Trafikudviklingen skønnes større end i undersøgelsesrapporterne hvilket i givet fald yderligere vil forbedre rentabiliteten af projektet.

Transkript

1 i:\jan-feb-2000\femer-bælt-fh.doc Af Frithiof Hagen - Direkte telefon: februar 2000 RESUMÈ GODT BESLUTNINGSGRUNDLAG FOR FAST FEMER BÆLT-FORBINDELSE Trafikministeriet og Transportrådet afholdt i januar 2000 en konference om beslutningsgrundlaget for Femer Bælt-forbindelsen. Konferencens sigte var at få en uafhængig faglig vurdering af de fremlagte forundersøgelser og diskutere, om de udgør et fyldestgørende grundlag for en principbeslutning. Efter AE's vurdering viste konferencen, at der foreligger et godt grundlag for en principbeslutning vedr. en fast Femer Bælt-forbindelse modsat gengivelse i pressen m.v., hvor det blev fremstillet som om, de foretagne undersøgelser var helt utilstrækkelige, at Femer Bælt-forbindelsen var urentabel etc. Af de uafhængige eksperters indlæg fremgik, at der ikke er nogen miljøproblemer vedr. en fast Femer Bælt-forbindelse. Tværtimod reduceres CO-2-emissionen. Trafikudviklingen skønnes større end i undersøgelsesrapporterne hvilket i givet fald yderligere vil forbedre rentabiliteten af projektet. På det samfundsøkonomiske område er de ønskede ekstraundersøgelser, f.eks. en ren vejforbindelse, ikke politisk relevant, når man ud fra overordnede trafik-, energi- og miljøpolitiske målsætninger har besluttet sig for en kombineret forbindelse. Den øvrige kritik efterlyser i de fleste tilfælde undersøgelser, som allerede er gennemført i det meget omfattende materiale, der ligger til grund for de udsendte rapporter. Der vil altid være usikkerhed knyttet til skønnene over den fremtidige økonomiske vækst og hermed trafikudviklingen samt til udviklingen i rente og prisstigning og heraf følgende realrente. Denne usikkerhed vil imidlertid også eksistere om 2, 5 eller 10 år. Også til den tid vil der være - formentlig lige så stor usikkerhed om den fremtidige økonomiske udvikling samt usikkerhed vedr. priser og rente, når man skal skønne år ud i fremtiden. Derfor er denne usikkerhed ikke noget argument for at udsætte en principbeslutningvedr. en fast Femer Bælt-forbindelse. Tværtimod mener AE, at et vigtigt argument for at træffe en hurtig principbeslutning er at det er ofte er ved nye typer af infrastrukturprojekter, der opstår problemer/ekstra omkostninger. Disse omkostninger bæres ofte ikke blot af byggekonsortiet, men væltes også over på samfundet. Derfor bør man udnytte den erfaring, der er opsamlet på Storebælt og Øresund, før den forsvinder.

2 2 GODT BESLUTNINGSGRUNDLAG FOR FAST FEMER BÆLT-FORBINDELSE Trafikministeriet og Transportrådet afholdt i januar 2000 en konference om beslutningsgrundlaget for Femer Bælt-forbindelsen. Efter AE's vurdering viste konferencen, at der foreligger et godt grundlag for en principbeslutning vedr. en fast Femer Bælt-forbindelse modsat gengivelse i pressen m.v., hvor det blev fremstillet som om, de foretagne undersøgelser var helt utilstrækkelige, at Femer Bælt-forbindelsen var urentabel etc.,etc. Baggrund Det flerårige samlede dansk-tyske undersøgelsesprogram vedrørende en eventuel fast forbindelse over Femer Bælt er afsluttet. Undersøgelsesresultaterne er offentliggjort i "Femer Bælt-forbindelsen, Forundersøgelsen Resumèrapport, marts 1999" samt "Femer Bælt-forbindelsen, Økonomiske undersøgelser, august 1999". Jf. AE-notater herom: "Femer Bælt-forbindelsen" af 6. maj 1999 samt "God økonomi i Femer Bæltforbindelsen" af 9. december Den danske regering forventer at træffe en principbeslutning om Femer Bælt-forbindelsen i løbet af 1. halvdel af Regeringen og Folketinget skal med andre ord beslutte, om der skal arbejdes videre med den faste forbindelse, eller om man hellere skal lægge projektet "på hylden". Formålet med konferencen Bl.a. på baggrund af kritikken vedr. beslutningsprocessen i forbindelse med Storebælt-forbindelsen og Øresunds-forbindelsen er det vigtigt, at regeringens principbeslutning om Femer Bælt-forbindelsen kommer til at hvile på et grundlag, som ikke efterfølgende kan kritiseres for at være ufuldstændigt. Konferencens sigte var derfor at få en uafhængig faglig vurdering af de fremlagte forundersøgelser og diskutere, om de udgør et fyldestgørende grundlag for en principbeslutning. Altså at høre vurderinger og synspunkter fra en række kloge folk, der ikke har været involveret i de omfattende forundersøgelser.

