DANMARK I EUROPOL MEN HVORDAN?

Transkript

1 NOTAT 26. november 2015 DANMARK I EUROPOL MEN HVORDAN? Kontakt: Forskningschef, Catharina Sørensen cas@thinkeuropa.dk RESUME Fuldt medlemskab, samarbejdsaftale eller helt udenfor? Danmark er tvunget til at tage en beslutning om, hvordan vi fremover vil deltage i det europæiske politisamarbejde Europol. Mens der er bred politisk enighed og stor folkelig opbakning til fortsat deltagelse, er vandene mere delt, når det kommer til, om Danmark skal tilslutte sig fuldt ud ved at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning, eller om vi i stedet skal søge at indgå en parallelaftale om Europol. I dette notat har vi oplistet en række af de væsentligste fordele ved at være medlem af Europol, og vi undersøger hvordan hhv. fuldt medlemskab, samarbejdsaftale eller en position helt uden for Europol vil stille Danmark i kampen mod organiseret kriminalitet og terror. Gennemgangen viser, at der er betydelige fordele ved fuldt medlemskab. Det gælder ikke mindst den direkte adgang til information i Europols databaser, som alene er gældende for fuldgyldige medlemmer. Samtidig sikrer fuldt medlemskab indflydelse på både konkrete indsatsområder og på det mere strategiske plan. Mens en samarbejdsaftale i nogen omfang giver dansk politi mulighed for at fortsætte samarbejdet med myndighederne i de øvrige lande, kan en decideret udtrædelse af Europol imidlertid få konsekvenser for Danmarks muligheder for at bekæmpe f.eks. grænseoverskridende kriminalitet og terror. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 HOVEDKONKLUSIONER: Deltagelse i Europol har stor betydning for dansk politis arbejde med grænseoverskridende kriminalitet. Om en uge står danskerne over for at skulle tage stilling til, hvordan den danske deltagelse skal være fremover. Grundlæggende er der tre mulige scenarier: Danmark forsætter som fuldgyldigt medlem ved at indføre en tilvalgsordning, Danmark søger at indgå en parallelaftale om Europol, eller Danmark melder sig helt ud af samarbejdet. Udfaldet afhænger af, om det bliver et ja eller et nej til folke- afstemningen d. 3. december om at omdanne retsforbeholdet til en til- valgsordning. Ifølge dansk politi er fordelene ved Europol bl.a. mere effektive opkla- ringsredskaber, bedre koordinering mellem EU- landene, adgang til unik data, muligheden for at nedsætte særlige task forces og muligheden for i fællesskab at sætte ind mod kriminalitetsformer, der har særlig national relevans. Det er i sagens natur ikke muligt at spå om rammerne for en eventuel dansk parallelaftale om Europol. Men hvis Danmark får en samarbejdsaf- tale, der minder om den norske, vil dansk politi i nogen grad fortsat kun- ne nyde godt af disse fordele. Det må dog antages, at alt andet end fuldt medlemskab ikke vil stille dansk politi lige så godt som politiet i de øvrige EU- lande. Den største udfordring for dansk politi ved en parallelaftale efter norsk inspiration vil være, at der ikke længere vil være direkte adgang til Euro- pols EIS- database. Det kan betyde, at man må lade mistænkte personer gå, fordi man ikke kan få informationer fra andre lande tids nok. På et mere overordnet plan vil Danmark miste indflydelse på Europols prioriteringer både på konkrete indsatsområder og på den overordnede strategi. 2

