UENIGHED I BRATISLAVA TRODS FÆRRE FLYGTNINGE I EU

Transkript

1 NOTAT UENIGHED I BRATISLAVA TRODS FÆRRE FLYGTNINGE I EU Kontakt: Analytiker, ph.d., Rebecca Wolffberg rew@thinkeuropa.dk RESUME Når EU s stats- og regeringschefer mødes i Bratislava d. 16. september, vil det for første gang være uden deltagelse af den britiske premierminister. Men da EU stadig venter på et britisk udspil efter afstemningen, vil spørgsmålet om Brexit alene blive drøfte uformelt undervejs. I stedet vil det være emner som sikkerhed, stærkere grænsekontrol og traditionen tro spørgsmålet om håndteringen af flygtningesituationen, der vil stå øverst på dagsordenen under topmødet. Aftalen med Tyrkiet, som trådte i kraft i marts 2016, har sat en betydelig dæmper på flygtningestrømmen ind i EU. I andet kvartal af 2016 er der registreret nye flygtninge mod i sidste kvartal af Kommissionen og de hårdest ramte lande som Grækenland og Italien, har længe ønsket at få vedtaget en solidarisk fordeling af flygtninge mellem EU-landene. Faldet i antallet af nye flygtninge kan måske gøre en fordelingsnøgle mere spiselig for de lande, som har udtrykt størst modstand. Men uenighederne mellem landene er stadig markante, og aftalen med Tyrkiet er både skrøbelig og under humanitær kritik. EU har dog efter det britiske nej mere end nogensinde brug for at vise handlekraft og evne til at håndtere sine udfordringer, og meningsmålinger viser, at immigration og flygtninge er det, der bekymrer de europæiske borgere allermest. Alligevel forventes det ikke, at der træffes egentlige beslutninger på topmødet. I stedet lægges der op til en mere uformel diskussion af mulige løsninger, hvor lande kan markere deres positioner og afstemme forventninger. Tænketanken EUROPA 2016 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 HOVEDKONKLUSIONER: Håndteringen af flygtningesituationen vil endnu engang være et af de centrale emner, når EU s 27 stats- og regeringschefer mødes til topmøde i Bratislava d. 16. september. Mens det forventes at finde bred opbakning til at styrke EU s ydre grænser, er fordelingen mellem EU landene af de flygtninge, der ankommer til EU, langt mere kontroversiel. Kommissionen samt lande som Grækenland og Italien, der i kraft af deres ydre grænser modtager klart flest flygtninge, ønsker en form for fordeling mellem EU-landene. Men modstanden er massiv bl.a. i de såkaldte Visegrad-lande. En aftale om en fordeling kan dog være rykket nærmere efter antallet af nytilkomne flygtninge er faldet markant med Tyrkiet-aftalen. Det forventes ikke, at der træffes egentlige beslutninger på topmødet. I stedet lægges der op til en mere uformel diskussion af mulige løsninger. På det første topmøde uden deltagelse af den britiske premierminister er der dog stort behov for at vise vilje og evne til at håndtere EU s udfordringer. 2