3 3 Det fremgik i øvrigt, at det havde været svært at finde nogen, men Transportrådet havde dog fået udpeget en række uafhængige eksperter, som inden for deres felt skulle give en uafhængig faglig vurdering af det fælles dansk-tyske undersøgelsesmateriale. Eksperterne var emnemæssigt inddelt i fire grupper: 1. Miljø 2. Trafikprognoser 3. Driftsøkonomi 4. Samfundsøkonomi Hovedpunkterne i eksperternes kritik Nedenfor skal redegøres for hovedpunkterne i kritikken på de fire emneområder, idet hovedvægten dog vil blive lagt på de samfundsøkonomiske områder, da det var på dette område, der var mest substans i kritikken. Indledningsvist skal det dog nævnes, at eksperterne selv gjorde opmærksom på, at der er godt håndværk i de dansk-tyske undersøgelsesrapporter, men at formålet med deres bemærkninger ikke var at gennemgå/rose det gode i rapporterne, men at påpege mangler, svagheder og uklarheder. 1.Miljø Der blev givet en lang, kritisk redegørelse vedr. miljøspørgsmålene, som ikke skal gengives her. Eksperternes hovedkonklusion var, at der reelt ikke er nogen miljøproblemer ved en fast Femer Bæltforbindelse set i forhold til fortsat færgefart. Tværtimod bliver der forbedringer på nogle områder: overordnet set vil det samlede CO-2-udslip ved en fast Femer Bælt-forbindelse blive mindre end ved fortsat færgefart. Skaderne på havmiljøet vil ikke blive større end ved fortsat færgefart. En af eksperterne bemærkede afslutningsvis, at han på baggrund af sine erfaringer med at overvåge gennemførelsen af Øresunds-forbindelsen havde svært ved at forestille sig, hvordan man med det foreliggende projekt overhovedet skulle bære sig ad for at forårsage miljøskader ved Femer Bælt.

4 4 2. Trafikprognoser Der blev her givet en lang, kritisk gennemgang af de valgte metoder og trafikmodeller. Denne, delvis meget tekniske debat, skal ikke gengives her. Eksperternes hovedkonklusion var imidlertid, at de officielle undersøgelser undervurderede trafikudviklingen, og at trafikken vedr. broprojektet ville blive større end anslået. Den største usikkerhedsfaktor med hensyn til den fremtidige trafikudvikling var skønnet over den økonomiske vækst. 3. Driftsøkonomi Der blev her redegjort for en række af de krav og betingelser, som skal fastlægges for det selskab, der skal bygge en eventuel fast forbindelse. En række af disse forhold er endnu ikke fastlagt, og kan heller ikke forventes at være det, inden en principbeslutning vedr. en fast forbindelse er truffet. Når dette er sket, vil de nærmere krav og betingelser kunne fastlægges, inden en egentlig lovbeslutning (anlægslov) træffes. Herunder skal det afgøres hvilken type selskab, man ønsker skal gennemføre projektet. (Der kan her være forskellige dansk-tyske ønsker). Projektet forudsættes finansieret via lån og i den forbindelse blev det fremhævet, at investorerne kan huske de store problemer med det engelsk-franske kanalselskab. Uanset selskabsmodel vedr. Femer Bælt-forbindelsen er det derfor af afgørende økonomisk betydning at få en statsgaranti vedr. låntagning (som det er tilfældet vedr. Storebælts- og Øresundsforbindelsen). Uden statsgaranti vil selskabet komme til at betale en meget høj risikopræmie vedr. sine lån. Men hvorfor betale en præmie for en risiko, man selv kontrollerer! Uden en statsgaranti bliver lånene så dyre, at de kan true økonomien i projektet. Tvinges selskabet af denne grund f.eks. til at stoppe på halvvejen, må de to lande, Danmark og Tyskland, realistisk set samle stumperne op og fuldende projektet.

