Gr Eff ænser for dialog ektanalyse af hjælpemiddelområdet D Juni 2010 ecember 2011

Transkript

1 Effektanalyse Grænser for dialog af hjælpemiddelområdet December Juni

2 Effektanalyse af hjælpemiddelområdet December 2011 år

3 UDBUDSRÅDET Udbudsrådet Carl Jacobsensvej Valby Tlf.: On-line ISBN Layout og grafisk produktion: GP-Tryk A/S Billedmateriale: istockphoto Hovedbidrag til de enkelte kapitler er forfattet af: Kapitel 1: Udbudsrådets sekretariat Kapitel 2-5: Rambøll Management Consulting Bilag 1-3: Rambøll Management Consulting 2

4 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Indhold Kapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger Indledning Resumé Anbefalinger Disposition 8 Kapitel 2 Analysens resultater Effektfokus og datagrundlag De realiserede effekter i casekommunerne Forklaring og effekter Markedet Tværgående konklusioner og perspektiver 19 Kapitel 3 Effektanalysens metode Indledning om det metodiske grundlag 3.2 Overblik over effekter og indikatorer Medvirkende casekommuner 23 Kapitel 4 Markedet og markedssituationen Udvikling i Udgifterne på hjælpemiddelområdet samt markedet størrelse Markedssituationen Drivkræfter og barrierer for brug af konkurrenceudsættelse Leverandørernes bud på, hvad de kan gøre anderledes Opsamling på markedssituationen 34 Kapitel 5 Tværgående analyse af effekter Tværgående casekarakteristik Tværgående analyse af effekter Forklaring af effekterne i cases 49 3

5 UDBUDSRÅDET Kapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT 1.1 INDLEDNING Offentlig-privat samarbejde kan bidrage til at forbedre kvaliteten og økonomien samt skabe innovation i den offentlige opgaveløsning. Udbudsrådet har i tidligere analyser 1 af barrierer for offentlig-privat samarbejde vist, at offentlige myndigheder mangler systematisk dokumentation for effekterne ved at skabe konkurrence om de offentlige opgaver. Den manglende dokumentation af effekterne kan medføre, at offentlige ordregivere tøver med at skabe konkurrence om opgaveløsningen og er tilbageholdende med at igangsætte samarbejder med private leverandører. Udbudsrådet har derfor igangsat udarbejdelsen af en række effektanalyser for at tilvejebringe systematisk viden om effekterne. Denne effektanalyse af konkurrence om driften af hjælpemiddeldepoter er den første analyse i rækken. 2 Sideløbende med udarbejdelsen af analysen er der også udarbejdet et værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter. 3 Rambøll Management Consulting har udarbejdet analysen og værktøjet for Udbudsrådet. Hjælpemiddelområdet er karakteriseret ved en række forhold, som aktualiserer behovet for en effektanalyse. Den demografiske udvikling med flere ældre borgere vil præge området i de kommende år og medføre en stigende efterspørgsel efter hjælpemidler. Denne stigende efterspørgsel vil resultere i et større udgiftspres i kommunerne. Kommuner- 1 Se eksempelvis Udbudsrådet (2010): Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor. Det tidligere Udliciteringsråd har ligeledes (2005) dokumenteret denne udfordring i analysen Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne. 2 Analysen fokuserer alene på driften af hjælpemiddeldepoter, det vil sige administration, håndtering, servicering og rengøring af genbrugshjælpemidler, som eksempelvis kørestole og rollatorer. 3 Værktøjet er afrapporteret separat og foreligger på 4