3 Bortset fra Enhedslisten ønsker et enigt dansk folketing, at Danmark forbliver en del af EU s politisamarbejde, Europol. Men Danmark står til at ryge ud af Europol som følge af nye retningslinjer, der er ved at blive lagt sidste hånd på i Bruxelles, og som aktiverer det danske retsforbehold. De Europol- venlige partier har to muligheder: At gøre op med retsforbeholdet, f.eks. ved at gøre brug af den såkaldte tilvalgsordning, der lægges op til med folkeafstemningen den 3. december 1, eller at søge en såkaldt parallelaftale om Europol. Dansk Folkeparti og Liberal Alliance anbefaler et nej ved folkeafstemningen og foretrækker i stedet den mellemstatslige parallelaftale, som kan give Danmark partnerstatus i Europol. Den vil sikre, at der ikke ændres ved det danske retsforbehold. De øvrige partier ønsker tilvalgsordningen, hvorved et simpelt folketingsflertal kan tilvælge den kommende Europol- lov, så Danmark forbliver fuldt medlem af politisamarbejdet. Tænketanken EUROPA har set nærmere på hvilke forskelle, der er mellem fuldt medlemskab og en parallelaftale samt i forhold til hvis Danmark står helt uden for Europol. Det gør vi ved at gennemgå nogle af de områder, hvor dansk politi vurderer, at Europol har merværdi. 2 Vores analyse er nødvendigvis baseret på to antagelser. For det første, at det overhovedet vil være muligt for Danmark at indgå en parallelaftale (noget fremtrædende jurister betvivler 3 ), og for det andet, at den danske tilknytning til politisamarbejdet i så fald kommer til at minde om den norske. Norge har siden 2001 haft en samarbejdsaftale med Europol. Eksempler på Europols merværdi Politimyndighederne i Europa har en lang samarbejdshistorie, og de deltager alle i det internationale politisamarbejde, Interpol. Hvori ligger merværdien ved Europol, og i hvor høj grad er der forskel på denne merværdi for fuldgyldige medlemmer og samarbejdslande? 1 Eller, hvis det er muligt, gennem en ny folkeafstemning om en begrænset tilvalgsordning med tilvalg af Europol. 2 Se bl.a. Rigspolitiets udtalelse fra 2014 her: ( 3 Parallelaftale er en dårlig løsning, Tænketanken EUROPA, 2015 ( 3

4 Færre omkostninger En væsentlig grund til, at såvel dansk som norsk politi sætter stor pris på Europol er af helt praktisk karakter. Europol samler alle medlems- og samar- bejdslande under samme tag i Haag, og det har gjort Hollands hovedstad til det primære mødested for alle Europas retshåndhævende myndigheder (der ud over politi f.eks. tæller toldere og gendarmeri). Både Danmark og Norge udstationerer adskillige politibetjente til hovedkvarte- ret. Norge har desuden valgt at udstationere en tolder. Her indgår de på stort set lige fod i det daglige arbejde på kontorgangene. Der er ikke forskel i kontorplace- ringen på, om man er medlems- eller samarbejdsland den er i stedet stort set geografisk baseret, så danskerne og nordmændene har til huse på samme etage, tæt på Sverige. Det skyldes, at lande, som grænser op til hinanden, ofte har flere sager tilfælles end lande fra hvert sit hjørne af Europakortet. I det store tårn i Europol- bygningen, hvor landekontorene er placeret, kan politiets udsendte også samarbejde bilateralt. Dansk politi kan vælge udelukken- de at dele efterretninger med tysk politi, uden om Europols systemer. Det centrale her er, at også i disse bilaterale sager er det i stigende grad i Europol- bygningen, at samarbejdet foregår. Europol er så småt ved at udvikle sig til en hub i Europa for alle former for kriminalitetsbekæmpelse, også på eksempelvis miljøområdet. Det er som nævnt stedet, hvor politimyndighederne fra forskellige EU- lande mødes. Dette praktiske forhold har operativ betydning. Europol skaber overblik og minimerer derigennem omkostningerne. Hvis ikke dansk politi har mulighed for at mødes med sine europæiske partnere i Europol, må man formentlig genetab- lere de bilaterale forbindelsesofficerer, man tidligere har udsendt til forskellige dele af Europa for derfra at dække et bestemt geografisk område. Det vil være omkostningsfuldt og betyde, at det vil tage længere tid at danne sig et overblik over omfanget af en sag om grænseoverskridende kriminalitet. Der kræver et væsentligt større arbejde at henvende sig bilateralt til hvert land og selv stykke alle informationerne sammen, end at koordinere indsatsen samlet fra ét sted nemlig der, hvor de øvrige EU- lande er tilstede, og hvor det er muligt at trække på fælles databaser, kommunikationskanaler og analyser. Da kriminalitetsudviklingen har medført en stor stigning i omfanget af grænse- overskridende kriminalitet og i antallet af sager, der involverer flere end to 4