5 5 Man kan ikke forestille sig, at den står en halv bro i Femer Bælt. Selvom der uden statslig lånegaranti formelt set ikke er nogen statsgaranti, "hænger" staterne alligevel på projektet. Omvendt vil en uformel statslig lånegaranti give så billige lån, at projektet fuldt ud kan brugerfinansieres, og at statsgarantien derfor ikke bliver udløst (som det skønnes at blive tilfældet for Storebælt og Øresund). Sammenfattende var der fra eksperterne ikke nogen egentlig kritik af undersøgelsesmaterialet, men snarere en præcisering af hvor vigtigt, det er at såvel organisering og finansiering tilrettelægges på den mest hensigtsmæssige måde. 4. Samfundsøkonomi Det er på dette område den mest grundlæggende kritik af undersøgelsesmaterialet blev fremført. Det blev anført, at undersøgelsesmaterialet endnu ikke var tilstrækkeligt til en principbeslutning vedr. Femer Bælt-forbindelsen. Nedenfor skal gennemgås de enkelte kritikpunkter, idet AE's bemærkninger hertil samtidig anføres. Kritikpunkterne kan inddeles i to hovedgrupper: A. Forhold, som ikke er undersøgt, men som efter eksperternes mening burde undersøges. B. Kritik af selvundersøgelsesmaterialet. ad A) Forhold som ikke er undersøgt Trafikforbindelserne Det kritiseres, at man kun har undersøgt forskellige kombinationer af jernbane- og jernbanevejforbindelser, men ikke en vejforbindelse uden jernbane. Hvis man f.eks. kunne spare 10 mio.kr. i anlægsomkostninger, kunne disse midler anvendes til investeringer på andre områder, f.eks. jernbaneinvesteringer. Trafikministeren udtalte, at hun ikke ville betale for en sådan undersøgelse, idet regeringen under ingen omstændigheder kan gå ind for en Femer Bælt-forbindelse uden jernbane men andre må gerne gennemføre en sådan undersøgelse.

6 6 AE er helt enig i dette synspunkt. Dette ville være stærkt diskriminerende for jernbanetrafikken, hvis Femer Bælt-forbindelsen blev udført som en ren vejforbindelse. I øvrigt kan det få betydning for EUstøtten på op til 10 procent via det transeuropæiske netværk. Halvdelen af EU-midlerne skal bruges til jernbaneprojekter. Priser på overfart Det kritiseres, at man kun har undersøgt priser svarende til overfart med færge, men ikke "alle" andre priser, f.eks. priser tæt på nul. AE: Det er ikke korrekt, at man kun har undersøgt prisen svarende til færgepriserne. Man opererer med en noget højere betaling for brugerne af den faste Femer Bælt-forbindelse for at sikre, at den kan brugerfinansieres. En pris på nul eller tæt på nul forekommer ikke at være relevant at undersøge. Forbindelsen kan i så tilfælde ikke brugerfinansieres, jf. at Storebælt- og Øresundsforbindelsen brugerfinasieres. En endnu højere overfartspris end den forudsatte kunne muligvis give en større indtægt for broselskabet, men med færre rejsende. Femer Bælt-forbindelsen bygges imidlertid ikke for at opnå profitmaksimering for et broselskab, men udfra samfundsøkonomiske overvejelser. Hvem får fordelene: Danmark, Tyskland? Det kritiseres, at dette ikke er undersøgt. AE: Dette er korrekt (jf. dog nedenfor om de regional-økonomiske aspekter). Dette burde dog ikke hindre en principbeslutning vedr. et projekt, der brugerfinansieres. Ingen vurdering af fremtidig færgeteknologi Det kritiseres, at sammenligningsgrundlaget er dagens færgeteknologi. AE: Trafikministeriet oplyste, at man har undersøgt forholdene, og at situationen er den, at man allerede i dag anvender en moderne færgeteknologi, og at der ikke ventes yderligere afgørende forbedringer frem til år 2010.