6 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET ne er derfor nødt til at arbejde målrettet med udgiftsstyringen på området fremover, så hjælpemiddelområdet drives så effektivt som muligt. 18 kommuner har udbudt driften af hjælpemiddeldepoter og samarbejder på den baggrund med en privat leverandør om driften af hjælpemiddeldepoterne. Flertallet af danske kommuner har således ikke skabt konkurrence om opgaven. Det betyder, at der i dag er yderligere potentiale for at skabe konkurrence om opgaveløsningen på hjælpemiddelområdet og herigennem sikre, at kommunernes hjælpemiddeldepoter drives bedst til prisen. Funktionsudbud af driften af hjælpemiddeldepoter er ikke udbredt i Danmark, og de undersøgte casekommuner har kun i begrænset omfang anvendt funktionskrav. Der er mulighed for gennem yderligere anvendelse af funktionskrav at udvikle og skabe innovation i den offentlige opgaveløsning på hjælpemiddelområdet. Generelt er funktionsudbud en vej til nytænkning i den offentlige opgaveløsningen, men stiller samtidig nogle nye krav til den offentlige myndighed, idet udbudsmateriale og kontraktopfølgning skal håndteres anderledes end ved aktivitetsbaserede udbud. Endeligt bekræftes hjælpemiddelområdets aktualitet og relevans af, at Kommunernes Landsforening og Foreningen af Offentlige Indkøbere, IKA, har efterspurgt mere viden om dels effekterne af offentlig privat samarbejde, dels brugen af funktionsudbud på området. Funktionsudbud på hjælpemiddelområdet er relevant, fordi hjælpemidler og vedligeholdelsen heraf er tekniske opgaver, hvor potentialet for udvikling og innovation er stort. Funktionskrav giver leverandørerne løbende mulighed for at optimere opgaveløsningen og anvende den nyeste teknologi på området. Derudover giver funktionskrav leverandøren metodefrihed og dermed rum til at nytænke opgaveløsningen og udvikle nye innovative løsninger. Denne analyse har til formål at kortlægge og belyse effekterne af offentlig-privat samarbejde på hjælpemiddelområdet på en række parametre, som inkluderer både økonomiske og ikke-økonomiske effekter. Analysen har primært fokus på drift og administration af hjælpemiddeldepoterne og de enkelte hjælpemidler. Selve indkøbet af hjælpemidler indgår kun i effektanalysen i de tilfælde, hvor tjenesteydelsesdelen og vareindkøbet er udbudt sammen. Udover kortlægning af effekterne undersøger analysen også de konkrete kommunale erfaringer med offentlig-privat samarbejde for at belyse, hvorfor og hvordan de identificerede effekter opstår. Det undersøges således, hvilke forklaringer, der kan identificeres i relation til både udbudsprocessen og den efterfølgende drift og tilrettelæggelse af opgaveløsningen. 5

7 UDBUDSRÅDET Udbudsrådet ønsker med denne analyse at synliggøre de eksisterende erfaringer med offentlig-privat samarbejde og styrke viden om effekterne af udbud af driften af kommunale hjælpemiddeldepoter. Samtidig ønsker Udbudsrådet med denne analyse at bidrage til den generelle diskussion af offentlig-privat samarbejde og offentlige myndigheders arbejde med at skabe konkurrence om løsningen af offentlige opgaver. For at sikre en metodisk solid effektanalyse har Udbudsrådet forud for udarbejdelsen af analysen fået udarbejdet et notat 4 fra forskningsinstitutionen Anvendt Kommunal Forskning. Notatet, der opstiller en række parametre for effektmåling, ligger til grund for Rambølls udarbejdelse af effektanalysen på hjælpemiddelområdet. 1.2 RESUMÉ Analysen er baseret på et casestudie af ti kommuner, som har konkrete erfaringer med at samarbejde med private leverandører om den daglige drift af kommunernes hjælpemiddeldepoter. De undersøgte kommuner har alle skabt konkurrence om opgaveløsningen på hjælpemiddelområdet via et udbud. Casestudierne er traditionelle før og efter -studier, hvor nøglekarakteristika for driften af hjælpemiddeldepoterne sammenlignes for tiden før og efter udbuddet. Analysens samlede resultater opsummeres i nedenstående boks: Boks 1.1: Analysens væsentligste konklusioner Analysen af kommunernes erfaringer med at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepoterne viser, at: Otte ud af ti kommuner oplever en nettobesparelse ved at skabe konkurrence om løsningen af opgaven. Nettobesparelserne er mellem 9 og 40 pct. af driftsudgifterne. Otte ud af ti kommuner oplever en fastholdelse eller forbedring af kvalitet og serviceniveau. Ingen kommuner oplever en forringelse af kvalitet og serviceniveau. Forbedringerne ses særligt ved, at kommunerne har opnået en bedre styring af hjælpemiddelområdet. Seks ud af ti kommuner oplever uændrede medarbejderforhold, mens én kommune oplever bedre forhold, og én kommune oplever dårligere forhold. To kommuner kan ikke vurdere, om medarbejderforholdene er blevet bedre eller dårligere. Kommunerne oplever begrænsede innovationseffekter og videnoverførsel mellem kommunen og den private leverandør. Innovationseffekter og videnoverførsel er alene opstået i de cases, hvor kommunerne i udbudsmaterialet har stillet krav om udvikling i opgaveløsningen. 4 Se: Petersen, Ole Helby & Leif Olsen (2011) Notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver, Anvendt Kommunal Forskning, AKF. 6

