Nye regler for beskatning i Nordsøen: Virkning på forskellige typer operatører

Transkript

1 Nye regler for beskatning i Nordsøen: Virkning på forskellige typer operatører Bayerngas 3. September 13

2 Forfattere: Helge Sigurd Næss-Schmidt, Partner Jens Sand Kirk, Economist Jossi Steen-Knudsen, Analyst

3 Regeringen har besluttet at ændre kulbrinteskatteloven, så alle selskaber i Nordsøen betaler skat efter samme regler 1. Beslutningen er truffet på baggrund af anbefalingerne efter et serviceeftersyn af vilkårene for kulbrinteindvinding fra marts 13. Træder de foreslåede ændringer i kraft, vil beskatningsreglerne for tilladelser (koncessioner), der i dag er omfattet af de såkaldte gamle regler, fremadrettet beskattes efter de nye regler, som det siden har været tilfældet for selskaberne i Dansk Undergrunds Consortium (DUC) og for øvrige tilladelser udstedt fra og med. Regeringen har i forlængelse heraf erklæret, at der hermed opnås en ligestilling mellem selskaberne, som vil give markant bedre tilskyndelse til at få udnyttet de begrænsede ressourcer i Nordsøen så godt som muligt. En overgang til nye regler for koncessioner, der i dag beskattes efter gamle regler, medfører samtidigt et samlet anslået merprovenu for staten på ca. 7,5 mia. kr. Pointen i dette notat er, at de foreslåede nye skatteregler de facto vil medføre en betydelig forskellighed i beskatningen af helt ens investeringer foretaget under ens forudsætninger. Den faktiske merbeskatning af en krones investering vil således i betydelig grad falde for selskaber som: Har gennemført betydelige udgifter til efterforskning og feltudvikling, men endnu ikke har startet produktion Har forholdsvis få felter i koncession Det understreges også, at den foreslåede omlægning adskiller sig betydeligt fra omlægningen af Nordsøbeskatningen i 3: Dengang blev allerede igangsatte aktiviteter i langt mindre grad berørt af stramningen i beskatningsgrundlaget end tilfældet vil være i dag. En væsentlig årsag til dette er at DUC i 3 ikke havde felter under udvikling, i modsætning til de selskaber der vil blive ramt af overgang til nye regler i dag. Der er derfor ved denne omlægning i højere grad tale om beskatning med tilbagevirkende kraft, som de facto påvirker selskaberne forskelligt. Disse pointer og argumenter er gennemgået nedenfor. De gamle og de nye regler i hovedtræk Nordsøaftalen, der blev indgået mellem regeringen og DUC i 3, udsprang af, at DUC s aftale om eneretsbevilling til efterforskning og udvinding i dele af den danske Nordsø stod til at udløbe i 1. I Nordsøaftalen fik DUC forlænget eneretsbevillingen til. Til gengæld accepterede DUC en ændring i reglerne for kulbrinteskat fra gamle regler til nye regler. Desuden ville staten fremadrettet få en direkte andel af overskuddet før skat på %, først gennem den såkaldte overskudsdeling og sidenhen gen- 1 Pressemeddelelse fra Skatteministeriet 1/3/13 Pressemeddelelse fra Skatteministeriet 1/3/13 3

4 nem statsligt medejerskab gennem Nordsøfonden. Som en del af aftalen fik DUC også en kompensationsaftale, der sikrer DUC ret til kompensation ved forringelser i deres skattevilkår i hele den nye bevillingsperiode. Da man lavede Nordsøaftalen i 3, blev de nye regler gjort gældende for fremtidige koncessioner (fra ) og for DUC s eksisterende koncessioner, men man friholdt koncessioner fra før uden for DUC for tvungen overgang til nye regler. Det er de koncessioner, der i dag er omfattet af gamle regler. Under de gamle regler betales der udover selskabsskat på 5 % også yderligere 7 % i kulbrinteskat af det tilbageværende overskud. Baggrunden herfor er, at den olie og gas, der udvindes, er statens ejendom, og den ekstraordinære gevinst, der kan opnås ved indvendingen i forhold til almindelig virksomhed, skal tilfalde staten. For at give selskaberne kompensation for den store usikkerhed, der er forbundet med investeringer i Nordsøen, gives der et fradrag i beregningsgrundlaget for kulbrinteskat på i alt 5 % af den initiale investeringsudgift fordelt over år. Skatteberegningen sker særskilt for hvert felt den såkaldte feltafgrænsning. Det betyder, at ved investeringer i et felt, der viser sig ikke at give tilstrækkelig overskud til, at hele fradraget kan udnyttes, er selskabet afskåret fra at kunne udnytte fradraget i andre felter. Desuden betales 5% af omsætningen i såkaldt rørledningsafgift. I de nye regler er ekstrafradraget for investeringer reduceret til i alt 3 % fordelt over seks år, og feltafgrænsning og rørledningsafgift er ophævet. Dette skete på baggrund af anbefalinger fra kulbrinteudvalget, der i 1 fandt, at fradraget gav for stor tilskyndelse til investeringer i profitable felter, og at feltafgrænsningen og rørledningsafgiften gav tilskyndelse til for få investeringer i såkaldt marginale felter. Samtidig er kulbrinteskattesatsen i de nye regler sænket fra 7 til 5 %. Derudover er der i de nye regler også indført et såkaldt carry-back -fradrag for nedtagningsomkostninger. Det betyder, at man kan få godtgjort skatteværdien af denne udgift, selvom man ikke har overskud i det regnskabsår, hvor boreplatforme mv. fjernes. Godtgørelsen kan dog ikke overstige den faktisk betalte kulbrinteskat og forudsætter endvidere, at skatteyderen ophører endeligt med virksomhed efter de nye regler. Endelig blev der i Nordsøaftalen fra 3 indlagt en overgangsordning, så der for investeringer i etablerede felter blev skabt en lempelig overgang, der sikrer minimum % fradrag for investeringer foretaget år op til overgangstidspunktet. I tilknytning til dette blev den almindelige ret til at overføre akkumulerede uudnyttede feltunderskud (fradrag) fra tidligere regnskabsår begrænset fra % til 71 % i det år, overgangen til nye regler trådte i kraft 3. 3 Med udgangspunkt i overgang til nye regler per 1. januar : Uudnyttede underskud [ ] kan fradrages i den skattepligtige kulbrinteindkomst,5 pct. i hvert af indkomstårene og 5 og pct. i hvert af indkomstårene -1 [ ] Kulbrinteskatteloven $7 A Stk.

5 Tabel 1 giver et overblik over gamle og nye regler samt overgangsordningen. Tabel 1 De gamle og nye regler i hovedtræk Gamle regler Beskatning Kulbrinteskat på 7 % af overskud, rørledningsafgift på 5 % af omsætning og feltafgrænsning. Fradrag for investeringer i kulbrinteskattegrundlag 5 % i år (5%) Omfattede koncessioner Koncessioner uden for DUC før 1. januar Nye regler 5 % i år (3%) DUC og alle koncessioner fra 1. januar. Kulbrinteskat på 5 % af overskud og ingen rørledningsafgift eller feltafgrænsning. Carry-back af nedtagningsomkostninger. Overgangsordning Ret til fremføring af uudnyttede underskud (fradrag) før overgang begrænset til samlet 71 %. % i år for investeringer før overgang (mindst %) hvis produktion igangsat før overgang Virkning på forskellige typer selskaber Overgangen fra de gamle regler til nye regler påvirker konkrete selskaber meget forskelligt. For selskaber i opbygningsfase uden igangværende produktion, men med store investeringer, vil de nye regler betyde en markant skatteforøgelse. Det skyldes, at fradragsværdien for deres investeringer i feltudvikling sænkes fra i alt 5% til 3%, hvorved der skal betales kulbrinteskat af en langt større del af driftsoverskuddet, når produktionen starter. For selskaber, hvis produktion er påbegyndt, før de nye regler træder i kraft, gælder overgangsordningen. Derved sikres selskabet minimum % fradrag for de sidste års investeringer op til overgangstidspunktet. Hvis produktionen starter umiddelbart op til overgangstidspunktet, vil fradraget være nøjagtig %. Jo tidligere produktionen er startet, des større er fradraget. Hvis produktionen er startet år før overgangstidspunktet, vil selskabet nå at akkumulere det samlede 5% fradrag for sine investeringer før produktionsstart under de gamle regler. Disse sammenhænge er anskueliggjort gennem stiliserede regneeksempler, hvor effekten af overgangen til nye regler er beregnet for tre identiske projektforløb, hvor den eneste forskel er tidspunktet for produktionsstart. I beregningerne er det antaget, at de nye regler træder i kraft med overgang per 1. januar 1 (overgangstidspunkt). Vi sammenligner, hvor meget den samlede skat stiger for de tre projekter som konsekvens af de nye regler i forhold til en fortsættelse af de gamle regler. Figur viser den samlede skat på hvert projekt, og Figur viser den løbende skat for de samme projekter 5

6 Figur 1 Samlet skattebidrag afhængig af produktionsstart i forhold til gamle regler % + % +3 % 15 5 Note: Gamle regler 31 december 13 1 januar 1 Overgang til nye regler 1. januar 1. Nutidsværdi ved projektstart med en nominel diskonteringsrente på 5%. Skattebidraget inkluderer selskabsskat, kulbrinteskat, rørledningsafgift og NOxafgift. Det første eksempel er et projekt med produktionsstart år før overgangstidspunktet (). I dette eksempel vil selskabet have nået at optjene hele det samlede 5% fradrag for sine investeringer før overgangstidspunktet. Et sådant projekt rammes derfor slet ikke eller kun i begrænset omfang, jf. Figur af stramningerne i de nye regler, men har gavn af lempelserne i alle resterende produktionsår efter overgangstidspunktet. I vores regneeksempel fører overgangen til nye regler for dette projekt derfor til en reduktion i den samlede skat på 1%. Det næste eksempel er et projekt med produktionsstart akkurat op til overgangstidspunktet (31. december 13). For dette projekt er fradraget for investeringer før produktionsstart fuldt ud bestemt af overgangsordningen. Således reduceres det samlede fradrag fra 5% til %. I vores regneeksempel betyder det, at selskabet kommer i en position, hvor der skal betales kulbrinteskat allerede fra det år, produktionen starter. Dermed forøges den samlede skat med % i forhold til under gamle regler. Det sidste eksempel er et projekt, der ligesom de foregående er igangsat før overgangstidspunktet, men som først har produktionsstart senere eksempelvis akkurat 1. januar 1. Overgangsordningen er formuleret, så det er tidspunktet for produktionsstart, der er afgørende, og ikke hvornår projektet reelt er startet. Derfor er projektet ikke Fradraget er kun påvirket af overgangen til nye regler i det omfang, det løbende overskud ikke har været stort nok til, at hele fradraget er blevet udnyttet inden overgangstidspunktet, jf. tabel 1 og fodnote 3.

7 omfattet af overgangsordningen. Derfor bliver fradraget for investeringer reduceret fra 5 % ned til 3%. I vores regneeksempel vil skatten for et sådant projekt som konsekvens af de nye regler forøges med 3 % i forhold til den forventede skat under de gamle regler. Figur Løbende skat afhængig af produktionsstart ved overgang til nye regler sammenlignet med gamle regler 5 Overgang januar Gamle regler 31 december 13 1 januar 1 Note: Projekt med produktionsstart i : Ved overgang til nye regler reduceres tidligere års akkumulerede underskud til 71%, hvorved selskabet kommer i en position, hvor der skal betales kulbrinteskat tidligere end under gamle regler. Foruden den forskellige behandling af investeringer foretaget på ens forudsætninger, men med forskellig timing af produktionsstart, er der under de nye regler også en væsentlig forskellighed i muligheden for afdækning af risici. Dette er til fordel for selskaber med koncession på mange felter kontra de, der har få. I tilfælde af at et felt giver underskud, så det samlede investeringsfradrag ikke kan udnyttes, kan et selskab med flere felter overføre det uudnyttede underskud i beskatningsgrundlaget til andre felter. Dette fremhæves af kulbrinteskatteudvalget, som en fordel i forhold til at sikre optimale investeringer i marginale felter. Men det giver også selskaber med mange felter en markant fordel i forhold til selskaber med få felter og ikke mindst over for potentielle nye investorer, der ønsker at byde ind ved kommende koncessionsrunder. 7

8 Virkning af omlægning nu i forhold til omlægning i 3 Serviceeftersynet fra 13 anbefaler, at de nye regler gøres gældende for koncessioner, der i dag er omfattet af de gamle regler, og at den overgangsordning, DUC i sin tid fik, også gøres gældende denne gang. Imidlertid tager overgangsordningen i Nordsøaftalen ikke hensyn til projekter under udvikling. Det vil sige projekter, hvor der er store igangværende investeringer, men som endnu ikke er i produktion, jf. Boks 1. Tilbage i 3 var dette ikke relevant, da DUC netop havde påbegyndt produktion på det seneste felt i og ikke havde igangværende udviklingsprojekter. I modsætning til dengang er et sådan hensyn særdeles relevant i dag, da der på flere felter, som er omfattet af gamle regler, er igangværende efterforsknings- og udviklingsaktiviteter. Konkret startede udviklingen af Hejre-feltet ved myndighedernes projektgodkendelse i december 11, men der er først planlagt produktionsstart i Som illustreret Figur 1 vil det betyde en betydelig merbeskatning for netop sådan et projekt, mens projekter med produktionsstart tæt op til overgangstidspunktet opnår en meget mere lempelig merbeskatning på grund af formuleringen af overgangsordningen. Boks 1 Formulering af overgangsordning i kulbrinteskatteloven 7 A. Stk. 1. Ved opgørelsen af skattepligtig kulbrinteindkomst for de skattepligtige, der har indkomst [Dvs. produktion] i tilknytning til koncessioner, som overgår fra beskatning efter kapitel 3 [gamle regler] til beskatning efter kapitel 3 A [nye regler] med virkning fra indkomståret, gælder reglerne i stk. -. [ ] Stk. 3. [ ] For de aktiver, som indgår i grundlaget efter 1. pkt., beregnes kulbrintefradrag med pct. af anskaffelsessummen for den resterende del af den -års-periode, der begyndte med det indkomstår, hvori den skattepligtige påbegyndte afskrivning på aktiverne. Note: Tilføjet og udeladt tekst er omgrænset af [] af Kulbrinteskatteloven 8

9 Effekten er betydelig, fordi en meget stor af de samlede udgifter netop knytter sig til investeringer i fasen før produktion. I eksemplet med Hejre-feltet udgør udgifter til investeringer i feltudvikling før produktionsstart således 77 % procent af samtlige udgifter 5. Beregninger De i Figur 1 og beregnede skattebetalinger er beregnet af med udgangspunkt i et stiliseret cash-flow forløb for et investeringsprojekt i Nordsøen, der dog ligger tæt op ad faktiske budgetfremskrivninger fra netop projektet på Hejrefeltet. I det følgende gennemgår vi forløbet i et investeringsprojekt og illustrerer sammenhængene mellem løbende cash-flow og skattebetalinger. Et investeringsprojekt i Nordsøen kan opdeles i tre faser. En efterforskningsfase, en udviklingsfase og en produktionsfase. I efterforskningsfasen foretages prøveboringer og andre undersøgelser. Hvis man finder tilstrækkelige mængder tilgængelig olie eller gas, påbegyndes udviklingsfasen med etablering af borebrønde, platforme og rørledninger. Hvis man i efterforskningsfasen ikke er succesfuld, er udgifterne hertil tabt. Det sker i over 75% af alle tilfælde 7. I det stiliserede eksempel ser vi bort fra udgifter til efterforskning. Vi ser altså på de forventede betalingsstrømme i et tilfælde, hvor man har fundet et felt, der forventes at være profitabelt, jf. Figur 3-. Langt størstedelen af de samlede udgifter finder sted i udviklingsfasen (kapitalinvesteringer). De løbende driftsomkostninger er forholdsvis beskedne i forhold til omsætningen, hvis der vel at mærke er tale om et stort lettilgængeligt felt, og hvis priserne på olie og gas udvikler sig gunstigt. Dertil er der i sig selv knyttet en betydelig usikkerhed, som nødvendigvis må afspejles i høje afkast ved et gunstigt udfald for at tiltrække investorer. Der gælder almindelige regler for selskabsskat, herunder også afskrivninger på kapitalinvesteringerne. Derudover betales rørledningsafgift (gamle regler, jf. Figur 3) og NOxafgift (afgifter). I figurerne er det illustreret, hvordan de løbende afgifter, primært kulbrinteskatten, varierer i hvert af de tidligere opstillede 3 eksempler, jf. Figur 1, i sammenhæng med indtægter, øvrige udgifter og kulbrintefradraget. 5 7 Defineret som summen af investeringer i feltudvikling og driftsudgifter i hele feltets forventede levetid. De 77 % er altså endda ekskl. medregning af udgifter til efterforskning i perioden fra koncessionen blev givet i 1989 til beslutningen om at investere i udviklingen af feltet blev taget i Fradragsreglerne for efterforskningsudgifter er ikke de samme som for investeringer i feltudvikling og har generelt mindre betydning i både nye og gamle regler, hvorfor vi har valgt at se bort fra dem i beregningerne til dette notat. Bayerngas A/S Fiscal Comparison/Exploration Attractiveness Wood MacKenzie 1. Rapporten kan findes blandt bilagene til serviceeftersynet fra Marts 13. 9

10 Figur 3 Cash-flow under gamle regler Kulbrinteskat Nedtagningsomk. Afgifter Omsætning Selskabsskat Kapitalinvesteringer Driftsomk. Kulbrintefradrag Figur Overgang til nye regler efter års produktion Kulbrinteskat Nedtagningsomk. Afgifter Omsætning Selskabsskat Kapitalinvesteringer Driftsomk. Kulbrintefradrag

11 Figur 5 Overgang til nye akkurat efter produktionsstart Kulbrinteskat Selskabsskat Nedtagningsomk. Kapitalinvesteringer Afgifter Driftsomk. Omsætning Kulbrintefradrag Figur Overgang til nye regler før produktionsstart Kulbrinteskat Selskabsskat Nedtagningsomk. Kapitalinvesteringer Afgifter Driftsomk. Omsætning Kulbrintefradrag 11