3 16. september samles EU s stats- og regeringschefer med undtagelse af britiske Theresa May til et uformelt EU27-topmøde i Bratislava for at forsøge at komme nærmere til en fælles vision for, hvordan EU skal se ud, når Storbritannien træder ud af EU. Det uformelle format af det kommende topmøde i Bratislava gør det muligt for EU s ledere at drøfte nogle af de mest alvorlige uoverensstemmelser blandt landene uden et pres for at nå til øjeblikkelig enighed om de komplicerede emner. Det er formentlig et kærkomment format for stats- og regeringscheferne, da der ligger store knaster forude, som skal løses med betydning både for EU s interne relationer og uden for EU s grænser. Blandt de store emner er en reform af EU s asylpolitik. Siden antallet af flygtninge for alvor begyndte at stige i 2014, har en reform af EU s politik på flygtningeområdet været et kritisk og konfliktfyldt punkt på den europapolitiske dagsorden. Flygtninge har været årsag til splittelse blandt EU s medlemslande, hvor der findes meget divergerende holdninger til, hvordan man skal løse udfordringerne. Formanden for Det Europæiske Råd, Donald Tusk, har udpeget beskyttelsen af EU s ydre grænser som er et af de centrale punkter, der skal drøftes på topmødet i Bratislava. Mens alle lande synes enige om at styrke de ydre grænser, er håndteringen af de flygtninge, der når ind i EU, imidlertid genstand for langt mere fundamentale uenigheder. Ved G20 mødet d. 4. september advarede Tusk om, at Europa er ved at nå smertegrænsen for, hvor mange flygtninge EU kan modtage. Efter et møde med Luxemburgs statsminister d. 1. september erklærede Tusk desuden, at sikkerhed ved EU's grænser og migration var en af de primære årsager til at Storbritannien endte med at stemme for Brexit, og at det er en af de største bekymringer EU s befolkning har for tiden. En meningsmåling fra Eurobarometer fra maj 2016 viser, at immigration ifølge de adspurgte er den største udfordring for EU lige nu. Selv om immigration anses som den største udfordring, er det dog værd at bemærke, at andelen, der peger på denne, er faldet fra 58 pct. i efteråret 2015, hvor flygtningekrisen toppede, til 48 pct. i maj Altså et fald på 10 procentpoint. 1,2 Dette kan hænge sammen med, at EU har oplevet et betydeligt dyk i antallet af nytilkomne asylansøgere siden aftalen med Tyrkiet faldt på plads i marts Kommissionen fremlagde henover sommeren adskillige forslag til reformer af EU s asylpolitik, herunder en mere ligelig fordeling af asylansøgere EU-landene 1 Eurobarometer 85, forår Eurobarometer 84, efterår

4 imellem, forhindring af asylshopping, samt sikring af bedre vilkår for flygtninge, der afventer behandling af deres asylansøgning. Nu skal EU s stats- og regeringschefer diskutere disse forslag på et tidspunkt, hvor der er dyb politisk modstand i flere medlemsstater mod at tage imod flygtninge. Visegrad-landene Tjekkiet, Polen, Ungarn og Slovakiet har udtrykt stor modvilje mod at acceptere enhver form for obligatorisk fordeling af flygtninge via et EU-kvotesystem. Herudover har Ungarn planlagt en kontroversiel folkeafstemning d. 2. oktober, om hvorvidt Ungarn skal acceptere at modtage asylansøgere fra andre EU lande, ifølge en aftale indgået af EUlandene i Middelhavslandene mødtes d. 9. september og bekræftede på den anden side deres fælles prioritet om at finde en solidarisk fordeling af flygtningene blandt medlemslandene. Færre flygtninge ankommer til EU I 2015 kom flygtninge til EU, primært gennem Ægæerhavet og i Middelhavet, som følge af den største bølge af flygtninge Europa har set siden Anden Verdenskrig. 3 Figur 1: Flest asylansøgere fra Syrien Førstegangs asylansøgere i EU i 2015 og 2016 (foreløbig) fordelt på nationaliteter Kilde: Eurostat (jan-jul) 3 Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond: Compilation of available data and information, International Organization for Migration,

5 De største befolkningsgrupper, der er flygtet til Europa, er fra de krigshærgede lande Syrien, Afghanistan og Irak. Den største årsag til den dramatiske stigning i asylansøgere i 2015 var krigen i Syrien. Også ISIS fremmarch i Syrien, Irak og Afghanistan, samt mangel på nødhjælp i områderne er blandt årsagerne til de store antal flygtninge, der ankommer til EU's grænser. Herudover sender fattigdom mange på flugt fra Nordafrika mod Europa og drømmen om en bedre tilværelse. Også de østeuropæiske lande har oplevet en stigning i økonomiske flygtninge fra regionen, ud over flygtningene fra Syrien. I efteråret 2015 begyndte EU forhandlinger med Tyrkiet om at bremse flygtningestrømmen ved at forhindre at flygtninge passerer via Tyrkiet til Grækenland, og aftalen trådte i kraft d. 20. marts Aftalen med Tyrkiet har haft en betydelig effekt på antallet af flygtninge EU har modtaget. I første kvartal af 2016 nåede antallet af flygtninge ankommet til EU op på I andet kvartal af 2016, efter aftalen med Tyrkiet trådte i kraft, faldt det samlede antal flygtninge, der ankom til EU til blot Til sammenligning ankom nye flygtninge i sidste kvartal af Antallet af flygtninge, der ankom til Grækenland faldt især dramatisk, fra i første kvartal til blot i andet kvartal. Figur 2: Færre kommer til EU efter aftalen med Tyrkiet Antal ankomne flygtninge til Italien og Grækenland Jan. Feb. Marts April Maj Juni Juli Aug. Sep. Okt. Nov. Dec Kilde: IOM. 4 Mixed Migration flows in the Mediterranean and Beyond: Compilation of available data and information, International Organization for Migration, Quarter 1: January to March Eurostat, newsrelease, 120/2016, 16. juni Ibid 7 Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond: Compilation of available data and information, International Organization for Migration, Quarter 2:

6 Aftalen med Tyrkiet har ikke haft samme effekt i Italien, som dog har oplevet et fald i antallet af flygtninge fra Afrika fra i andet kvartal af 2015 til i andet kvartal af EU har vedtaget at sætte yderligere ind med bl.a. udviklingsbistand og nødhjælp for at dæmme op for flygtningestrømmen fra Nordafrika og forebygge migration, der bunder i dårlige økonomiske vilkår i migranternes hjemlande. Man ønsker også at gøre brug af hjemsendelsesaftaler med de nordafrikanske lande. På trods af det betydelige fald i nytilkomne flygtninge henover sommeren i 2016, har EU s medlemslande ikke kunnet nå til enighed om en fordeling af de flygtninge, der allerede er ankommet til EU. Ifølge en rapport fra Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) fra juli 2016 venter over en million asylansøgere på afgørelse i deres asylansøgning. Hertil kommer, at nogle af elementerne i aftalen med Tyrkiet endnu ikke fungerer optimalt. Aftalen indebærer, at Tyrkiet skal forhindre, at flygtninge rejser gennem Tyrkiet for at komme videre til EU via Ægæerhavet. Samtidig skal Tyrkiet tage imod tilbagesendte illegale flygtninge fra EU, ifølge det såkaldte enfor-en-system, hvori EU samtidig forpligter sig til at tage imod en syrisk flygtning fra Tyrkiet for hver illegale asylansøger, EU sender tilbage til Tyrkiet. Det er endnu ikke lykkedes at få denne del af aftalen til at fungere effektivt, så illegale flygtninge returneres til Tyrkiet. Kommissionen vil have fordeling Ifølge EU s regler for asyl (Dublin) skal flygtninge søge asyl i det medlemsland, de først ankommer til. Det er ulovligt at asyl-shoppe, dvs. at forsøge at få asyl i flere medlemslande. Det er især reglen om, at der skal søges om asyl i det oprindelige modtagerland i EU, der har skabt splid mellem EU landene, da det lægger en uforholdsmæssig stor byrde på de lande som Italien og Grækenland, som i kraft af deres ydre grænser modtager klart flest flygtninge. I 2015 vedtog EU s medlemslande i to omgange at afvige fra Dublin-reglerne i en nødløsning som svar på det enorme umiddelbare behov for at fordele asylansøgere fra Italien og Grækenland, mens Tyskland helt suspenderede reglerne og endte med at modtage over en million flygtninge i Første gang, d. 15. september, besluttede landene at fordele asylansøgere fra Italien og Grækenland. D. 22. september vedtog Ministerrådet herefter med overvejende flertal at fordele yderligere asylansøgere. Slovakiet, 6