8 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Kommunerne angiver fem forklaringer på de identificerede effekter. Disse er: Driftsstatus forud for konkurrenceudsættelsen var relativt dårlig, eksempelvis blev utidssvarende depotfaciliteter og teknologi benyttet, hvorfor potentialet for forbedring var stort. Den kommunale service på hjælpemiddelområdet har været præget af manglende overblik og prioritering, hvorfor kommunerne har haft svært ved at styre området og ressourceanvendelsen. Private leverandører har kernekompetencer inden for de udbudte områder, hvorfor de har bedre mulighed for at introducere ny teknologi og nye arbejdsgange mv. Private leverandører har stordriftsfordele, hvorfor de har lettere ved at skabe rentabilitet i driften. Betalingsmodellen påvirker resultatet, hvorfor betalingsmodellen risikerer at blive uforholdsmæssig dyr, hvis den ikke ses i forhold til kommunens konkrete behov. 1.3 ANBEFALINGER Analysen viser, at der i overvejende grad er positive effekter forbundet med at kommuner samarbejder med private aktører om driften af de kommunale hjælpemiddeldepoter. Analysen sandsynliggør dermed, at en kommune kan opnå positive effekter ved at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepotet. Det er relevant, at kommuner overvejer at skabe konkurrence om opgaveløsningen, hvis driften af hjælpemiddeldepotet håndteres af en kommunal leverandør. Det afhænger af en konkret vurdering i den enkelte kommune, om det kan betale sig at udbyde driften af hjælpemiddeldepotet. Det er forventningen, at en konkret vurdering kan tage udgangspunkt i erfaringerne belyst i denne analyse. Boks 1.2: Udbudsrådets anbefalinger På baggrund af analysen anbefaler Udbudsrådet, at kommunerne i større udstrækning end i dag skaber konkurrence om driften af de kommunale hjælpemiddeldepoter. Udbudsrådet anbefaler endvidere kommuner, der står overfor at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepotet, at de: så vidt muligt laver fællesudbud på tværs af myndighedsgrænser. søger inspiration og gode erfaringer fra andre kommuner, som har erfaring med at skabe konkurrence om driften, og henter inspiration fra deres udbudsmateriale. anvender funktionsudbud for at skabe rum til udvikling og innovation i opgaveløsningen. 7

9 UDBUDSRÅDET 1.4 DISPOSITION I kapitel 2 præsenteres analysens hovedresultater, herunder de identificerede effekter ved konkurrenceudsættelse og de hertil hørende forklaringsfaktorer. I kapitel 3 præsenteres den anvendte metode i effektanalysen. I kapitel 4 beskrives markedssituationen med afsæt i, hvad det er for et marked, man som kommune kan vælge at konkurrenceudsætte på. I bilag 2 gives en kort karakteristik af de to nuværende leverandører på markedet. I afsnittet præsenteres desuden i overblik, hvordan konkurrenceudsættelsen fordeler sig på kommuner. Derefter følger en redegørelse for den historiske udvikling i kommunernes udgifter på området. Afsnittet rundes af med en drøftelse af de barrierer, som kommuner og leverandører anser som de vigtigste for konkurrenceudsættelsen. I kapitel 5 gives en faktuel redegørelse for de effekter, som caseanalyserne er nået frem til. Det vil sige, en samlet fremstilling af de effekter, der er dokumenteret på tværs af de otte effekt-dimensioner og ti cases. I kapitlet drøftes samtidig holdbarheden af konklusionerne på tværs af cases samt mulige forklaringsfaktorer på de identificerede effekter. I bilag 1 præsenteres den anvendte metode detaljeret. I bilag 2 er indsat en kort præsentation af leverandørerne. I bilag 3 gennemføres de konkrete effektanalyser af konkurrenceudsættelse af hjælpemiddelområdet i de ti danske kommuner. Kommunerne udgør en delmængde af det antal kommuner, som har konkurrenceudsat området, jf. også kapitel 3 om markedet. Hver case indledes med en kort historik og gengivelse af processen samt af de mest centrale karakteristika for den pågældende kommune og konkurrenceudsættelse. Hver case afsluttes med en opsamling på effekter og forklaringsfaktorer i den specifikke kontekst. I bilag 4 præsenteres de anvendte fremskrivningsfaktorer i analysen af markedsudviklingen. 8

10 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Kapitel 2 Analysens resultater AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING Formålet med effektanalysen har været at kortlægge og belyse effekterne af konkurrenceudsættelsen på hjælpemiddelområdet inden for en række økonomiske og ikke-økonomiske effektområder. Hovedresultatet af analysen er, at der kan findes positive økonomiske effekter i otte ud af ti undersøgte casekommuner 5. Kvalitetsniveauet og brugertilfredsheden i de undersøgte kommuner er enten uændret eller forbedret. Samtidig oplever medarbejderne både positive og negative ændringer, sidstnævnte er observeret særligt i relation til selve udbudsprocessen. Casekommunerne har kun i begrænset omfang opnået innovation og videnoverførsel i forbindelse med konkurrenceudsættelsen, men har omvendt heller ikke efterspurgt dette i større omfang. Endelig har konkurrenceudsættelsen medført en betydeligt klarere afgrænsning af det kommunale service- og kvalitetsniveau og forbedret den kommunale styring af hjælpemiddelområdet. Blandt andet ses indikationer på, at økonomistyringen af området forbedres i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Disse og en række andre mere detaljerede resultater præsenteres nærmere nedenfor. Der indledes med en kort redegørelse for undersøgelsens effektfokus og datagrundlag. Med dette afsæt præsenteres effekterne på tværs af de medvirkende casekommuner i tabelform, hvilket efterfølgende ledsages af en mere uddybende gennemgang heraf. Gennemgangen af analysens resultater fortsættes med et bud på de forklaringer, der ligger bag effekterne. Forklaringsafsnittet forholder sig både til de forklaringsfaktorer, som analysen har identificeret, og til de forklaringsfaktorer, som man forventede at finde - men ikke fandt - belæg for i undersøgelsen. Endelig rundes af 5 I alt 11 kommuner medvirker i analysen, da én case omfatter to kommuner. I én kommune (Greve) har det dog ikke været muligt at opgøre de økonomiske effekter, jf. kapitel 3. Der benyttes i øvrigt i resuméet betegnelsen casekommuner om de undersøgte kommuner for at understrege, at der er tale om en caseanalyse. I de øvrige kapitler tales mere bredt om kommunerne, da det her fremgår af konteksten, at der nødvendigvis er tale om casekommunerne og ikke den samlede population af kommuner. 9

11 UDBUDSRÅDET med kort at beskrive markedet for drift af hjælpemiddelfunktioner samt at præsentere undersøgelsens samlede konklusioner i et tværgående perspektiv. 2.1 EFFEKTFOKUS OG DATAGRUNDLAG Der skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter jf. boksen nedenfor: Boks 2.1: Effekttyper Forskellige effekttyper: Økonomiske effekter: Brutto- og nettobesparelser Effekter relateret til organisering, konkret med fokus på medarbejderfor-hold og medarbejdertilfredshed Effekter relateret til ydelsen, konkret med fokus på afgrænsning af kvalitet og serviceniveau samt brugertilfredshed Effekter relateret til udvikling og samarbejde med fokus på innovation og videnoverførsel. Effektanalysen anlægger dermed et bredt syn på konkurrenceudsættelsen og etablerer et nuanceret billede af effekterne, hvor både kvalitet, tilfredshed, innovation og økonomi bliver vurderet. Der er dermed både kvalitative og kvantitative data i analysen, der som et centralt omdrejningspunkt har haft fokus på at forklare, hvordan de identificerede effekter er opnået. Effektanalysen har datamæssigt afsæt i en casebaseret analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse i ti danske kommuner (reelt 11 kommuner, da én case omfatter to kommuner). De ti cases udgør en delmængde af i alt 18 danske kommuner, som i dag samarbejder med en privat leverandør om driften af kommunernes hjælpemiddeldepoter på baggrund af et udbud. Casekommunerne i undersøgelsen er udvalgt efter, at der skal være tale om konkurrenceudsættelse af depotdrift, ikke kun indkøb af hjælpemidlerne. Derudover er der i caseudvælgelsen lagt vægt på geografisk spredning, på reel konkurrenceudsættelse (i modsætning til direkte tildeling af ordren uden konkurrence) og på, at cases omfatter begge de to nationale leverandører på markedet. De deltagende kommuner fordeler sig jævnt i forhold til disse parametre. For at opnå et nuanceret billede af effekterne ved konkurrenceudsættelse af driften af hjælpemiddelpoter er det i forbindelse med caseudvælgelsen inkluderet en 10

12 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET kommune (Nordfyns Kommune), som efter to udbudsrunder har valgt at hjemtage opgaven. Casekommunerne har desuden som gennemsnit et IKU-niveau (indikator for konkurrenceudsættelse), som ligger meget tæt på gennemsnittet for de danske kommuner, det vil sige, at der er ikke tale om kommuner, som systematisk konkurrenceudsætter mere eller mindre end de øvrige kommuner. Det har desuden været undersøgt, om caseanalysen af de økonomiske effekter kunne suppleres med en nøgletalsanalyse, som sammenligner udgiftsniveauet og udviklingen heri for konkurrenceudsættende kommuner (herunder casekommunerne) med niveauet i de kommuner, som ikke har konkurrenceudsat opgaven. På grund af konteringsmæssige udfordringer i de kommunale regnskaber og deraf følgende variation og usikkerhed i datagrundlaget, er det vurderingen, at der ikke kan foretages en sådan analyse. Der er gjort rede for dette forhold i bilag 1. Analysen omfatter desuden en analyse af det eksisterende marked på hjælpemiddelområdet. 2.2 REALISEREDE EFFEKTER I CASEKOMMUNERNE Det kan indledningsvis bemærkes omkring de identificerede effekter, at de måles i forbindelse med det enkelte udbud. Det vil sige, at cases, der undersøger andengenerationsudbud, sammenligner driftsstatus før andengenerationsudbuddet (og efter førstegenerationsudbuddet) med situationen efter andengenerationsudbuddet. Tabellen nedenfor præsenterer i overblik de identificerede effekter i caseanalysen. 11

13 UDBUDSRÅDET Tabel 2.1: Overblik over effekter 6 Kommune Økonomi Organisation Ydelse Udvikling og samarbejde Kvalitet og service 7 Innovation Bruttobesparelse Nettobesparelse Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Brugertilfredshed Videnoverførsel Horsens ( ) ( ) ( ) ( ) Holstebro ( ) Struer /Lemvig Halsnæs ( ) Greve ( ) Faxe Slagelse ( ) Gribskov ( ) Haderslev ( ) ( ) Nordfyn ( ) Symbolforklaringer Brutto- og nettobesparelse: Øvrige effektindikatorer - Besparelse: - Forbedring: - Status quo: - Status quo: - Omkostningsstigning: - Forværring: Kan ikke vurderes: - Kan ikke vurderes: En () angiver, at der er tale om en begrænset forbedring eller forværring af det givne forhold, hvilket enten kan skyldes, at der er tale om en begrænset samlet effekt, eller at der er forhold, som trækker i hver sin retning. Der er positive økonomiske effekter i otte ud af ti casekommuner, svarende til nettobesparelser i intervallet fra ca pct. til mere end 40 pct. Af de otte cases er én baseret på, at kommunen har haft opgaven lagt ud til en privat leverandør og efterfølgende hjemtaget den uden en egentlig konkurrenceudsættelse og udbudsrunde i sidste ombæring. 6 Tabellen, inklusive fodnoter, fremgår også af kapitel 4. 7 Jf. definition af indikatorerne kan en forbedring her bestå i en præcisering og større klarhed over kvalitets- og serviceniveau. 12

14 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Én casekommune, Haderslev, oplever en negativ økonomisk effekt, konkret på ca. 7,5 pct. Den negative økonomiske effekt forklares af kommunen med afsæt i den valgte betalingsmodel, hvor man betaler en leje (leasingafgift) til leverandøren, som stiller hjælpemidlerne til rådighed. Hvor de øvrige cases således har realiseret økonomiske besparelser relateret til udbud af depotdrift, er Haderslev Kommunes merudgift relateret til et samlet udbud, hvor de beregnede omkostninger omfatter både depotdrift og indkøb (her som lejeudgift). Den sidste af de ti casekommuner, Greve, har ikke haft mulighed for at tilvejebringe tilstrækkeligt valide data for de økonomiske effekter ved at samarbejde med en privat leverandør om driften af kommunernes hjælpemiddeldepoter. Det er kommunens indtryk, at kommunen ved at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepotet har opnået økonomiske gevinster. Da der ikke kan opnås tilstrækkeligt belæg herfor til brug for denne analysen, er det i ovenstående tabel angivet for Greve Kommunen, at de økonomiske effekter ikke kan vurderes. I absolutte tal er der tale om besparelser i intervallet fra ca. 0,4-2,6 mio. kr., med 0,25 mio. kr. i gevinst ved hjemtagelsen. I casen med negativ økonomisk effekt er der tale om en merudgift på ca. 0,8 mio. kr. Det bemærkes, at der er tale om nettobesparelser, det vil sige, at der er taget højde for både udbuds- og følgeomkostninger. I relation til påvirkning af medarbejderforhold viser effektanalysen en række forskellige effekter. For hovedparten af de undersøgte kommuner er der overordnet uændrede medarbejderforhold, målt i forhold til før konkurrenceudsættelsen. En nærmere analyse af de forskellige indikatorer viser dog, at der generelt sker en udvikling i retning af lavere normering, en relativt stor udskiftning blandt medarbejderne, herunder et procentuelt set stort antal afskedigelser. Blandt de tilbageværende medarbejdere kan identificeres status quo eller forøgelse af medarbejdernes uddannelsesniveau samt en tendens til reduktion i sygefraværet. Effekten for medarbejdertilfredsheden er blandet. Der er en generel oplevelse blandt medarbejderne af usikkerhed omkring selve udbudsprocessen, hvilket er kendt fra andre studier af forandringsprocesser, herunder både alment og i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Når overdragelsen er gennemført, er tilfredsheden blandt de virksomhedsoverdragne medarbejdere dog ikke mindre end blandt de øvrige. Medarbejderne fremhæver forringelser i de ansættelsesmæssige vilkår på privat overenskomst som et negativt forhold ved konkurrenceudsættelsen. Blandt de positive forhold fremhæves bedre ledelse gennem øget professionalisering og udnyttelse af kernekompetencer. Det bemærkes, at den lavere normering ikke slår igennem i form af faldende medarbejdertilfredshed eller en generel ople- 13

15 UDBUDSRÅDET velse af øget arbejdstempo, hvilket delvist kan forklares via investeringer i ny teknologi og mere hensigtsmæssig tilrettelæggelse. Kommunerne har gennem processen med at udarbejde udbudsmateriale opnået en klarere afgrænsning af kvalitet og service. Dette bevirker, at kommunerne via konkurrenceudsættelsen ofte opnår forbedringer i de politiske beslutningsgrundlag for fastlæggelse af serviceniveauer. Anvendelse af ensartede styringsrutiner har tilført positiv værdi til opgaveløsningen, herunder den løbende opfølgning på kvalitet og økonomi. Der er således indikationer på, at det kommunale økonomistyringsgrundlag er blevet bedre blandt de undersøgte casekommuner, der har konkurrenceudsat opgaven. Kommunerne vælger som hovedregel at fastholde de eksisterende service- og kvalitetsniveauer i forbindelse med konkurrenceudsættelsen. Det vil sige, at den klarhed, som realiseres gennem konkurrenceudsættelsen ikke samtidig anvendes til større ændringer i hverken op- eller nedadgående retning i relation til serviceniveauet overfor borgerne. Der er konkrete, mindre eksempler såsom at en kommune øger udbringningsfrekvensen, hvorved borgerne får hurtigere leverance af hjælpemidler (Horsens Kommune) eller som i Haderslev Kommune, hvor man ender i en situation, hvor kvaliteten af hjælpemidlerne er øget. Der kan ikke påvises effekter for brugertilfredsheden, primært fordi der ikke foreligger systematiske data på dette område. Brugertilfredsheden synes i øvrigt vanskelig at isolere fra øvrige forhold, som private leverandører ikke har indflydelse på. Det kan konkluderes, at der hverken kan påvises en positiv eller en negativ effekt, endsige synes at være egentlige tendenser på området. Casekommunerne oplever i et vist omfang at have fået mere innovative løsninger implementeret i driften af deres hjælpemiddeldepoter, primært via optimeringsbestræbelser, hvor de private leverandører overfører positive erfaringer fra andre opgaver med henblik på at drive forretning. Det er dog omvendt også vurderingen, at kommunerne ikke systematisk eller i særlig udbredt grad efterspørger innovative løsninger i deres udbudsmaterialer. Erfaringerne viser på dette punkt, at såfremt kommunerne ønsker innovative ønsker er det nødvendigt at være eksplicit om dette i udbudsmaterialet, gerne via udpegning af konkrete områder, hvor man ønsker nye løsninger. Halvdelen af casekommunerne oplever ingen effekt i forhold til videnoverførsel, hvilket er interessant i relation til oplevelsen af et højt fagligt niveau hos de private leverandører. Det vil sige, at man profiterer ikke fuldt af denne mulighed. Tværtimod er relationen i flere kommuner blevet mere formaliseret med mindre dagligt samarbejde mellem kommunens terapeuter og personalet på hjælpemiddeldepotet til følge. En enkelt kommune har stillet klare krav til sin leverandør 14

16 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET vedrørende videnoverførsel og forventer på sigt at profitere af dette. Vurderingen er dog, at de undersøgte kommuner i øvrigt ikke har stillet eksplicitte krav til leverandørerne på dette område. 2.3 FORKLARING OG EFFEKTER Kommunerne peger overordnet på 5 forklaringsfaktorer bag de identificerede resultater: Figur 2.1: Forklaringsfaktorer Driftsstatus forud for konkurrenceuds ættelsen Manglende overblik og prioritering af services Private leverand ører har kernekompetencer Stordriftsfordele Betalingsmodellen p åvirker resultatet Det er indledningsvis væsentligt, at casekommunerne som hovedregel ikke er overraskede over den identificerede økonomiske effekt. Det var, hvad man forventede, analysen ville vise. Udgangspunktet har i flere kommuner været et hjælpemiddelområde, som man ikke selv havde gjort meget for at optimere driftsmæssigt (ex. manglende investeringer i ny teknologi, etablering af et tidssvarende depot, implementering af stregkoderegistrering) ganske enkelt fordi andre områder fylder mere, både politisk og økonomisk. Der er i en socialforvaltnings samlede budget tale om relativt begrænsede beløb, når omsætningen for drift af depotet ligger på 2-4 mio. kr. årligt. På den måde er det ifølge kommunerne en væsentlig baggrundsfaktor, hvad der var den konkrete driftsstatus forud for konkurrenceudsættelsen. Casekommunerne fremhæver, at området har været præget af manglende overblik og prioritering af services. Kommunerne fremhæver som en væsentlig forudsæt- 15

17 UDBUDSRÅDET ning for de opnåede effekter, at der ikke forud for konkurrenceudsættelsen var taget eksplicit stilling til service- og kvalitetsniveauet, til styringen og til forventningerne til området. Udbudsprocessen hjælper til, at der bliver taget stilling til disse forhold. Dette fremhæves det har løftet området og ikke mindst kommunens egne bestillerkompetencer. Det er således klart, at de undersøgte kommuner selv peger på to forklaringsfaktorer, som ikke i traditionel forstand er virkende mekanismer. Konkurrenceudsættelse påvirker således forhold i kommunerne (driftsoptimering, strategisk retning og styring), som i den hidtidige driftssituation i større eller mindre grad var fraværende fokusområder. Det skal i forlængelse heraf understreges, at det ikke er analysens konklusion, at effekterne alene kan forklares ved dette fravær af fokus. Casekommunerne fremhæver som en central og meget væsentlig forklaringsfaktor, at man ved at udbyde opgaven får en privat leverandør til at løse opgaven, der er professionel, og som qua kernekompetencer kan optimere driften og dermed spare kommunen penge. Dette kræver samtidig af kommunen, at man jf. det foregående punkt opnår tilstrækkelig klarhed over indhold og krav til den stillede opgave. Kernekompetencerne slår igennem på flere måder. Medarbejderne oplever, at de kommer til en organisation med mere tydelig ledelse og ledelsesmæssig opmærksomhed samt en højere faglighed, hvilket er positivt. Tilsvarende gennemføres investeringer i ny teknologi, og der er generelt fokus på, at opgaven løses på forretningsmæssige vilkår, hvilket også slår igennem som en reduktion i normeringerne, samt en mere fleksibel og fokuseret ressourceudnyttelse på tværs af kommuner, da depoterne betjener flere kommuner samtidig. Dette ses eksempelvis i casen fra Gribskov Kommune, hvor der i forbindelse med udbuddet blev indført ny teknologi i bestillings- og lagerstyringssystemet. Dette tegner billedet af, at der potentielt kan være tale om fundamentalt forskellige forretningsmodeller, hvor de private leverandører på den ene side tilstræber en effektiv og professionel drift, mens driftsfokus mere er kommet i anden række i de pågældende kommuner, hvor andre hensyn kan have spillet en større rolle. Det bør i den forbindelse understreges, at der er flere eksempler i de analyserede cases, hvor udbuddene har indebåret sociale forpligtelser. Der er ikke nogen principiel modsætning mellem effektiv og professionel drift og sociale forpligtelser. De konkrete forpligtelser indgår i givet fald et vilkår som alle andre. Samlet er det dog klart, at det i forbindelse med konkurrenceudsættelse er vigtigt for kommunerne at træffe en aktiv beslutning om valg af forretningsmodel, så der 16

