Tilbudsvurdering og pointtildeling hvad må man?

Transkript

1 Udbudsportalen.dk Tilbudsvurdering og pointtildeling hvad må man? Februar 2012 Udbudsportalen.dk Weidekampsgade København S Post@udbudsportalen.dk

2 I en kendelse fra 9. januar 2012 afviser Klagenævnet for Udbud brugen af en konkret pointmodel i tilbudsvurderingen. Pointmodellen benyttes i vidt omfang bl.a. af en række af landets kommuner. Kendelsen rejser derfor spørgsmålet: Hvad gør man så når man ikke må bruge denne model? Dette notat er et forsøg på at skabe lidt overblik over begrænsninger og muligheder i relation til pointmodeller i tilbudsvurderingen og i tilbudsvurderingen generelt! Indhold Indledning og sammenfatning... 3 Notatets indhold... 3 Sammenfatning nogle gode råd:... 4 Hvorfor og hvornår skal man anvende pointmodeller?... 5 Hvordan skal man anvende pointmodeller?... 7 De mest anvendte modeller... 7 Model 1; Forholdsmæssig betragtning... 8 Model 2; Lineær betragtning... 8 Model 3; Pointfradrag... 9 Model 4; Gennemsnitlig betragtning Model 5; Targetpris Model 6; Kvalitativ vurdering Hvorfor bliver modellerne afvist? Udfordringerne ved en relativ vurdering af de kvalitative kriterier Udfordringerne ved en relativ vurdering af priskriteriet Brugen af pointmodellerne fremadrettet Absolut vurdering af de kvalitative kriterier Forudsætningerne for at bruge model 1-5 ved vurdering af pris Gode råd om brug af skalaer Et par alternative modeller Kommissionens model Oslo-modellen Kilder og andre vinkler på problemstillingen

3 Indledning og sammenfatning Brugen af pointmodeller i tilbudsvurderingen er jævnligt fokus i de klagesager, der indbringes for Klagenævnet for Udbud (Klagenævnet). Nogle modeller har sågar været indbragt for Klagenævnet flere gange. Man kan spørge sig selv, om hvorfor dette er tilfældet hvorfor giver retspraksis ikke anledning til en læring, der giver anledning til en perfekt model, der igen gør klagesager overflødige? En plausibel forklaring er, at der stadig er stor usikkerhed, om hvad man må og ikke må, når man opstiller pointmodeller trods retspraksis. Sat på spidsen har retspraksis måske ligefrem bidraget til usikkerheden. For om end Klagenævnet har behandlet samme konkrete model (eller varianter heraf) ved flere lejligheder har udfaldet ikke været det samme hver gang. Det er klart, at de forskellige udfald i Klagenævnets kendelser skyldes, at der har været forskellige omstændigheder i sagerne. Men de færreste udbydere kan forudsige, præcis hvilke omstændigheder, der karakteriserer deres udbud, efter tilbudsfristen. Og i værste fald er konsekvensen, at den model, der var umiddelbar egnet, bliver uegnet til at vurdere, hvilket tilbud, der er det bedste. Desuden synes den perfekte model alene at være en hypotetisk størrelse. Formålet med dette notat er, at skabe lidt overblik over de begrænsninger og væsentligere de muligheder, der er i relation til pointmodeller i tilbudsvurderingen og i tilbudsvurderingen generelt. For en god ordens skyld skal det nævnes, at notatet alene beskæftiger sig med tilbudsvurderingen i relation til tildelingskriteriet Det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Notatets indhold Indledningsvist drøftes de overordnede rammer for anvendelse af pointmodeller. Pointmodeller kan være et givtigt redskab i tilbudsvurderingen, men det er væsentligt at huske på, at det dels er frivilligt, om man vil gøre brug af en sådan model, dels er frivilligt om man vil offentliggøre modellen. Efterfølgende gennemgås de problematikker, der har været behandlet i kendelser fra Klagenævnet. Gennemgangen tager udgangspunkt i de konkrete modeller, som ligger til grund i kendelserne såvel som varianter hertil. Gennemgangen har til hensigt, at klarlægge udfordringerne ved og rammerne for brug af pointmodeller. 3

4 Afslutningsvist fremstilles et par pointmodeller, der formentlig vil være brugbare. Det er modeller, der endnu ikke har været indbragt for Klagenævnet med afvisning til følge. Sammenfatning nogle gode råd: Vurder de kvalitative kriterier absolut Vurder priskriteriet relativt, men stresstest den konkrete model Offentliggør først den anvendte model efter tilbudsvurderingen Udarbejd et notat til brug for vurderingen indeholdende: o den model, der tænkes anvendt i udgangspunktet o oplysninger, om hvordan modellen vil blive tilpasset Tilpas modellen efter de faktiske forhold Brug den samme pointskala til vurderingen af de kvalitative kriterier og priskriteriet o Brug en pointskala, der ikke vurderer små forskelle meget forskelligt o Brug en pointskala, der ikke vurderer store forskelle ens o Brug en pointskala, der ikke har ujævne spring o Korriger pointene for de kvalitative kriterier ved automatisk tildeling af maksimumpoint til det laveste tilbud 4

5 Hvorfor og hvornår skal man anvende pointmodeller? Indledningsvist skal det slås fast, at der faktisk ikke er noget krav om opstilling af en model til brug for tilbudsvurderingen! Udbyderen er alene forpligtet til: At foretage tilbudsvurderingen på grundlag af underkriterierne til tildelingskriteriet og disses relative vægtning, jfr. udbudsdirektivet artikel 53, stk. 2. I udbudsmaterialet (/udbudsbekendtgørelsen) at angive underkriterierne til tildelingskriteriet og disses relative vægtning samt hvad der sigtes til med dem, jfr. principperne om offentlighed, gennemsigtighed og ligebehandling. Udbyder behøver ikke i alle enkeltheder at angive, hvad der sigtes til med et underkriterium. Men hvis der lægges afgørende vægt på bestemte forhold, må tilbudsgivere med rimelighed kunne forvente, at der er oplyst om dette på forhånd. Det gælder ikke mindst, hvis det er meget nemt for udbyderen at angive, hvad der lægges vægt på (fx en certificering). I praksis er det dog de færreste, der foretager en tilbudsvurdering uden brug af en eller anden form for model. Og tilbudsvurderingen bliver formentlig også langt mere kompliceret uden en model; en pointmodel er uden tvivl et rigtig godt redskab. Langt de fleste vil derfor gøre brug af en model, selvom det er frivilligt. Og det er da også at anbefale. Imidlertid skal det fremhæves, at det er en mulighed, at bruge en model - men at springe offentliggørelsen af den over! Traditionelt fremstilles den benyttede pointmodel i udbudsmaterialet. Og offentliggørelsen har flere fordele. Først og fremmest bidrager offentliggørelsen til at gøre tilbudsvurderingen mere gennemsigtig. Dermed øges tilbudsgivernes mulighed for at udarbejde skarpe tilbud, som imødekommer udbyders behov og prioriteter betragteligt. I lyset af alle de klagesager, der har været, kan man dog også argumentere for det modsatte; hvis tilbudsgiverne skal sætte sig ind i en måske kompliceret matematisk model for at finde ud af hvordan underkriterierne rent faktisk vægter, kan det være svært at gennemskue, hvad der konkurreres om. Desuden er det formentlig meget lettere for udbyder, at beskrive hvad der lægges vægt på, og hvordan, såfremt beskrivelsen kan støtte sig til, eller tage udgangspunkt i, en opstillet model. 5

6 Men offentliggørelse af en pointmodel har også en stor ulempe; udbyder hænger på modellen! Sagt på en anden måde, må udbyder ikke ændre modellen, selvom det viser sig, at modellen i situationen er uegnet til at finde det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Dette betyder, at udbyder er nødsaget til at annullere udbuddet, såfremt det viser sig at modellen er uhensigtsmæssig at anvende på de indkomne tilbud. Vælger udbyder at gennemføre tilbudsvurderingen er der basis for en klagesag. Dette gælder også selvom udbyder er i god tro, altså ikke kan gennemskue at de reelle omstændigheder adskiller sig for de omstændigheder, der er antaget i modellen. Desuden finder udbyder ikke frem til det økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvilket jo netop var meningen med udbuddet. Derfor er det vores klare anbefaling, at man først offentliggør den anvendte model i forbindelse med tilbudsbedømmelsen! Bemærk dog, at der i anbefalingen ikke ligger, at man også venter med at opstille modellen til tilbudsbedømmelsen. Vælges en sådan fremgangsmåde vil der hurtigt kunne opstå tvivl, om hvorvidt modellen har til hensigt at tilgodese specifikke tilbudsgivere. Og end det er banalt, skal det for en god ordens skyld nævnes, at dette naturligvis ikke er tilladt. Blot bør man sikre sig, at den model, man anvender, er egnet i den konkrete situation. Og dette kan skabe behov for en tilpasning. Konkret anbefaler vi, at der udarbejdes et notat med de overvejelser man har gjort sig i forbindelse med tilbudsvurderingen, herunder anvendelsen af en model. Der kan opstilles en model, som tænkes anvendt i udgangspunktet. Og en række retningslinjer, for hvordan denne model tænkes tilpasset afhængig af omstændighederne. 6

7 Hvordan skal man anvende pointmodeller? Som nævnt ovenfor er der flere fordele ved at støtte sig til en pointmodel i tilbudsvurderingen. Og selvom man først offentliggør modellen efter vurderingen har fundet sted, bør man opstille en model, som tænkes anvendt i udgangspunktet. Det kræver selvsagt lidt viden om hvilke modeller, der er umiddelbart brugbare. Nedenfor gennemgås en række modeller, herunder deres udfordringer og forudsætningerne for at benytte dem. De mest anvendte modeller Overordnet kan man skelne mellem to slags pointmodeller relative og absolutte. Fælles for de relative modeller er at de enkelte tilbud vurderes i relation til hinanden (deraf navnet), hvorimod absolutte pointmodeller benyttes, når tilbuddene vurderes direkte i forhold til det opstillede tildelingskriterium. Det er især de såkaldte relative pointmodeller, der står for skud i de klagesager (om brugen af pointmodeller), der indbringes for Klagenævnet. Og det er derfor alene disse modeller, der behandles i dette notat. En relativ pointmodel kan være konstrueret på forskellig vis, men typisk kan den skitseres som følger: Det bedste/billigste tilbud tildeles maksimumpoint, hvorefter de resterende tilbud får point efter, hvor de ligger i relation til det bedste/billigste tilbud Pointtildelingen foretages på underkriterieniveau; der tildeles point for hvert underkriterium Den relative vægtning af underkriterierne indgår ved at gange pointtallet for hvert underkriterium med den procentuelle vægtning af det respektive underkriterium, ved 2 underkriterier pris og kvalitet som følger: Som regel er selve pointtildelingen forskellig for henholdsvis priskriteriet og de kvalitative kriterier. Mens man i forhold til priskriteriet typisk laver en eller anden form for beregning, vil de kvalitative kriterier få point efter en kvalitativ vurdering. En nærmere gennemgang af relative pointmodeller motiverer altså en sondring mellem priskriteriet og de kvalitative kriterier. 7

8 I forhold til priskriteriet skal fremhæves 6 modeller. Nogle af modellerne, fx model 1, har været indbragt for Klagenævnet, jfr. indledningen. Andre har ikke, men indeholder aspekter, der har været behandlet af Klagenævnet. Model 1; Forholdsmæssig betragtning I den vel mest simple version af en relativ pointmodel tildeles pointene ud fra en forholdsmæssig betragtning. Således tildeles det billigste tilbud maksimumpoint på en given skala, mens øvrige tilbud tildeles point efter følgende formel: Ved brug af skalaen 0-10 point og med en laveste tilbudspris på kr. kan modellen illustreres som følger: Model 2; Lineær betragtning En anden variant af en relativ pointmodel tildeler det billigste tilbud maksimumpoint, på en given skala, mens øvrige tilbud tildeles maksimumpoint med et fradrag, der svarer til deres afgivelse fra det billigste tilbud, dvs.: Illustreret, ved brug af skalaen 0-10 point og med en laveste tilbudspris på kr., ser modellen således ud: 8

9 Model 3; Pointfradrag En tredje pointmodel tildeler det billigste tilbud maksimumpoint, på en given skala, mens øvrige tilbud tildeles maksimumpoint med et fradrag, der afhænger af, hvor meget de adskiller sig fra det billigste tilbud, fx på en af følgende måder: a) For hver x % tilbuddet er dyrere end det billigste tilbud fratrækkes 1 point, dvs.: Ved brug af skalaen 0-10 point og med x sat til 5% og laveste tilbudspris sat til kr. kan modellen illustreres som følger: b) For hver x kr. tilbuddet er dyrere end det billigste tilbud fratrækkes 1 point, dvs.: 9

10 Benyttes skalaen 0-10 point og sættes x til 700 kr. og laveste tilbudspris til kr. vil modellen i en illustration se ud som modellen nedenfor: Model 4; Gennemsnitlig betragtning Den relative pointmodel kan også antage en gennemsnitlig betragtning. Tilbuddet med den laveste pris tildeles maksimumpoint, på en given skala, mens øvrige tilbud tildeles point således: Ved en laveste tilbudspris på kr., en gennemsnitspris på kr. og en skala fra 0 til 10 ser modellen ud som nedenfor: 10

11 Model 5; Targetpris Endelig kan den relative pointmodel inddrage betragtninger, om hvad der er acceptabelt prismæssigt. Tilbuddet med den laveste pris tildeles maksimumpoint, på en given skala, mens øvrige tilbud tildeles point ud fra følgende måde: Targetprisen er lig med den højest acceptable pris. Targetprisen kan defineres som en absolut størrelse, eksempelvis kan man tage udgangspunkt i den nuværende budgetsum, der er sat af. Men targetprisen kan også fremkomme ved en beregning. Fx kan vurderingen være, at man alene tillader priser, der er 50% højere end den laveste pris (dvs. at en spredningsprocent på 50 tillades). Modellen kan illustreres som følger, hvor laveste tilbudspris er sat til kr. mens targetprisen er sat til kr. og den benyttede skala er 0-10 point: I forhold til de kvalitative kriterier er pointtildelingen som oftest underlagt et skøn frem for en matematisk beregning. Model 6; Kvalitativ vurdering En typisk pointmodel tildeler det bedste tilbud maksimumpoint, mens øvrige tilbud tildeles point i forhold til en kvalitativ vurdering af forskellen mellem det pågældende tilbud og det bedste tilbud. 11

12 Det kan eksempelvis være, at det bedste tilbud tildeles 10 point, det næstbedste tilbud 9 point og så fremdeles. Hvorfor bliver modellerne afvist? Sondringen mellem priskriteriet og de kvalitative kriterier er også aktuel i forhold til retspraksis, mere præcist når man vil belyse, hvorfor de relative pointmodeller bliver afvist. Klagenævnet har nemlig konsekvent afvist relative vurderinger i den grad, der har været tale om de kvalitative kriterier. Vurderingen af de kvalitative kriterier skal med andre ord være absolut. For så vidt angår priskriteriet har Klagenævnet såvel afvist som accepteret brugen af konkrete relative modeller, afhængigt af, om de i situationen var egnet til at finde det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Sagt på en anden måde, er det acceptabelt at benytte en relativ pointmodel til vurderingen af priskriteriet såfremt modellen ikke rykker ved den fastsatte vægtning af underkriterierne. Udfordringerne ved en relativ vurdering af de kvalitative kriterier Som nævnt ovenfor er Klagenævnet klar i udmeldingen omkring de kvalitative kriterier: vurderingen skal være absolut. Heri ligger, at det enkelte tilbud skal vurderes i forhold til de opstillede underkriterier og ikke i forhold til, hvordan det ligger blandt de andre, som oftest blandt det bedste tilbud. At det enkelte tilbud skal vurderes i forhold til de opstillede underkriterier er der reelt ikke noget overraskende i. Det er vel præcis det udbudsreglerne siger. Tildelingskriterium, og tilhørende underkriterier opstilles jo netop med henblik på at skelne og vælge mellem indkomne tilbud. Når relative pointmodeller så alligevel kommer i spil, kan det have flere forklaringer. For det første kan det virke tillokkende at benytte samme metode hele vejen rundt altså for både priskriterium og kvalitative kriterier. Og i praksis benyttes traditionelt en relativ pointmodel til vurderingen af prisen. Resultatet bliver altså at den relative betragtning adopteres til de kvalitative kriterier. For det andet og nok mere væsentligt kan den absolutte vurdering formentlig skabe lidt udfordringer. Når udbyderen ikke må tage udgangspunkt i det bedst indkomne tilbud, er det nødvendigt forlods for vurderingen at definere, hvad der er det hypotetisk bedste inden for de enkelte underkriterier, hvilket nok sjældent kan lade sig gøre i praksis. 12

13 For det tredje er det jo stadig underkriterierne, der ligger til grund i vurderingen selvom man lægger niveauet for, hvad der er godt og skidt ud fra de indkomne tilbud. På den vis er en relativ vurdering næppe i strid med udbudsdirektiverne. Klagenævnet fremhæver imidlertid flere uhensigtsmæssigheder ved den relative vurdering netop fordi niveauet bliver lagt i forhold de indkomne tilbud og ikke absolut: 1) Såfremt det bedste tilbud overpræsterer, dvs. opfylder kravene på et højere niveau end krævet, bliver tilbud, der netop opfylder kravene vurderet for lavt! 2) Såfremt det bedste tilbud ikke reelt opfylder alle kravene til fulde opnår underkriteriet mere vægt end tilsigtet Ad 1) Problemet opstår fordi det bedste tilbud automatisk tildeles maksimumpoint. Eftersom de resterende tilbud kun tildeles maksimumpoint med en eller anden form for fradrag afhængigt af, hvor de ligger i forhold til det bedste tilbud, betyder dette at et tilbud, som opfylder alle krav til fulde straffes. Klagenævnet indikerer i den forbindelse at det overpræsterende tilbud samt det/de tilbud, der netop opfylder kravene alle burde have maksimumpoint - de opfylder jo alle de opstillede krav til fulde. Dette skaber dog den udfordring at ordregiver så er nødt til at tildele to forskellige tilbud samme point, hvilket er i strid med at pointtildelingen netop skal benyttes til at skelne mellem tilbuddene. Dette aspekt udtaler Klagenævnet sig imidlertid ikke om. Ad 2) Problematikken relaterer sig til den indbyrdes vægtning af underkriterierne. Hvis det for et af kriterierne (K1) gælder, at det tilbud, der tildeles maksimumpoint, kun er relativt godt, men absolut er dårligt, mens det for et andet kriterium (K2) gælder, at det tilbud, der tildeles maksimumpoint, både absolut og relativt er godt, vil den relative vægtning af kriterierne forvrides; konkret vil K1 få mere vægt, idet højeste point for dette kriterium er maksimumpoint uanfægtet at der reelt ikke er et tilbud, der opfylder kravene til fulde. Dette gælder principielt både de kvalitative kriterier imellem og i forhold til den relative vægtning mellem de kvalitative kriterier og priskriteriet. Udfordringerne ved en relativ vurdering af priskriteriet Lige så vel som for de kvalitative kriterier, gælder det naturligvis også for de tilbudte priser at de skal vurderes ud fra underkriteriet pris. Men til forskel fra vurderingen af de kvalitative kriterier, er en relativ 13

14 vurdering af tilbuddene med hensyn til priskriteriet accepteret. Der er vel ingen anden forklaring på dette end at andet det ville være meningsløst at afvise en relativ vurdering. Priser beløb er jo netop målbare størrelser, der kan relateres til hinanden. Sagt på en anden måde kan der jo ikke her opstå diskussion, om hvorvidt kravet om objektivitet er opfyldt. Men selvom der ikke er problemer i den relative vurdering i sig selv, er der en række udfordringer ved mange af de konkrete relative pointmodeller, der benyttes. Model 1, jfr. ovenstående, er den model, der har de største udfordringer i alt fald, hvis man vurderer på baggrund af retspraksis og den debat som kendelserne har skabt 1. Modellen kan umiddelbart virke tiltalende fordi det er et forholdsvist simpelt regnestykke man skal igennem ved pointtildelingen. Desuden tildeles der hverken nul eller negative point, uanset hvor langt et tilbud er fra det billigste tilbud. Modellen er imidlertid problematisk fordi den procentvise forskel i point alene svarer til den procentvise forskel i prisen, når tilbuddene ligger tæt. Således medfører en forskel i pris på 1% mellem et givent tilbud og det tilbud med den laveste pris eksempelvis den selvsamme forskel i tilbuddene i point - nemlig 1%. En forskel i pris på 30% mellem et givent tilbud og det tilbud med den laveste pris medfører kun en pointforskel på de to tilbud på 23%. Og en forskel på 100% i prisen fra det laveste tilbud til et givent tilbud, giver alene en forskel i de to tilbuds point på 50%. De 3 scenarier er gengivet i tabellen nedenfor med tilbudspriser på henholdsvis (laveste tilbuds pris), , og kr. og en pointskala fra 0 til 10. Scenarie 1 Scenarie 2 Scenarie 3 Pris %-vis forskel (basis = ) Point 10,00 %-vis forskel (basis = 10) Pris %-vis forskel (basis = ) Point 10,00 %-vis forskel (basis = 10) Pris %-vis forskel (basis = ) Point 10 %-vis forskel (basis = 10) , , For en god ordens skyld skal det nævnes, at vi ikke i fuld udstrækning deler de betragtninger, der har været i debatten. Vi mener eksempelvis ikke, at Klagenævnet ligger op til en gearet model (med overvægtning af priskriteriet til følge), som fx advokat Niels Tiedemann pointerer (artiklen Pointmodel for pris dømt ude!). Dette primært fordi vi ikke mener, at modellen fastholder den procentvise forskel i pris i pointforskellen. Vi mener, at modellen har en udfordring og tager udgangspunkt i, at det er denne udfordring, der ligger til grund i Klagenævnets kendelser. Vi er dog enige i, at Klagenævnet kunne være tydeligere i udmeldingen omkring modellen, således at Klagenævnet selv skitserede modellens problematik både i det konkrete tilfælde og generelt. 14

15 Og dette er et problem, jfr. Klagenævnets kendelser i relation til modellen 2. For i de tilfælde, hvor der er store prisforskelle vil priskonkurrencen være mere eller mindre neutraliseret pointene for de andre underkriterier vil blive uforholdsmæssigt betydende for udfaldet. Det er kun ved små prisændringer at den fastsatte vægtning af prisen fastholdes. Klagenævnet udtaler om modellen at den er uegnet i ekstreme tilfælde. Konkret fastholdes forholdet mellem de procentvise forskelle i priser og point kun ved afvigelser fra det laveste tilbud på højest 2,2%. Fortsætter man Klagenævnets argumentation, vil der således være tale om et ekstremt tilfælde, når der er større spredning i prisen end 2,2% - med forvridninger af vægtene til følge. Effekten af forvridningen bliver større des mere priskriteriet vægter. De andre modeller har ikke et tilsvarende problem. Her er forholdet mellem ændringen i pris og ændringen i point en fast størrelse (kan illustreres som rette linjer, jfr. ovenstående). For så vidt angår model 2 er forskellen i point mellem et vilkårligt tilbud og det laveste tilbud præcis den samme i procent som forskellen i prisen er. I de andre modeller er der ikke et 1:1 forhold, den procentvise forskel i point er ikke den samme som den procentvise forskel i pris, men forholdet holdes fast uanset spredningen i prisen. Således vil der i model 3a for eksempel være en procentvis forskel på 1% i pointene (= 1 point) for hver gang, der er en forskel på 5% i prisen, givet eksemplet ovenfor. Men modellerne har andre udfordringer. For så vidt angår model 2 skærer linjen x-aksen ved en tilbudspris på det dobbelte af det laveste tilbuds pris. Tilbud, der er 100% dyrere end det laveste tilbud tildeles altså nul point og tilbud, der er mere end 100% dyrere opnår negative point. I model 3a og 3b kan der ligeledes forekomme negative point afhængigt af hvilken skala der benyttes. Hvis det eksempelvis er valgt, at det er en afvigelse på henholdsvis 5% og 700 kr. der skal give et pointfradrag, som i illustrationen ovenfor gælder det, med brug af skalaen 0-10, at priser, der overstiger det laveste tilbuds pris med 50% henholdsvis kr. opnår nul point, mens tilbud, der har en højere pris end dette tildeles negative point. 2 For en god ordens skyld skal det bemærkes, at Klagenævnet ikke selv har udtalt sig generelt om modellen det står således for vores egen regning at det er omtalte problematik, som Klagenævnet henviser til. 15

16 Og problematikken gælder også model 4 og 5. I model 4 vil tilbud, som har en pris, der ligger numerisk lige så langt fra gennemsnitsprisen som laveste pris tildeles nul point, mens højere priser tildeles negative point. I model 5 vil tilbud, der ligger over den fastsatte højeste pris blive tildelt negative point. Negative point betyder, såfremt man benytter samme skala for henholdsvis priskriteriet og de kvalitative kriterier, fx 0-10, at der sker en skævvridning af kriteriernes vægtning. For hvis det for de kvalitative kriterier gælder, at dårlige tilbud, dvs. tilbud, der slet ikke opfylder nogle af de opstillede krav, tildeles 0 point, mens dårlige tilbud i forhold til priskriteriet tildeles negative point, så vil priskriteriet komme til at vægte relativt mere. Model 4 kan endvidere ikke benyttes såfremt der kun er to tilbudsgivere. Her gælder det nemlig at det tilbud, der ikke er det laveste bud, opnår nul point også selvom det alene er 1 kr. dyrere end det laveste tilbud. Og selvom det i forhold til selve rangordningen af de to tilbud prismæssigt ikke har nogen betydning, kan det betyde forvridning af priskriteriets vægt. For uanset om det dyreste tilbud opnår maksimumpoint på alle andre underkriterier vil det være svært at opveje den ringe pointsum fra priskriteriet. Den lille forskel i pris får med andre ord afgørende betydning. Afslutningsvist skal det bemærkes, at der generelt for alle modellerne, der automatisk tildeler maksimumpoint til det laveste tilbud, gælder, at der er en risiko for en mere ekstrem anvendelse af pointskalaen for pris end for andre underkriterier. Prisen kan derved få en indflydelse på det samlede resultat, som reelt er større end den angivne vægtning. Endvidere har model 1 en anden udfordring, som bl.a. advokat Niels Tiedemann har gjort opmærksom på (artiklen Evaluering af pris i udbud). Ved vurderingen af tre tilbud to gode tilbud og et dårligt tilbud vil vurderingen af om det ene eller det andet af de gode tilbud vinder afhænge af, hvordan forholdet mellem pris og kvalitet er for det dårlige tilbud. Problematikken belyses nedenfor ved et eksempel, der sammenligner 3 scenarier. Eksempel forholdsmæssig betragtning Der tildeles point efter skalaen 0-10 og for så vidt angår underkriteriet kvalitet opnår tilbud A, B og C henholdsvis 10, 7 og 2 point i alle scenarier. Det gælder også for alle scenarier, at tilbud A byder ind med prisen 130 kr., og at tilbud B byder ind med en pris på 100 kr. Men tilbud C s pris er forskellig i de 3 scenarier, prisen er 75 kr. i scenarium 1, 90 kr. i scenarium 2 og 110 kr. i scenarium 3. 16

17 Tilbud Point for kvalitet Pris Scenarie 1 Scenarie 2 Scenarie 3 A B C Hvis vægtningen af de to underkriterier kvalitet og pris er henholdsvis 60 og 40% vil tilbud B vinde i en isoleret konkurrence mellem A og B, jfr. den blå markering: Tilbud Point for kvalitet Point for pris Resultat A 4,0 4,62 8,62 B 2,8 6,00 8,80 Såfremt tilbud C inddrages vil det imidlertid afhænge af tilbud C s pris om det er tilbud A eller tilbud B, der vinder, jfr. de blå markeringer: Samlet resultat Tilbud Scenarie 1 Scenarie 2 Scenarie 3 A 7,46 8,15 8,62 B 7,30 8,20 8,80 C 6,80 6,80 4,80 Desværre er problematikken gældende for alle modellerne og følger naturligt af, at de andre/det laveste tilbud benyttes i beregningen af et tilbuds point. Således gælder det generelt ved anvendelsen af de relative modeller, der er angivet ovenfor, at to tilbuds (A og B) relative placering vil afhænge af C. Man kan altså med andre ord argumentere for, at anvendelsen af relative modeller betyder, at pointtallet ikke vil afspejle, hvor godt eller dårligt et tilbud i virkeligheden er. Brugen af pointmodellerne fremadrettet Det er klart, at skal man minimere risikoen for en klagesag, så skal man holde sig fra de relative modeller, når det drejer sig om vurderingen af de kvalitative kriterier. Her bør vurderingen være absolut. Relative pointmodeller i forhold til priskriteriet kan imidlertid fortsat benyttes. Man bør dog nøje overveje modellens konstruktion inden man vælger den. I de tilfælde, hvor man ønsker at benytte en af de modeller, der er gennemgået ovenfor bør man for at være på den sikre side korrigere modellen, så den overkommer 17

18 de problemer, der er skitseret. Alternativt kan man benytte en af de to modeller der er nævnt i afsnittet Et par alternative modeller. Absolut vurdering af de kvalitative kriterier En absolut vurdering af de kvalitative kriterier betyder, at udbyder må støtte sig til en beskrivelse, af hvad der ligger de i enkelte underkriterier og væsentligere, hvilken pointsum, der hører sammen med forskellige niveauer af opfyldelse af kravene. Advokat Henrik Holtse og advokatfuldmægtig Christian Nielsen pointerer, at dette kan være problematisk i og med det forudsætter at udbyder har et kendskab til forhold, som det i mange tilfælde er tilbudsgiverne, der er eksperter i (artiklen Er evalueringsmodellen lovlig?). Resultatet af retspraksis kan med deres øjne meget vel være uhensigtsmæssige vurderinger og annulleringer. Faktisk mener de ligefrem, at man kan diskutere om ikke Klagenævnets praksis er i strid med udbudsdirektivet. For sat på spidsen må udbydere undlade at anvende underkriterier, som de ikke kan definere. Det kunne fx dreje sig om æstetik, funktionsmæssighed, miljøegenskaber osv. som specifikt er nævnt i udbudsdirektivet som mulige underkriterier. Uden at underkende advokaternes kritikpunkter, jfr. ovenstående, er det vores opfattelse at det i langt de fleste tilfælde godt kan lade sig gøre med en absolut vurdering af de kvalitative kriterier. Metoden benyttes i vidt omfang allerede. Relativ vurdering er mere undtagelsen end reglen for så vidt angår de kvalitative kriterier i modsætning til priskriteriet. Og som nævnt under afsnittet Hvorfor og hvornår skal pointmodeller anvendes? er det alene krævet at udbyder angiver, hvad der sigtes til med underkriterierne, hvilket ikke behøver at medtage alle enkeltheder. En typisk pointmodel tildeler point for hvert kvalitativt underkriterium på en given skala alt efter i hvor høj grad det vurderes at tilbuddet opfylder kravene. Der kan udarbejdes verbale formuleringer til hvert niveau i skalaen. For eksempel kan man lade fuldt tilfredsstillende karakterisere de tilbud, der opfylder kravene til fulde og som tildeles maksimumpoint, mens ikke tilfredsstillende placeres i bunden af skalaen og henvender sig til de tilbud, der tildeles nul point og kun i ringe grad opfylder kravene. Den konkrete skala, der tages i anvendelse kræver også lidt opmærksomhed. Helt kort gælder det, at der skal anvendes en ensartet skala for de forskellige underkriterier. Dette med henblik på at undgå skævvridninger af vægtene. Se mere i afsnittet Gode råd om brug af skalaer. 18

19 Forudsætningerne for at bruge model 1-5 ved vurdering af pris Forudsætningerne for at bruge de relative modeller, der er skitseret ovenfor, er indirekte givet i afsnittet, der behandler modellernes udfordringer. Adresseres forudsætningerne mere direkte skal nedenstående fremhæves. Helt overordnet gælder, at man være opmærksom på, at de forskellige modeller indeholder forskellige antagelser om markedet. Hvor model 2 for eksempel accepterer en spredning i priserne på 100% (før nul point tildeles), er spredningen i model 3a det halve, nemlig 50%. I model 5 skal spredning defineres af udbyder selv. Det er væsentligt, at man overvejer, hvilken konkret model, der er egnet i situationen. I nogle brancher vil priskonkurrencen være tæt og det vil være at skyde fuldstændig over målet at tage udgangspunkt i en model, der først tildeler nul point, når prisen er 100% højere end prisen på det laveste tilbud, som model 1. Problemet er ikke, at der måske ikke er nogen tilbud, der tildeles nul point men det at kun en lille del af skalaen benyttes. Pointforskellene vil være små, selvom prisforskellene e r store. Omvendt vil en afvigelse på kr., som giver nul point i model 3b, være ubetydelig i nogle brancher. Og man kan risikere at alle tilbud ud over det tilbud med den laveste pris tildeles nul. I denne situation vil skalaen komme alt for meget i spil. I model 5 sætter man selv spredningen. Men man står stadig overfor udfordringen at vælge den rigtige spredning. Hvis niveauet sættes for lavt, risikerer man at priserne ikke kan rummes inden for pointskalaen hvorfor flere point vil få nul eller negative point. Hvis niveauet omvendt sættes for højt vil pointskalaen ikke blive brugt tilstrækkeligt til at skelne mellem tilbuddene. Særskilt for model 1 gælder, at den ikke bør benyttes med mindre spredningen i priserne er netop inden for det interval som modellen kan rumme dvs. mellem 0 og 2,2%. Benyttes modellen med en større spredning i priserne er der en risiko, dels for en klagesag, dels for at ende op med et tilbud, der ikke er det økonomisk mest fordelagtige. Som nævnt i første afsnit Hvornår skal man benytte pointmodeller kan det være svært på forhånd at vide, hvilken konkret situation man befinder sig i efter endt tilbudsfrist. Og det kan derfor være svært at vælge model (sætte spredning). 19

20 Mangler man det forkromede markedskendskab, er det derfor en god ide, at følge vores anbefaling om først at lægge sig fast på en model når tilbuddene er modtaget. Således kan man nemlig tilpasse modellen de faktiske forhold og sikre at den angivne vægtning fastholdes. Endvidere gælder, at man skal gøre sig klar, at det har en betydning at billigste tilbud automatisk tildeles maksimumpoint. Således benyttes nemlig hele skalaen for så vidt angår priskriteriet i modsætning til de kvalitative kriterier, som typisk kun får maksimumpoint såfremt de reelt er det be dste. Og følgelig vil der ske en forvridning af den indbyrdes vægtning underkriterierne imellem. Matematisk kan problemet overkommes ved at foretage en omregning, således at det højest givne antal point for de kvalitative underkriterier omregnes til maksimumpoint og de lavere karakterer omregnes forholdsmæssigt, dvs. så forholdene mellem tilbuddene bliver bevaret. En korrektionsmodel, der kan kompensere for effekten ser ud som følger: Hvor højeste point er lig med det pointtal, som det bedste tilbud er givet. Det bedste tilbud gives maksimumpoint. Automatisk tildeling af maksimumpoint til det billigste tilbud kan da også have andre uhensigtsmæssigheder. Lige som det gælder for de kvalitative kriterier kan man diskutere om den laveste pris reelt er så god en pris, at den fortjener maksimumpoint. Det kan være en fordel at have et mere kritisk blik på priskonkurrencen. Dette kræver dog lidt kendskab til markedet. Det anbefales, at man enten undgår den automatiske tildeling af maksimumpoint, eller som minimum anvender korrektionsmodellen i tilknytning hertil. Tildeling af negative point har en konsekvens, der er meget lig med konsekvensen ved automatisk tildeling af maksimumpoint til det billigste tilbud. Således bliver skalaen for så vidt angår priskriteriet nemlig bredere end den skala, der anvendes i forbindelse med vurderingen af de kvalitative kriterier med en forvridning af vægtningen til følge. Problemet med negative point kan ikke nødvendigvis overkommes matematisk ved en korrektionsmodel. For selvom det tilbud, der måtte få negative point kan blive løftet op over nulpunktet med en korrektionsmodel, betyder det, at de tilbud, der ligger i toppen ville skul le rykkes op over maksimumpoint hvilket bare forvrider vægtningen på en anden måde. 20

21 I stedet anbefales det, at man benytter sig af et prisloft. Bemærk dog, at det ikke nytter noget at tildele samtlige tilbud, der ligger over prisloftet (og som måtte få negative point ved beregning) nul point. For på denne måde vil man risikere at skulle tildele fler e tilbud samme point, nemlig nul 3. Og selvom man kan argumentere for at det har mindre betydning at der ikke skelnes mellem disse tilbud, i og med at begge tilbud har budt en pris, der ligger over det der anses som acceptabelt, vil det kunne få uhensigtsmæssige konsekvenser. For et tilbud som ligger ekstremt meget højere end prisloftet, men som udmærker sig på de kvalitative kriterier vil kunne udkonkurrere tilbud med acceptable priser, såfremt disse tilbud alene opfylder de kvalitative kriterier i ringe grad. Med andre ord vil der også her ske en skævridning af kriteriernes vægtning og så er man lige vidt. I stedet for må man definere prisloftet som den maksimale pris, en tilbudsgiver kan byde og stadig være med i konkurrencen (dvs. tilbud med priser over prisloftet erklæres for ukonditionsmæssige). Af hensyn til gennemsigtigheden er man nødt til at oplyse om prisloftet i udbudsmaterialet. At benytte sig at et prisloft på denne måde er desværre heller ikke uden problemer. For skal prisloftet sættes rigtigt forudsætter det et kendskab til markedet, som man mange gange ikke har, jfr. ovenstående drøftelse i relation til modellernes spredningsprocent. Man kan dog vælge en let løsning at sætte prisloftet til den nuværende budgetsum. Den eneste ulempe her er, at man risikerer at de tilbudte priser lægger sig meget tæt op ad prisloftet, hvilket underminerer priskonkurrencen. Mere konkrete anbefalinger til den anvendte skala behandles i afsnittet nedenfor Gode råd om brug af skalaer. Endelig gælder det, fordi de andre/det laveste tilbud benyttes i beregningen af et tilbuds point, at pointtallet ikke nødvendigvis indikerer hvilket tilbud, der er det økonomisk mest fordelagtige. Der er ikke rigtigt nogen generel løsning på denne problematik andet end at holde sig fra de relative modeller. Imidlertid behøver man næppe ty til sådanne foranstaltninger. De forskellige modeller kan benyttes afhængigt af vægtning af underkriterierne og spredningen i priserne. Men før den enkelte model 3 Et tilbud, der ligger 1 kr. højere end maksimumprisen (den pris, der netop giver nul point) og et tilbud, der ligger 1 mio. kr. højere end maksimumprisen, vil begge få nul point. 21

22 kan vurderes egnet bør den stresstestes. Heri ligger, at man forsøger sig lidt frem med forskellige scenarier med henblik på, at finde ud af hvilken model, der er brugbar og med hvilken spredning, givet de vægte man har tillagt underkriterierne. Gode råd om brug af skalaer Uanset om det drejer sig om vurdering af de kvalitative kriterier eller priskriteriet er det væsentligt at have in mente at pointtildelingen netop skal sikre, at der skelnes mellem tilbuddene. Herudover er det en forudsætning, at den anvendte skala ikke ændrer de angivne vægte på underkriterierne. Dette sætter krav til den skala, der benyttes. I forhold til det med at skelne mellem tilbuddene gælder for det første, at man skal holde sig fra skalaer, der vurderer tilbud med små forskelle meget forskelligt. Mere konkret bør man benytte en pointskala, der har et tilstrækkeligt stort interval. En meget simpel pointskala, fx med point fra 1-3, medfører nemlig at tilbud med en lille forskel, vil blive vurderet meget forskelligt pointmæssigt. Det kan sat på spidsen illustreres således: Der indkommer tre tilbud. Det billigste tilbyder lyder på 10 mill. kr., det næste tilbud er kun 1 krone dyrere, og det tredje tilbud er kun 2 kroner dyrere. Tilbuddene vil blive tildelt henholdsvis 1, 2 og 3 point. Den store relative forskel i pointfordelingen afspejler ikke de meget små forskelle mellem tilbuddene, hvorfor pointmodellen er for simpel. For det andet gælder, at man skal holde sig fra skalaer, der vurderer tilbud med store forskelle meget ens eller helt ens. Således kan det eksempelvis være problematisk at tildele det bedste tilbud 10 point, det næstbedste tilbud 9 point og så fremdeles, idet det næstbedste tilbud muligvis er mange gange dårligere (mindre godt) end det bedste, hvilket betyder at forskellen i point ikke afspejler tilbuddenes virkelige niveau. Det er ligeledes problematisk at benytte sig at en skala, der er baseret på intervaller. Hermed menes skalaer, der tildeler samme pointtal til tilbud, der befinder sig i et interval. På denne måde skelnes der jo netop ikke mellem de enkelte tilbud (man kan dog diskutere om tildeling af et ens pointtal ikke er i orden, hvis tilbuddene ligger meget tæt). For en god ordens skyld skal det i relation til ovenstående bemærkes, at det formentlig er acceptabelt at give samme point til flere tilbud under visse omstændigheder. I tilfælde af overpræstation har Klagenævnet 22

23 i alt fald problematiseret, at tilbud der opfylder et givent underkriterium optimalt ikke opnår maksimumpoint, når det bedste/billigste tilbud automatisk opnår maksimumpoint og de resterende tilbud tildeles point i forhold til, hvordan de ligger relativt til det bedste. Således kan man tolke at Klagenævnet tillader at flere tilbud tildeles maksimumpoint. Og i forlængelse heraf vil det ligeledes kunne udledes at det er acceptabelt at flere tilbud tildeles nul point, såfremt de ligger højere prismæssigt end den højeste pris der på forhånd er fastsat. For det tredje skal man holde sig fra skalaer, der har ujævne spring, som for eksempel den nedenstående: 0 gives til det netop acceptable tilbud 4 gives til det tilbud, der er under middel 7 gives til det tilbud, der er middel 9 gives til det tilbud, der er over middel 10 gives til det bedst mulige tilbud (behøver ikke foreligge) Skalaen er problematisk fordi der ifølge beskrivelsen er et ensartet spring mellem niveauerne, mens der pointmæssigt er en forskel i springet. Altså, tilbuddet har forbedret sig lige meget om det går fra netop acceptabelt til under middel eller fra under middel til middel. Men pointmæssigt opnår det 4 point ved første spring mod kun 3 ved det næste spring. Dette betyder, at en forbedring for så vidt angår et givent underkriterium vil vægte mindre, des højere underkriteriet i forvejen er opfyldt. Og på denne måde fastholdes den angivne vægtning ikke. Problematikken kan overkommes, såfremt niveauerne tilpasses pointene. Skalaen 0-10 synes at opfylde dels behovet for en nuanceret pointtildeling, dels behovet for en jævn skala. Det skal dog nævnes, at skalaen kan være problematisk såfremt der indkommer over 10 tilbud, der alle er forskellige, givet betingelsen om at pointskalaen skal benyttes til at skelne mellem tilbuddene. I forhold til at bevare den angivne vægtning er det en forudsætning, jfr. kritikken ovenfor, at de pointskalaer, som anvendes ved vurdering af underkriterierne, er ens. Ellers vil der ikke være lige mange point til rådighed, hvormed vægtningen forvrides. Herunder gælder det, at der ikke må tildeles negative point, hvilket flere af modellerne ovenfor tillader. Formentlig kan modellerne benyttes, hvis der fastsættes et beløb for, hvornår en pris får 0 point (et slags prisloft). 23

24 Man kan spørge sig selv om det ikke er et problem at pointene for så vidt angår priskriteriet bliver beregnet, idet dette kan medføre decimaler i pointtildelingen i modsætning til pointtildelingen for de kvalitative kriterier. Således vil det jo ikke være de samme skalaer, der benyttes. Og jo sat på spidsen skævvrides vægtningen. Imidlertid er der ikke herfra kendskab til nogen sager, hvor Klagenævnet afviser de relative modeller af den årsag. Man kan også argumentere for at skævvridningen er i det små og at det jo er ens for alle tilbudsgivere. Formentlig vil brug af decimaler altså være i orden. 24

25 Et par alternative modeller Nedenfor fremstilles et par pointmodeller, der formentlig vil være egnede til at finde det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Fremstillingen her betyder imidlertid ikke, at de på nogen måde er garanteret egnet. Blot undgår de tilsyneladende de udfordringer, der er gennemgået ovenfor. Det skal dog tilføjes at første model, Kommissionens model, i kendelse af blev godkendt af Klagenævnet. Kommissionens model EU kommissionen gør brug af en metode, hvor pris først evalueres efter alle andre kriterier er evalueret. Tildelingen foregår på den måde, at de kvalitative tildelingskriterier tilsammen kan opnå pointantal på 100. Disse point er fordelt med forskellige pointtal, fx kriterium nr point, kriterium nr point og kriterium nr point. Tilbud, som ikke opnår en score på 70% af det samlede antal point, der kan tildeles, eller mindst 50% for et enkelt kriterium, er automatisk udelukket fra resten af tildelingsproceduren. De tilbud, der har levet op til mindstekravet for antal point, går videre til en finansiel vurdering, som baseres på de i tilbuddet anførte priser. Oslo-modellen En anden måde at undgå udfordringerne nævnt ovenfor er at prissætte de kvalitative kriterier. Denne metode benyttes fx i Oslo-modellen: Initialt tildeles de kvalitative kriterier point. Via en omregningsfaktor omdannes pointene til et beløb og beløbet indgår som et tillæg til den tilbudte pris, hvormed en beregnet pris fremkommer. Den laveste beregnede pris vil da være det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Hvis et tilbud opnår maksimal point på alle kvalitative kriterier vil tillægget være 0. Tillægget bliver større des færre point der opnås. Omregningsfaktoren varierer med de kvalitative kriteriers relative vægt. 25

26 Kilder og andre vinkler på problemstillingen Læs i øvrigt: RenoNorden-kendelsen-/