Notat om håndtering af omprioriteringsbidraget til staten

Transkript

1 NOTAT Center for Økonomi og Styring Notat om håndtering af omprioriteringsbidraget til staten Dette notat sammenfatter situationen omkring omprioriteringsbidraget til staten, og der peges på en række centrale dilemmaer, der naturligt melder sig i forbindelse med håndteringen af bidraget. 24. februar /7218 Baggrund I forbindelse med økonomiaftalen for 2016 varslede regeringen, at kommunerne i årene skulle bidrage med et omprioriteringsbidrag svarende til 1 pct. årligt af serviceudgifterne. Ved forhandlingerne mellem regeringen og KL blev bidraget for 2016 nedsat, så det i alt svarede til ca. 0,2 pct. Aftalerne om kommunernes økonomi er ét-årige, hvilket vil sige, at bidraget for årene ikke er fastlagt, før aftalerne for disse år er indgået. Folketingets aftale om finansloven for 2016, som efterfølgende blev indgået i november måned, blev derfor imødeset med spænding i kommunerne, da denne ville indikere, hvor udbredt støtten i Folketinget var til omprioriteringsbidraget. Det endte med, at regeringspartierne fik støtte fra Dansk Folkeparti til at fastholde omprioriteringsbidraget. Det vil sige, at parterne i finanslovsaftalen er enige om, at kommunerne skal bidrage til omprioriteringen i de kommende år, men der er ikke nødvendigvis enighed endnu om, hvordan midlerne skal anvendes. Statsminister Lars Løkke Rasmussen har udtalt sig positivt om muligheden for, at en del af pengene vil kunne bruges til skattelettelser. Finansordføreren for Dansk Folkeparti, René Christensen, har udtalt, at pengene skal tilbage til kommunerne, men at de skal gå dels til de svagest stillede kommuner og dels til øremærker midler, der kan bruges til eksempelvis ældreplejen. Status for Glostrup Kommune Kommunernes budgetter lægges som bekendt før finanslovsaftalerne for det kommende år bliver indgået, og kommunerne valgte på grund af den usikre situation omkring overslagsårene at håndtere situationen meget forskelligt ved budgetlægningen for 2016 og frem. I Glostrup Kommune blev det besluttet, at omprioriteringsbidraget skulle indbudgetteres i overslagsårene som reduktionspuljer svarene til den fulde effekt af bidraget. Det vil sige, at der i overslagsårene er budgetteret med reduktionspuljer stigende til 28,4 mio. kr. i Reduktionspuljerne blev som udgangspunkt ligeligt fordelt, men en række borgernære velfærdsområder blev ikke omfattet, da det på det tidspunkt var 1 af 8

2 forventningen, at en vis del af omprioriteringsbidraget ville blive tilbageført til kommunerne. I 2019 svarer det til, at i alt ca. 16 mio. kr. svarende til disse områders andel af de 28,4 mio. kr. er budgetteret som en central reduktionspulje under Økonomiudvalget. Fordeling af omprioriteringsbidraget i budget 2016 Mio. kr. Anbefalinger i forhold til den overordnede proces Administrationen vurderer, at der på nuværende tidspunkt er behov for at revurdere og præcisere beslutningerne om, hvordan det varslede omprioriteringsbidrag bør håndteres. Ingen af de muligheder, som toneangivende politikere fra finanslovsaftalepartierne omtaler, indebærer, at pengene vil blive brugt til kommunernes generelle finansiering på en måde, som vil komme Glostrup Kommune til gode. Hertil kommer, at Folketingets partier sandsynligvis ikke vil tage stilling til spørgsmålet om anvendelse af omprioriteringsbidraget før ved finanslovsforhandlingerne for 2017, som finder sted i efteråret. Det er derfor også mest sandsynligt, at udgangspunktet i foråret 2016 for kommunernes økonomaftale med regeringen, og dermed budgetlægningen for 2017, vil være det varslede omprioriteringsbidrag, som dette foreligger i øjeblikket. 2 af 8

3 Administrationen anbefaler, at hele fordelingen af omprioriteringsbidraget i overslagsårene bliver genovervejet i lyset af udviklingen siden budgettet blev vedtaget. Det vil sige, at alle puljerne i budget 2016 som udgangspunkt nulstilles og evt. fordeles på ny. Omprioriteringsbidraget er som nævnt beregnet som 1 pct. årligt af kommunernes serviceudgifter. Administrationen anbefaler, at reduktionen som udgangspunkt fordeles på de samme områder. Dette vil blandt andet undtage udgifter til regional medfinansiering af sundhedsområdet samt de fleste udgifter på Vækst- og Beskæftigelsesudvalgets område. Udgifterne på disse områder afhænger i vidt omfang af forhold, som kommunerne kun i begrænset omfang har indflydelse på, og en direkte automatik i reduktioner på områderne kan være uhensigtsmæssig. Disse områder vil til gengæld stadig kunne komme i spil i forbindelse med evt. rammereduktioner pga. ændret aktivitet, og konkrete budgetinitiativer i forlængelse af den almindelige budgetproces. Endelig bør der være opmærksomhed på, at tidshorisonten for omprioriteringsbidraget udgør en selvstændig udfordring. Det kan være vanskeligt at fastholde en effektiviserings- og reduktionsdagsorden over tre år, da udefra kommende forandringer kan flytte fokus og ændre på forudsætningerne. Hertil kommer, at det kan have negative konsekvenser for arbejdsmiljøet, hvis der skal fastholdes en krisebevidsthed i organisationen i så lang tid. På den anden side er det vigtigt, at der afsættes den nødvendige tid til at komme i mål med forandringerne. En reduktion i den størrelsesorden, som er varslet med omprioriteringsbidraget, vil kræve væsentlige omstillinger, som kræver planlægning, hvis de ikke skal medføre unødvendige skader på kommunens almindelige drift. Administrationen foreslår på den baggrund, at halvdelen af omprioriteringsbidraget skal realiseres i 2017 og den anden halvdel i Ud over, at denne tidshorisont er mere overskuelig samtidig med, at den er realistisk, så vil den frigøre nogle investeringsmidler i 2017 og 2018 svarende til de fremrykkede beløb. 3 af 8

4 Forslag til ny tidshorisont for håndtering af omprioriteringsbidraget Mio. kr. Valg af rækkefølge i forhold til fordeling og udmøntning Selve arbejdet med at fordele og udmønte reduktionerne kan gribes an på flere forskellige måder. De rammer, som den politiske ledelse opsætter, vil påvirke processen i forskellig retning. Grundlæggende handler arbejdet med at realisere omprioriteringsbidraget om dels at fordele reduktionerne på relevante områder i budgettet og dels om at udmønte reduktionerne i konkrete tiltag på budgetområderne. Rækkefølgen af de to delopgaver kan være sådan, at man først udpeger de budgetområder, som skal reduceres, og dernæst beder administrationen om at udmønte reduktionen i konkrete tiltag. Det kan dog også være omvendt, således at man først indhenter forslag til, hvilke tiltag, som konkret kan nedbringe udgifterne, og dernæst reducerer budgettet svarende til de tiltag, der vedtages. Sidstnævnte metode er den, som normalt anvendes, når der vedtages reduktioner i forbindelse med det almindelige budgetarbejde. Fordelen ved sidstnævnte metode er, at man ikke fjerner budgetmidler før man er helt sikker på, hvad de præcise konsekvenser af budgetreduktionerne vil være. Til gengæld er man afhængig af at fordele reduktionerne på de områder, hvor der stilles forslag. Fordelen ved på den anden side at fordele reduktionerne først, og dernæst udmønte i tiltag er, at man er sikker på at komme hele vejen rundt på alle de områder, som man mener, bør bidrage. Til 4 af 8

5 gengæld vanskeliggøres den centrale kontrol med de præcise konsekvenser af reduktionerne. Lige eller skævdelt fordeling? Ønsker man at tage udgangspunkt i en forlods fordeling af budgetreduktionerne rejser sig det spørgsmål, om reduktionerne skal fordeles ligeligt på alle budgettets udgiftsområder, eller om fordelingen skal ske efter en vurdering af, hvor potentialet er størst. En ligelig fordeling er simpel at foretage og sikrer en form for retfærdighed, da man er sikker på, at alle områder kommer til at bidrage. Ulempen er dog, at udgangspunktet for at reducere budgettet kan være meget forskelligt på de enkelte områder. Nogle områder kan således allerede være drevet meget effektivt med få muligheder for at budgetreducere, medens andre områder kan have et større effektiviseringspotentiale. Det kan imidlertid være meget vanskeligt at afgøre objektivt, hvilke områder, som har relativt store budgetter i forhold til opgaverne og hvilke områder, som har relativt små budgetter. En metode til at nærme sig et svar kunne være at tage udgangspunkt i de såkaldte ECO-nøgletal, hvor man forsøger at beregne objektive udgiftsbehov på baggrund af gennemsnittet af alle landets kommuner. I tabellen nedenfor er vist et eksempel på, hvordan en sådan beregning for Glostrup Kommune kunne tage sig ud. Tabellen viser de udgiftsområder, hvor Glostrup Kommuner har højere udgifter pr. indbygger end kommuner, som har sammenlignelige udgiftsbehov på de forskellige områder foruden et sammenligneligt indtægtsgrundlag. Såfremt omprioriteringsbidraget skal fordeles efter denne metode, kræver det dog, at der dels medtages de nyeste oplysninger om budget 2016, som i skrivende stund ikke er inkluderet i ECO-nøgletallene. Dels kræver det, at tallene gennemgås for, om der eventuelt er helt åbenlyse forhold, som skævvrider tallene. Et oplæg til en fordeling af omprioriteringsbidraget forventes at kunne være klar, når budgetoplægget efter budgettidsplanen skal vedtages i maj. 5 af 8

6 Eksempel på beregning af besparelsespotentiale: Glostrup Kommunes udgifter pr. indbygger på udvalgte områder i budget 2015 i forhold til ECO-sammenligningskommuner Såfremt reduktionen skal fordeles på budgetområder, inden de konkrete tiltag til at udmønte reduktionen er fundet, bør der også tages stilling til, om der skal ske en afrapportering af, hvordan organisationen har udmøntet reduktionerne helt konkret. En sådan afrapportering vil kunne sikre det centrale overblik over konsekvenserne af reduktionerne. Afrapporteringen vil kunne foretages til den politiske ledelse eller foretages rent administrativt til for eksempel direktionen. Hvordan finde frem til de konkrete tiltag? Uanset om man vælger at fordele reduktionen først, så skal der stadig findes frem til de konkrete tiltag, der skal udmønte den. At nedjustere budgettet sender naturligvis et signal om, at de budgetansvarlige skal løse opgaverne for færre midler, men der skal foretages nogle helt konkrete ændringer, for at det også lykkes at realisere besparelsen. Nogen skal gøre et eller andet anderledes, og hvem er ansvarlig for, at dette sker? Som regel er det i en budgetproces op til administrationen at pege på de konkrete tiltag, der skal udløse budgetreduktioner forslagene kommer altså nedefra-og-op gennem organisationen. Såfremt man ønsker mere politisk kontrol med, hvordan organisationen arbejder med at udmønte reduktionerne i konkrete tiltag, kan der også udpeges særlige metoder, som indsatserne skal rette sig mod. Afslutningsvist er to sådanne metoder omtalt nedenfor: Udlicitering og best practice. 6 af 8

7 Udlicitering som værktøj Nogle kommuner har kunnet opnå besparelser ved at udlicitere driften på udvalgte områder. Den såkaldte IKU er et mål for, hvor stor andel af de områder, som kommunerne kunne konkurrenceudsætte, der rent faktisk bliver det. Indikatoren er senest blevet udarbejdet for regnskab 2014 og denne viser, at Glostrup Kommune samlet set havde konkurrenceudsat 21 pct. af opgaverne, medens IKU på landsplan svarede til 26 pct. Indikator for Konkurrenceudsættelse i regnskab 2014 andel opgaver, som kommunen har konkurrenceudsat Besparelserne kan opnås ved, at private leverandører for eksempel ved hjælp af stordriftsfordele og specialisering kan effektivisere driften på områder, hvor kommunen ikke selv har de samme muligheder. Ved valg af udlicitering som redskab bør det dog tages med i overvejelserne, at det kræver en del forberedelse at gennemføre et udbud samt overdrag opgaven. Endvidere kan forhold som blandt andet forsyningssikkerhed og brugeradfærd påvirke de gevinster, der kan opnås ved udliciteringen. Best practice Fra flere sider peges der på, at der eksisterer et stort besparelsespotentiale ved, at kommunerne lærer af hinanden. Argumentet er, at da kommunerne i princippet løser de samme opgaver, men har meget forskellige ressourceforbrug på opgaverne, så findes der også metoder, som objektivt kan siges at være mere effektive end andre. 7 af 8

8 En sådan kopiering af best practice indebærer, at man identificerer en kommune på et givent område, som løser opgaverne billigere og opnår resultater, som er mindst lige så gode, end dem man selv opnår. Kommunen skal også have nogenlunde de samme rammevilkår, da forskellene ellers udelukkende kunne skyldes dette. Hernæst skal det klarlægges, præcis hvordan kommunen løser opgaverne, og endelig skal man Indføre tilsvarende metoder, arbejdsgange, organisering med videre i egen kommune. Metoden kræver med andre ord en del analysearbejde, før man har fundet frem til en kommune, som man med en vis grad af sikkerhed kan sige performer bedre end ens egen kommune. Herudover skal man være klar til at indføre arbejdsgange og organisering, som måske afviger fra dem, man normalt benytter sig af. Ønsker man i sidste ende ikke at kopiere praksis fra den kommune, man har fundet frem til, så risikerer man at have spildt en masse vigtig tid i forhold til at komme i mål med reduktionerne. Såfremt øvelsen lykkes, har man til gengæld fået gennemført besparelser, hvor borgerne ikke kan siges at have fået et ringere serviceniveau på området. 8 af 8