Oplæg på DLO s konference om selvejende daginstitutioner Christiansborg, d. 29. oktober 2012

Transkript

1 Lad de tusind blomster blomstre Niels Blomgren-Hansen Professor i nationaløkonomi, CBS Oplæg på DLO s konference om selvejende daginstitutioner Christiansborg, d. 29. oktober 2012 Forleden kom så Produktivitetskommissionens første beskedne appetitvækker med titlen Det handler om velstand og velfærd. Eller måske man skulle kalde det forspil. Kommissionen slår temaet an: Hvordan kan man gøre tingene på en smartere måde, så vi kan skabe større værdier med en mindre ressourceindsats. Denne gang handler det altså ikke om at skære ned, at løbe hurtigere, at presse halte, syge og blinde i arbejde eller at arbejde længere, men netop om at gøre tingene smartere. Det vil skabe større økonomisk råderum. Om vi vil bruge det større økonomiske råderum at øge det private eller det offentlige forbrug, forbedre miljøet, skabe bedre vilkår for samfundets svageste eller at arbejde mindre, det er en (politisk) prioritering. Men hvordan er det så lige, at Produktivitetskommissionen mener, vi skal bære os ad med at arbejde smartere? Kommissionens svar er velkendt fsva den private sektor: Det drejer sig om at skabe gode (bedre) rammebetingelser for virksomhederne og (mere) effektiv konkurrence mellem virksomhederne og derigennem (forøget) dynamik og innovation. 1

2 Det er der ikke meget nyt i. Det har vi hørt siden Adam Smith udgav Wealth of Nations i Men det er da udmærket at få mantraet gentaget. Jeg tror på det. Jeg kan ikke komme med et eneste eksempel på, at konkurrence ikke har ført til en mere effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse til gavn for virksomheder og forbrugere, for nu at citere Konkurrencelovens formålsparagraf. Måske ikke over-night, men på lidt længere sigt. Det er dog på ingen måde er indlysende, at konkurrence fører til en samfundsmæssig mere effektiv ressourceanvendelse. Snarere tværtimod. Rygmarvsreaktionen, dvs. elementær økonomistyringslogik tilsiger, at der må være omkostningsbesparelser ved stordrift og stram styring. Ved at slå mindre enheder sammen kan man få en mere professionel ledelse, undgå en masse parallel-arbejde og sikre, at de gode ideer, som den enkelte virksomhed måtte have udviklet, kan nyttiggøres i de andre. Man kan optimere produktionen til efterspørgselen og derved spare udgifterne til uudnyttet kapacitet, overflødig produktdifferentiering, for ikke at tale om uproduktive udgifter til markedsføring. Sæt en veluddannet regnedreng på opgaven, og han vil ved næste bestyrelsesmøde med et farvestrålende powerpoint-show kunne dokumentere betydelige rationaliseringsgevinster ved stordrift, standardisering, best practices og ansættelse af controllers (som det hedder på nu-dansk) til at sikre, at alle retter ind, og dermed bevise sit eget værd. Det var denne produktionsoptimerings-tankegang, der lå bag etablering af kombinater i de tidligere socialistiske lande i Central- og Østeuropa. Ved at samle fx brødproduktionen i et større område i én organisation, standardisere brødproduktionen 2

3 til nogle få typer og hindre, at andre fik adgang til markedet, opnåede man den mest omkostningseffektive produktion og logistik. Troede man. Men da først konkurrencen blev givet fri, skød der små hjemmebagerier op overalt. Konkurrenceparameteren var kvalitet og udvalg. Om kombinaterne også tabte på pris, skal være usagt. Den centrale lære er, at de tabte kampen om at levere mest mulig forbrugertilfredshed for pengene. Problemet med de kuldsejlede planøkonomiske visioner er ikke, at regnedrengene regnede forkert. De fik til opgave at minimere de samfundsøkonomiske omkostninger ved at producere og distribuere brød i et udvalg og af en kvalitet, der var fastlagt af politikerne, givet den kendte produktionsteknologi. Og den opgave løste de sikkert fuldt tilfredsstillende. Planøkonomiens problem er mere fundamentalt. En effektiv planøkonomisk løsning forudsætter en viden, som kun markedet kan generere: Viden om, hvilke produkter i hvilken kvalitet, der giver mest forbrugertilfredshed for pengene og viden om, hvordan man producerer de ønskede produkter på den smarteste måde. I et marked med effektiv konkurrence er virksomhederne under et konstant pres for hele tiden at være kreative: Hvordan kan vi udvikle og differentiere vores produkter? Hvordan kan vi effektivisere vores organisation, forretningsgange og produktionsmetoder? Der er selvsagt heri et element af tvang. De virksomheder, der sakker for langt bagud, må dreje nøglen om. 3

4 Udskillelsesprocessen er anonym. De mest innovative virksomheder blomstrer og de dårligste dør uden personanseelse. Hvad har Produktivitetskommissionen så at sige om den offentlige sektor? Ikke meget. Det glade budskab er, at hvis vi øger produktiviteten i den offentlige sektor med 10 pct., så kan vi sænke skatten for hver enkelt borger med kr. om året eller frigøre ca offentligt ansatte til fx at tage sig af ældre, børn og syge. Godt nok, men hvordan er det lige, at man får så mange nye og gode ideer til at gøre tingene smartere, at produktiviteten stiger med 10 pct.? Det får vi ikke rigtig noget bud på. I stedet for at lancere nye dristige ideer og visioner fokuserer kommissionen på en række forskelle mellem den private og den offentlige sektor. Forskelle, der indikerer, at kommissionen ikke mener, at den kreative konkurrenceproces, der sikrer dynamik og innovation i den private sektor, lader sig implementere i den offentlige sektor. Private virksomheder er drevet af motivet om at tjene penge. De har en bundlinje, der kan måles i kroner og øre, og produktets pris afspejler, hvad kunderne mener, det er værd. Konkurrencen tvinger dem til at være innovative eller dø. I den offentlige sektor er det ganske anderledes: Her er ikke nogen bundlinje at styre efter. Omkostningerne er synlige, men da ydelserne typisk er gratis, kan vi ikke se, hvor meget de er værd i borgernes øjne. Målsætningerne er multidimentionale i form af politisk fastlagte krav om antal ydelser og servicestandarder, og kvalitet er svær at måle. Dynamikken mangler. Kunden altså borgeren har ofte ikke andre steder at gå hen, hvis kvaliteten er utilfredsstillende. 4

5 Så hvad kan vi forvente af, når Produktivitetskommissionen som lovet inden udgangen af 2013 kommer med sit bud på tiltag til fortsat udvikling af den offentlige sektor? Desværre nok blot mere af den samme new public management strategi, som har domineret udviklingen de sidste 3 4 årtier, uanset regeringens farve. Dvs. endnu større administrative enheder, endnu mere detaljerede krav, endnu mere kontrol, endnu mere fokus på økonomiske incitamenter i form af detaljerede resultatkontrakter for ledere og løndifferentiering blandt medarbejdere. Men mere af det samme duer ikke. I min optik har mine dygtige kolleger forlæst sig på elementær mikro-økonomi. I mikro-økonomi regerer homo economicus den opportunistiske, pengefikserede superegoist. Over for ham eller hende virker kontrol og økonomiske incitamenter fint. Men over for homo sapiens er økonomiske incitamenter og kontrol ret ineffektive styringsinstrumenter. For homo sapiens og den art tilhører heldigvis de fleste af os er muligheden for selvrealisering vigtigere. Som i sport er det for de fleste en stor tilfredsstillelse at demonstrere for sig selv og andre, at man kan klare sig i konkurrencen. Man yder gerne sit bedste. Uden tvang, uden kontrol og ofte uden pekuniære incitamenter. At blive mødt med tillid og respekt og føle, at man gør en forskel er en afgørende drivkraft bag den gode præstation. Eksperimenter viser faktisk, at de fleste reagerer negativt på kontrol. Jo, de dovneste opper sig en smule, når man indfører kontrol, men langt de fleste, herunder de ildsjæle, som ellers altid melder sig med engagement, når en ny opgave skulle løses, 5

6 og som er helt uundværlige i enhver organisation, de har lige pludselig ikke længere tid. Kontrollen opleves som udtryk for mangel på respekt og mistillid til deres egen ansvarlighed. Fokus flyttes fra det kick og den tilfredsstillelse, det giver at gøre et godt stykke arbejde til det faktum, at de allerede arbejder meget mere end deres kolleger, og hvad de betales for. I faglitteraturen taler vi om the hidden cost of control. Men ikke blot kontrol, også gulerødder i form af incitamentaflønning afføder negative reaktioner hos homo sapiens. Billedligt set sammenlignes man med Halfdan Rasmussens æsel Zepedæus for en gulerod med top, får du lov at sidde op, for en blomme uden sten, flytter jeg det ene ben, for en grøn katoffelspire, flytter jeg dem alle fire. Det opleves som mangel på respekt at blive behandlet som et æsel. Vi indlægger en følelsesmæssig distance. I fagjargon hedder det the hidden cost of reward. Det holder ikke en centimeter, når Eva Kjer Hansen forsvarer detailkontrol med, at det er nødvendigt for at sikre, at de ældre får den service, de har krav på. Beskyttelsen af de ældre (og vi kan roligt tage børnene med) ligger ikke i reglerne og i kontrollen med, at reglerne overholdes, men i omsorgs- og samværskulturen og i personalets kompetence. Bløde værdier er de vigtigste. For dem kan der ikke opstilles regler. Der er behov for politisk mod til et opgør med hvad Rold Andersen har kaldt regel og kontrolkulturen. Et slag for, hvad Marianne Jelved har kaldt en tillidsreform. OK, men hvordan? Løsningen ligger i en adskillelse af kommunernes tre funktioner på institutionsområdet: den overordnede politiske målformulering, den kontrollerende funktion og den udøvende funktion. 6

7 I en decentral markedsinspireret velfærdsmodel, hvor kommunerne giver afkald på udbudsregulering, hvor de enkelte institutioners bestyrelse og ledelse gives råderum til selv at søge at realisere deres forskellige visioner for den gode institution, og hvor den kontrollerende funktion overgår til brugerne/forældrene, er der ikke blot plads for selvejende institutioner. De er uundværlige. Differentieret udbud og frit valg er helt centralt for dynamik og innovation. Er der et differentieret udbud, og har forældrene en reel valgmulighed, så vil institutionens renommé og forældrenes tilvalg og fravalg af institution give et klart signal om, hvorvidt kvaliteten er tilfredsstillende. Præcist. Selvfølgelig ikke. Men jeg er ikke et sekund i tvivl om, at en institutions renomme er en bedre kvalitetsindikator end institutionens score på partielle kvantificerbare nøgletal af den type, som bureaukraterne udregner og styrer efter. Hvem er egentlig bedre til at kontrollere, om skoen sidder godt end dem, der har den på? Kvalitet er ikke en entydig størrelse. Hvad der er god kvalitet varierer fra person til person. Vi har i dette land mange selvejende institutioner på såvel ældresom børneområdet. Vi har en række større servicevirksomheder, der utvivlsomt har meget at byde på i form af professionalisme og organisatorisk nytænkning, men som i dag er stort set fraværende. Og vi har et betydeligt potentiale i veldrevne kommunale institutioner med en dygtig ledelse og en aktiv bestyrelse, der gerne vil påtage sig et større ansvar. 7

8 Slip dem alle fri af snærende driftsoverenskomster og detailstyring. Det bør ikke være op til politikerne at afgøre, hvordan og i hvilken organisationsform institutionerne skal drives blot institutionerne respekterer de økonomiske rammer og de overordnede politiske retningslinjer, som politikerne har udstukket. Opgiv behovsvurderingen ved etablering af nye institutioner. Det må være op til institutionerne selv (og deres evt. organisationer) at afgøre, om de mener, at der er et marked for netop deres produkt. Og undlad at holde hånden under de institutioner (private eller kommunale), der ikke kan klare sig i konkurrencen om brugernes gunst. Det er ikke indlysende, hvilken organisationsform, der vil klare sig bedst i konkurrencen. Hver har sine stærke sider. Men man har jo lov at gætte. Mit gæt er, at de selvejende institutioner vil stå stærkt i den konkurrence. Deres hemmelige våben er, at de nemmere vil kunne frigøre sig fra new public management åget i form af the hidden cost of control and reward, at de er bedre til at skabe et arbejdsmiljø, der understøtter ansvarlighed og fleksibilitet, og at de står langt stærkere mht. til at mobilisere og engagere civilsamfundet. Vi har en lang tradition for en stærk opbakning fra civilsamfundet omkring selvejende børnehaver og plejehjem. Men dette civilsamfund degenererede gradvis i takt med, at man berøvede institutionerne deres råderum og dermed deres mulighed for at gøre en forskel. Mange selvejende institutioner har efterhånden mistet deres identitet i en grad, så de af kommunen opfattes som kommunale, og brugerne end ikke er klar over, at deres institution er selvejende. Over

9 selvejende institutioner er blevet overtaget af kommunen, uden at det har givet genlyd i lokalsamfundet. Det er utroligt og deprimerende, at politikere og kommunale system-tænkere har kunnet udvise en sådan selvovervurdering, at de har kunnet tro, at de / samfundet havde råd til at undvære den dynamik og det engagement, som et velfungerende civilsamfund repræsenterer. Det bliver sandhedens time for de selvejende institutioner den dag, politikerne indser, at vejen til vitalisering af velfærdssektoren ikke ligger i centralisering, standardisering og kontrol, men i decentralisering og (ægte) konkurrence på lige vilkår. Vil de vælge (kommunal) tryghed og anonymitet eller frihed? Vil de / kan de mobilisere et stærkt bagland, der vil kæmpe for at udvikle deres institution i overensstemmelse med deres visioner for den gode institution? Jeg tror, at det vil kunne lykkes rigtig mange steder. Selv har jeg nære relationer til en selvejende institution, Garnison sogns menighedsbørnehave, der har valgt at sige nej over for den stadig voldsommere kommunale omklamring, senest kravet om, at den skulle etablere klyngeledelse sammen med to andre (udmærkede) selvejende institutioner i lokalområdet. Det ville i praksis betyde, at børnehaven ville miste sin uafhængighed på såvel bestyrelses- som ledelsesniveau og sin identitet som menighedsbørnehave i nær tilknytning til Garnisonskirken. Børnehaven har valgt at overgå til status som privat daginstitution. Dvs. den er stadig en selvejende institution, men uden driftsoverenskomst med kommunen. Det er selvfølgelig en risikabel affære. Det betyder, at børnehaven selv står med det økonomiske ansvar, hvis søgningen skulle falde, hvis der opstår stort sygefravær blandt personalet, 9

10 eller hvis der melder sig uforudsete omkostninger. Der er ikke længere nogen kære mor i form af kommunekasse at trække på. Det stiller øgede krav til ansvarlig ledelse, personalets og forældrekredsens engagement og alle stakeholders opmærksomhed på, at børnehavens omdømme som en rigtig god børnehave opretholdes og udbygges. Det er en spændende proces. Vi mærker stor opbakning. Og vi tror på, at børnehaven vil udvikle sig til en endnu bedre børnehave med en endnu mere engageret forældrekreds og personale og dermed også yde vort beskedne bidrag til den innovation af sektoren, som er så påkrævet 10