7 7 Behov for optionsberegning Det kritiseres, at man ikke nærmere har analyseret problemerne vedr. trængsel og trængselsomkostninger. Hvis trafikken vokser mere end antaget, opstår der trængsel og dermed trængselsomkostninger ved. 3+1 løsningen. Trængsel opstår efter ca. 30 år ved f.eks. gennemsnitlig vækst i trafikken på 1,7 procent om året. Ved 4+2 løsningen er der "forsikret" mod trængsel. Derfor kan 4+2 løsningen vise sig ud fra en optionsbetragtning at være mest fordelagtig. Dette aspekt burde have været analyseret nærmere. AE: Er enig i betragtningen. AE har i øvrigt advaret imod en 3+1 løsning, især ud fra trafiksikkerhedsmæssige synspunkter. Indvendingerne knytter sig imidlertid udelukkende til 3+1 løsningen. Vælger man, som AE anbefaler, en 4+2 skråstagsbroløsning, er der ingen trængselsproblemer. De allerede gennemførte analyser viser i øvrigt, at en 4+2 skråstagsbro (fire vejbane + to jernbanespor) er rentabel og kun lidt dyrere end en 3+1 løsning. ad B) Kritik af analyserne Valg af diskonteringsrate Det kritiseres, at man har valgt en real diskonteringsrate på kun 3 procent. AE: Der er også gennemført beregninger, hvor man udregner den samfundsøkonomiske rentabilitet. For skråstagsbroen er den realt beregnet til 5,9 procent ved fuld udbygning af landanlæg og 6,5 procent ved en kun delvis udbygning af landanlæg. Rejseomkostninger (værdi af rejsetid) Det kritiseres, at værdien af rejsetid er sat (for) højt. AE: Værdisætningen af rejsetid er sket ud fra en omfattende trafikundersøgelser vedr. Femer Bæltforbindelsen, der viser en væsentlig højere tidsværdi end for befolkningen som gennemsnit.

8 8 Der er imidlertid også gennemført beregninger med en tidsværdi svarende til gennemsnittet for befolkningen som helhed. I så tilfælde er skråstagsbroen fortsat samfundsøkonomisk rentabel. Betalingsvilje for brooplevelsen Det kritiseres, at man ikke har analyseret, om der skulle være større betalingsvilje for en bro end for en tunnel. AE: ud fra en samlet afvejning er en skråstagsbro den bedste løsning. 3+1 tunnelforbindelserne er bl.a. udfra trafiksikkerhedsmæssige synspunkter uhensigtsmæssige og 4+2 tunnelløsningerne er alt for dyre. Derfor er der ikke behov for flere analyser af ovennævnte art, jf. i øvrigt bemærkning vedr. overfartsprisen. Værdisætning af miljøeffekter Det kritiseres, at CO-2-emissionen er sat alt for højt til 700 kr./tons. AE: problemstillingen afspejler, at den samlede CO-2-emission reduceres ved en fast forbindelse, og at dette forhold indgår i beregningerne. Selve værdisætningen afspejler, at det er et dansk-tysk undersøgelsesprojekt, og at værdisætningen af CO-2-emissionen er klart højere i Tyskland end i Danmark. Værdisætning af trafikuheld Det kritiseres, at det øgede antal trafikuheld m.v., der følger af den øgede trafik med en fast forbindelse, er sat for lavt. AE Det har været svært at finde nogle objektivt rigtige tal, men synspunktet kan ikke afvises, selvom skønnet over tallene i forhold til Femer Bælt-projektets omfang er beskedent. I øvrigt må opgaven være gennem trafikpolitiske foranstaltninger og styrkelse af den kollektive trafik at nedbringe antallet af uheld mest muligt.

9 9 Regionaløkonomiske aspekter Det anføres, at undersøgelsesmaterialet indeholder vurderinger af de regionale konsekvenser af en fast forbindelse. Analysen viser, at konsekvenserne er usikre, men små. Eksperterne er enige i disse vurderinger og anbefaler derfor, at de regionale aspekter ikke får nogen fremtrædende plads i overvejelserne. AE: Det konstateres, at der på dette område ikke anføres nogen egentlig kritik eller argument for en udsættelse af en principbeslutning. I øvrigt må udbygning af infrastrukturen med en fast forbindelse give muligheder for regionen, som ellers ikke ville være til stede. Makroøkonomiske aspekter Det kritiseres, at man ikke har anlyseret disse aspekter tilstrækkeligt, f.eks. fortrængning af andre (bedre) investeringer. AE: Dette ligger i udkanten af undersøgelsernes formål og må gennemføres som led i den almindelige økonmisk-politiske debat og analyse. Det er f.eks. vanskeligt objektivt at angive hvilke andre investeringer eller sammensætning heraf, der er et relevant alternativ. Sammenfattende vedr. kritikken af den samfundsøkonomiske analyse mener AE, at de ekstra undersøgelser, der ønskes vedr. løsningsmuligheder, er politisk fravalgte eller ikke relevante, mens kritikken af selve analysen i de fleste tilfælde blot efterlyser beregninger, der rent faktisk er gennemført. Spørgsmålet om værdisætning af forskellige forhold kan diskuteres, men vil ikke ændre afgørende på beregningernes hovedresultat. Andre kritikpunkter på konferencen Udover ekspertgruppernes bemærkninger blev der på Trafikministeriets konference fremført andre kritiske synspunkter, hvoraf nogle enkelte skal anføres her: Påstand: Femer Bælt-forbindelsen vil undergrave Storebæltsforbindelsen økonomi.

10 10 AE: De foreløbige undersøgelser, der er gennemført, viser, at Storebæltsforbindelsen kun mister nogle få procent af trafikken, når Femer Bælt-forbindelsen åbner. I øvrigt sker dette først (tidligst) i år Hertil kommer, at Øresundsforbindelsens trafikgrundlag forbedres med en Femer Bæltforbindelse, således at økonomien i de to øvrige broforbindelser sammenlagt påvirkes positivt, om end kun beskedent. Påstand: Efter Berlinmurens fald er en Femer Bælt-forbindelse ikke længere aktuel. AE: Denne betragtning er kun relevant i det omfang, den påvirker trafikudviklingen af Femer Bæltforbindelsen i negativ retning, så den ikke er samfundsøkonomisk rentabel og/eller ikke kan brugerfinansieres. Ifølge det foreliggende undersøgelsesmateriale er dette ikke tilfældet. Påstand: Den opsamlede viden fra Storebælt- og Øresundsforbindelsen har ingen samfundsmæssig betydning, men vil blot sikre de involverede konsortier en ekstra fortjeneste. Det er derfor ingen begrundelse for at træffe en hurtig beslutning. AE: Erfaringer viser, at der ofte opstår problemer/ekstra omkostning ved nye typer af projekter og at disse omkostninger ikke blot bæres af bygekonsortiet, men at samfundet også kommer til at bære sin del heraf. Derfor vigtigt at udnytte den ekspertise, der er samlet med Storebælt og Øresund, før den forsvinder. Sammenfatning: godt beslutningsgrundlag, men altid usikkerhed Af de uafhængige eksperters indlæg fremgik, at der ikke er nogen miljøproblemer vedr. en fast Femer Bælt-forbindelse. Tværtimod reduceres CO-2-emissionen. Trafikudviklingen skønnes større end i undersøgelsesrapporterne hvilket i givet fald yderligere vil forbedre rentabiliteten af projektet. På det samfundsøkonomiske område er de ønskede ekspertundersøgelser, f.eks. en ren vejforbindelse, ikke politisk relevant, når man ud fra overordnede trafik-, energi- og milljøpolitiske målsætninger har besluttet sig for en kombineret forbindelse. Den øvrige kritik efterlyser i de fleste tilfælde undersøgelser, som allerede er gennemført i det meget omfattende materiale, der ligger til grund for de udsendte rapporter.

11 11 Der foreligger således et omfattende materiale, som giver et godt beslutningsgrundlag. Dette betyder ikke, at der ikke er nogen usikkerhed knyttet til et så stort infrastrukturprojekt. Der vil således altid være usikkerhed knyttet til skønnene over den fremtidige økonomiske vækst og i sammenhæng hermed trafikudviklingen. Endvidere vil der være usikkerhed, hvad angår rente og prisstigning og heraf følgende realrente. Denne usikkerhed vil imidlertid også eksistere om 2, 5 eller 10 år. Også til den tid vil der være formentlig lige så stor usikkerhed om den fremtidige økonomiske udvikling samt usikkerhed vedr. priser og rente, når man skal skønne år ud i fremtiden. Derfor er denne usikkerhed ikke noget argument for at udsætte en principbeslutning vedr. en fast Femer Bælt-forbindelse. Tværtimod mener AE, at der er et vigtigt argument for at træffe en hurtig principbeslutning, nemlig at udnytte den ekspertise, der er opsamlet på Storebælt og Øresund, før den forsvinder. Det er ofte ved nye typer af infrastrukturprojekter, der opstår problemer. Erfaringerne fra de tidligere store broprojekter viser, at samlet set forløb Øresundsprojektet bedre end Storebælt, både hvad angår byggeomkostninger og byggeperiodens længde. Ved Øresundsprojektet kunne man trække på erfaringerne fra Storebælt. Ved bygningen af en fast Femer Bælt-forbindelse er man endnu en erfaring rigere.