Effektive indkøb på dagsordenen. En analyse af redskaber og erfaringer

Transkript

1 Effektive indkøb på dagsordenen En analyse af redskaber og erfaringer

2 Effektive indkøb på dagsordenen En analyse af redskaber og erfaringer KL 1. udgave, 1. oplag 2012 Pjecen er udarbejdet af KL Forlagsredaktion: Lone Kjær Knudsen Design: Kontrapunkt Forsidefoto: Colourbox Sats: Kommuneforlaget A/S Tryk: Rosendahls Schultz Grafisk Produktion: Kommuneforlaget A/S Produktionsnr Produktionsnr pdf ISBN ISBN pdf KL Weidekampsgade København S Tlf kl@kl.dk

3 Indhold 1. Indledning 3 2. Sammenfattende konklusioner 4 Redskaber til at effektivisere indkøb 7 3. Målsætninger og prioriteringer 8 4. Organisatorisk forankring Systemunderstøttelse og styring af indkøbsaftaler 19 Casebeskrivelser af kommunale erfaringer Udvalgte kommuner i analysen Case: Allerød Kommune Bred dækning af indkøbet gennem synlig ledelse og inddragelse af organisationen Case: Odense Kommune Implementering af central strategi i decentral forvaltning Case: Ringsted Kommune Effektivisering af indkøb ved brug af fællesaftaler samt målrettet opfølgning og synlig ledelse Case: Viborg Kommune Målrettet udbudsstrategi baseret på standardisering, forpligtelse og opfølgning skaber store gevinster på bundlinjen Case: Fællesindkøb Fyn Forpligtende indkøbsfællesskab skabt ved politisk prioritering og opbakning Om undersøgelsen Materiale til yderligere inspiration 49

4

5 3 1. Indledning Kommunernes indkøb har været igennem en markant udvikling og professionalisering de seneste år. Hvor indkøb tidligere i høj grad var en mindre driftsopgave, som man håndterede decentralt, er der nu oprettet specialiserede indkøbskontorer i langt de fleste kommuner. Samtidig er det fælleskommunale samarbejde om indkøb blev styrket. Både i form af indkøbsfællesskaber med grupper af kommuner samt nye fælles forpligtende indkøbsaftaler, hvor kommunerne som samlet sektor opnår effektiviseringer og stordriftsfordele. En væsentlig drivkraft bag denne professionalisering er det stadig større fokus og behov for effektiviseringer i kommunerne. Det fremgår af KL s udgivelse De effektive kommuner, at hele 78 pct. af kommunerne budgetterer med effektiviseringer på indkøbsområdet i Når effektiviseringsmålsætningerne skal realiseres kræver det, at kommunerne tager flere forskellige redskaber i brug. I denne rapport beskrives og eksemplificeres for det første 15 konkrete redskaber, der er gode kommunale erfaringer med. Derudover er der for det andet casebeskrivelser af fem kommuner, der har arbejdet systematisk med effektiviseringer på indkøbsområdet. Analysen af bedste praksis udspringer af aftalen om kommunernes økonomi for Her blev det aftalt at igangsætte en analyse af kommunernes indkøb med henblik på at identificere og udbrede bedste praksis. Første led i denne analyse var Analyse af kommunernes indkøb, som blev offentliggjort i juni Dette var en analyse af priserne i kommunernes indkøb, som viste et effektiviseringspotentiale på op til 2 mia. kr. Denne rapport bygger videre på prisanalysens resultater ved at beskrive, hvilke redskaber der anvendes i kommuner, der opnår gode indkøbsaftaler og har arbejdet systematisk med indkøbsområdet. Redskaberne og eksemplerne skal give kommunerne inspiration til at styrke effektiviseringsarbejdet på indkøbsområdet. Rapportens fokus er således alene på redskaber, der peger mod effektiviseringer og gevinstrealisering. Der er en række yderligere elementer i at udvikle og professionalisere sin indkøbsafdeling, som eksempelvis spørgsmål om juridisk soliditet, bæredygtighed og miljø. Sådanne områder ligger uden for denne rapport. Rapporten er udarbejdet af KL med bistand fra Moderniseringsstyrelsen samt Capacent og Ernst & Young. En række kommuner samt eksperter har bidraget med inspiration til arbejdet.

