Synoptisk rationalisme: Alt organiseres og budgeteres på øverste niveau. Alle lavere niveauer er loyale overfor beslutningerne. Incitamentsstruktur

Transkript

1 Kapitel 1. Budgetlægning og udgiftspolitik Synoptisk rationalisme: Alt organiseres og budgeteres på øverste niveau. Alle lavere niveauer er loyale overfor beslutningerne. Incitamentbaserede budgetteori: Rationel egeninteresse Institutionelle rammer Incitamentsstruktur Budgetadfærd Definitioner: Budgetlægning s.12 Procedurer Informationssystemer Styringsmidler Udgiftspolitik s. 13 Fokus i resten af kapitlet: Se nærmere på egenskaberne ved den udgiftspolitiske beslutningsarena. Hvilke tekniske og politiske problemer står beslutningstagerne overfor? Hvilke ændringer har disse problemer givet anledning til? Den udgiftspolitiske beslutningsarena: Budgetplanlægningen er kompleks. Den er præget af stor grad af informationsfattigdom og mange aktører på mange niveauer, tidsmæssige begrænsninger og konflikter. Det politiske problem: Budgetplanlægning er i høj udstrækning et prisoners dilemma hvor fælles sparekniv er bedre end ingen sparekniv, men hvor man ender med ingen sparekniv af frygt for at stå alene med sparekniven og derved miste vælgernes gunst. Interesser: Ideologiske, partitaktiske, lokalinteresser. Grundtræk i budgetplanlægningen: Gentagende proces fra år til år og resultat af kompromisser (konflikter OG enighed). Budgetadfærd der virker konfliktdæmpende: Inkrementalisme = man tager udgangspunkt i tidligere budget og beskæftiger sig kun med ændringer i forhold hertil. Satisfiering = Man finder den løsning som samlet set skaber størst tilfredshed. Dvs går ikke efter den ideelle løsning, men den tilfredsstillende løsning. Sekventiel = man tager en ting af gangen. Og hvad der er oppe kan skifte fra år til år. Institutionelle ændringer: Gennemgang af udviklingen af den danske budgetlægningsform fra 2. verdenskrig til nu. s

2 Kapitel 2. Adfærdsbaserede budgetteorier: en oversigt. Kapitlet giver et overblik over de tre adfærdsbaserede budgetteorier ved hjælp af en case. S Inkrementalistisk teori: Budgetfordelingen styres af tidligere budgetfordelinger. Stiafhængighed. Kan ikke forklare trend-brug eller opstarten af en ny institution. Efterspørgselsorienteret teori: Budgetfordelingen styres af efterspørgslen, dvs. af faktorer udenfor det politiske system. Jf. vælgerne. Denne teori er bedre i nogle perioder end andre. Udbudsorienteret teori: Budgetfordelingen styres af hvad der udbydes. Dvs. af interne faktorer. Denne kan forklare den manglende tilpasning til efterspørgslen ved at henvise til producentens og nærmeste omegns politiske styrke og kontakter, engagement i opgaven og egeninteressen. Kapitel 3. Inkrementalisme Inkrementalisme som generel teori om politikdannelse: Den inkrementalistiske beslutningsmodel. Se s. 56. Aktørerne er enten vogtere eller udgiftsadvokater. Systemet ses som lukket. Lindblom og Wildavsky. 3 varianter af inkrementalisme: Mikroperspektiv = Her fokuseres på den enkelte politikker og embedsmænd, Inkrementalismen bruges for at forenkle en meget kompleks budgetlægning. Makroperspektiv = Enheden er hele budgetsystemet med alle aktørerne i. Tanken er at det eksisterende budget er helligt og der ændres ud fra princippet om fair-share. Inkrementalisme som output = Budgettet ændre sig marginalt og forholdet mellem forskellige sektorer ændres ikke. Inkrementalismens årsager og nogle alternativer: Grundtræk såsom kompleksitet, usikkerhed, konflikt, tidsmæssige, ressourcemæssige og intelektuelle ressourcer nødvendigt at simplificerer processen så den bliver overskuelig inkrementalistisk adfærd. Alternativ til inkrementalistisk metode: stop-go = hvert år udvælges et område der sættes under lup mens alle andre områder lades være. Sådan fortsættes indtil alle områder har været igennem, hvorefter det begynder forfra. Kommunernes budgetlægning og inkrementalisme: Inkrementalistisk adfærd kan undersøges ved at observerer budgetprocessen (mikro) eller budgetsystemet (makro) eller budgetprocessens output. Case med kommunernes budgetlægning på s Kritik af den inkrementalistiske teori: Teorien kan hverken bevises eller modbevises Teorien hører til fortiden hvor normaltilstanden var præget af rigelige ressourcer og ekspansion. Rollerne som vogter og udgiftsadvokat er ikke faste.

