Evaluering af 4 beretninger fra Rigsrevisionen. Carsten Greve, Copenhagen Business School Januar Indledning

Transkript

1 Evaluering af 4 beretninger fra Rigsrevisionen Carsten Greve, Copenhagen Business School Januar 2014 Indledning I dette papir gennemgås 4 beretninger fra Rigsrevisionen. Opgaven med at vurdere beretningerne er stillet i et brev fra Rigsrevisionen fra den 13. december Heri opfordres det til, at der ses på 3 spørgsmål for hver beretning: 1) Er problemstillingen velbegrundet og relevant? 2) Er revisionskriterierne relevante i forhold til delformål og formålet med undersøgelsen? 3) Er der klar sammenhæng mellem revisionskriterier, analyse og konklusioner? Nærværende evaluering ser på følgende beretninger: Beretning 17/2012 om revisionen af EU midler i Danmark i 2012 Beretning 2/2013 om sygehusbyggerier II Beretning 4/2013 om det specialiserede socialområde Beretning til Statsrevisorerne om etableringen af nationalparker i Danmark december 2013 Evalueringen er skrevet ud fra forskerens faglige baggrund, som er i politologi og organisationsteori med særlig henblik på offentlig ledelse og styring. I de senere år har den offentlige sektor udviklet sig ud fra forskellige styringsparadigmer. 1 En del af styringen er foretaget ud fra principperne i New Public Management. 2 Her er fokus på øget 1 For en nærmere diskussion, se Ejersbo, Niels & Greve, Carsten Udviklingen i styringen af den offentlige sektor. Baggrundspapir til Produktivitetskommissionen. Findes på 1

2 markedsstyring, resultatorientering og fremme af individuelle ledelsespræstationer. Det medfører et forsøg på skabelse af markeder og en indsats for at fremme strategiske ledelsesinitiativer hos den enkelte leder af de enkelte organisationer. I den offentlige sektor er markederne aldrig præget af fuldkommen konkurrence, og vil derfor ofte være et kvasi marked. 3 Et andet styringsparadigme er styring gennem samarbejde (Collaborative Governance eller Public Governance). Her er fokus på den bredere styringsindsats og især prioriteres samarbejde mellem forskellige organisatoriske enheder. Samarbejde kan foregå både internt i den offentlige sektor og mellem offentlige enheder og private organiseringer. Den seneste styringsudvikling peger på en ny interesse for centralisering og stordriftsfordele koblet med effektiv borgerservice. Det kaldes i nyere forskning for The Neo Weberian State. 4 Drivkraften skal findes i den almindelige effektiviseringsindsats, men også i høj grad i digitaliseringen af den offentlige sektor. Digitalisering giver nye koordinationsmuligheder, og især nye muligheder for effektivisering qua stordriftsfordele. Digitaliseringen gør, at større mængder data (big data) kan samles hurtigt og analyseres. Digitaliseringen giver mulighed for at samle større datamængder og målrette ydelserne til borgerne på meget mere præcise måder end før. 5 Udnyttelse af big data er en af de store udfordringer for den offentlige sektor. Til hver styringsform hører en bestemt måde at indrette den offentlige sektor på og forme den enkelte offentlige organisations rolle. I Danmark er det sådan, at ingen af disse styringsformer er gennemført stringent. Det vil sige at på det enkelte policy område eller for den enkelte offentlige organisation; for ledere og medarbejdere kan styringen forekomme paradoksal eller lige frem modsætningsfyldt. Skiftet fra den ene styringsform til den næste sker ikke fra den ene dag til den anden, men langsomt over tid og gennem flere forskellige institutionelle forandringsmekanismer. 6 Forskere i institutionel forandring har peget på forskellige mekanismer. Når vi skal karakterisere den danske offentlige sektor, så kan vi ikke sige med fasthed, at det kun NPM, der er gældende. Den konkrete virkelighed viser, at flere forskellige styringsformer er på spil på samme tid, at der er ved at blive gennemført en forandringsproces eller at en styringsform er forsøgt indført, men ikke er gennemført fuldt ud. 2 NPM refererer her til den klassiske definition i Hood, Christopher A Public Management for All Seasons? Public Administration 69 (1), Den klassiske reference er: Le Grand, Julian & Bartlett, Will Quasi markets and Social Policy. London: MacMillan. 4 Pollitt, Christopher & Bouckaert, Geert Public Management Reform. A Comparative Analysis. 3 rd edition. Oxford: Oxford University Press., p Regeringen, KL og Danske Regioner Den digitale vej til fremtidens velfærd. Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi København: Digitaliseringsstyrelsen 6 Se f.eks. Streeck, Wolfgang & Thelen, Kathleen. Red Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies. Oxford: Oxford University Press. 2

3 Samtidig er rummet for evaluering og vurdering af performance ændret Rigsrevisionen indtager naturligvis ens særstilling i denne evalueringskontekst. Men i de senere år er antallet steget af organisationer og mekanismer, der vurderer om en indsats er tilfredsstillende. De australske forskere Stuart Kells og Graeme Hodge taler om et revisionsrum ( auditing space ). Kells & Hodge påpeger, at der er flere organisationer, der har til formål at vurdere resultatet af de offentlige lederes anstrengelser: Det er konsulentfirmaer i deres rapport, medierne gennem pressehistorier, domstole og særdomstole gennem bedømmelser af konkrete handlinger og endelig er det nationale og internationale rankings. 7 I et demokrati er det selvfølgelig Folketinget (og dermed Folketingets Rigsrevision), der vurderer indsatsen formelt og reelt, men i den faglige debat eksisterer der også yderligere bud på vurderinger af de offentlige lederes indsats. De er bare ikke altid formelt anerkendte eller godkendte for deres vurderinger, og konsekvenserne kan også være anderledes, men ikke desto mindre er antallet af organisationer, der giver sig af med evalueringer og vurderinger af de offentlige lederes indsats øget. Beretningerne viser på hver deres måde, hvordan forskellige styringsformer udspiller sig i konkrete sager: forvaltningen af EU midler, sygehusbyggerier, det specialiserede socialområde og etableringen af nationalparker i Danmark. Beretning 17/2012 om revisionen af EU midler i Danmark i 2012 Problemstillingens relevans Beretningen handler om revisionen af EU midler i Danmark. I beretningen er fokus på nogle udvalgte områder: Det drejer sig om Socialfonden, Grøn Vækst, EU udgifter og endelig et særligt fokus på Fødevareministeriets iværksatte initiativer som opfølgning på en tidligere beretning om emnet. Som sådan er problemstillingen præcis og relevant, ikke mindst på grund af betydningen af en korrekt administration i forhold til EU midler. Beretningens indhold og kriterier: Fokus på effektmål Rigsrevisionen konkluderer, at der arbejdes med effektorienteret styring i stor udstrækning; at der kunne være bedre koordinering mellem regionerne og Erhvervsstyrelsen når det gælder om indberetning af effekter; at stikprøvekontrollen fungerer på Toldområdet, men kan udvides med 7 Kells, Stuart & Hodge, Graeme Redefining the Performance Auditing Space, Asia Pacific Journal of Public Administration 32(1), 63 88; & Kells, Stuart & Hodge, Graeme Performance Auditing in the Public Sector. Reconceptualising the Task Journal of Contemporary Business and Government. 15(2),

4 risikobaseret kontrol; at Fødevareministeriet arbejder aktivt med at følge op på tidligere påbud om en bedre administration af EU's landbrugsstøtteordninger. Rigsrevisionens metode er her at gennemgå de eksisterende styring og styringsprocesser nøje, og påpege afvigelser eller mangler fra de etablerede revisionsstandarder på området. Beretningen viser for det første, hvordan Rigsrevisionen opfordrer til, at den hierarkiske styring og kontrol styrkes. Der er procedurer og vejledninger, der skal strammes op og/eller følges tættere. Afvigelser i adfærd handler i høj grad om, at der ikke er retningslinjer eller at retningslinjer ikke er fulgt i tilstrækkelig grad. Beretningen viser for det andet, at den effektbaserede styring har prioritet for mange af programmerne. Effektbaseret resultatstyring bifaldes af Rigsrevisionen, der roser de enheder og organisationer, der har været særligt gode til at gennemføre effektbaseret resultatstyring. En række organisationer fremhæves i den forbindelse. Rigsrevisionen påtaler det dog også, når organisationer som Erhvervsudviklingfonden ikke arbejder med effektmål (p. 17.). Når Rigsrevisionen undersøger Socialfonden er det således overraskende, at størstedelen af projekterne har markant flere effektmål end aktivitets og produktionsmål (p. 10). Rigsrevisionen efterlyser behovet for en styringsmodel, der kan sikre Socialfondsprogrammets overordnede målsætninger samtidig med, at regionale styringsbehov tilgodeses (p. 15). Dette er en nobel hensigt, men det er uklart, hvordan det præcis skal gøres. Rigsrevisionen opfordrer dog til samarbejde og til at gå aktivt ind i forandringsteoretiske overvejelser. Et fælles styringskoncept vil være i tråd med de tendenser, der diskuteres i den forskningsbaserede litteratur om collaborative governance (se fodnote 12 for litteraturreferencer). Rigsrevisionen bygger sine vurderinger på, om den effektbaserede resultatstyring er i overensstemmelse med en forandringsteori. Denne forandringsteori præsenteres kort i et appendiks, hvilket er oplysende og formålstjenligt. Den præsenterede forandringsteori fremstår dog som en relativ basal inputoutput/outcome model. Rigsrevisionen kunne med fordel have underbygget den præsenterede forandringsteori med henvisninger til den forskningsmæssige litteratur om emnet, f.eks. teorier om performance management i den offentlige sektor. 8 8 Eksempler på litteratur kunne være: Van Dooren, Wouter. Et.al Performance Management in the Public Sector. London: Routledge; Pollitt, Christopher & Bouckart Geert Public Management Reform. A Comparative Analysis. New Public Management, Governance and the Neo Weberian State. Oxford: Oxford University Press, p. 16.; Talbot, Colin Theories of Performance. Oxford: Oxford University Press. 4

5 Samlet vurdering Der er tale om en velskrevet og velunderbygget beretning. Samlet set er der en klar sammenhæng mellem revisionskriterier om effektvurderinger og korrekt administration af EU's landbrugsstøtteordninger og analyse om mere effektorienterede styring. Konklusionerne har sammenhæng til kriterier og analyse gennem understregning af behovet for effektvurdering i fremtiden samt for mere korrekt landbrugsstøtteordningsadministration hos udvalgte styrelser i Danmark. Beretning 2/2013 om sygehusbyggerier II Problemstillingens relevans Denne beretning handler om de nye supersygehuse i form af sygehusbyggerier og fokusere på, om regionerne har styr på planlægning af en fremtidig effektiv drift. Midlerne til de nye sygehusbyggerier kommer fra Kvalitetsfonden. De undersøgte projekter er samlet sat til at effektivisere for 1,5 mia. kr. årligt. Tidspunktet for undersøgelsen er valgt at Rigsrevisionen, fordi det er 5 år siden, at der blev indgået en aftale om regionernes økonomi for 2008, der pålagde regionerne at effektivisere samtidig med byggeri af de nye supersygehuse. Rigsrevisionen slår i indledningen fast, at der er tale om en udfordrende og kompleks opgave for regionerne at styre og planlægge sygehusvirksomhed, fordi regionerne bl.a. skal forholde sig til fremtidige behandlingsbehov og teknologier, der i sagens natur til dels er ukendte. Videre fastslår Rigsrevisionen, at Det er derfor afgørende, at de valg regionerne træffer indledningsvist, foretages på et så oplyst og veldokumenteret grundlag som muligt, så regionerne i byggeprocessen kan håndtere de naturlige risici, der er forbundet med at indfri målene om effektiviseringer. Rigsrevisionens beretning vil derfor undersøge følgende: Har ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fastlagt klare rammer for, hvordan regionerne skal opgøre effektiviseringerne, og hvordan regioner skal følge op? Har regionerne tilstrækkeligt fokus på effektiviseringsmålene i projekternes tidlige faser?. Det er således i udgangspunktet en relevant problemstilling, men den kunne måske have været mere præcis i relation til, hvordan arbejdet med effektiviseringer nogle gange foregår i den danske offentlige sektor, og hvordan større infrastrukturbyggerier kan styres (uddybes nedenfor). 5

6 Beretningens indhold og kriterier: Sygehusbyggerier som en kompleks styringsopgave mellem ministeriet og regionen og med markedsbenchmarking i offentlige private partnerskaber som potentielt alternativ. Både ministeriet og regionerne har en styringsopgave. I beretningen kritiserer Rigsrevisionen Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse (Sundhedsministeriet) for at ikke på et tidligt tidspunkt at have udarbejdet et koncept som konkretiserede opfølgningsopgaven i forhold til effektiviseringer. Et sådant papir (administrationsgrundlaget) blev dog udarbejdet i maj Rigsrevisionen er også kritisk overfor regionerne, fordi det er uigennemsigtigt, hvordan regionerne agter at realisere effektiviseringerne på en forsvarlig måde. Rigsrevisionen mener, at regionerne i den tidlige fase af sygehusbyggerierne ikke var tilstrækkeligt opmærksomme på de fremtidige effektiviseringskrav. Regionerne lover dog, at de nok skal gennemføre effektiviseringerne, men Rigsrevisionen frygter, at det kan komme til at ske gennem generelle besparelser, som vil være udtryk for ureflekteret økonomistyring. Rigsrevisionen har generelt tilrettelagt sin undersøgelse på en hensigtsmæssig måde. Rigsrevisionen har fået hjælp fra et konsulentfirma i analysen af, hvornår en given afgørende beslutning forventes at blive truffet i store infrastrukturprojekter. Konsulentfirmaet har også stået for en spørgeskemaundersøgelse til regionerne, og denne undersøgelse blev gennemført i april Rigsrevisionen gennemgår i beretningen de enkelte effektiviseringstiltag i regionerne og laver også en oversigt for fastlagte såkaldte baselineår for projekterne. Rigsrevisionen er dermed meget omhyggelig med den empiriske indsamling af data for, hvordan regionerne har håndteret effektiviseringerne. Spørgsmålet er, om Rigsrevisionens krav til kriterier for god økonomistyring i den konkrete kontekst er for ambitiøse. Rigsrevisionen synes at stille nogle markante forventninger op om, hvad der udgør god økonomistyringspraksis i store infrastrukturprojekter som sygehusbyggerier. Her kunne der være taget en diskussion om, hvordan regionerne i øvrigt håndterer økonomistyring. Rigsrevisionen synes at forudsætte, at kravene til god økonomistyring i den type af projekter ligger fast. Der kunne også være taget en diskussion om, hvad der kendetegner store projekter eller mega projekter, som det nogle gange benævnes i forskningslitteraturen. 9 Litteraturen om mega projekter diskuterer bl.a., om hvad der nogle gange får disse projekter til at sprænge budgetterne (f.eks. optimism bias ), og hvad der kan gøres for at styre dem. En diskussion af disse kriterier kunne have været ønskelig. Rigsrevisionen kunne evt. også have påpeget alternative løsningsmodeller, som f.eks. findes i offentlig private partnerskaber 9 Se f.eks. Primus, Hugo & Van Wee, Bert. Red International Handbook on Mega Projects. Chelthenham: Edward Elgar. 6

7 (OPP) 10. Et OPP projekt er netop kendetegnet ved, at partnere arbejder fælles om projekter, at der indgår et element af privat finansiering og at de deler gevinster/tab og risici. Netop risici og risikostyring er et centralt element i OPP projekter. Derfor kunne de offentlige sygehusbyggerier være holdt op imod et OPP alternativ for at se, hvordan de levede op til standarder om risikostyring etc. OPP modeller kunne også have været en benchmark i forhold til fase modeller, der skitseres (p. 22.). Endelig savnes en diskussion af, hvordan effektiviseringer og besparelser finder sted i den øvrige del af den offentlige sektor, herunder i staten. Da finansministeren og regeringen i foråret 2012 meldte ud, at der skulle findes 12. mia. kr. i effektiviseringsgevinster var effektiviseringen ikke specificeret. Finansministeren nøjedes med at meddele, at regeringen politisk tog ansvar for effektiviseringsgevinsten, men at regeringen ikke ville melde ud, hvor præcist effektiviseringsgevinsterne skulle findes. 11 Denne praksis er formentlig ikke fuldstændig unormal. Derfor er den vigtige diskussion om effektiviseringsgevinster om det politiske niveau og den øverste administrative ledelse melder ud, at de påtager sig et ansvar for at levere de lovede effektiviseringsgevinster. I beretningen synes Rigsrevisionens forudsætning at have været, at der altid bør ligge en detaljeret plan for effektiviseringer. Samlet vurdering Der er tale om en detaljeret og grundig analyse af en kompleks problemstilling. Samlet set forekommer der at være sammenhæng mellem revisionskriterier, analyse og konklusioner, men andre kriterier for, hvad der i praksis kendetegner god økonomistyring i staten, når der skal effektiviseres, kunne have været draget med i analysen. Desuden kunne undersøgelsen have undersøgt mere systematisk som benchmarking, hvordan de styringsmæssige udfordringer kan håndteres i andre infrastrukturprojekter i form af f.eks. OPP er. Beretningen har i øvrigt et meget informativt og imponerende appendiks med nøgletal og gode grafiske oversigter over ressourceanvendelsen i sygehusbyggerierne. 10 Hodge, Graeme; Greve, Carsten & Boardman, Anthony. Red International Handbook on Public Private Partnership. Chelthenham: Edward Elgar. Se også OECD Public Private Partnerships. In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. Paris: OECD. 11 Dagbladet Information 28. februar 2012, forsiden Professorer: Hvor vil du finde de 12. mia. kr., Corydon?. 7

8 Beretning 4/2013 om det specialiserede socialområde Problemstillingens relevans Beretningen undersøger det specialiserede socialområde og ser på statens overførsel til kommuner og regioner i Rigsrevision ser på, om rammeaftalerne har været anvendelige for regionerne som styringsinstrumenter overfor kommunerne på det specialiserede socialområde. Rigsrevisionen har også undersøgt kommunernes praksis med køb af tilbud på det specialiserede socialområde. Fire spørgsmål er blevet undersøgt: Er rammeaftalerne anvendelige for regionerne som styringsinstrumenter på det specialiserede socialområde? Er taksterne i Tilbudsportalen gennemsigtige og sammenlignelige, så kommunerne har mulighed for at vælge de bedst egnede tilbud til den bedste pris til kommunens borgere? Understøtter kommunernes procedurer for visitation til botilbudspladser efter servicelovens 107 og 108 en korrekt sagsbehandling? Har kommunerne tilrettelagt deres forvaltning af den generelle refusionshjemtagelse på en måde, der medvirker til at sikre, at vilkårene for statsrefusion er oplyst? Baggrunden for det specialiserede socialområdes ændringer skal i øvrigt findes i Kommunalreformen (Strukturreformen). Derfor er det godt, at det i beretningen også lige bliver nævnt, at området var taget med i Økonomi og Indenrigsministeriets nylige evaluering af udvalgte dele af Kommunalreformen. Beretningens indhold og kriterier: Skabelsen af et bureaukratiseret marked med efterfølgende styringsudfordringer Denne beretning viser, hvor vanskeligt det kan være at skabe et marked i den offentlige sektor. Resultatet er nemlig ikke et marked præget af fuld konkurrence og perfekt information, men i stedet et kvasi marked (se reference i fodnote 3), hvor det etablerede marked har mangelfuld information og hvor aktøerne af gode grunde (de fungerer i en offentlig sektor) ikke anvender markedsmekanismerne fuldt ud. Resultatet er derfor, at det foreslåede marked alligevel ikke fungerer på markedsbetingelser, men bliver en blanding af hierarki, bureaukrati og marked. Udviklingen kunne evt. i stedet betegnes som forsøg på skabelse af et bureaukratiseret marked, hvor der er regler og procedurer for, hvordan markedet tænkes at forme sig. Udgangspunktet er, at regionerne efter Kommunalreformen skal styre kommunernes køb af ydelser på det specialiserede socialområde gennem rammeaftalerne. Regionerne skal udbyde et vist antal tilbudspladser til kommunerne. Det er hierarki og planlægning. Men kommunerne er ikke forpligtede til at købe disse tilbudspladser. De kan i stedet vælge andre veje. Dermed står regionerne med et problem, 8

9 for de kan reelt ikke vide, om der vil være aftagere til de tilbudspladser, som de planlægger ud fra. Rammeaftalerne er kun 1 årige, hvilket også mindsker muligheder for planlægning. Heldigvis for regionerne (og for skatteborgerne) forventer de, at et akkumuleret overskud vil være udlignet i 2014 og 2015, og derfor er der ikke på papiret sket nogen økonomisk skade. Men systemet med et marked fungerer ikke efter hensigten. En anden uhensigtsmæssighed er, at Tilbudsportalen ikke fungerer. Tilbudsportalen er den portal eller markedsplads, hvor udbydere og efterspørgere skulle mødes. Basisinformationerne i systemet er ikke opdateret. Det skyldes delvist, at kommunerne ikke indrapporterer de korrekte tal og at de i de forskellige kommuner har forskellige opfattelser af, hvad der ligger i den ønskede basisinformation. Dermed bliver Tilbudsportalen markedspladsen i praksis ubrugelig, da de forskellige aktører ikke kan stole på de eksisterende data. Endelig er der det problem, at nogle af kommunerne ikke har etableret procedurer og forretningsgange for, hvordan de skal håndtere sagsbehandlernes visitation til botilbud. I flere af de 8 case kommuner er der afsløret store mangler i sagsbehandlingens kvalitet med efterfølgende konsekvens for tildeling af ydelserne til borgerne. Kommuner har på dette punkt ikke været sin opgave voksen, og det påtaler Rigsrevisionen naturligvis. Der er flere mulige reaktioner på den iagttagede situation. Rigsrevisionen kunne påpege, at styringssystemet skal strammes op hierarkisk og bureaukratisk, så der kommer mere planlægning ind fra oven. Derved mindskes uhensigtsmæssighederne ved det markedsbaserede system. En anden mulighed var at påpege, at de forskellige aktører skulle leve op til deres forpligtelser på et reguleret og bureaukratiseret marked. Når regionerne skaber et antal tilbudspladser til kommunerne, så skal kommunerne også leve op til deres forpligtelse og købe tilbudspladserne gennem Tilbudsportalen. Endvidere skulle kommunerne indtaste data i systemet ud fra samme kriterier og på en ordentlig vis. Ellers kan Tilbudsportalen ikke virke optimalt. Med andre ord er det måske ikke markedsmodellen som sådan der er noget galt med, men den måde aktørerne agerer i forhold til markedsmodellen. Samlet vurdering Det er tale om en særdeles grundig og kompetent gennemgang af et stort velfærdsområde (det specialiserede socialområde). Samlet set er der sammenhæng mellem revisionskriterier, analyse af markedet på det specialiserede socialområde og konklusionerne om regionernes styringsmuligheder og kommuners ageren. Analysen kunne dog have været suppleret med en mere fokuseret diskussion af om det er den markedsbaserede model i et styringsperspektiv, der i konteksten er uhensigtsmæssig eller om der snarere skulle kræves ændret adfærd hos aktørerne, så modellen kan bringes til at virke. 9

10 Beretning til Statsrevisorerne om etableringen af nationalparker i Danmark Problemstillingens relevans Denne beretning handler om, hvordan Miljøministeriet har fulgt op på de nye nationalparkers målfastsættelse og resultater. Nationalparker er et nyt fænomen i Danmark, selv om de har været kendt i andre lande gennem mange år. Rigsrevisionen har taget initiativ til undersøgelsen, da Danmark indgår i en international fællesrevision af nationalparker, hvor der deltager rigsrevisioner fra 6 andre lande. Rigsrevisionen har derfor villet lave en lande rapport om de danske erfaringer med nationalparker. Den samlede internationale rapport forventes færdig i Rigsrevisionen stiller undersøgelsesspørgsmålet: Har Miljøministeriet understøttet og fulgt op på nationalparkernes målfastsættelse og resultater, så nationalparkerne på længere sigt kan styrke og udvikle naturværdierne, herunder skabe større sammenhængende naturområder?. Rigsrevisionen har afskåret sig fra at undersøge nationalparkernes finansiering og økonomi i detaljer, selv om der indgår information om dette flere steder i beretningen. Problemstillingen er delvist relevant, men har risiko for at fokusere for meget på Miljøministeriets rolle på bekostning af nationalparkernes bestyrelse og ledelse (dette uddybes nedenfor). Beretningens indhold og kriterier: Oprettelsen af nationalparker som selvstændig organisatorisk enhed i en kontekst af komplekse styringsrelationer med mange forskellige administrative niveauer og interesser. Denne beretning illustrerer, hvordan en relativ kompleks styringsrelation formes mellem flere forskellige niveauer i den danske offentlige forvaltning. Casen viser dermed, hvordan offentlig styring finder sted på flere administrative niveauer, hvilket den internationale forskning om styring forstået som collaborative governance har interesseret sig for. 12 Der er dermed ikke tale om en enkelt styringsrelation, hvor Miljøministeriet i toppen af et styringshierarki kan bestemme, hvad der skal foregå på de øvrige administrative niveauer. Det er godt, at Rigsrevisionen tager diskussionen om nationalparker op i en beretning. Nationalparker er som nævnt en ny institution i Danmark. Der eksisterer 3 nationalparker i øjeblikket (Thy, Mols Bjerge og 12 For et overblik over denne del af styringslitteraturen, se f.eks. Levi Faur, David. Red The Oxford Handbook of Governance. Oxford: Oxford University Press. En tidlig oversigt over ændringer i styringsrelationerne findes i Kettl, Donald The Transformation of Governance. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Den nyere debat om samarbejde findes i: Donahue, John & Zeckhauser, Richard Collaborative Governance. Princeton: Princeton University Press. 10

11 Vadehavet), men flere er på vej. Derfor er fint, at Rigsrevisionen allerede nu sætter fokus på, hvordan de fungerer organisatorisk. Rigsrevisionen giver et udmærket historisk rids over nationalparkernes tilblivelse, som begyndte med anmærkninger i en OECD rapport og senere et udvalg nedsat af daværende miljøminister Svend Auken. En rapport fra det såkaldte Wilhjelm udvalg satte gang i forberedelserne med at lave nationalparker i Danmark. Det førte til en egentlig lovgivning, og nationalparkloven blev vedtaget i Folketinget den 6. juni Rigsrevisionens beretning om nationalparker tager udgangspunkt i nationalparkloven og Rigsrevisionen hæfter sig ved de 10 sidestillede formål for nationalparkerne, der er nævnt i lovens 1. Loven lægger også op til, at nationalparkerne skal udvikle sig over en periode på år. Beretningen er bygget op, så de forskellige nationalparkers karakteristika og organisering bliver gennemgået i detaljer. Der er også et meget informativt appendiks, der giver information om de nye nationalparker i Danmark. Rigsrevisionen hæfter sig i sin undersøgelse ved, at der i Miljøministeriets 3 nationalparkbekendtgørelser ikke er tilstrækkelig klare eller målbare målsætninger for nationalparkerne. I stedet eksisterer overordnede mål, som det så er op til nationalparkernes bestyrelse at udfylde. Rigsrevisionens henstilling går ud på, at Miljøministeriet skal spille en mere markant rolle i at få bestyrelserne til at fastlægge mere præcise mål, som nationalparkernes ledelse kan agere efter. Rigsrevisionen opfordrer også Miljøministeriet til at gøre mere aktivt brug af ministeriets plads gennem Naturstyrelsen i nationalparkernes bestyrelse. Endelig opfordres Miljøministeriet til mere jævnlig evaluering af nationalparkloven, så ministeriet kan få vished for, at målene opfyldes. Kriterierne for analysen er ikke helt klare, da kriterierne synes at hvile på den forudsætning, at det faktisk er Miljøministeriets rolle at spille en aktiv rolle i målfastsættelsen. I stedet kunne Rigsrevisionen have skitseret de mere komplekse styringsrelationer, som nationalparkordningen er et udtrykt for. Rigsrevisionen kunne også have diskuteret de forskellige organisationer/aktørers positioner og roller i styringen af nationalparkerne. Nationalparkerne er netop ikke en organiseringsform, som miljøministeren har direkte instruktionsbeføjelse over, men en organisering, der har en bestyrelse og en daglig ledelse, og som i øvrigt skal inkorporere og manøvrere mellem mange forskellige interesser, som er repræsenteret i bestyrelsen. Den vanskelige rolle for bestyrelserne anerkendes af Rigsrevisionen (p. 15, punkt 27.), men konsekvensen heraf for analysen kunne have været stærkere. Der kunne også have været foretaget en sammenligning med andre bestyrelses ledede organiseringsformer, f.eks. på gymnasier eller universiteter. 11

12 Eksempelvis skriver Rigsrevisionen i beretningen p. 10 (miderste afsnit), at Rigsrevisionen kan konstatere, at bekendtgørelserne ikke indeholder en prioritering af, hvordan målsætninger kan vægtes, og at målsætningerne heller ikke er målbare. Det er derfor Rigsrevisionens vurdering, at det er særligt vigtigt, at ministeriet er opmærksom på, at denne prioritering sker i nationalparkenes planlægning. I stedet for at begynde med at betragte styringen set fra Miljøministeriets og Naturstyrelsens position, kunne Rigsrevisionen have kortlagt og diskuteret de konkrete styringsrelationer, der er resultatet af nationalparkloven. Et bud på en beskrivelse kunne eksempelvis have været formuleret på følgende måde: Nationalparker er en ny institution i den danske offentlige forvaltning. Nationalparkernes primære formål er angivet i i 10 ligestillede formål. De enkelte nationalparker er organiseret som selvstændige organisatoriske enheder med egen bestyrelse. Bestyrelsen er sammensat af mange forskellige interesser. Ikke mindst hensynet til naturen og fritidsinteresser overfor erhverv og landbrug kræver afvejning. Det er derfor væsentligt, at bestyrelsen finder sammen om at udstikke en strategi, der kan få nationalparkerne til at fungere effektivt. Nationalparkplanerne udgør i den sammenhæng et væsentligt styrings og prioriteringsinstrument. Bestyrelsen ansætter en daglig ledelse, og det er den daglige ledelses ansvar at udfylde rammerne i nationalparklovgivningen og at sørge for at arbejdet tilrettelægges tilfredsstillende. Bestyrelsen og den daglige ledelse opfordres til selv at søge midler eksternt til at styrke nationalparkernes daglige og fremtidige økonomi. For at virke optimalt må nationalparkerne formentlig etablere samarbejder og indgå i partnerskaber om mange konkrete aktiviteter. Det anerkendes, at etablering af nationalparker er et nyt fænomen, og at nationalparkernes indfrielse af formålene i nationalparkloven vil strække sig over en længere årrække. Nationalparkernes strategi skal have tid til at virke, og derfor giver det først mening at evaluere den samlede indsatsen efter en periode på flere år. Hvis Rigsrevisionen havde taget dette udgangspunkt, kunne nogle af diskussionerne og pointerne om Miljøministeriets konkrete ansvar for målfastsættelsen og Naturstyrelsens styringsrolle måske have fremstået mindre bombastiske. Det kunne have været erkendt, at Miljøministeriet kun er en ud af flere parter i aktørkredsen i nationalparkerne, og at nationalparkernes bestyrelse og daglige ledelse formentlig er de væsentligste aktører i udviklingsprocessen med nationalparker. Denne anerkendelse af den organisatoriske placering af nationalparkerne i den danske offentlige forvaltning kunne have styrket Rigsrevisionens beretning. Rigsrevisionen har en del overvejelser om kontrol og evaluering, men det viser sig i løbet af beretningen, at en evaluering faktisk er nævnt i betænkningen til nationalparkloven, og nationalparkerne derfor med tiden vil blive evalueret på behørig vis. Rigsrevisionen skriver (p. 19), at 12

13 Naturstyrelsen p.t. ikke modtager anden rapportering end nationalparkernes årsberetninger. Hertil kunne nævnes, at hver nationalpark har omfattende hjemmesider med meget information, og at Naturstyrelsen jo kunne gøre brug af denne informationskilde i stedet for kun at nøjes med årsberetningen. Beretningen medtager som nævnt ikke en mere detaljeret analyse af finansiering og økonomi, og denne afgrænsning noteres. Det bemærkes dog i beretningen, at nogle af nationalparkerne (særligt Thy) har været dygtige til at forfølge en strategi, som har givet resultater i form af øget ekstern finansiering til konkrete projekter. Et andet element, der nævnes i rapporten, men som ikke gives yderligere behandling, er afvejningen mellem erhverv og landbrugsinteresser overfor miljø og fritidsinteresser. Beretningen ser på, hvordan nationalparkerne kan understøtte naturværdierne (p. 7.). Formentlig har alle nationalparker (plus de kommende nationalparker) oplevet varierende grader af spændinger i forholdet mellem landbruget og lodsejere på den ene side, og mere miljøorienterede interesser på den anden side. Afvejningen af de forskellige interesser (naturværdier vs. landbrugsøkonomi) kan være et emne for en fremtidig behandling af nationalparkerne. Samlet vurdering Der er tale om en spændende og detailrig gennemgang af formålet med nationalparkerne og perspektiverne i nationalparkinstitutionen. Samlet set er problemstillingen om Miljøministeriets rolle og funktion i forhold til nationalparker kun delvist relevant, da det formentlig havde været mere oplagt at tage udgangspunkt i det samlede styringssystem og de nye nationalparkers særlige placering i den danske offentlige forvaltning. Der eksisterer en sammenhæng mellem revisionskriterierne, analysen og konklusionerne, men analysen og konklusionerne kunne have været tydeligere, hvis styringssystemet og hhv. Miljøministeriet og nationalparkernes placering i styringssystemet havde været mere realistisk beskrevet. Afsluttende bemærkninger: Den offentlige sektor under udvikling i retning af bureaukratisede markeder, større styringskompleksitet mellem de administrative niveauer og forsøg på mere centraliseret styring. Samlet set er der tale om 4 beretninger, som på forskellig vis demonstrerer udviklingen i styringen af den offentlige sektor: 13

14 Udviklingen i retning af mere markedsbaseret styring (her kaldet et bureaukratiseret marked) er emnet i beretningen om det specialiserede socialområde og beretningen om sygehusbyggeriet. Markederne bliver aldrig helt rigtige markeder med fuld konkurrence og perfekt information, men kan i stedet betragtes som kvasi markeder. Det giver sig udtryk i problemer med et etablere en Tilbudsportal på det specialiserede socialområde, og i sygehusbyggeriet kunne en OPP model være overvejet som alternativ til krav om detaljerede effektiviseringsstrategier på forhånd. Udviklingen i retning af mere komplekse styringsrelationer mellem forskellige administrative niveauer (collaborative governance diskussionen) er emnet for beretningen om nationalparker. Det er også delvist temaet for beretningen om sygehusbyggerier, hvis man betragter de forskellige sygehusbyggerier i et samlet, nationalt perspektiv og ikke udelukkende ser dem som værende hver regions ansvar. Der er indbygget spænding mellem de centralstatslige hensyn, som ligger i national sygehusplanlægning på den ene side, og så regionernes interesse i at skabe deres egne sygehusløsninger på den anden side. Eftersom spændingen eksisterer, vil resultatet formentlig være en forsat kompleks styringsrelation mellem ministeriet og regionerne. Udviklingen i retning af mere centraliseret og hierarkiske styrings og kontrolformer er nævnt i beretningen om EU midler og også i beretningen om sygehusbyggerier. I beretningen om EU midler er der dog også eksempler på, hvordan inddragelse af private virksomheder i kontrollen (f.eks. konsulentfirmaer) er blevet en del af den måde, som EU midler kontrolleres på. I beretningen om sygehusbyggerier er der fokus på, hvordan effektiviseringsstrategier kan gøres mere detaljerede, så både det regionale niveau kan indfri forventningerne, men også så det statslige niveau hos Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse kan sikre en god økonomistyring og opnå sikkerhed for, at de lovede effektiviseringsgevinster bliver til virkelighed. Den offentlige sektor er under stadig udvikling, og ingen styringsformer antager en dominerende stilling. Deraf kommer mange konkrete styringsudfordringer for offentlige ledere og medarbejde og for Rigsrevisionen. 14