5 lande, vil det formentlig risikere at gå ud over politiets effektivitet ift. kriminali- tetsbekæmpelsen. Hvad er forskellen? Den store skillelinje i forhold til dette punkt handler om deltagelse i Europol versus ikke- deltagelse. Såfremt Danmark hverken er fuldt medlem eller samarbejdsland, vil dansk politi ikke have kontor i Europol. I denne situation vil det formentlig være nødvendigt med en overgang til bilaterale efterretningsoffi- cerer, hvilket kan have store ressourcemæssige omkostninger og risikere at stille Danmark dårligere i arbejdet med at forebygge og håndtere grænseoverskriden- de kriminalitet. Vi vurderer til gengæld, at man med en samarbejdsaftale med Europol i mange henseender opnår samme ressourceeffektivitet som fuldgyldige medlemslande. Her er der altså næppe den helt store forskel. De praktiske gevinster ved at være fysisk tilstede i Haag nyder såvel dansk som norsk politi godt af, og i det kollegiale samarbejde på arbejdsgangene betyder statusforskellen mellem to europæiske lande, der er vant til at samarbejde på en lang række andre områder, næppe det store. Unikke efterretningsdatabaser En anden mulighed i Europol, som dansk politi gør stor brug af, er databasen Europol Information System (EIS). Den rummer informationer, som medlems- lande og samarbejdslande har uploadet om alle former for kriminalitet af mulig grænseoverskridende karakter. Efterretningsdatabasen, som er den eneste af sin slags, kan benyttes direkte af politiet i medlemslandene, mens dette ikke gælder for politiet i samarbejdslandene. Tre gange om dagen krydscheckes indholdet af Europols databaser automatisk. Hvis dansk politi har uploadet nye informationer (det kunne f.eks. være et navn, bilregistreringsnummer eller pasnummer), som græsk politi tidligere har gjort opmærksom på, giver computersystemet besked til Europols analytikere. Europol gør så dansk og græsk politi opmærksom på den mulige forbindelse. Dansk politi foretog i 2014 over søgninger i EIS, og er dermed blandt de lande, der gør allermest brug af databasen. Grunden til, at nogle lande bruger databasen mindre, er bl.a. kompatibilitetsproblemer med nationale databaser. 5

6 Dertil kommer, at EIS brugbarhed helt og holdent afhænger af kvaliteten af den information, som medlemslandene bidrager med. Der er for tiden en tendens til, at EIS bliver et stadigt mere centralt værktøj i kampen mod organiseret kriminalitet og terror. Bl.a. har der været en betydelig stigning i poster vedrørende terrorforebyggelse siden angrebene i Paris og i København i januar Europol har også dataudvekslingssystemet SIENA, som varetager kommunikati- onsudveksling mellem deltagerlandene. Det er f.eks. gennem SIENA, at dansk politi i en sag om grænseoverskridende narkokriminalitet kan anmode et andet lands politimyndigheder om at spore et bestemt bilregistreringsnummer. Hvad er forskellen? I forhold til EIS- databasen er der stor forskel på, om man er medlems- eller samarbejdsland i Europol. Samarbejdslande har nemlig ikke direkte adgang til at søge i databasen, men skal anmode Europol om at få foretaget enhver søgning (f.eks. på navne på personer, der mistænkes for kriminalitet). Det skyldes hensynet til data- sensitivitet og - sikkerhed. Selv om landene deler data i EIS, er det stadigvæk det enkelte land, som ejer det pågældende data. Og de enkelte lande har derfor også mulighed for at trække deres data ud af Europols system igen. I hastesager, som i sager, der vedrører national sikkerhed, kan samarbejdslandes informationsforespørgsler behandles meget hurtigt. Men i standardsager tager den indirekte adgang typisk et par dage. I Danmark er det for lang tid til, at politiet kan tilbageholde en mistænkt uden at fremstille vedkommende i retten. Af samme grund har EIS- databasen begrænset operationel værdi for Norge. Derimod har flere samarbejdslande direkte adgang til kommunikationsportalen SIENA. Dog vil nye tidsfrister for behandling af informationsforespørgsler fra et land til et andet kun gælde for medlemslande. Det betyder, at samarbejdslandes informationsønsker i standardsager risikerer at havne nederst i bunken, når de skal behandles i en travl hverdag. Hvis Danmark ikke er en del af Europol- samarbejdet, vil Danmark ikke have ret til adgang til Europols databaser. Uden juridisk grundlag for informationsdeling med Danmark er det derfor svært at forestille sig, at dansk politi gennem gode kollegiale forbindelser kan få adgang til det efterspurgte data. Europol- data er 6

7 oftest behæftet med stor følsomhed, og samarbejdet har omfattende databeskyt- telsesregler, der ville gøre dette til en seriøs overtrædelse. Målrettede indsatsområder Europols indsatsområder, i Europol- jargon kaldet Focal Points, er prioriteter af bestemte former for kriminalitet, f.eks. handel med hash, eller en bestemt region, som f.eks. den baltiske. Et eksempel på et indsatsområde er Focal Point Twins, der fokuser på forbrydel- ser, der omhandler seksuelt misbrug af børn online. Inden for rammerne af et indsatsområde udfører Europol en samlet informationsindsamling, der gør det muligt at yde fokuseret operationel og analytisk støtte samt ekspertise til deltagerlandene. Det er Europol, der administrerer arbejdet, og når der træffes beslutning om at åbne et nyt indsatsområde, allokerer Europol specialister, analytikere og nationale eksperter til gruppen. Inden for et indsatsområde kan der nedsættes indsatsgrupper, de såkaldte Target Groups, der målrettes specifikke forbrydelser inden for det pågældende område. Under Focal Point Cannabis kunne det f.eks. være en indsatsgruppe, der beskæftiger sig med produktion af cannabisplanten. Antallet af indsatsområder afhænger til enhver tid af de aktuelle sikkerheds- mæssige udfordringer. De seneste år er der kommet en række nye områder til, herunder Focal Point Travellers, der er dedikeret til at optrevle foreign fighters eller syrienskrigere, som det ofte kaldes på dansk. 4 Deltagelsen i indsatsområ- derne er frivilligt, og landene tilmelder sig ud fra nationale prioriteringer vedrørende kriminalitetsbekæmpelse. Hvad er forskellen? Det er alene fuldgyldige medlemmer, der kan anmode Europol om at åbne et indsatsområde. Norge og andre samarbejdslandes associeringsaftaler rummer ikke denne mulighed. Det er også alene medlemmerne, der har krav på at blive en del af et indsatsområde, mens interesserede samarbejdslande først skal godkendes af alle deltagende medlemslande. Samarbejdslandene kan heller ikke sende nationale eksperter til Europol og dermed deltage i analysearbejdet, og de 4 Europa-Parlamentet, Parlamentary Questions, 9. Juli 2015 ( 7

8 har ikke samme ret til at modtage analyseresultater, der kommer fra et med- lemsland, uden specifik eller forudgående godkendelse. Trods disse begrænsninger sætter Norge stor pris på samarbejdet i Europols indsatsområder. Ifølge det norske justitsministerium har samarbejdet med Europol bidraget til opklaringen af mange alvorlige sager af kriminalitet i Norge. 5 Norske myndigheder har generelt også fået opbakning fra Europol- medlemmerne til at deltage i de indsatsområder, de har ønsket. Men denne imødekommenhed gælder næppe i samme grad for alle Europols samarbejds- lande, der bl.a. inkluderer lande som Albanien, Montenegro og Serbien. Hvis der f.eks. er politiske stridsspørgsmål mellem et medlemsland og et samarbejdsland kan dette føre til et veto mod at deltage. Hvis Danmark står helt uden for Europol, må det forventes ikke at være muligt for Danmark at være en del af indsatsområderne. Fælles efterretningshold I en konkret sag om grænseoverskridende kriminalitet kan Europol eller et til flere medlemslande foreslå at oprette et fælles efterretningshold navnlig de såkaldte Joint Investigative Teams (JIT). Disse JIT s består typisk af såvel politifolk som dommere og anklagere og etableres for at efterforske en specifik sag over en tidsbegrænset periode. Den mulighed benyttede Holland og Belgien sig f.eks. af efter passagerflyet MH17 i 2014 styrtede ned over Ukraine. Holdene assisteres i fællesskab af Europol og Eurojust (EU s samarbejde for anklagemyn- digheder), og det er Eurojusts budget, der er med til at finansiere aktiviteterne. Et eksempel på et efterretningshold, der under Europol og Eurojusts fælles koordinering har optrevlet pædofilisager med dansk forbindelse, er Operation Koala, der i 2007 afslørede en pædofiliring, hvor en italiensk mand orkestrede et børnemisbrugsnetværk fra Ukraine. Europol blev først opmærksom på sagen via en henvendelse fra Australien, der ligesom Norge har en samarbejdsaftale med Europol. Australsk politi havde beslaglagt en børnepornografisk video med en flamsktalende pige. Tippet førte til efterforskninger i Belgien og Italien, hvor politiet fandt e- mailadresser på kunder fra 19 lande i pædofiliringen. 10 af dem var danskere. Politi og anklagemyndigheder i de 19 lande udførte derefter simultant en koordineret operation, der førte til en række anholdelser. 5 NOU 2012 kap. 22, se også Meld. St kap. 2 for eksempler. 8

9 Et andet eksempel er Operation Icarus fra 2011, der førte til anholdelsen af 112 personer fordelt på 22 lande. De anholdte var del af et omfattende pædofilinet- værk. Det var dansk politi, der pga. den særlige ekspertise hos Rigspolitiets IT- Efterforskningssektion, NITEC, ledte hele operationen, som politi fra 26 europæiske lande deltog i. Hvad er forskellen? Ligesom for indsatsområderne er det kun medlemmer, der kan foreslå og automatisk indgå i fælles efterretningshold. Samarbejdslande kan anmode om at optages i en JIT, men det forudsætter enighed blandt de deltagende lande. Desuden har samarbejdslande, modsat medlemslande, ikke mulighed for at søge om støtte til at medfinansiere deres deltagelse i visse Europol- operationer. Hvis Danmark står helt uden for Europol er det uklart, om og i så fald i hvilket omfang og under hvilke omstændigheder Danmark kan blive tilkoblet en Europol- operation i felten. Strategisk indflydelse Europols prioriteringer fastlægges primært to steder. Det foregår for det første i Bruxelles via Ministerrådets Stående Komité for det Operationelle Samarbejde om den Indre Sikkerhed (COSI- gruppen). Her deltager højtstående repræsentan- ter fra EU s medlemslande i arbejdet med at sikre et effektivt samarbejde om sikkerhedsanliggender. For det andet er Europols styreråd også involveret i at udstikke strategiske retningslinjer for det løbende arbejde, og styrerådet overser desuden implementeringen af de forskellige efterforskningsaktiviteter. Det er gennem disse to instanser, at medlemslandene har mulighed for at fremme særlige prioritetsområder. I en dansk optik kunne det f.eks. være forslag om, at Europol opprioriterer bekæmpelsen af rockerkriminalitet. Hertil kommer, at Europol finansieres over EU- budgettet. Der er Europa- Kommissionen, der sammen med Europols styreråd kommer med forslag til politisamarbejdets budgetramme, og Ministerrådet og Europa- parlamentet, der forhandler og vedtager det endelige budget. Dermed har mange forskellige instanser indflydelse over de ressourcer, Europol har at gøre med. 9

10 Hvad er forskellen? Europols samarbejdslande er hverken medlemmer af Europols styreråd eller af Ministerrådets stående komité. Dermed har de ingen formel indflydelse på hvilke typer kriminalitet, Europol skal fokusere på. De er heller ikke repræsenteret i Europa- Kommissionen, Europa- Parlamentet eller Ministerrådet og kan således heller ikke ad denne vej influere rammerne for Europol- samarbejdet. Dertil kommer, at samarbejdslande ud over de udstationerede forbindelsesoffi- cerer ikke har mulighed for at udstationere personel til Europol, der tæller omkring 900 ansatte. Samarbejdslande som Norge er med som observatører i Europols styreråd, ligesom EU's Ministerråd til en vis grad inkluderer strukturer, hvor tredjelande kan sidde med ved bordet uden derved at få adgang til beslutningsprocesserne. Norges medlemskab af Schengen- grænsesamarbejdet knytter Norge til EU s strukturer på en tættere måde end de fleste af Europols øvrige samarbejdslande. Alt andet lige giver det at være samarbejdsland i Europol dog et mindre godt udgangspunkt for at kunne påvirke politisamarbejdets strategi og virke, end et fuldt medlemskab gør. I hvor høj grad Danmark som EU- medlemsland vil kunne få en bedre status end Europols nuværende samarbejdslande er uklart. F.eks. vil Danmark fortsat have en repræsentant i Ministerrådets Stående Komité i tilfælde af en parallelaftale og/eller fuld udtræden af Europol, men vedkommende vil næppe have indflydel- se på sager, der vedrører Europol. Der er intet fortilfælde af et EU- medlemsland, der ikke deltager i Europol. Danmarks status Dette notat viser, at en parallelaftale om Europol, der svarer til den norske aftale, på en række områder må ventes at stille dansk politi dårligere end fortsat fuldt medlemskab, som Danmark kan fastholde gennem en tilvalgsordning. Den vægtigste forskel vil formentlig være overgangen til den indirekte adgang til EIS- databasen, men også ift. adgang til anden data, Europols indsatsområder og mulighederne for at påvirke politisamarbejdets strategiske fokus betyder en parallelaftale generelt ringere vilkår end fuldt medlemskab. Notatet viser samtidigt, at der er meget stor forskel på at deltage i Europol gennem en parallelaftale og slet ikke at være med. Som samarbejdsland vil dansk 10

11 politi stadig kunne være en vigtig del af EU s politisamarbejde. Med en fuldstæn- dig udtræden af Europol og uden en juridisk samarbejdsplatform vurderes Danmarks muligheder for bilateralt at koble sig på politisamarbejdet at være meget små. Tilbage står spørgsmålet om, hvad der vil ske, hvis danskerne den 3. december stemmer nej til at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning, og den efterfølgende udtrædelse af Europol når at ske inden, at Danmark sikrer sig en samarbejdsaftale med Europol. Svaret er kort og godt, at det ved vi ikke. Meldingen fra Europol er, at uden juridisk samarbejdsgrundlag er det meget svært at forestille sig, hvordan f.eks. dataudveksling med Danmark kan foregå. Det vil være første gang, at et EU- medlemsland og et land med så tæt geogra- fisk placering på de øvrige Europol- lande ikke deltager. Ingen, som Tænketanken EUROPA har talt med i forbindelse med arbejdet med dette notat, ønsker at spekulere i, hvad det kunne få af betydning. Danmark vil være i ukendt farvand, lyder meldingen. 11