3 Kapitel 4. Efterspørgselsorienterede budgetteorier Den klassiske medianvælgerteori: Hvor inkrementalismen ekstremt set opererer med et helt lukket system opererer efterspørgselsteorierne med et helt åbent system hvor det er de ydre påvirkninger der bestemmer systemets adfærd. To aktør typer 1)efterspørgere = vælgerne og udbydere = politikerne. Vælgerne antages at have fuld information og der handles fra alle sider egoistisk og rationelt. Politikerne vil sammensætte deres politikker så de så vidt muligt rammer medianvælgeren da de på den måde vil få flest stemmer. Kritikken af medianvælgerteorien: Forskning har vist at politikken ikke svare til medianvælgerens præferencer. Årsager: Teorien bygger på et to-partis-system, der forventes fuld information, rationalitet og egoisme. Økologisk analyse: (policy output analysis) Efterspørgslen kan forklares ved hjælp af tre typer variable. 1) behovsvariable 2) ressourcevariable 3) politiske variable. at der ikke kun fokuseres på efterspørgsel men også ressourcer og politisk påvirkning. Behovs og ressourcepåvirkningerne fra vælgerne medieres af den politiske variabel i det politiske system hvorfra outputtet kommer. Kommunernes pasningspolitik: Case s Væksten i de offentlige udgifter i 14 lande: Case s Kritik af den økologiske analyse: Ufuldstændigt teoretisk fundament. Teorien kræver at der er proportionalitet mellem socioøkonomiske forhold og efterspørgslen. Kritisk at teorien operationaliserer vha. monetære størrelser. Manglende data har hæmmet analyserne af de politiske forholds betydning. Kapitel 5. Udbudsorienterede budgetteorier Indledning: Udbudsorienterede budgetteorier bygger på en fælles antagelse om, at det er kræfter eller mekanismer i selve det politisk-administrative system der er bestemmende for udbuddet og derved også for budgettet. Udbuddet præges i høj grad af institutionelle træk internt i det politiske system og især i forvaltningen og dens organisation. Tre tankegange: 1) Offentlige organisationer budgetmaksimerer større organisationer. 2) Offentligt ansatte ønsker at maksimerer personlige fordele organisationsomformning. 3) Offentlige organisationer ønsker at kontrollere sine omgivelser og opnå autonomi.

4 Offentlig organisationers budgetmaksimering: Niskanen har formuleret den kendteste udbudsteori. Antagelser: 1) Offentligt ansatte handler rationelt og opportunistisk Offentlige ledere ønsker at maksimere budgettet fordi de herved kan opnå personlige fordele. Ex. frynsegoder, flere ressourcer mere magt. Vækst indtryk af succes prestige. 2) Bevilgende myndigheder er ofte fragmenterede i forskellige udvalg hvor dem som sidder, har området som deres særinteresse. De bevilgende myndigheder må antages at repræsenterer udgiftsønsker der er større end gennemsnitsvælgeren. 3) Forholdet mellem de bevilgende myndigheder og de konkrete institutioner er præget af en høj grad af informationsasymmetri hvorfor det kan være svært for de bevilgende myndigheder at vurderer rigtigheden af institutionens økonomiske ønsker. 4) Institutionen har ofte monopolstatus, hvorfor produktet ikke kan måles i forhold til kundeflugt. Der er ikke konkurrence og derved heller ikke incitament til outputoptimering. Se figur 5.1 s. 88 Kritik: 1) Er offentligt ansatte udstyret med netop disse motiver? Forskning viser det ikke lykkes for eventuelt opportunistiske bureaukrater at konverterer budgetvækst til private fordele. 2) Niskanen er farvet af egne erfaringer: a) han generaliserer ud fra ét politikområde = forsvarsområdet. b) Generaliserer over institutionelle forhold som kan være meget forskellige fra land til land. 3) Niskanen differentierer ikke mellem forskellige grupper af ansatte. Ex. ledere / arbejdere. Aktørmotiverne kan være meget forskellige alt efter hvor i en organisation du befinder dig. Variationer over budgetmaksimering: Kan man overhoved tale om fælles interesser hos alle offentligt ansatte? Dunleavy (1991) har forsøgt at udvide de teoretiske overvejelser blandt andet med en skelnen mellem forskellige budgettyper: - Kernebudgettet, der består af de udgifter, som bliver brugt til organisationens egen direkte drift. - Organisationsbudgettet, som består af kernebudgettet plus de beløb som organisationen selv overfører til den private sektor. F.eks. kontrakter med private firmaer og sociale ydelser til borgerne. - Programbudgettet, som består af organisationsbudgettet, plus de beløb, som organisationen overfører til andre offentlige organisationer med henblik på den endelige implementering. F.eks. statslige myndigheders finansiering af underliggende institutioner. - Superprogrambudgettet, som består af programbudgettet plus de beløb, som andre offentlige organisationer ud af egne midler allokere til det pågældende politikområde.