6 4 2. Sammenfattende konklusioner Undersøgelsen af bedste praksis viser grundlæggende, at kommunerne kan anvende en bred palette af redskaber. Effektiviseringsarbejdet er en større proces end blot at lave en strategi og sætte et besparelsesmål. De kommuner der arbejder systematisk med at professionalisere og effektivisere deres indkøb anvender således en række forskellige redskaber. I rapporten opstilles 15 konkrete redskaber, der er gode erfaringer med i kommunerne. Redskaberne er opdelt efter, hvilke faser af indsatsen de vedrører og præsenteres under følgende overskrifter: Målsætninger og prioriteringer Organisatorisk forankring Systemunderstøttelse og styring af aftaler Analysen bygger især på erfaringerne fra fire udvalgte kommuner og et indkøbsfællesskab: Allerød Kommune, Odense Kommune, Ringsted Kommune, Viborg Kommune og Fællesindkøb Fyn. Kommunerne er udvalgt på baggrund af KL og konsulenternes erfaringer, samt hvilke kommuner der havde de bedste resultater i den tidligere foretagne prisanalyse. 2.1 Udviklingstendenser i kommunalt indkøb Indkøbsområdet indeholder et stort effektiviseringspotentiale for kommunerne. Der er sket en betydelig professionalisering af området i kommunerne de seneste år med specialiserede indkøbsafdelinger. Denne udvikling har givet markante effektiviseringsgevinster i mange kommuner, men der er fortsat et meget stort potentiale, som kun kan indhentes ved en fortsat koordineret indsats. Senest har en prisanalyse af kommunernes indkøb vist et effektiviseringspotentiale på op til 2 mia. kr. Analysens konklusion var, at de bedste priser opnås ved forpligtelse, standardisering og stort volumen. Gode priser gennem volumen, standardisering og forpligtelse En sammenligning af indkøbsaftalerne på udvalgte vareområder i 15 kommuner viser en betydelig variation i, hvor gode priser kommunerne opnår. Generelt er konklusionen, at de bedste priser opnås på de indkøbsaftaler, der er karakteriseret ved: Stort volumen, hvor kommuner har koordineret en samlet omsætning sammen med andre i fx indkøbsfællesskaber. Standardisering af varesortimentet. Forpligtelse på købersiden overfor de valgte leverandører. Se også Analyse af kommunernes indkøb fra juni 2011 på

7 5 På især varekøb går udviklingen mod, at kommunerne ved at samle indkøbet i fælles aftaler opnår bedre priser og minimerer transaktionsomkostningerne i den enkelte kommune. Den stadig større udbredelse og anvendelse af kommunale indkøbsfællesskaber er et eksempel på denne udvikling. Et andet eksempel er anvendelsen af fælles rammeaftaler gennem SKI eller Statens Indkøb. SKI har i mange år leveret rammeaftaler, som kommunerne i stort omfang anvender. Den seneste udvikling i SKI er, at der nu tilbydes fælles forpligtende aftaler til kommunerne på udvalgte vareområder. Målsætningen er, at kommunerne skal opleve både lavere priser og lavere transaktionsomkostninger end tidligere. Nye fælles forpligtende aftaler SKI og KL vil frem mod 2015 arbejde for, at kommunerne tilbydes fælles forpligtende indkøbsaftaler. Ved at forpligte kommunernes indkøbsvolumen i samlede aftaler kan der opnås væsentlige stordriftsfordele. De fælles forpligtende aftaler udspringer af den fælleskommunale indkøbsstrategi, og det indgår i økonomiaftalen for 2012 mellem regeringen og KL: Der etableres frem mod koordinerede og forpligtende aftaler for kommunerne. Der etableres senest første halvår af 2012 mindst fire fælles aftaler. Størstedelen af kommunerne skal tilslutte sig de nye aftaler. Der laves benchmarkanalyser på de nye aftaler, så effektiviseringsgevinsterne kan dokumenteres. SKI er operatør på de nye aftaler. Resultaterne er afhængige af, at kommunerne bakker op om aftalerne. Allerede på den første aftale på kopi og print var der stor opbakning med i alt 63 kommuner tilsluttet. 2.2 Tag temperaturen på din egen kommune De 15 redskaber giver samlet et billede af, hvordan en kommune kan styrke sin indsats på indkøbsområdet og realisere effektiviseringsgevinster. De illustrerer samtidig, at det kræver mere end at opstille indkøbsstrategier og afsætte ressourcer til et centralt indkøbskontor, hvis man vil realisere det fulde effektiviseringspotentiale på indkøbsområdet. Effektiviseringsmålsætninger bliver eksempelvis først til reelle gevinster, når der rent faktisk er indgået og ikke mindst implementeret bedre aftaler. I nedenstående tabel er redskaberne præsenteret i oversigtsform som en tjekliste. Tjeklisten kan anvendes til en diskussion af, hvilke indsatser der i særlig grad bør prioriteres i den enkelte kommune. Hvert punkt på tjeklisten svarer til de redskaber, der gennemgås i de følgende kapitler, hvor man kan finde uddybende beskrivelser og kommunale eksempler.

8 6 Målsætninger og prioriteringer 1. Formuler en klar indkøbsstrategi og skab ledelsesmæssig forankring. 2. Opstil specifikke effektiviseringsmål. 3. Lav en model for, hvordan indkøbseffektiviseringer skal realiseres så gevinsterne kan indgå i den politiske prioritering. 4. Gør standardisering, forpligtelse og volumen til generelle principper for indkøbsaftaler. 5. Foretag en systematisk prioritering af udbud og lav en udbudsplan. 6. Lav løbende dokumentation og afrapportering af resultaterne. Organisatorisk forankring 7. Centraliser ansvaret for indkøbsaftaler og indkøbskoordinering. 8. Opbyg en stærk indkøbsafdeling med de rette kompetencer og en god arbejdsdeling. 9. Understøt en decentral forankring og ansvar for anvendelse af centrale indkøbsaftaler (compliance). 10. Skab synlighed om indkøbsafdelingen i hele den kommunale organisation og understøt dialog med decentrale indkøbere. 11. Gør jeres fælleskommunale indkøbsfællesskab forpligtende og fast struktureret. Implementering og styring af aftaler 12. Overvej om systemunderstøttet ledelsesinformation kan styrke kommunens implementering af strategi og aftaler. 13. Overvej om elektroniske indkøbsværktøjer og E-auktioner kan styrke indkøbsafdelingens udbudsarbejde og give bedre aftaler. 14. Inddrag brugerne i kravspecificering og udarbejdelse af udbud. 15. Opbyg en dialog med de vigtigste leverandører og overvej hvilke styringsredskaber der kan sikre leverandørernes overholdelse af aftaler.

9 Redskaber til at effektivisere indkøb 7

10 8 3. Målsætninger og prioriteringer Når kommuner igangsætter et effektiviseringstiltag på indkøbsområdet, er det første skridt typisk at lave en indkøbsstrategi. Der er ikke nogen fast formel for, hvordan en god indkøbsstrategi ser ud. Men den bør indeholde nogle grundlæggende elementer, jf. redskab 1. Redskab 1: Udformning af en indkøbsstrategi og ledelsesmæssig forankring Formål: Skabe fælles ramme om indkøbsarbejdet og inddragelse af ledelsen i processen. Beskrivelse: For at sikre et fælles fundament for kommunens arbejde med at udvikle og effektivisere indkøb bør der udarbejdes en indkøbsstrategi. Udformningen af en indkøbsstrategi bør ske i et tæt samspil med kommunens ledelse, og det er afgørende at ledelsen inddrages og bakker op, når de nye tiltag skal implementeres. En indkøbsstrategi bør være funderet på en analyse af den nuværende situation i kommunen for så vidt angår faktisk indkøb, indkøbsaftaler, organisering m.v. Strategien skal udstikke målsætninger for, hvor kommunen skal bevæge sig hen, og hvilke tiltag der skal sikre denne udvikling. Elementer i en indkøbsstrategi kan være: Overblik over kommunens indkøb (spendanalyse) Konkrete målsætninger Principper for aftaletyper (kan/skal aftaler), brug af fælles aftaler m.v. Udrulningsbølger for kommende udbud Organisationsændringer Incitaments-/compliancemodeller Eksempler: Odense Kommune har i 2010 vedtaget en central indkøbsstrategi. Indkøbsstrategien hviler på tre søjler, som handler om det interne samarbejde, øgede kompetencer og muligheder og endelig fokus på den decentrale indkøber. For hver af de tre søjler er der opstillet konkrete målsætninger og indsatsområder. Allerød Kommune har som (forholdsvis lille kommune) lavet en strategi for, hvordan man med få indkøbsmedarbejdere kan skaffe effektiviseringer. Erfaringerne er, at klare mål, ledelsesopbakning, synlighed i hele organisationen, hård projektstyring og løbende dokumentation er afgørende.

11 9 Udvikling og effektivisering af en kommunes indkøb kræver, at ledelsen er inddraget og tager ansvar. Hvis der ikke er klar ledelsesmæssig opbakning bag en indkøbsstrategi, bliver det eksempelvis svært at implementere fælles aftaler i hele kommunen. Det er derfor vigtigt, at indkøbsstrategier og effektiviseringstiltag forankres på ledelsesniveau, og at ledelsen tager ansvar, når der skal rykkes ved vaner og processer i kommunen. En indkøbsstrategi bør både opstille klare målsætninger for kommunens indkøb, samt angive hvordan man vil nå frem til disse målsætninger. Disse to hjørnesten bør være så konkrete, at det kan synliggøre effekterne for ledelsen og give ledelsen mulighed for at følge op. Samtidig skal det give medarbejderne en klar retning for, hvilke tiltag og hvilken adfærd der skal guide arbejdet. Hvis en indkøbsstrategi ikke er konkret og handlingsorienteret, risikerer man, at det ender som et skuffepapir, man ikke vender tilbage til og bruger aktivt. Målsætningerne i en indkøbsstrategi bør indeholde specifikke mål for effektiviseringer. Den overordnede målsætning kan typisk være defineret som en samlet indkøbseffektivisering svarende til et givent beløb for de år, som strategien dækker. Hermed får politikere og ledelse et økonomisk prioriteringsværktøj i kommunens effektiviseringsarbejde, jf. redskab 2. Redskab 2: Opstilling af specifikke effektiviseringsmål Formål: Fastholde ledelsesopbakning og mulighed for opfølgning. Beskrivelse: En indkøbsstrategi bør bygge på en business case med redegørelse for økonomiske, organisatoriske og politiske konsekvenser. Ved udarbejdelsen af business casen er det væsentligt at illustrere, hvilke fordele det giver organisationen samlet set i form af øget økonomisk råderum. Når der er en klar business case for, hvad konsekvenserne ved effektiviseringsarbejdet er for kommunens samlede indkøb og økonomiske bundlinje, bliver det nemmere at skabe opbakning til strategien på både politisk og administrativt ledelsesniveau. Dette er især tilfældet, hvis kommunen økonomisk står på en brændende platform i form af generelle effektiviseringsbehov. Her giver business casen mulighed for at illustrere det ekstra økonomiske råderum, en vellykket indkøbsstrategi kan give, og hvad de sparede penge kan anvendes til. Eksempler: Odense Kommune har med en handlingsorienteret indkøbsstrategi planlagt effektiviseringer for 206 mio. kr. fra 2010 til Allerød Kommune har på baggrund af en business case sat et mål om varige besparelser på 13 mio. kr. pr. år. Fællesindkøb Fyn har sat en målsætning om at realisere indkøbsbesparelser på 140 mio. kr. for de fem involverede kommuner over fire år.

12 10 Indhentelse af effektiviseringsgevinster kræver, at kommunen laver en gevinstrealiseringsmodel. Kommunen bør derfor tage stilling til, hvordan de forventede besparelser skal fordeles mellem kommunekassen og de decentrale institutioner. Hvis der ikke tages stilling, er konsekvensen, at det hele tilfalder de enkelte decentrale enheder, jf. redskab 3. Redskab 3: Model for anvendelse af gevinster Formål: Sikre at effektiviseringer bliver reelle og give mulighed for at det ekstra råderum prioriteres politisk. Beskrivelse: Når man opnår billigere priser på indkøb, skal der tages stilling til, hvem besparelserne skal tilfalde. Med en model for gevinstrealisering tager kommunen strategisk stilling til, i hvilket omfang det ekstra råderum skal beholdes lokalt på institutioner og lignende, eller om det skal samles centralt til politisk prioritering. Et argumentet for at lade noget af gevinsten blive decentralt er, at det kan sikre den decentrale opbakning til nye forpligtende aftaler. Konsekvensen er dog, at denne gevinst så ikke kan anvendes andre steder. Argumentet for at indhente gevinsten centralt er derfor, at det giver politikerne mulighed for at prioritere, hvordan de ekstra ressourcer skal anvendes. En central model kræver, at der udregnes et specifikt besparelsespotentiale på de enkelte aftaler, og at dette fordeles som rammebesparelser på institutioner og lignende ud fra deres indkøbsvolumen. Udviklingen går hen imod, at kommunerne i stadig højere grad henter hele gevinsten hjem centralt. Decentrale modeller kan bruges som en overgangsordning i implementeringsfasen, men de opleves ofte som uhensigtsmæssige i længden. Erfaringerne i mange kommuner er, at det er administrativt tungt at fordele gevinster fx 50/50 mellem institutioner og kommunekassen. Og at det kan være svært at retfærdiggøre, hvorfor institutioner og forvaltninger skal beholde penge opnået ved central effektivisering, når midlerne potentielt kan gøre større gavn andre steder eller er nødvendige i en kommunes sparekrav. Eksempel: Odense Kommune har lagt meget vægt på den decentrale forankring i første fase af den nye indkøbsstrategi. Kommunen lader derfor de decentrale forvaltninger beholde 25 pct. af besparelserne, mens 75 pct. tilfalder en pulje under Økonomiudvalget med henblik på politisk prioritering. Læs mere i casebeskrivelsen af bagest.

13 11 Erfaringerne viser, at de bedste priser opnås, når indkøbsaftaler indeholder et snævert og standardiseret produktsortiment, er forpligtende aftaler for kommunen, og endelig når aftalerne har et stort volumen, jf. redskab 4. Både kommuner, indkøbsfællesskaber og stat har oplevet store besparelser ved at følge disse principper. Og senest har prisundersøgelsen af indkøbet i 15 kommuner Analyse af kommunernes indkøb fra juni 2011, vist det samme mønster. Redskab 4: Aftaler med standardisering, forpligtelse og volumen Formål: Realisering af effektiviseringsgevinster gennem skarpe priser på indkøbsaftaler. Beskrivelse: De bedste priser opnås generelt på de indkøbsaftaler, der er præget af standardisering, forpligtelse og stort volumen. Det skyldes bl.a., at leverandørerne oplever mindre omkostninger til logistik, og at leverandørerne får en større sikkerhed for at afsætte en given mængde. Standardisering vil sige, at der i udbuddet specificeres et forholdsvis snævert produktsortiment. Forpligtelse betyder bl.a., at aftaler udformes som skal-aftaler og ikke kan-aftaler. Det vil sige, at kommunen i udbuddet forpligter sig på kun at anvende den eller de leverandører, der vinder. Stort volumen opnås bedst ved at gå sammen med andre kommuner eller offentlige aktører i fælles indkøbsaftaler. Det kan fx være i indkøbsfællesskaber, i de fælles forpligtende SKI-aftaler eller ved at anvende statens aftaler. Det anbefales derfor at gøre disse tre principper til grundsten i kommunens indkøbsstrategi og -adfærd. Eksempler: Viborg Kommune udbød i 2009 alt indkøbet af kontorartikler på vegne af indkøbsfællesskabet JYFI. Samtlige medlemskommuner deltog i udbuddet. Ved udbuddet prioriterede indkøbsfunktionen en høj grad af standardisering og en væsentlig indsnævring af sortimentet. Herefter formulerede indkøbsfunktionen et brev med økonomidirektørens underskrift til alle indkøbsansvarlige, der instruerede dem i kun at købe disse varer. Ved denne proces lykkedes det at realisere besparelser på 89 pct. på indkøbet af kontorartikler. Ringsted Kommune har implementeret Statens Indkøbs aftale på it-hardware området. Det har betydet, at kommunen har reduceret stykprisen for pc ere fra kr. til kr. Endvidere er tiden anvendt på udbud reduceret fra 300 timer til 3 timer. Den høje grad af standardisering har til dels medført en faglig omkostning i form af mindre fleksibilitet. Men de store økonomiske gevinster realiseret med aftalen overskygger klart denne omkostning. Kommunen bør lægge en flerårig udbudsplan. Udbud af vareindkøb er administrativt ressourcetungt, og der er klare begrænsninger for, hvor mange egne udbud en kommunal indkøbsafdeling kan løfte. Det er derfor eksempelvis fornuftigt at prioritere de vareområder, der har de mest oplagte effektiviseringspotentialer.

14 12 En del af denne prioriteringsproces er derfor også at tage stilling til sin udbudsplan, hvilke områder kommunen selv bør udbyde og hvor det er mere hensigtsmæssigt at udbyde i fællesskab med andre eller koble sig på eksisterende aftaler. En udbudsplan bør således ikke alene være bundet af kommunens eksisterende aftaler. Der bør tages kritisk stilling til, om det i stedet for at forlænge en aftale eller genudbyde et område, vil være bedre at kigge mod andre aftalemuligheder, jf. redskab 5. Redskab 5: Systematisk prioritering af udbud Formål: Maksimere de økonomiske gevinster ved at målrette udbud efter potentialer og ved at minimere omkostninger til at udføre udbud. Beskrivelse: Flerårige udbudsstrategier og udbudsplaner er værtkøjer til at indfri effektiviseringsmål. Udbudsplanen bør indeholde retningslinjer for en hensigtsmæssig, systematisk vurdering af udbud, og hvilket regi de bør gennemføres i. Et udbud bør så vidt muligt baseres på en business case baseret på totalomkostninger. Totalomkostninger medregner de administrative omkostninger til udbuddet. Dette kan medføre, at mange udbudsegnede områder mere fordelagtigt kan løftes gennem en fællesaftale eksempelvis i et indkøbsfællesskab eller en aftale hos SKI eller Statens Indkøb. Ved vurderingen af et områdes udbudsegnethed kan følgende tre faktorer med fordel anvendes: Økonomi hvad kan kommunen vinde på det økonomisk? Kompleksitet hvor svært er udbuddet, juridisk og økonomisk? Sensitivitet hvor følsomt er udbuddet internt og eksternt? Eksempler: Ringsted Kommune har udarbejdet en model for prioritering af udbud. Modellen betyder, at kommuner systematisk udarbejder business cases baseret på totalomkostningsberegninger, inden ledelsen beslutter udbudsform. Konsekvensen er, at Ringsted hovedsageligt prioriterer fælles aftaler frem for egne udbud. Det skyldes både lavere administrative omkostninger og lavere priser. Viborg Kommune laver en systematisk prioritering af udbudsegnede områder. Kommunen anvender en model med tre dimensioner til at vurdere områders indbyrdes prioritering. De tre dimensioner vægter med kompleksitet (40 pct.), sensivitet (20 pct.) og økonomi (40 pct.). Resultatet er en komplet prioriteret udbudsliste, som er godkendt af direktionen. Digitale klynger KL og SKI har i fællesskab udviklet værktøjet digitale klynger, som alle kommuner gratis kan anvende. Digitale klynger kan bl.a. hjælpe kommuner og indkøbsfællesskaber med udbudsplanlægning, samt give mulighed for at finde sammen med andre kommuner om konkrete udbud. Find værktøjet på

15 13 Det er vigtigt at fastholde den ledelsesmæssige og organisatoriske opbakning i en effektiviseringsproces. For at sikre dette bør der løbende dokumenteres og følges op på, hvilke resultater indsatsen har givet. Den løbende dokumentation bør være målrettet de politikere og den ledelse, der har vedtaget strategier og effektiviseringsmål. Dokumentation er et redskab til at skabe synlighed i organisationen. Det skal illustrere de kontante resultater ved fælles indkøbsaftaler og dermed vigtigheden af at anvende aftalerne, jf. redskab 6. Redskab 6: Løbende dokumentation af resultater Formål: Give ledelsen mulighed for at følge op på målsætninger og effektiviseringer, samt være med til at fastholde både ledelsesmæssig og organisatorisk opbakning og forankring. Beskrivelse: Der bør løbende følges op og afrapporteres på de faktiske resultater på indkøbsområdet. For indkøbsmedarbejderen er den løbende synliggørelse af resultater et redskab til at fastholde ledelsesopbakningen til indkøbsstrategien. Resultaterne dokumenteres og synliggøres mest effektivt, hvis de forelægges ledelsen løbende, og så vidt muligt indeholder specifikke beløb for estimerede besparelser og effektiviseringer. En løbende dokumentation gør det samtidig nemmere at opnå forankring i organisationen. Det bevirker, at medarbejderne kan se en mening med at anvende de centrale aftaler. Kontante resultat gør det lettere for de decentrale medarbejdere at se værdien for både organisationen som helhed og for dem selv. Eksempler: Ringsted Kommune arbejder med synlighed i organisationen ved at følge op på compliance ved at illustrere gevinster ved aftaler. Indkøbsfunktionen besøger regelmæssigt institutionerne, hvor de fx kan illustrere, hvilke gevinster en institution er gået glip af, hvis den ikke har anvendt aftalerne. Allerød Kommune arbejder med den decentrale forankring ved løbende at synliggørelse af gevinsterne ved de centrale aftaler. Indkøbschefen deltager på decentrale møder og ledelsesmøder, hvor hun drøfter og illustrerer gevinsterne.

16 14 4. Organisatorisk forankring En samlet effektiviseringstrategi for indkøb bør have et bredere fokus end kun besparelsesmål og udbudsplaner. Det handler fx også om en velovervejet organisering af indkøbsfunktionen. Både den interne organisering i et centralt indkøbskontor, den decentrale forankring af indkøbet i forvaltninger og institutioner og den fælleskommunale organisering med andre kommuner i indkøbsfællesskaber. Erfaringerne viser, at de bedste resultater på indkøbsområdet opnås med et stærkt centralt placeret indkøbskontor. Indkøbsfunktionen har tidligere oftest været placeret mere perifert i den kommunale organisation, men i dag har næsten alle kommuner etableret et dedikeret indkøbskontor i økonomiafdelingen. Centraliseringen er nødvendig, når man skal planlægge og koordinere, hvordan kommunens mange forskellige aftaleområder bedst prioriteres, og når der skal følges op på implementeringen af aftalerne jf. redskab 7. Redskab 7: Centralisering af ansvar Formål: Skabe fælles centrale aftaler og minimere transaktionsomkostningerne. Beskrivelse: Generelt bør kommunens indkøb samles i et centralt placeret indkøbskontor. Først og fremmest bør det tilstræbes at omfatte så meget af kommunens indkøb som muligt på centrale aftaler. Centralisering giver de bedste muligheder for koordinering, standardisering og at samle den indkøbte volumen. Hvis kommunens øvrige forvaltninger og decentrale institutioner skal opbygge selvstændige udbuds- og indkøbskompetencer ift. vareindkøb, vil det samlet set øge kommunens transaktionsomkostninger. De bedste erfaringer er derfor at have et stærkt centralt kontor med ansvar for udbud og aftalehåndtering, som trækker på de decentrale fagkompetencer, når der fx skal udarbejdes kravspecifikationer. Eksempler: Odense Kommune har opbygget et stærkt centralt indkøbskontor. Den centrale indkøbsorganisation er forankret i Borgmesterforvaltningen, og refererer direkte til økonomidirektøren. Læs mere i casebeskrivelse bagest. Fællesindkøb Fyn er gået et skridt længere med centralisering på indkøbsområdet end de fleste kommuner. De fem medlemskommuners indkøbsafdeling er samlet fysisk et sted, hvor udbud og aftaler håndteres. Samarbejdet med medarbejderne i de enkelte medlemskommuner er fast struktureret. Og selve implementeringen af aftaler ligger primært lokalt hos kommunerne.

17 15 Hvor stort et centralt indkøbskontor bør være afhænger bl.a. af kommunens størrelse, og hvor decentralt eller centralt kommunen vil organisere de forskellige opgaver i indkøbet. De fem beskrevne casekommuner er eksempler på denne variation i størrelse spændende fra atten dedikerede årsværk i Odense Kommune til to dedikerede årsværk i Allerød Kommune. Udover antallet af medarbejdere, er det væsentligt at fokusere på kompetencer og arbejdsdeling. Eksempelvis er opgaverne med udbud af indkøbsområder, implementering af aftaler og leverandørstyring eksempler på, hvor forskelligartede opgaver der skal løftes af en indkøbsafdeling, jf. redskab 8. Redskab 8: Styrk kompetencer og arbejdsdeling i indkøbsafdelingen Formål: Opbygge en stærk og velfungerende indkøbsafdeling. Beskrivelse: Når en kommune har fastlagt nogle klare målsætninger om effektivisering og professionalisering af indkøbsområdet, er det afgørende at indkøbsafdelingen er rustet til at løfte disse forventninger. Det handler bl.a. om bemanding og organisering af indkøbsafdelingen. Så snart indkøbsorganisationen omfatter mere end én medarbejder, stiger behovet for en klar arbejdsdeling. En indkøbsorganisation vil typisk have behov for følgende kompetencer: Ledelseskompetencer: Indkøbschefen skal både kunne lede indkøbskontoret og være i stand til at implementere aftalerne i organisationen. Udbudsjuridisk ekspertise: Juridisk viden om de formelle krav til udbud. Indkøbskompetencer/forretningsforståelse: Erfaring med indkøb, forhandling med leverandører og forståelse for den kommunale forretning, der skal anvende aftaler og indkøbte varer. Controlling-kompetencer: Opfølgning på brugen af indkøbsaftaler og analyse af data til brug for den fremadrettede, strategiske planlægning. Projektledelseskompetencer: Udbud af varegrupper eller tjenesteydelser er som regel projekter, der involverer større dele af organisationen. Kommunikationskompetencer: Ledelse af udbudsprojekter og implementeringen af centrale aftaler i modtagerorganisationen stiller krav til kommunikation med brugerne. Hvordan de forskellige kompetencer skal være fordelt mellem leder og medarbejdere afhænger bl.a. af kommunens størrelse, hvor meget der satses på fælles aftaler eller egne aftaler, og hvor centralt eller decentralt kommunen vil forankre ansvaret for de forskellige opgaver. I de fleste kommuner vil der være behov for, at indkøbsmedarbejderme kan løfte flere af ovennævnte opgaver, da der er begrænsede medarbejderressourcer. Eksempler: Odense Kommune har opbygget en stor og stærk indkøbsafdeling med 18 årsværk. Syv medarbejdere beskæftiger sig primært med udbud, men indkøbsorganisationen er samtidig opdelt efter fagområder, hvor hvert område har en til to konsulenter tilknyttet. Kommunen har valgt at få ISO9000-certificeret deres organisation og processer. Processerne er lean-baserede og dokumenterede. Hermed sikres procesoptimering og implementering af aftaler, og organisationen er mindre sårbar over for udskiftninger. Fællesindkøb Fyn har 11 årsværk og er klart afgrænset fra de kommunale organisationer. Indkøbsfællesskabet varetager næsten alt udbudsarbejde for kommunerne, og har derfor prioriteret udbudskomptencerne højt. Implementeringen af aftaler ligger i de enkelte kommuner, men indkøbsfællesskabet varetager den centrale controller-funktion.