7 Tjekkiet, Rumænien og Ungarn stemte imod, mens Finland undlod at stemme. 8 I maj 2016 var det dog kun 1 pct. af dette antal, som i praksis var blevet fordelt. 9 Særligt de sydeuropæiske lande, hvis sø-grænser gør dem til de mest oplagte mål for flygtninge fra Afrika og Mellemøsten, har udtrykt ønske om at få vedtaget en aftale om en mere ligelig fordeling af flygtningene mellem EU-landene. På den baggrund kom Kommissionen i maj 2016 med sit seneste udspil til en reform af EU s asylpolitik, som byggede videre på tidligere forslag fra Kommissionen. Forslaget består i flere dele og har til hensigt at 1) skabe en mere fair fordeling af byrden mellem EU landene, 2) etablere en mere effektiv afvikling af asylprocessen og forhindre misbrug af systemet, og 3) at sikre at flygtninges rettigheder overholdes, og at de behandles på en værdig måde i processen, hvad enten de ender med at få tilkendt asyl eller bliver afvist og sendt tilbage. Nedenfor er skitseret de vigtigste elementer i Kommissionens fremsatte lovforslag. Fair fordeling blandt EU-landene: En fordelingsmekanisme, som Kommissionen refererer til som en fairness mekanisme, skal sikre, at ingen EU-lande skal bære en uforholdsmæssigt stor del af flygtningebyrden. 10 Der skal være 5 års straf for at bevæge sig rundt ulovligt i EU, som genstartes ved hver overtrædelse. For at sikre, at asylansøgere ikke rejser videre fra det EU land, de skal være i, skal EU-landene have mulighed for at bruge boligplacering, samt trussel om anmeldepligt og frihedsberøvelse. EU s medlemslande skal tilbyde den samme type og længde af beskyttelse til personer der kvalificerer sig til international beskyttelse. Bedre vilkår for asylansøgere: 8 Reform of the Dublin system, Briefing EU Legislation in Progress September Computer to make EU asylum decisions, Nikolaj Nielsen, EUobserver, 4. Maj Baseret på en vurdering af et lands størrelse og velstand (bruttonationalprodukt), vil der blive sat en automatisk kvote for, hvor stor en del af asylansøgerne, et land skal tage. Når dette antal op på mere end 150% af landets vurderede kapacitet til modtagelse af asylansøgere, vil alle yderligere ansøgninger blive fordelt blandt andre EU lande. Medlemslande, som ikke vil tage imod asylansøgere tildelt dem ud fra denne ordning, kan betale sig fra at modtage yderligere asylansøgere. Der er dog en betydelig omkostning for dette: euro per asylansøger, landet afviser at modtage. 7

8 Flygtninge skal garanteres minimumsrettigheder i forbindelse med deres asylansøgningsproces, bl.a. et personligt interview samt gratis juridisk assistance og repræsentation. Medlemslande forpligtes til at tage hensyn til Det Europæiske Asylstøttekontors vejledning i forhold til dets vurdering af asylansøgernes oprindelsesland og til at overholde princippet om nonrefoulment, dvs. at flygtninge ikke sendes tilbage til lande, hvor de vil være i alvorlig fare. Der skal være en fælles EU-vurdering af hvilke lande, der er sikre (oprindelses- og tredjelande). Asylansøgere skal have adgang til arbejdsmarkedet i det land, de har indgivet ansøgning om asyl til, senest seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen. Øget beskyttelse til asylansøgere med særlige behov, herunder uledsagede mindreårige. Ensartet overholdelse af de vedtagne regler: Omdannelse af Det Europæiske Asylstøttekontor til et EU-agentur med stærkere kompetencer til blandt andet at sikre en ensartet udøvelse af EU s regler på asylområdet blandt EU landene, herunder at fairnessmekanismen opretholdes og at anerkendelsesprocenterne ensartes. Samtidig med drøftelserne om en indre fordeling af asylansøgere, blev Kommissionens forslag til at etablere en europæisk grænse- og kystvagt ved EU s ydre grænser vedtaget i juni Slovakiet, der sidder på EU-formandskabet i efteråret 2016, har meddelt, at det er en prioritet at sikre, at der er de nødvendige ressourcer til rådighed for at realisere beslutningen og sikre en effektiv beskyttelse af EU s ydre grænser. Store uenigheder om fordelingsnøgle Det springende punkt at nå til enighed om og det, der er årsag til størst uenighed mellem landene, er fordelingen af asylansøgere mellem medlemslandene. Da Kommissionen i 2015 første gang foreslog en konkret fordelingsnøgle til at fordele flygtninge mellem EU-landene blev det modtaget med stor skepsis af flere lande. Særligt Visegrad-landene har reageret negativt på forslaget og insisteret på, at det er et nationalt anliggende at definere, om man vil tage imod flere flygtninge end dem, der ansøger om asyl i landet som første ankomstland. I februar 2016 udtalte statsministrene fra de fire lande i en fælles udtalelse, at de 8

