Nødvendig grundvandsbeskyttelse temadag for indsatsplanlæggere. 10. oktober 2014

Transkript

1 Nødvendig grundvandsbeskyttelse temadag for indsatsplanlæggere 10. oktober 2014

2 Hvornår er en indsats nødvendig set med juridiske øjne? Proportionalitetsgrundsætningen/nødvendighedskravet Miljøbeskyttelseslovens (MBL) 24 Naturstyrelsens notat af 12. december 2011 til kommunerne om boringsnære beskyttelsesområder (BNBO) MBL 24 Miljøbeskyttelseslovens 26a KFE nødvendighed/proportionalitet/begrundelse MAD Drastrupafgørelsen, MBL 26a Bilag 1 til statslig udmelding til vandplanernes retningslinjer 40 og 41 i forhold til byudvikling og anden ændret arealanvendelse i områder med særlige drikkevandsinteresser og indvindingsoplande Naturstyrelsens skrivelse til kommunerne af den 6. oktober 2011 om indsatsplaner og MBL 26a Forsigtighedsprincippet 2

3 Proportionalitet og nødvendighed Proportionalitetskravet er udtryk for en rimelighedsbetragtning, og for et krav om saglighed kommunerne må som led i myndighedsbehandlingen ikke gå videre end formålet tilsiger (en skønspræget vurdering) De valgte virkemidler skal være egnede til at opnå målet, og skal være nødvendige MBL 26a: Pålægge de foranstaltninger som er nødvendige for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod forurening med nitrat eller pesticider Bekendtgørelse nr af 21. december 2011 om indsatsplaner 9: Pålæg efter MBL 26a om rådighedsindskrænkninger eller andre foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod forurening med nitrat eller pesticider, kan kun pålægges den enkelte ejer, når foranstaltningen er nødvendig for at opfylde målet med en indsatsplan, der opfylder kravene i denne bekendtgørelse 3

4 Proportionalitet og nødvendighed - fortsat MBL 24, stk.1: Kommunalbestyrelsen kan give påbud eller nedlægge forbud for at undgå fare for forurening af bestående eller fremtidige vandindvindingsanlæg til indvinding af grundvand Bestemmelsen har primært været anvendt til at fastlægge fredningsbælter omkring grundvandsboringer, og den supplerer MBL 21b om en sikkerhedsradius på 25 meter fra boringer der indvinder grundvand til almene vandforsyningsanlæg (forbud mod anvendelse af pesticider, dyrkning og gødskning til erhvervsmæssige formål) 24 kan anvendes til at fastlægge eller udvide et beskyttelsesområde der rækker ud over 25 meter efter en konkret vurdering af risikoen for det enkelte vandindvindings-anlæg Der kan ydes erstatning for indgreb i henhold til 24, jf. MBL 63 Der skal være tale om bestående eller planlagte anlæg, cfr. MBL 26a 4

5 Naturstyrelsens notat af 12. december 2011 om MBL 24 Naturstyrelsen har i et notat til kommunerne uddybet MBL 24 og muligheden for at etablere boringsnære beskyttelsesområder (BNBO), og notatet er et væsentligt fortolkningsbidrag til bestemmelsen MBL 24 hjemler konkret grundvandsbeskyttelse på baggrund af helt bestemte forhold, eksempelvis for områder som ikke er udpeget som indsatsområde, eller hvor foranstaltninger som følge af en indsatsplan ikke er tilstrækkelige til at beskytte grundvandet mod en fare for forurening Eksempelvis områder omkring vandboringer, som på grund af de geologiske forhold, indvindingsmængderne og aktiviteter der forurener eller kan forurene, fordrer et konkret behov for at beskytte grundvandet yderligere I sådanne tilfælde kan MBL 24 anvendes til at etablere en boringsnært beskyttelsesområde (BNBO) Kommunen har bevisbyrden for, at der består en forurening eller fare herfor, at indgrebet er begrundet i denne fare, og at indgrebet ikke er mere vidtgående end nødvendigt (der var den igen proportionaliteten) 5

6 Naturstyrelsens notat - fortsat MBL 24 er et supplement til den generelle grundvandsbeskyttelse, og kan kun anvendes, når der på baggrund af de geologiske, klimatiske og indvindingsmæssige forhold og anvendelsen i øvrigt består en forurening eller en fare herfor Kommunen skal foretage en konkret vurdering af nødvendigheden af et boringsnært beskyttelsesområde omkring en vandboring Kommunen skal kunne begrunde, at etablering af et beskyttelsesområde er nødvendigt for at modvirke forurening eller fare herfor Kommunen skal også kunne begrunde, at indgrebet ikke er mere vidtgående end nødvendigt Hvis boringen ligger i et indsatsområde hvor der er vedtaget en indsatsplan, vil den viden der er fremkommet ved indsatskortlægningen kunne anvendes til vurderingen af et boringsnært beskyttelsesområde Kommunen er forpligtet til at undersøge et givent forhold nærmere, såfremt der er rimelig anledning hertil eksempelvis henvendelser som ikke er åbenbart grundløse, og som angiver at manglende handling på sigt kan medføre skadevirkning for grundvandet Eksempelvis konstateret forekomst af mindre mængder af pesticider som kan indikere et potentielt problem 6

7 Miljøbeskyttelseslovens 26a 26 a: Når der er vedtaget en indsatsplan for et område efter 13 eller 13 a i lov om vandforsyning m.v., kan kommunalbestyrelsen, hvis der ikke kan opnås en aftale herom på rimelige vilkår, endeligt eller midlertidigt mod fuldstændig erstatning pålægge ejeren af en ejendom i området de rådighedsindskrænkninger eller andre foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod forurening med nitrat eller pesticider. Stk. 2. Miljøministeren fastsætter nærmere regler for, i hvilke tilfælde og på hvilket dokumentationsgrundlag der kan meddeles pålæg efter stk. 1. Bekendtgørelse nr af 21. december 2011 er udstedt med hjemmel i MBL 26a, stk. 2 og vandforsyningslovens 16, stk. 1 og 3 (tidsfrister og procedurer ved tilvejebringelse og iværksættelse af indsatsplaner efter vandforsyningslovens 13 og 13a) Indsatsplanen udarbejdes på baggrund af en nærmere kortlægning af arealanvendelse, forureningstrusler og naturlig beskyttelse af de pågældende vandressourcer, og skal indeholde en detaljeret opgørelse over behovet for beskyttelse samt retningslinjer og tidsplan for myndighedernes indsats til opnåelse af beskyttelsen (vandforsyningslovens 13, stk. 2 og 3) 7

8 Miljøbeskyttelseslovens 26a - fortsat Et eksempel fra praksis er KFE , hvor kravet om nødvendighed blev behandlet af nævnet. Kravet om nødvendighed indebærer en forpligtelse for Aalborg Kommune til at foretage en konkret vurdering af nødvendigheden af de rådighedsindskrænkninger, som i det foreliggende tilfælde fremgår af udkast til dyrkningsdeklaration af 30. november 2008, ligesom vurderingen må antages at inddrage den almindelige, forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet. Aalborg Kommune har efterfølgende bemærket, at det konkrete pålæg af rådighedsindskrænkninger på Skudshalevej 20 er nødvendigt for at opnå delindsatsplanens mål. I skrivelse af 2. april 2009 har Aalborg Kommune citeret et uddrag af bemærkninger til vedkommende lovforslag, jf. FT , tillæg A, s. 1497: At indgrebene foretages mod erstatning medfører endvidere, at det ikke er nødvendigt at påvise, hvor stor nitratudvaskning hver enkelt ejendom i et område bidrager med. Det vil således være muligt, hvis det konkret er mest hensigtsmæssigt, at fordele den nødvendige reduktion i kvælstofudledningen»skævt«mellem de forskellige ejendomme i området. De anførte bemærkninger forudsætter en konkret vurdering af den»skæve«fordelings hensigtsmæssighed. Såfremt dyrkningsdeklarationen på Skudshalevej 20 afspejler en skæv fordeling af kvælstof- og pesticidreduktion i området bør sådanne overvejelser fremgå af sagen og den konkrete afgørelse. Det fremgår ikke af sagens materiale, at Aalborg Kommune har vurderet de konkrete rådighedsindskrænkningers nødvendighed, herunder vurderet dyrkningsdeklarationen under hensyn til den særlige sårbarhed for området, der efter Aalborg Kommune opfattelse gør sig gældende på Skudshalevej 20, og i forhold til de mål, som er fastsat i Delindsatsplan Aalborg Sydøst. Hermed er en grundlæggende betingelse for at meddele pålæg efter 26 a i miljøbeskyttelsesloven ikke opfyldt. 8

9 Miljøbeskyttelseslovens 26a - fortsat MAD Drastrup-afgørelsen MBL 26a Aalborg kommune meddelte påbud efter MBL 26a til ejer af husdyrbrug om bestemte rådighedsindskrænkninger på baggrund af en indsatsplan for at begrænse nitratforurening af grundvand. Ejer klagede, og gjorde gældende at påbuddet var uforholdsmæssigt indgribende Nævnet foretog en prøvelse af nødvendigheden, og udtalte bl.a. om rådighedsindskrænkningerne, at et pålæg forudsætter tilstrækkelig dokumentation for sammenhængen mellem de konkrete indskrænkninger og beskyttelsesbehovet til sikring af aktuelle og fremtidige drikkevandsinteresser i området. Nævnet slog fast, at Aalborg kommune havde pålagt indskrænkningerne under inddragelse af delindsatsplanens angivelser, herunder bl.a. planens detailkortlægning af områdets geologi, hydrogeologiske forhold, grundvandskemi, nitratkoncentrationer samt undersøgelser af nitratudvaskning fra husdyr og andre kilder til udledning af nitrat. Nævnet fandt, at begrænsninger til maksimalt antal DE og maksimalt antal timer i døgnet til luftning af dyr om vinteren i almindelighed kan være saglige og nødvendige i forhold til at mindske udvaskning af nitrat i et indsatsområde for grundvandsbeskyttelse, og henviste til at kommunen havde foretaget en konkret vurdering af konsekvenserne for udvaskningen af nitrat på ejendommen i vinterperioden som følge af en eventuel luftning 9

10 Bilag 1 til Statens udmelding til vandplanerne Det er en forudsætning for at anvende MBL 26a, at det har været forsøgt at indgå en frivillig aftale på rimelige vilkår Ved anvendelsen af MBL 26a har kommunen bevisbyrden i forhold til at kunne dokumentere, at området er pesticidfølsomt For pesticider kan man ikke på samme måde som for nitrat identificere områder som er velbeskyttede og områder som er dårligt beskyttede derfor kan man for pesticider være nødt til at udpege områder hvor grundvandsdannelsen er særligt stor, og hvor risikoen for forurening af grundvandet derfor alt andet lige er større end andre steder Bestemmelsen er begrænset til grundejere der anvender grunden til erhverv der kan ikke meddeles påbud til ikke-erhvervsmæssige grundejere En kombination af viden om særlig stor grundvandsdannelse, viden om den konkrete arealanvendelse, samt viden om forureningskilder vil kunne danne grundlag for vurderingen af, hvorvidt det er nødvendigt at iværksætte en indsats for at beskytte grundvandet mod pesticider 10

11 Naturstyrelsens skrivelse til kommunerne af 6. oktober 2011 Skrivelsen er en orientering om muligheden for at anvende MBL 26a til sikring af drikkevandsinteresser mod pesticidforurening Skrivelsen fastslår krav til nødvendighed og proportionalitet i tråd med de øvrige nævnte fortolkningsbidrag Herunder at konkret viden om stor grundvandsdannelse, viden om arealanvendelse, samt viden om forureningskilder kan udgøre et tilstrækkeligt grundlag for kommunernes vurdering af, hvorvidt det er nødvendigt at iværksætte en indsats for at beskytte grundvandet mod pesticider 11

12 Forsigtighedsprincippet Forsigtighedsprincippet er bl.a. beskrevet i en rapport fra Institut for Miljøvurdering med titlen Forsigtighedsprincippet i praksis Hvordan skal myndigheder håndtere videnskabelige usikkerhed og manglende viden om sundheds- og miljøeffekter? Princippet er ikke entydigt Omdrejningspunktet for debatten er modsætningsforholdet mellem hensyn til sundhed og sikkerhed/miljø og indgrebs mulige omkostninger og konsekvenser for samfundet Ifølge EU s fortolkning af princippet gælder 5 retningslinjer: Indgreb skal være proportionale/stå mål med beskyttelsesniveauet Indgreb skal være ikke-diskriminerende Indgreb skal være i overensstemmelse med øvrige indgreb Indgreb skal indeholde overvejelser om fordele og omkostninger Indgreb skal følges op når eller hvis der kommer ny viden 12

13 Forsigtighedsprincippet - fortsat Riodeklarationen (UNCD 1992) medførte at princippet blev anerkendt som et internationalt princip I erklæringens 15. princip er følgende anført: In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. When there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing costeffective measures to prevent environmental degradation Der skal være trussel om alvorlig eller irreversibel skade, og der skal være videnskabelig begrundet mistanke, men ikke nødvendigvis fuld videnskabelig sikkerhed Eventuelle indgreb skal være omkostningseffektive, og der er pligt til ikke at udsætte et indgreb, dog under hensyn til den enkelte stats formåen Der er ikke konsensus om definitionen, der også efterlader usikkerhed Princippet er ikke skrevet ind i dansk ret 13

14 Forsigtighedsprincippet - fortsat Miljøstyrelsen har i 1998 udgivet et notat om princippet Af notatet fremgår, at et væsentligt element i brugen af princippet er økonomiske overvejelser om, hvilke konsekvenser det vil have for samfundet og erhvervslivet at bruge forsigtighedsprincippet, og sammenholde disse med de mulige konsekvenser af ikke at bruge det. Det fremgår også, at princippet er en del af dansk lovgivning på den måde, at tankegangen afspejles i bemærkninger til lovtekster Mere konkret anføres at Ved brugen af princippet skal man basere sig på den størst mulige brug af videnskabelig viden om et givent problem. Denne videnskabelige viden vil være et afgørende element i beslutningen om, hvorvidt man skal benytte eller ikke benytte princippet. Man kan imidlertid ikke måle og veje sig frem til en beslutning om, hvorvidt man skal bruge princippet. Det vil være en vurdering, man også skal basere på økonomiske, sociale og etiske aspekter. Princippet er ikke veldefineret i Danmark, og der er ikke konsensus om hvornår og på hvilket vidensniveau der skal gribes ind. Der er ikke tale om eksakt videnskab det er og bliver en kompleks vurdering med afsæt i den tilgængelig viden. Spørgsmålet om nødvendighed vil blive prøvet ved klage over beslutning om indgreb, hvorved rekursinstansen kan udstikke kursen for princippets anvendelse i dansk ret. 14

15