18 16 En af hovedudfordringerne for de fleste kommuner er at sikre implementeringen af aftalerne også kaldet compliance. Gode indkøbsaftaler er ikke til meget gavn, hvis de ikke bliver anvendt af de medarbejdere i forvaltninger og på institutioner, der foretager det faktiske indkøb af møbler, fødevarer etc. Mange kommuner har kunnet konstatere en alt for lav compliance på mange vareområder, når de først begynder at analysere på anvendelsesgraderne. Udover at kommunen i så fald ikke lever op til sine aftaler, er den åbenbare risiko, at effektiviseringerne aldrig bliver reelt indhøstede. De budgetterede gevinster kan i så fald i højere grad ende som besparelser på driften. Det er derfor vigtigt at få forankret ansvaret for at sikre compliance til de indgåede indkøbsaftaler. Udover forankring af ansvar handler det om, at indkøbsafdelingen er synlig og opsøgende i dialogen med resten af organisationen. Det skal derfor nøje overvejes, hvordan man i den enkelte kommune bedst kan sikre forankring, synlighed og dialog gennem organisatoriske tiltag, jf. redskab 9 og 10. Redskab 9: Forankring af ansvar for compliance Formål: Sikre anvendelse af centrale indkøbsaftaler (compliance). Beskrivelse: Selve anvendelsen af indkøbsaftaler og faktisk indkøb vil oftest kun i begrænset omfang ligge i indkøbsafdelingen. Anvendelsen af de indgåede indkøbsaftaler ligger derimod i høj grad decentralt hos de enkelte institutionsledere, pædagoger, it-medarbejdere osv. Det er derfor en stor udfordring at sikre, at aftalerne rent faktisk bliver anvendt også kaldet compliance. En metode til at øge compliance er, at ansvaret for compliance forankres hos de ledere, der har en direkte påvirkning på dem, der foretager indkøbene. Hvordan det gøres mest hensigtsmæssigt afhænger af kommunens organisering. Eksempelvis kan man forankre ansvaret for indkøbet på direktørniveau for de enkelte forvaltninger. Det kan også være mere direkte hos økonomichefen eller økonomidirektøren i en institution eller forvaltning. Hvis kommunen har et elektronisk ledelsesinformationssystem baseret på E-fakturadata (se også redskab 12), kan der beregnes specifikke compliance-procenter for de enkelte forvaltninger og institutioner. Det er desuden en forudsætning for decentralt ansvar for compliance, at der er tilgængelig information og synlighed om kommunens fælles aftaler (se også redskab 10). Eksempler: Viborg Kommune er i øjeblikket ved at udvikle en systematisk opfølgning på compliance på alle kontrakter. Planen er at udvikle et blink-lys system for compliance, der skal kunne bruges fra lokalt institutionsniveau op til forvaltningsniveau. Kommunen vil indarbejde compliance analyserne i den mere systematiske ledelsesrapportering, og det overvejes, om der kan stilles individuelle måltal for compliance. Odense Kommune gennemfører institutionsrettede kursusforløb. Et centralt mål er at hæve compliance og at illustrere, hvad institutionerne går glip af, hvis de ikke følger aftalerne. Resultaterne på compliance er markante. Ringsted Kommune følger løbende op på compliance. Indkøbsfunktionen besøger regelmæssigt institutionerne, hvor de illustrerer, hvilke gevinster de kunne have fået ved at anvende aftalerne. Fremadrettet vil kommunen bruge et E-faktura baseret system.

19 17 Redskab 10: Synlighed og dialog Formål: Understøtte implementering og anvendelse af aftaler, samt sikre at aftaler svarer til brugernes behov. Beskrivelse: Indkøbsafdelingen skal være synlig i organisationen. Synlighed og dialog er afgørende for at sikre aftaleanvendelsen decentralt og for at indkøbsafdelingen modtager den feedback, der sikrer tilstrækkelige og dækkende sortimenter på aftalerne. Der er forskellige redskaber til at opnå synlighed og dialog. Det kan fx gøres ved fysisk fremmøde på ledelsesmøder i forvaltninger og decentrale institutioner. Afhængigt af hvordan det udføres, kan dette dog være ressourcetungt for især mindre indkøbsafdelinger, så gevinsten i form af øget aftaleanvendelse og dialog skal hele tiden afvejes. En anden metode er at placere dedikerede ambassadører for de centrale aftaler i de forskellige decentrale forvaltninger og institutioner. Der kan således eksempelvis etableres en erfaringsgruppe med decentrale indkøbsansvarlige på tværs af organisationen. Eksempler: Odense Kommune har forankret det decentrale ansvar for at implementere indkøbsaftalerne hos de lokale økonomichefer. Den lokale ledelse er samtidig blevet uddannet i indkøbsprocessen. En af målsætningerne er, at ansvaret for indkøbet skal samles hos enkelte ansvarlige af hensyn til compliance. Ringsted Kommune prioriterer synligheden og dialogen ved fx fysisk fremmøde og deltagelse på ledelsesmøder meget højt. Indkøbsfunktionen bruger op mod en fjerdedel af den samlede tid på sådan opfølgning, og målet er, at det skal op på halvdelen af tiden. Allerød Kommune bruger to metoder til at fremme organisationens accept og anvendelse af aftalerne. For det første inddrager indkøbsafdelingen repræsentanter fra de decentrale institutioner i udbudsarbejdet. Ved hvert udbud nedsættes et såkaldt udbudsforum med ledende repræsentanter fra institutioner og fagområder. For det andet synliggør indkøbschefen de potentielle gevinster ved at deltage på decentrale møder og ledelsesmøder. Næsten alle kommuner er i dag med i et indkøbsfællesskab sammen med andre kommuner. Indkøbsfællesskaber er et oplagt redskab til at skabe stordriftsfordele omkring de administrativt tunge udbudsprocesser. Indkøbsfællesskaberne har samtidig generelt været med til at sikre bedre priser, sikre videndeling mellem kommuner og givet mulighed for specialisering. Prisanalysen Analyse af kommunernes indkøb fra juni 2011 har ligeledes vist, at indkøbsfællesskaberne generelt opnår bedre priser, end når enkeltkommuner udbyder aftaler.

20 18 Der er dog forskel på, hvor integrerede de forskellige indkøbsfællesskaber er, og hvor stærk den ledelsesmæssige opbakning er. Anbefalingen er, at udvikle fællesskaberne mod stadig mere forpligtelse og fastere struktur jf. redskab 11. Se også rapporten Uviklingsmuligheder for de kommunale indkøbsfællesskaber, fra januar 2010, som Rambøll har lavet for KL. Redskab 11: Forpligtende indkøbsfællesskab i fast struktur Formål: Skabe effektiviseringsgevinster ved bedre aftaler og mindre administrative udgifter til fx udbud. Beskrivelse: De fleste kommuner har rigtig gode erfaringer med at indgå i indkøbsfællesskaber med andre kommuner. Indkøbsfællesskaber giver gode muligheder for at realisere stordriftsfordele. Dels ved at forhøje den samlede udbudte volumen, at reducere de administrative omkostninger ved udbud samt at give mulighed for at anvende så specialiseret viden som muligt. Måske især for mindre kommuner med små indkøbsafdelinger kan indkøbsfællesskabet være en afgørende løftestang for at realisere effektiviseringer, danne netværk og opnå ny viden. De hidtidige erfaringer med indkøbsfællesskaber er, at de giver de største gevinster, når samarbejdet er forpligtende og struktureret relativt fast. Det indbefatter både, at de deltagende kommuner skal forpligte sig på at anvende de udbudte aftaler, og at de skal bidrage med ressourcer til fællesskabets drift. Det kan eksempelvis opnås ved, at opgaverne i indkøbsfællesskabet fordeles fast (eksempelvis ledelsesansvaret eller udbudsprojekter), eller ved at medlemskommunerne bidrager med et fast beløb til en stående organisation. Andre måder at styrke samarbejdet er ved at bygge på en formaliseret samarbejdsaftale og en fælles indkøbspolitik. Stadig flere indkøbsfællesskaber opbygger deciderede sekretariater for fællesskabet eller samler ligefrem indkøbsmedarbejderne fysisk i et samlet kontor. Eksempler: Fællesindkøb Fyn er kommet længere med integrationen af de fem medlemskommuners indkøbsfunktioner end de flester indkøbsfællesskaber. Indkøbsfællesskabet er samlet fysisk, har en fast samarbejdsaftale, en fælles indkøbspolitik og en formaliseret finansieringsform. Indkøbsfællesskabet varetager i dag næsten alt udbudsarbejde for de fem kommuner Allerød Kommune indgår med 11 andre kommuner i Indkøbsfællesskab Nordsjælland. Kommunen har ikke ressourcer til at opbygge en stor egen indkøbsafdeling, og indkøbsfællesskabet har derfor været en forudsætning for at hente stordriftsfordele. Bl.a. fører indkøbsfællesskabet til større volumen i udbud og fordeling af administrative udgifter til udbud. Viborg Kommune indgår i Jysk Fællesindkøb (JYFI) med i alt 11 medlemskommuner. Indkøbsfællesskabet afrapporterer løbende til de kommunale direktioner for at synliggøre gevinster, og der afrapporteres særskilt om gevinster pr. afholdt udbud. Ringsted Kommune indgår i Fællesudbud Sjælland (FUS) med i alt 16 medlemskommuner. Ringsted prioriterer generelt fælles aftaler frem for egne aftaler. De bedste aftaler i Ringsted er opnået i fællesskab med andre, fx gennem statens aftaler eller i FUS.