9 bakkede fuldt op om at styrke EU s ydre grænser, men ikke ville opgive retten til at bestemme, hvem der skulle have lov at passere deres egne grænser. 11 Også Finland, Rumænien og de baltiske lande har været kritiske over for forslaget, og Østrigs regering, som tidligere har udtalt sig positivt om en kvotefordeling har fremsat et lovforslag, der sætter et loft over, hvor mange asylansøgninger landet vil tage i mod årligt. Loven, der forventes at blive vedtaget, er en reaktion på den voldsomme stigning i asylansøgere Østrig oplevede i 2015, og sætter en årlig grænse på asylansøgere, som Østrig vil tage imod. Italien og Grækenland er de primære modtagerlande i EU. Ikke overraskende er de positive over at man fordeler flygtninge ud fra et kvotesystem. De øvrige Middelhavslande, Bulgarien, Holland og Luxembourg har også argumenteret for en mere fair fordeling af flygtninge. Tyskland, som har udskilt sig fra de øvrige EU-lande ved frivilligt at tage imod et højt antal asylansøgere over en million i 2015 bakker ligeledes op om Kommissionens forslag til en fair fordeling af flygtninge, ligesom Sverige, der har taget imod en stor andel af flygtningene i EU, bakker op om en fælles EU-løsning. Danmark står uden for forhandlingerne på grund af retsforbeholdet, og vil heller ikke blive underlagt eventuelle beslutninger om kvoter. Færre flygtninge gør fordeling mere spiselig På trods af at aftalen med Tyrkiet har sikret en kraftig opbremsning i antallet af flygtninge, der kommer til EU via det Ægæiske hav, tegner det til at blive en stor udfordring at nå til enighed om en reform af EU s asylpolitik, der bringer en holdbar løsning for samtlige EU-lande. Det hjælper ikke på sagen, at EU i de kommende mange måneder, hvis ikke år, står over for store omvæltninger i forbindelse med Brexit-forhandlingerne og forhandlinger om EU s fremtid efter Storbritannien har forladt EU. På trods af det umiddelbart effektive stop for nytilkomne flygtninge har Tyrkietaftalen vist sig at være en politisk problematisk løsning for EU. Tyrkiets tilbageholdelse af migranter rejser derudover betydelige humanitære spørgsmål for EU. Menneskerettighedsorganisationer som Human Rights Watch og Amnesty International har udtrykt massiv bekymring over vilkårene for de flygtningene, som sendes tilbage til Tyrkiet, selvom Kommissionens forslag til en 11 Reform of the Dublin system, Briefing EU Legislation in Progress September

10 fælles EU-liste over sikre oprindelseslande inkluderer Tyrkiet. Ligeledes dæmmer aftalen med Tyrkiet ikke op for flygtningestrømmen fra Nordafrika til Italien, og det må derfor forventes, at der fortsat vil være behov for en løsning for at forhindre de mange drukneulykker i Middelhavet. Tyrkiet har desuden gjort klart, at EU ikke kan regne med, at aftalen ubetinget står ved magt, hvis Tyrkiets modkrav til EU ikke overholdes. Den største gevinst for Tyrkiet ved aftalen er den såkaldte visumfrihed for tyrkiske statsborgere. Det betyder, at tyrkiske borgere, hvis de kan fremvise gyldigt pas, vil kunne opholde sig i EU i op til 90 dage uden først at skulle søge visum. Rejser over 90 dage vil fortsat kræve visum. 12 Især kravet om visumfrihed har været et betændt emne, da dette blev udskudt fra EU s side pga. at man ikke mente, Tyrkiet levede op til alle de 72 krav, som EU havde stillet for at visumfriheden kunne træde i kraft. Især Tyrkiets anti-terror-lovgivning har vakt bekymring i EU for at være for vidtrækkende, men Tyrkiet ønsker ikke at ændre den. Selvom tyrkerne har indikeret, at de vil forlænge aftalen med EU og bremse nye asylansøgere fra at komme til EU via Tyrkiet frem til udgangen af 2016, er det uvist, hvad der vil ske efter årets udgang. 13 For de lande, der modtager den største del af asylansøgerne, er der derfor god grund til at indgå en aftale om fordeling af flygtningene mellem EU landene. Europa-Parlamentet, som skal vedtage forslaget sammen med Ministerrådet, støtter forslaget om en fælles fordelingsnøgle. Det bliver derfor op til medlemslandene i Ministerrådet at nå frem til en fælles løsning som flertallet af landene kan bakke op om. 14 På trods af den udtalte skepsis blandt mange EU-lande mod en kvotebaseret fordeling af flygtninge, er det ikke sikkert, at landene vil modsætte sig en fælles løsning. Det er muligt, at det nye forslag fra Kommissionen gør forslaget nemmere for selv skeptiske lande at acceptere. Fordelingsmekanismen indebærer, at der, baseret på en vurdering af et lands størrelse og velstand (bruttonationalprodukt), vil blive sat en automatisk kvote for, hvor stor en del af asylansøgerne, et land skal tage. Når dette antal op på mere end 150% af landets vurderede kapacitet til modtagelse af asylansøgere, vil alle yderligere ansøgninger blive fordelt blandt andre EU lande. Medlemslande, som ikke vil tage imod asylansøgere tildelt dem ud fra denne ordning, kan til gengæld betale 12 Udlændingestyrelsen, opdateret pr. 1. juni 2016 ( 13 Turkey will accept delay in EU visa liberalisation to year-end - German paper, Reuters, 4. September Reform of the Dublin system, Briefing EU Legislation in Progress September

11 sig fra at modtage yderligere asylansøgere. Der er dog en betydelig omkostning for dette: euro per asylansøger, landet afviser at modtage. For at vedtage forslaget skal et såkaldt kvalificeret flertal af EU-landenes regeringer, der repræsenterer 55 pct. af landene og 65 pct. af EU's samlede befolkning, stemme for forslaget. Hvis Tyskland, Italien, Grækenland, Sverige, Spanien, Frankrig, Luxembourg, Portugal, Bulgarien, Malta og Cypern som forventet stemmer for en kvote-ordning, når landene op over kriteriet om 65 pct. af EU s samlede befolkning. De når dog ikke helt op på de 14 lande, der skal til for at nå op på kravet om 55 pct. af medlemslandene. Hvis Kroatien, Belgien og Holland, derimod også tilslutter sig ja-siden, så kan forslaget vedtages med et snævert flertal. For at blokere for en beslutning i Ministerrådet skal mindst 35 pct. af befolkningen, fordelt på mindst fire lande stemme imod. Indtil nu har Visegradlandene og Slovenien markeret, at de er imod fordelingsnøglen. Selv hvis f.eks. de tre baltiske lande samt Rumænien og Østrig, som har udtrykt skepsis overfor en EU-defineret fordeling af asylansøgere, går sammen om at modsætte sig Kommissionens forslag, vil det alene vil ikke være nok til at udgøre et blokerende mindretal i ministerrådet. Der skal dog ikke mange flere lande til, for at forhindre, at forslaget bliver stemt igennem, og med den stigende politiske modvilje blandt flere EU-lande i forhold til at modtage flere asylansøgere, er det svært at forudse, om der er tilstrækkeligt med lande for at vedtage Kommissionens forslag, når forhandlingerne i Ministerrådet skrider frem. I det første af, hvad der tegner til at blive en række af uformelle møder med det formål at samle EU s ledere for at udveksle ideer til EU s fremtid, vil ingen store afgørelser på området blive truffet. Europa-Parlamentet behandler nu Kommissionens forslag til reform af asylpolitikken, og forventer at fremlægge sin første udkast til en rapport om sin position i efteråret. Det må derfor forventes, at reformen af EU s asylpolitik også vil være på dagsordenen til kommende EUtopmøder, formelle som uformelle. Hvis det lykkes Kommissionen at samle et flertal for sit forslag, kan det ikke udelukkes, at der nås en aftale om en reform af EU s asylpolitik inden udgangen af året. Mens der således er medvind for EU s ledere for at gøre en fælles indsats for styrke EU s ydre grænser i forhold til flygtningekrisen, er de interne fronter på området skarpt trukket op. 11