtning af autonomiprincippet og af at få klienten til at forholde sig til sin situation og afklare sine ønsker og muligheder. Selv om tesen om et lukket evt. aktiveringsunivers har noget for sig som et aspekt også på tværs af kommunal forskellighed, så fanger den ikke forskellige grader af lukkethed eller andre centrale forskelle og temaer i aktiveringsindsatsen (jf. Eskelinen & Caswell 2003; Caswell 2005). Guldager & Ebsen (2001) er en deskriptiv undersøgelse og evaluering af en kommunes arbejde med langvarige kontanthjælpsmodtageres arbejdsløshed baseret på observation af to sagsbehandleres arbejde med klienter, samtaler, møder, interviews med udvalgte klienter og deres sagsbehandlere samt andre i forvaltningen. Undersøgelsen indgår i Socialministeriets projekt Den gode balance. Dens fokus er på metoder i sagsbehandlernes arbejde. Ved metoder forstås forforståelse, personkendskab og indsatsvalg. Forforståelsen henviser til sagsbehandlernes viden om problemtyper, om beskæftigelsesmålsætningerne i den aktive socialpolitik og om klienters problemer ud over ledighed. En række værktøjer til kvalificering af forforståelsen opregnes, herunder gruppemøder, generel viden og diverse samarbejdsparter. Værktøjerne hindrer ikke, at forforståelsen forbliver individualiseret. I personkendskabet vægtes uddannelse, helbred og beskæftigelse frem for familieforhold, presset økonomi, etnisk udsat position, håndtering af arbejdsløshedssituation og misbrug. Dette beskrives som forvaltningsmæssige temaers dominans over psykosociale temaer. Også problemer, der evt. verserer i andre af kommunens afdelinger, udgrænses. Blandt værktøjer i relation hertil nævnes en samtaleteknik, der giver klienter rum til at fortælle om deres liv med henblik på et samlet syn på deres situation, gruppemøder og journalen som mulighed for at genkalde sig indtrykket af klienten. Anvendelsen af værktøjer karakteriseres imidlertid som lidet styret og systematisk. Også hvad indsatsen angår, beskrives samtalerne som præget af forvaltningstemaer. Langvarige klienter får tendentielt kun lov til at berette, når de skifter sagsbehandler, ligesom der er en tendens til, at sagsbehandlerne vil have klienterne til at handle på 16

17 bestemte måder. Sagsbehandlerne meddeler sig og argumenterer omkring betingelser og tilbud, og klienterne får ikke altid rum til at reagere. Ønsket om at der sker noget i sagen, overskygger i disse tilfælde klientens situation, mens der i andre tilfælde evt. er tale om, at klienterne ikke ønsker deres situation forandret. Blandt værktøjer i forhold til indsats nævnes en liste over tilbud, gruppemøder, tvang, større viden om projekter og tilbud samt større bevidsthed om, hvornår og hvordan forvaltningsmæssige henholdsvis psykosociale temaer inddrages, herunder ikke mindst hvordan klientens forståelse og mening kommer frem. Til trods for, at undersøgelsen således fremviser en række kritikpunkter fremhæves, at en gensidig tilfredshed er gennemgående, samt at der blandt sagsbehandlerne er bevidsthed om og ideer til forbedringer. Undersøgelsens deskriptive og metodeudviklende sigte indebærer, at opmærksomheden er rettet mod konstruktive betragtninger orienteret mod muligheder for at forbedre praksis. Ebsen & Guldager (2002) er et delstudie i magtudredningen (se afsnit 2.2) og bygger ud over ovennævnte på Ebsen, Guldager & Hagen (1999), som bl.a. gennem interviews følger en mindre gruppe klienter over tre år, samt Ebsen (2001), hvor en forvaltning arbejde følges gennem tre år, og hvor observationer af samtaler indgår. Teoretisk tages afsæt i klassifikationers samfundsmæssige funktion og klassifikationers sammenhæng med magt og viden. Af bemærkningerne til aktivlovgivningen i 1990 erne udskilles tre dimensioner i kategorisering af klienter som arbejdsmarkedsparate henholdsvis ikke-arbejdsmarkedsparate. 8 Det drejer sig om kvalifikationer, sociale problemer eller udsathed og villighed (indre rådighed). Kvalifikationsdimensionen hænger sammen med overvejelser om tilbud om uddannelse, kurser eller træning. Udsathed indebærer overvejelser om tilbud om samtaler eller behandling. Villighed indgår som en central del af overvejelser om, hvorvidt vedkommende opfylder tildelingsbetingelserne for ydelser. Ebsen & Guldager (2002) opregner 3 klassificeringsteknikker. For det første organiseringen af det fysiske rum med indslusning, venteværelse, skranker, låste døre, skrivebord, kontorstol etc. Organiseringen af det fysiske rum indikerer, at sagsbehandleren fører ordet, og at kontanthjælpsmodtageren er til stede som gæst. For det andet er styringen af samtalen en vigtig klassificeringsteknik. Styringen sker via skemapunkter, lovgivningens temaer og indsamling af oplysninger i relation hertil, sagsbehandlernes professionelle vurdering og improvisation samt endelig kontanthjælpsmodtagerens fortælling. Hvor de tre førstnævnte aspekter af styringen af samtalen slår stærkt igennem er der risiko for, at en udsathed, som kan være afgørende for, om en indsats har mulighed for at virke, ikke kommer til orde, ligesom der generelt, som også andre undersøgelser har vist, kan være problemer med at klientens egen historie udgrænses. Endelig nævnes som den tredje styringsteknik sikring af klientens motivation, hvilket indebærer en forhandling mellem parterne i mødet. Klassifikationer er i praksis dynamiske. De ændrer sig fx over tid, og de forhandles lokalt i konkrete situationer. Nogle af styringsteknikkerne er imidlertid egnet til at udgrænse klientsidens bidrag og evt. ændringer heri. Det hænger sammen med sagsbehandlerens magt og indflydelse på situation og resultat. Der er dog ikke tale om en absolut magt, men om en magt, der formes i interaktion efter særlige mønstre, som også klienterne kan lære at kende og mestre. Klassifikation (og etablering af sandhedsregimer ) er således kampområder, hvor de implicerede parter kæmper om konkrete klassifikationer, men evt. også om klassifikationssystemer og kriterier. Kampe indebærer modkampe og modstrategier, og selv om der generelt er asymmetri og tendens til 8 Denne sondring er en blivende eller klassisk sondring i socialt arbejde. I 1970 erne taltes fx tilsvarende om ubetinget og betinget arbejdsdygtige. 17

18 sagsbehandlerdominans, formes udfaldet konkret i interaktion. Ifølge Ebsen & Guldager (2002) er det imidlertid gennemgående i klienters beretninger, at de ikke bliver spurgt om deres baggrund og ikke bliver bedt om at fortælle om og begrunde deres strategier for at mestre arbejdsløshed og problemer. Sagsbehandlerne kommer derved til at mangle relevant viden om netværk og interesser, om mange afslag på ansøgninger, om holdninger til at være arbejdsløs samt om tro på fremtiden. Det gælder både med hensyn til arbejdsmarkedsdeltagelse og i det hele taget. Konsekvensen er, at klienternes egne strategier sjældent bliver formuleret eller bragt i spil. En anden konsekvens er, at klienternes erfaringer med og opfattelse af socialforvaltningen ikke bliver belyst, hvilket alvorligt begrænser mulighederne for et konstruktivt samspil. Særlig langvarige klienter kan have meget små forventninger til den hjælp, de kan få, og bære på en stor vrede sammenhængende med oplevelser af ingen, for lidt eller forkert hjælp. Det kan igen føre til strategier, hvor de undlader at fortælle om deres problemer, forholder sig lukket og passivt til sagsbehandlerens bestræbelser og udspil eller går deres egne veje. Fokus i denne sammenskrivning af flere konkrete aktiveringsundersøgelser er således både kritisk og konstruktivt. Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere udgør skæringspunkter mellem den institutionelle magts potentiale til at undertrykke og demobilisere. Den samme magt tilkendes imidlertid som produktiv magt også et potentiale til at frigøre og mobilisere. Kjærbeck (2003) søger på konversationsanalytisk grund konkret at udrede, hvad der kendetegner en vellykket aktiveringssamtale ved at undersøge forskellen mellem myndiggørelse og umyndiggørelse i handlingsplansamtaler. Studiet er en analyse af 2 samtaler, der stilles over for hinanden. 9 Den første, der analyseres som en case om myndiggørelse eller som vellykket aktiveringssamtale er en samtale med en forsikret ledig i AF-regi, mens casen om umyndiggørelse eller eksemplet på en problematisk samtale er en samtale med en kontanthjælpsmodtager fra en kommunal socialforvaltning. Mekanismerne i den myndiggørende strategi i AF-samtalen hænger sammen med en inddragende stil fra medarbejderens side gennem hele samtaleforløbet. Den ledige inviteres fra start af til at foreslå et arbejdsområde. Forsøg på at spille bolden tilbage og tilkendegivelser fra den ledige om, at han ikke har nogen ideer lægges ikke til grund. Medarbejderen klargør fra en position som neutral formidler regelgrundlaget og fastholder gennem gentagne spørgsmål, at den ledige selv skal komme med forslag. Spørgsmålene omskrives og uddybes med eksempler og konkretiseringer, i takt med at medarbejderen får et indtryk af den lediges baggrund, ønsker og forudsætninger. Dette fører gradvis den ledige ind i en diskussion af mulige arbejdsområder, hvor der kan blive tale om beskæftigelse på ordinære vilkår. Medarbejderens informationer og argumentation ser ud til at være udslaggivende for denne udvikling. Det gælder såvel med hensyn til de gældende rammer som med hensyn til den aktivitet, samtalesituationen i sig selv udgør. Udfaldet bliver, at den ledige motiveres til at tage del i beslutningsprocessen. I et interview umiddelbart efter samtalen (uden medarbejderens tilstedeværelse) udtrykker den ledige sig positivt om forløbet. - I den anden ( problematiske ) samtale er klienten som udgangspunkt afklaret omkring et ønske om at blive voksenlærling. Sagsbehandleren henviser til, at dette hører under AF og besvarer ikke klientens konkrete spørgsmål (det forbliver uklart, om det kan lade sig gøre). Sagsbehandleren lukker under nogen forvirring emnet, hvorefter hun åbner emnet aktivering, som dækker resten af samtalen. Klienten engagerer sig ikke i aktiveringsemnet, hvilket fremgår eksplicit, idet hun som svar på så skal jeg jo tilbyde dig aktivering siger - med ironisk distance - værsgo og tilbyd mig aktivering ). Implicit fremgår det af svage og forsinkede tilkendegivelser. Sagsbehandleren formulerer sig med sig selv som handlende part og fremsætter egne subjektive kategoriseringer af klienten. Sagsbehandleren 9 Samtalerne er fra samme datasæt som i Olesen (2003a). 18

19 forholder sig derimod ikke til klientens primære motivation for at interessere sig for at blive voksenlærling nemlig at det ville give en bedre økonomi end kontanthjælp. Hun indtager dermed en bestemmende og vurderende position, som klienten reagerer minimalt på samt med tavshed. Klientens efterfølgende tilkendegivelser var præget af utilfredshed med såvel udfald som samtale. Resultatet var et andet, end hun ønskede, hun var ikke blevet klogere på, om det hun ønskede, kunne lade sig gøre og fandt at de beslutninger, der blev truffet var trukket ned over hovedet på hende. Kjærbeck (2003) kommenterer afslutningsvis, at begge samtaler er udtryk for en ulige form for kommunikation, men siger herom, at asymmetri under alle omstændigheder er karakteristisk for sociale samtaler, og at mødet er magtfuldt (jf. Järvinen et al. 2002). Dette er imidlertid ifølge Kjærbeck (2003) ikke i sig selv problematisk, og det er umuligt at undgå: Hvad der derimod er problematisk, og som kan undgås, er skabelsen af den passive klient. Kjærbeck (2003) fokuserer alene på det interaktionelle niveau. Det er interessant, at det kritiske blik rettes specifikt mod umyndiggørende træk i interaktionen, og at analysen samtidig retter et konstruktivt blik mod myndiggørende træk. Tarber (2003) er et detaljeret studie af to aktiveringssamtaler med henblik på, om praksis lever op til professionsidealer om mennesker som eksperter på sig selv og professionelles ydmyghed over for denne ekspertise (jf. Egelund & Hillgaard 1993). Fokus er på steder, hvor sagsbehandlere giver råd til klienter, som ikke uden videre accepteres, dvs. situationer hvor anvisninger umiddelbart er i konflikt med en klients vilje eller ønsker. Sigtet er at afdække rådgivningsteknikker og at udpege områder, hvor sagsbehandleres fremgangsmåde er mere ledende end vejledende (Tarber 2003). I den ene samtale stopper sagsbehandleren ikke, før klienten har indvilliget i at følge et råd om jobsøgning i en bestemt sammenhæng, og klientens accept tager sig ud som et spørgsmål om at få fred. Der formidles imidlertid derigennem viden om jobsøgning. I den anden samtale stiller parterne efter indledningsvis modstand fra klienten i fællesskab en diagnose på klientens psykiske vanskeligheder. Klientens accept er her mere overbevisende, idet hun begrunder og uddyber, at hun vil følge anvisningen (at gå til læge). Der viser sig at være en central problemstilling i forbindelse med rådgivning i form af konflikt mellem på den ene side rådgiverens brug af egen professionel ekspertise og på den anden side klientens suverænitet. Idealer om at være vejledende frem for ledende bliver ikke altid opretholdt. Det er imidlertid væsentligt, at levering af råd og skifte fra ikke-accept til accept sker skridtvis i løbet af faser i samtalerne, hvori indgår indledende pejling og indirekte formulering over en mere direkte formulering og identifikation af klientens problemsituation frem til anvisningen som et konkret løsningsforslag. Sagsbehandlerrollen er herunder vedholdende grænsende til det insisterende, hvilket ikke harmonerer med idealerne om selvbestemmelse. Alligevel betegnes sagsbehandlingen ikke af den grund som dårlig, dels er den skridtvise fremgangsmåde præget af lydhørhed over for, hvad der er relevant i situationen, dels giver den mulighed for tilpasning af rådgivningen til klienten og forholdene. Endelig kan vedholdenhed ses som konstruktiv, hvis den følges af indlevelse. Kritikken er altså i dette studie delvis en kritik af uhensigtsmæssige professionsidealer. Det er ikke nødvendigvis praksis, der skal laves om. Observation og den detaljeret analyse giver mulighed for at afdække, hvilke konsekvenser og effekter, en given fremgangsmåde umiddelbart har, samt for øget bevidsthed om egen praksis. Det detaljerede studie af interaktion findes derfor at indebære en mulighed for at bygge bro mellem teori og praksis. Olesen (2003) sammenligner ligesom Kjærbeck (2003) møder i forskelligt institutionelt regi. På tværs af tre cases, dækkende AF, a-kasse og kommunal aktivering, som alle var udvalgt som relativt vellykkede aktiveringssamtaler, ses, at den ledige henholdsvis kontanthjælpsmodtageren mødes med en insisteren på den institutionelle opgave. Der hersker tydelighed omkring 19

20 rådighedsforpligtelse, beskæftigelsessigte og aktivering. Endvidere kan spores modstand fra medarbejdernes side mod klienters forsøg på at fokusere på problemer eller manglende ressourcer. Der drages således klare grænser mellem, hvad der anses for tilladelige henholdsvis ikketilladelige bidrag (jf. Sarangi 2000) til møderne i forhold til mødernes aktiveringspolitiske rammer. Som ledig henholdsvis klient må man acceptere kravene i den aktive social- og arbejdsmarkedspolitik, herunder at man ikke burde være i en sådan afhængighedssituation. Bl.a. variation, tvetydighed og blandingsformer i interaktionen viser imidlertid, at der ikke foregår en simpel reproduktion af strukturelle træk, og at der ikke tegner sig noget simpelt og entydigt billede af, hvordan aktivering fremtræder i praksis. Asymmetri mv. reproduceres ganske vist, men ses også opblødet og løsnet, bl.a. afhængigt af parternes kompetencer med hensyn til at indgå i forhandlinger. Makro-sociologisk teori kan ikke alene forklare disse variationer ud fra fx social baggrund, alder og køn. Situationelle faktorer spiller en betydelig rolle. I forhold til praksis er implikationerne, at der ikke foreligger en simple formel for forhandling af aktivering. Det er et nyt felt, som ikke kan forbindes entydigt med et bestemt sprogligt format. Rollesikkerhed synes vigtig for systemrepræsentanten, men den må oversættes til den konkrete situation og kommunikeres på en indlevende måde i forhold til den enkelte, hvis den skal få sin tilsigtede betydning. Studiets fokus er således på et interaktionelt niveau og overvejende konstruktivt. Eskelinen & Caswell (2003) analyserer socialfaglig vurdering som bindeleddet mellem problemidentifikation og udformning af indsats baseret på en bred vifte af data, herunder interviews, observation af møder og fokusgruppeinterviews med udgangspunkt i mødesekvens på video. Socialfaglig vurdering udgør en central del af den samlede sagsbehandling, der strækker sig fra indledende visitation over vurdering af problemkendetegn i forhold til valg af intervention frem til visitation til det valgte aktiveringstilbud. Undersøgelsen godtgør på linie med andre undersøgelser af kommunal aktivering store forskelle fra kommune til kommune (jf. bl.a. Larsen m.fl. 2001). Det gælder sagsbehandlernes måde at foretage vurderinger på, men der er også stor variation i indholdet af sagsbehandlingen mellem AF og kommunerne og kommunerne imellem. På sagsbehandlerniveau forekommer såvel refleksivt-terapeutiske som individualistisk-reformistiske strategier. Sagsbehandlernes autonomi begrænses ifølge Eskelinen & Caswell (2003) af normativ lovgivning, målgruppens sammensætning og organisatoriske strukturer. Alligevel har sagsbehandlerne relativt stor autonomi. Bl.a. spores tendenser til sagsbehandling, der i højere grad sætter klientens behov i centrum end forvaltningens eller organisationens, og der forekommer en vis modstand mod standardiserede kategoriseringsredskaber. Men der spores også tendenser til sagsbehandlerautonomi samt tendenser til nypaternalisme, kontrol og sanktioner. Undersøgelsen munder ud i at konstatere et behov for at styrke vidensbaseret praksis gennem systematisk videreuddannelse, fælles refleksioner og diskussioner af problemstillinger i det konkrete arbejde. Der konstateres i den forbindelse en manglende udnyttelse af potentialer for refleksiv praksis i dagligdagen. Analyserne er således både kritiske og konstruktive. Böcker Jakobsen (2003; 2004) er et antropologisk studie af logikker og institutionelle dilemmaer i det sociale klagesystem. Det fremhæves, at de professionelle aktører i ankesystemet stilles over for i stigende grad modsætningsfyldte krav. De forventes på samme tid at sikre en ensartet retstilstand, at foretage sociale helhedsvurderinger, og at tilgodese individuelle rettigheder og høj administrativ effektivitet. I en delanalyse, som ofres særlig opmærksomhed i Böcker Jakobsens bidrag til antologien At skabe en klient (jf. afsnit 2.2; Böcker Jakobsen 2003) fokuseres på den kategorisering af kontanthjælpsmodtagere i relation til klager, der synes at finde sted i forbindelse med den kommunale sagsbehandling. De aktive klagere inddeles i kværulanter, der klager over det meste, og ressourcestærke, der selv har ressourcer til at klage. Derudover forekommer der en del 20