5 Superprogrambudgettet: Andre organisationers allokering af ressourcer til det pågældende politikområde. Programbudgettet: De beløb som organisationen overfører til andre offentlige organisationer med henblik på endelig implementering Organisationsbudgettet: De beløb som organisationen overfører til den private sektor Kontrakter med firmaer og sociale ydelser. Kernebudgettet: De beløb som organisationen bruger din egen direkte drift. Typer af offentlig organisationsbudgetstruktur: Produktionsorganisationer: - Producerer selv output til omgivelserne - Kernebudgettet dominerer det samlede budget. - Har sædvanligvis intet superprogrambudget og sjældent et programbudget. - Eks. Daginstitutioner, behandlingsinstitutioner, nationalmuseet. Regulerende organisationer: - Har til opgave at kontrollerer borgere og private virksomheders adfærd. - Kernebudgettet dominerer. - Subsidiering i forbindelse med kontrol kan medføre at organisationsbudgettet er større end kernebudgettet. - Er ofte mindre end produktionsorganisationer. - Eks. Konkurrencerådet, finanstilsynet, levnedsmiddelkontrollen. Transferingsorganisationer: - Flytter penge fra offentlige kasser til private borgere. - Kernebudgettet er altså en minimal del af organisationsbudgettet. - Eks. Boligsikring, sygedagpenge, styrelsen for statens uddannelsesstøtte. Kontraktorganisationer: - Udarbejder projekter. - Kernebudgettet udgør ikke en stor del af organisationsbudgettet men dog større del end hos transferingsorganisationerne idet projektudvikling kan være arbejdskrævende. - Eks. Vejdirektoratet, Forsvaret. Kontrolorganisationer: - Hovedopgave er at kanalisere penge til underliggende organisationer. - Har et stort programbudget hvoraf organisationsbudgettet og kernebudgettet udgør en lille del. - Eks. Statslige og kommunale centralforvaltninger.

6 Policyorganisationer: - Har til opgave at overvåge andre offentlige organisationers arbejde og ressourceanvendelse. Kan dog ikke udøve nogen direkte hierarkisk kontrol. - Har intet programbudget men ofte et meget stort superprogrambudget hvoraf kerneog organisationsbudgetterne kun udgør en lille del. - Eks. Ministerier hvor en stor del af implementeringen ligger hos kommunerne: Undervisningsministeriet i relation til folkeskolen. Dunleavy s Påstand: 1. Ansatte i bunden og i midten har interesse i at maksimerer kernebudgettet øget jobsikkerhed Ledere har interesse i at maksimerer organisationsbudgettet og programbudgettet prestige og magt. 2. I produktionsorganisationer og regulerende organisationer er der størst sammenhæng mellem kerne-, organisations- og programbudgettet, hvorfor der her vil væres størst samlet interesse i organisationen til at øge programbudgettet. Kontraktorganisationer og transferingsorganisationer har den svageste sammenhæng mellem budgettyperne og har derfor mindre samlet tilskyndelse til budgetmaksimering. (Medmindre organisationen har få og velorganiserede modtagere) Sammenfattende: - Incitamentet til budgetmaksimering varierer alt efter budgettype, organisationskategori ud fra budgetstruktur og forskellige grupper af offentlig ansattes forskellige interesser. - Teorien er ikke blevet empirisk testet i nævneværdig grad. Kritik: Overveje om antagelserne omkring de offentlige ansatte er rigtige. Slackmaksimering og organisationsomformning: Har offentligt ansatte overhoved interesse i at budgetmaksimere? Mulighederne for at omdanne maksimerede budgetter til personlige privilegier er meget små i ganske mange lande. grund til at afvise budgetmaksimering som interesse. Andre ting som der kan være interesse i at maksimere: - Slack = ressourcer der ikke er beslaglagt og som derfor kan bruges til ineffektivitet. Kan være meget svært at definere/bevise. - Interessant arbejde forsøg på at omforme organisationen (Bureau-shaping strategies). Centralt placerede bureaukrater kan f.eks. foreslå anvendelsen af markedsmekanismer, ikke fordi disse er beviseligt mere effektive, men fordi disse reducerer kedelige kontrolopgaver på øverste niveau. Det samme kan gælde for decentralisering og udlicitering. Empiri: Teorien har ikke været underkastet empirisk afprøvning. Der er dog en almindelig tendens i den institutionel omformning af offentlige sektorer i flere lande som taler for teorien. 1) Væksten i den offentlige sektor sker primært på decentralt niveau og der sker en øget anvendelse af privatretslige organisationsformer og decentrale styreformer. Man kan dog overveje om der ligger andre kræfter bag dette? Teorien om udgiftsalliancer:

7 Er der overhoved grund til at opererer med forestillingen om egennyttemaksimerende ledere og offentligt ansatte? kan man ikke gå ud fra at de ansatte ønsker ekspansion fordi man anser det man producerer for nyttigt? Kristensens asymmetritese: Der er grundlæggende institutionelle træk ved den offentlige sektor der betyder en systematisk skæv fordeling af fordele og omkostninger ved offentlige ydelser. - Finansieringen: Fordelen ved offentlige ydelser falder koncentreret på bestemt gruppe, mens omkostningerne spredes over et stort antal mennesker. incitament til at øge produktionen. Centrale argument: At både offentligt ansatte, brugere og interesseorganisationer har interesse i at indgå udgiftsalliancer. - Beslutningsproceduren: Hvis decentral underbygges argumentet idet beslutningsproceduren så er stærkt decentral. Tese i forhold til den generelle model: Asymmetrien er kraftigst på produktionsområdet idet der er større fælles incitament til at øge produktionen/kernebudgettet og da dette område betales af mange men bruges af få. Incitamenterne til udgiftsalliancer er altså store. Empiri: Undersøgelser i gav belæg for teorien mens nyere undersøgelser ikke giver nogen entydig støtte til teorien. Bevillingsmarkedet: en situationsbetinget teori for ressourceallokering mellem offentlige organisationer: En generel ressourceallokering i den offentlige sektor må indeholde flere faktorer og spørgsmålet bør derfor være: Hvilke faktorer påvirker ressourceallokeringen i op- såvel som nedadgående retning? Tankegang: Forholdet mellem budgetmyndigheden og institutionerne har karakter af et bevillingsmarked hvor forskellige faktorer gør at de offentlige organisationer ikke er stillet ens i konkurrencen om bevillingerne. Følgende faktorer er afgørende: Politiske interne faktorer: - Opgavecentalitet/-kontroversialitet = anses opgaven for central for samfundet funktion? - Effektsynlighed. Eks. Serviceydelser såsom DSB. - Aktuel/hypotetiske efterspørgsel Produktionsmæssige interne faktorer: - Uigennemsigtighed = jo mere uigennemsigtig jo sværere er det for bevillingsmyndighederne at slå ned der pga. manglende viden. - Professionalisering = legitimitet, status og vidensmonopol gør det sværere at skære i bevillingerne. - Teknologi = anvendte arbejdsprocesser. Nogle processer er meget sårbare overfor pludselige budgetudsving. - Buffere = mekanisme der kan absorbere eksterne forstyrrelser. Kan bruges som argument for bevillinger. - Budgettets sammensætning = kan være mere eller mindre urørligt pga. stor del kernebudget. Produktionsmæssige eksterne faktorer:

8 - Graden af monopolstatus = ingen sammenligningsgrundlag hvorfor eventuel uproduktivitet er svær at påvise. - Klientnærhed = tæt face-to-face-samspil øger muligheden for udgiftsalliancer. - Organisering af brugeren = gør slagkraften i protesten mod nedskæringer større. Politiske eksterne faktorer: - Graden af sektorisering = Hvis en politisk administrativ sektor er domineret af fagfolk og organisationsfolk får udgiftsadvokaterne mere markant gennemslagskraft fordi informationsasymmetrien er mere udtalt. Afsluttende bemærkninger: