De lange linjer - og de nye vinde. Beskæftigelsespolitiske paradigmer

Transkript

1 De lange linjer - og de nye vinde. Beskæftigelsespolitiske paradigmer Seminar for Jobcenterchefer, arbejdsmarkedschefer og nøglemedarbejdere Hotel Faaborg Fjord. 25. Sep Jørgen Goul Andersen Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet

2 Menu 1) Paradigmeskift i beskæftigelses- og socialpolitikken gennem 30 år 2) Make Work Pay. Ret og Pligt. Kommunitarisme og nyliberal paternalisme? 3) Paradigmeskift som læring: Hvad virker? 4) Paradigmeskift som konjunkturtilpasning: Hvad er nødvendigt hvad er muligt? 5) Nye sociale/beskæftigelsespolitiske udfordringer - sekulær stagnation? Går Europa under ligesom Japan? - går opsvinget forbi de ufaglærte? - går opsvinget forbi indvandrerne? - hvis folk ikke skal på førtidspension, hvor skal de så hen?

3 Fra de gode gamle dage Socialdemokratiets principprogram Solidaritet, lighed og trivsel 1977 (Danmark!): Arbejdsløshed er en uforskyldt situation for den arbejdsløse. Derfor bør der ydes arbejdsløshedsunderstøttelse uden tidsbegrænsning så længe arbejdsløsheden varer Blev næsten realiseret med en dagpengeperiode (incl. 2 jobtilbud) på ca. 8½ år indtil 1993 (De 2½ år slog ikke til, derfor nogle midlertidige redningsplanker, indtil man endte med de to jobtilbud)

4 1. Paradigme i 1970 erne/1980 erne: Social sikring / medborgerskab Sociale rettigheder sikre den økonomiske tryghed ressourcer til at kunne forblive fuldgyldigt medlem af samfundet i tilfælde af sociale begivenheder Rettighed, ingen stigma Uforskyldt ledighed, der manglede jobs. Samfundets skyld. forskellige svar på, hvordan man skulle sikre jobs: - efterløn/tage folk ud - øge off. beskæftigelse - øge besk. i private sektor; producere os ud af krisen.

5 Social sikring / medborgerskab Jobtilbud ( aktivering ): Fastholde dagpengeret, røre rundt i gryden (+holde visse kulturinstitutioner mv. oven vande). Ikke megen fokus på beskæftigelsesmæssige effekter for den enkelte eller samfundet (Ville komme i arbejde, når der var den nødvendige efterspørgsel efter arbejdskraft)

6 Bedre end sit rygte (1) Danmark havde verdensrekord i at undgå social marginalisering blandt ledige (2) De (relativt) lykkeligste ledige i hele verden (3) Skraldeeffekten (hysteresis) var mindre end frygtet fra kom mange flere i arbejde, end nogen havde drømt om også folk med flere års ledighed (4) Andelen af langtidsledige forblev lav i Danmark, sammenlignet med de kontinentaleuropæiske lande (skarpere insider / outsider opdeling) (5) Stramninger indtil 2010 skete i takt med konjunkturen ikke stigende andel på kontanthjælp blandt arbejdsmarkedsparate ledige var et afgørende brud, også på dette område

7 Fattigdom og tilfredshed med tilværelsen (overall life satisfaction) blandt ledige, 1994 Andel fattige 1994 Tilfredshed med tilværelsen i pct. af beskæftigedes tilfredshed Danmark 8 80 Belgien Holland 25 - Tyskland Frankrig Italien Storbritannien 49 62

8 Økonomisk tryghed er lykken: Økonomiske problemer ( economic hardship ) afgørende for trivsel / lykke / deltagelse for ledige (og andre). Life Satisfaction (0-10) (1999) Longterm Unemployed early retired employed total small economic problems big economic problems total (N) Unweighted

9 Paradigmeskifte i økonomisk teori: Fokus på udbudssiden Illustration. Krisepolitik 1970 erne: Flere jobs øge efterspørgslen efter arbejdskraft Krisepolitik : Øge udbuddet af arbejdskraft [øh..??] Finansredegørelse 2014: bygger på en grundlæggende forudsætning om, at beskæftigelsen følger arbejdsudbuddet på længere sigt. Det er en bredt anerkendt sammenhæng, som hviler på et solidt teoretisk og empirisk fundament.... de konkrete erfaringer fra tidligere danske reformer og beregninger med nyere økonomisk-statistiske modeller peger samstemmende på, at tilpasningen af efterspørgslen til øget arbejdsudbud kan ske relativt hurtigt typisk i løbet af 4-5 år

10 Paradigmeskifte i økonomisk teori: Fokus på udbudssiden (fra og frem) Ledigheden forsvinder ikke, selvom der kommer større efterspørgsel efter arbejdskraft En stor del af ledigheden er strukturel forsvinder ikke v. økon. opsving, men bremser det økonomiske opsving: Når vi kommer ned på den strukturelle ledighed, får vi uholdbare lønstigninger og inflation Strukturel ledighed moderne def. =NAIRU: Den laveste ledighed, man kan nå, inden inflation/lønstigninger begynder at accelerere Arbejdsgiverne begynder at konkurrere om dem, de kan bruge (NAIRU: Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment) (NAWRU: Non-Accelarating Wage Rate of Unemployment)

11 Paradigmeskifte i økonomisk teori: Fokus på udbudssiden (fra og frem) (NAIRU: Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment) (NAWRU: Non-Accelarating Wage Rate of Unemployment) Ledigheden forsvinder ikke, selvom der kommer større efterspørgsel efter arbejdskraft Ledigheden er strukturel forsvinder ikke v. økon. opsving, men bremser det økonomiske opsving: Når vi kommer ned på den strukturelle ledighed, får vi uholdbare lønstigninger og inflation Strukturel ledighed moderne def. =NAIRU: Den laveste ledighed, man kan nå, inden inflation/lønstigninger begynder at accelerere Utilstrækkelige kvalifikationer ift. lønnen eller forkerte kvalifikationer (eller forkert bopæl) Arbejdsgiverne begynder at konkurrere om dem, de kan bruge Uventet store lønstigninger i 1987 overbeviste næsten alle partier om diagnosen: Strukturledigheden ca. 8 pct. (i øvrigt forkert tolkning, for 1987 var en politisk lønfest ved overenskomsterne, ikke lønglidning)

12 Strukturel ledighed: Hvad kan man så gøre? Hvis det er utilstrækkelige kvalifik. ift. mindsteløn: 1. Lavere mindsteløn: Sænke lønnen, så den svarer til produktiviteten 2. Subsidier: Løntilskud/skatterabat. Fx hjemmeservice-ordningen 3. Højere kvalifikationer: Uddannelse/aktivering, så kvalifikationerne svarer til mindstelønnen Hvis det er forkerte kvalifikationer: 4. Monitorere og matche kvalifikationsbehovene hos regionens virksomheder og søge at tilvejebringe disse via uddannelse/ omskoling/ efteruddannelse OECD (1994) Jobs Study. Anbefalede (1) lavere mindsteløn og begrundede det også med det nye ord: Globalisering. (3) var næstbedste løsning. Ingen regeringer i Europa brød sig om (1) Danmark: Især (3) + (4) = aktivering / aktivlinjen

13 2. Paradigme 1990 erne: Human resources Socialkommissionen ( ) havde kritiseret passiv forsørgelse: Hjælp til beskæftigelse i stedet for bare penge, den fortabte generation, skraldeeffekt (=hysteresis) osv. (men Aase Olesen kritiserede den senere udvikling i 00 erne) Arbejdsmarkedsreformen 1993/94. - RET til aktivering efter 4 års ledighed - (fra 1994/95: Ret og pligt ; efter serviceeftersyn ) - Individuelle handlingsplaner for de langvarigt ledige (en helt ny, progressiv, tankegang!)

14 1990 ernes Human resources Individuelle handlingsplaner: Udarbejdet i dialog mellem sagsbehandler og den ledige empowerment af den ledige Udgangspunkt i den enkelte lediges ønsker Men afstemt med beskæftigelsesmulighederne i regionen Finde de nødvendige trin på vejen til beskæftigelse incl. evt. uddannelse mv. - de svageste skulle måske starte blødt Fællesnævner: En hjælpende hånd (måske undertiden også en lidt fast hånd) Praksis: Næppe helt så individuelle, som idealet tilsagde. Men alle undersøgelser viste, at det overvældende flertal af de ledige var meget glade for aktiveringen

15 International storhedstid for dansk politik (og forskere udi policy analyse)! Aktive arbejdsmarkedspolitik inspireret fra Sverige Men Sverige var i økonomisk coma og blev først EUmedl Danmark høstede fuld credit i EU Arbejdsløsheden i DK halveret fra Alle interesserede i at høre om det danske mirakel Og ALMP blev udbygget i de fleste EU-lande Dog ofte i noget andre udgaver

16 Registered unemployment in per cent of labour force Figure 1. Registered unemployment, Per cent of labour force ,5 12, , ,9 Year ,2 6,4 3,5

17 3. Paradigme fra 00 erne: Work first! Fra ret til ret og pligt til pligt Uddannelsesorlov forsvandt for ledige1999, for alle (Erstatningen i form af ambitiøse ideer til livslang læring ikke mindst for kortudd. materialiserede ikke rigtigt) Fra påtage sig passende arbejde til hvilket som helst arbejde Individuel handlingsplan omdøbt jobplan Tidlig aktivering som test af rådighed Workfare (nyttejob/pligtjob) Harmonisering af administration + regler for alle ikkebeskæftigede. AF+kommuner Job Centre Klumper af Socialministeriet røg til Beskæftigelsesministeriet. Socialmin. lige ved at blive Ministeriet for Håbløse Eksistenser Stærk central styring v. stærke regler + incitamenter for kommunerne til beskæftigelse eller aktivering

18 3. Paradigme fra 00 erne. Make Work Pay! Mindre generøse ydelser (niveau, varighed, genoptjeningskrav) Skattefordele til beskæftigede (tax credits/ in work benefits). Danmark: Beskæftigelsesfradrag (dog universelle vi havde også lønmodtagerfradrag i tidernes morgen.) Større forskelsbeløb (Genopretningspakken Skattereformerne 2003/04, 2009, 2012).

19 Paradigme fra 00 erne: Kontrol + moralsk diskurs Kontrol-regime: Flere krav, hårdere sanktioner, mere kontrol. dependency culture (1984) nåede for alvor til Danmark Mere stigmatisering [De er i øvrigt ikke så mange og de bliver p.t. færre - millionen i 1990 erne og de i dag er helt ude i hampen] PISK, GULEROD og SKAM

20 The different worlds of activation Soc. security Human resources Discipline/ Workfare Unemployment problem Demand side Supply side: qualifications + Matching probl. Supply side: Make work pay & non-work unpleasant Solution Maintain resources = employability Improve qualifications + job search capacity Duties + sanctions (activation alternative to benefit cuts) Employment Motivation Positive Positive Negative Imposed from authoritites Conditionality None Voluntary Conditional Goal Security Citizenship Improved capacity to work Conditional Work first -gives the capacity

21 2. Ideologisk forandring Kommunitarisme: Vægt på pligt over for fællesskabet, efterlevelse af fællesskabets normer Nyliberal paternalisme: Vi ved, hvad der er godt for dig. Langt fra traditionelle medborgerskabs-opfattelse. Langt fra den hjælpende hånd. Diskursiv ændring: - er vi ved at genindføre uværdigt trængende? - er et menneskes værdi ved at blive til (arbejds-) markedsværdi?

22 Uværdigt trængende Populærkulturen: Folk, der ikke har styr på det (Luksusfælden, Unge mødre, osv.) USA, UK: Mediebillede af de svageste grupper meget ofte negativt (modsat DK+Sverige) De lande, hvor uligheden er steget kraftigt, er den sociale kapital (tillid til andre mennesker) faldet Kilde: Christian Albrekt Larsen, AAU

23 2. Ideologisk forandring: Nuancer Ingen tvivl om inspiration fra kommunitarisme (levning fra Tony Blair) og liberale velfærdsstater Også paternalisme, vi ikke før har set: Der bliver taget hånd om de ledige, men i en ret håndfast betydning! Vi kunne risikere en stigmatisering som i UK/USA Umådelig presseomtale af fattig-carina (der eksisterer, men ikke var fattig) og dovne-robert (der måske eksisterer, men blev opfundet til markedsføring af DRserie) Men der er mere i det.

24 3. Paradigmeskift som læring: Hvad virker? Aktiveringen i 1990 erne gik lige så godt Aktivering indført ledighed forsvandt! Indtil man undersøgte effekter af aktivering på mikro-plan, for den enkelte: Hvor meget effekt? Ikke ret opløftende Små eller ingen effekter på overgang til beskæftigelse Derimod var der en forstærket overgang lige før aktivering og lige før udløb af dagpenge Ikke stort forskelligt fra resultater i andre lande

25 3. Paradigmeskift som socialisering I gamle dage: Mangel på jobs. arbejdsløshed samfundsproblem Nye paradigme: Hvorfor kommer den og den gruppe ikke i arbejde: Hvad er der i vejen med dem? arbejdsløshed mere individuelt problem Det kan så være Manglende kvalifikationer / human capital Manglende motivation / incitamenter / For høj reservationsløn Dovenskab anklagen lige så gammel som dagpengene selv (næsten væk /90).

26 3. Hvad virker (igen)? Hvordan kommer folk i arbejde?? Det ved vi (næsten) alt om!!! Bedste forklaring: Beskæftigelsesrelevante netværk (Christian Albrekt Larsen & Jacob Pedersen) weak ties, kontakter: Information om åbning, information den anden vej om ledighed, nogen til at sige god for én Ligesom vi siger til studenterne: Brug 1/5 af studietiden i kantinen af hensyn til karrieren. Gælder også beskæftigelse. (Granovetter m.fl.) Incitamenter: Effekt ofte ret usikker Men hvad er der ellers af håndtag, politikerne kan dreje på? Netværk???

27 Hvad virker.? Problemet er, at man stirrer sig for blind på de instrumenter, som politikerne har. Virker de ikke, skal der sikkert drejes noget mere. Større dosis af (tvivlsom) medicin. Modstridende information søger paradigmer som regel af undertrykke/holde ude. Der blev ikke (i systemet ) talt så meget om de misbrugsproblemer, der vitterlig var i 1970 erne SFI s nyeste om den ringe effekt af dagpengereformen er ikke det hotteste samtaleemne på Christiansborg: Har vi taget fejl?

28 3. Hvad virker (igen)? Hvordan kommer folk i arbejde?? Det ved vi (næsten) alt om!!! Bedste forklaring: Beskæftigelsesrelevante netværk (Christian Albrekt Larsen & Jacob Pedersen) weak ties, kontakter: Information om åbning, information den anden vej om ledighed, nogen til at sige god for én Ligesom vi siger til studenterne: Brug 1/5 af studietiden i kantinen af hensyn til karrieren. Gælder også beskæftigelse. (Granovetter m.fl.) Incitamenter: Effekt ofte ret usikker Men hvad er der ellers af håndtag, politikerne kan dreje på? Netværk???

29 4. Paradigmeskift som konjunkturtilpasning Hvor meget blev der egentlig lavet om? På den ene side ganske meget Men nuance: Hvad med effekterne: Alle stramninger gennemført, mens konjunkturen gik op og ledigheden ned Effekterne var ikke så store: Næsten konstant andel af de ledige på dagpenge, hhv. kontanthjælp = pct. af de ordinære ledige på dagpenge = ikke stor udstødning v. afkortning dagpenge til 7, 5, 4 år. Først 2010 markerer et helt utvetydigt brud. Indtil da temmelig ambivalent

30 Paradigmeskift som konjunkturtilpasning Virksomhederne skreg på arbejdskraft. Der var brug for alle Sådan set helt naturligt, at man presser folk ud i arbejde hurtigst muligt. Der er ingen grund til at acceptere kræsenhed.

31 Paradigmeskift som konjunkturtilpasning: Indvandreres beskæftigelse. (Succes-historien, ingen vil vide af) Beskæftigelsesgab mellem danskere og ikke-vestlige indvandrere og efterkommere 40, ,4 22,2 25,1

32 5. Nye sociale/beskæftigelsesmæssige udfordringer 1. Går opsvinget forbi de ufaglærte? - det har man sagt ved hver krise - og altid taget fejl De nordiske lande har undgået dette, trods høj mindsteløn: altid relativt mindre arbejdsløshed og højere beskæftigelse end i andre lande - forklaring: Der er forsvundet mindst lige så mange ufaglærte arbejdere som ufaglærte jobs - pga. generationsudskiftningen MEN - nu er vi ved den første generation, der er mindst lige så kloge som deres børn og børnene er ikke for kloge! (især forsømt fagl. udd.) - yderligere konkurrence fra østarbejdere = FÅR VI DENNE GANG STRUKTUREL LEDIGHED BLANDT UFAGLÆRTE?

33 5. Nye udfordringer 2. Går opsvinget forbi indvandrerne? - irreversible forbedringer - men der er MANGE ufaglærte - og FLYGTNINGE er der mange af; mange har sølle helbred fysisk og/el. psykisk (fx PTSD) glemmes som regel i off. debat, at vi har humanitær indvandring det koster

34 5. Nye udfordringer 3. Når folk ikke længere skal på førtidspension, hvor skal de så hen? - målgruppen, der forsvandt (Finn Amby) - i den generelle beskæftigelsespolitik - ikke i ministerielle udmeldinger - ikke jobcentres screening - jobcentre ikke for godt klædt på - og arbejdsgivere med CSR kan måske beholde medarb. - men de er ikke meget for at ansætte nye

35 Usikkerhedsmomenter ( Finn Amby, 2014 arbejdsgivere Østjylland) Pct. Ledig med lang forudgående ledighed Ledig med handicap/varig funktionsnedsættelse Ledig over 50 år Ingen usikkerhedsmomenter Manglende faglige kvalifikationer Ledig med anden etnisk baggrund Manglende omstillingsevne problemer med at leve op til effektivitetskravene Dårlige muligheder for at skifte jobfunktion Problemer med at samarbejde Praktiske problemer i hverdagen Dårlige sprogkundskaber Dårlig helbredstilstand For store krav til ændringer i virksomhedens indretning Andet

36 Når opsvinget kommer Hvad hvis det ikke kommer? Altid dommedagsprofetier ved hver krise Aldrig mere arbejde osv. Men Larry Summers (2013). Secular Stagnation Ny bog 2014: - Larry Summers (tidl. Finansmin., rektor Harvard) - Paul Krugman (nobelpris 2008) - Olivier Blanchard (cheføkonom IMF)

37 7. Japans Undergang relevant for Europa og Danmark? (Tsunamier er ikke problemet)

38 Japans Undergang. Overvejende sandsynligt for Japan, men også for Europa? Kinesiske vækstrater indtil 1990 men alle boblers moder i 1990 Værdien af kejserpaladser nogenlunde lig værdien af Californien Boblen bristede i 1990 grundpriser faldt nogle steder mere end 99% Boligpriser + aktiekurser stadig meget lavere i 2014 end i 1990 Japans øk. velstand i 1990 på niveau med Danmark, nu mellem Frankrig og Italien Deflations-spiral indtil Kan Europa ryge ind i det samme? Lawrence Summers (finansminister under Clinton), Paul Krugman m.fl. SECULAR STAGNATION: Væksten kommer måske ikke igen EU ind i en spiral, man ikke kan komme ud af? Ikke nok med rente på nul den skal være minus 3-4 pct., hvis renten skal trække Stigende frygt i Europa. Nu går opsvinget i stå igen. Summers, Krugman mfl. Forkert økonomisk politik + demografiske forskydninger (JGA + øget ulighed) = permanent stagnation

39 Japans Undergang: Japanerne forsvinder gør europæerne også? Lav fertilitet gennem år Befolkningen går tilbage fra 127 mio (2010) til ca. 45 mio (2100) (År 2500 flere århusianere end japanere ikke lang tid med historiske briller) Ikke prøvet siden ca (Den Sorte Død) Japan får permanent negativ økonomisk vækst: befolkningstilbagegangen bliver større end produktivitetsvæksten Kan en moderne økonomi leve uden vækst? Århundredets naturlige eksperiment Det meste af Europa er på samme spor, bare i slow motion Der dør flere, end der fødes fra ca Indvandring kan holde folketallet oppe i 2-3 årtier Men det går samme retning Og ældrebrøken bliver meget høj

40 Anm. Euro Area omfatter kun er ganget op med 2.5 for at angive det aktuelle tempo i tiårsvæksten. Kilde: OECD. 70,0 Samlet økonomisk vækst for tiår 60,0 54,3 57,3 50,0 40,0 36,6 38,8 40,5 30,0 20,0 10,0 11,9 20,5 17,6 11,9 7,9 9,3 23,4 4,6 0, prog Japan United States Euro area (15 countries)

41 Japans forventede befolkningstal (tus.) (År 2550: Japan mindre end Aalborg)

42 Potentiel arbejdsstyrke: Antal årige i Japan,

43 Japans Undergang: Island, Norge, Sverige, Finland består gør Danmark også? Genopretningspakken maj måneder efter faldt fødselstallet i Danmark Fertilitet 2010: : : : 1.67 Endnu ingen vending Vore langtidsprognoser bygger stadig på, at vi hurtigt vender tilbage til 1.90 Men vi er nu halvvejs nede ved Tysklands, Central- og Østeuropas og Sydeuropas Lavfertilitets ligevægt