18 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET sendes et klart og tydeligt signal om eventuelle særlige, sociale forpligtelser; det være sig en videreførelse af en eksisterende forretningsmodel eller eventuelle nye forpligtelser, man ønsker efterlevet. Kommunerne oplever også stordrift på tværs af kommuner som en væsentlig forklaringsfaktor. Gennem etablering af fælles depoter er der mulighed for at mindske den sårbarhed i forbindelse med sygdom eller efteruddannelsesaktiviteter, som følger af at have et depot med tre-fire medarbejdere. Samtidig danner de private aktørers større drift bedre grundlag for tilknytning og udnyttelse af specialister, ikke mindst til løsning af komplicerede reparationsopgaver. For nogle kommuner indgår under stordrift også spørgsmålet om at bruge leverandørernes indkøbsaftaler, frem for selv at købe ind, for herigennem at opnå lavere priser på kommunens indkøb af hjælpemidler. Der skal endelig peges på én forklaringsfaktor, nemlig det forhold, at betalingsmodellen påvirker resultatet. Denne forklaringsfaktor har mindre generel karakter, men tilbyder alligevel en forklaring på de identificerede effekter, Der er således, jf. ovenfor, én kommune, som har oplevet negative økonomiske effekter. Kommunen (Haderslev) forklarer primært dette med deres valg af lejemodel, herunder den konkrete betalingsmodel, hvor kommunen i tillæg til depotdriften får stillet hjælpemidlerne til rådighed af leverandøren og betaler en leje (leasingafgift) for dette. Tilsvarende fremhæver Gribskov Kommune overgangen fra en lejemodel til en ejemodel som en væsentlig del af forklaringen på deres positive økonomiske effekter, om end kommunen vurderer, at det er for tidligt at vurdere, om der er tale om en permanent effekt. De øvrige casekommuner fremhæver ikke deres betalingsmodeller blandt de væsentligste forklaringsfaktorer. Der er dog en betydelig opmærksomhed omkring betydningen af betalingsmodellerne. Der er således flere casekommuner, som peger på mere konkrete aspekter af deres betalingsmodeller som vigtige for at skabe budgetsikkerhed og undgå diskussioner med leverandørerne om, hvad der udløser ekstra betaling eller ej. Som forklaringsfaktor kobler dette tilbage til betydningen af at have et godt og klart udgangspunkt for konkurrenceudsættelsen. Der er i analysen blevet undersøgt en række andre potentielle forklaringsfaktorer, som har vist sig ikke at have den store forklaringskraft. Dette behandles mere detaljeret i kapitel 5. Som et konkret eksempel herpå skal kort fremhæves spørgsmål om brug af funktionsudbud. Caseanalysen har vist, at kommunerne kun i begrænset omfang er be- 17

19 UDBUDSRÅDET kendt med funktionsudbud 8 som tilgang til udbud på hjælpemiddelområdet og derfor også kun i begrænset omfang forsøger at udnytte de muligheder, som funktionsudbud kan tilbyde. Analysen viser, at det kræver en vis indsats lokalt at blive fortrolige med funktionsudbud for at udnytte det fulde potentiale, netop fordi videngrundlaget er begrænset. Da situationen i flere kommuner samtidig er præget af et relativt begrænset overblik over selve opgaveløsningen, vil mange kommuner i udgangspunktet typisk vælge at forsøge sig med en mere detaljeret og ofte aktivitetsbaseret tilgang til udarbejdelse af kravspecifikationen. 2.4 MARKEDET Effektanalysen har vist, at kommunerne konkurrenceudsætter hjælpemiddelområdet på et marked som i alt overvejende grad er domineret af to nationale leverandører. Der har været enkelte andre tilbud undervejs, og der synes at være en begyndende interesse fra en ny type virksomheder på markedet i form af firmaer fra logistik- og speditionsbranchen. De undersøgte casekommuner har som de to væsentligste modeller kunnet vælge mellem en leje- og en ejemodel, hvor forskellen ligger i ejerskabet til hjælpemidlerne. Tendensen på markedet synes at gå i retning af ejemodellen. Da caseanalysen kun har ét eksempel på lejemodel, kan det ikke konkluderes hverken for eller imod den ene eller anden af de to modeller, men det bør dog nævnes, at den ene case med en negativ økonomi, Haderslev Kommune, eksplicit fremhæver den økonomiske model som forklaring på de merudgifter, man har fået, ligesom Gribskov Kommune har realiseret positive økonomiske gevinster og bl.a. forklarer dette, i det mindste midlertidigt, med skiftet fra en lejemodel til ejemodel. Et forsigtigt skøn over markedets størrelse peger på, at dette ikke overstiger kr. 400 mio. kr. væsentligt, her afgrænset til ren drift af depoterne. I takt med realisering af stordriftsfordele må det forventes, at den samlede volumen vil være faldende snarere end stigende. Af de 98 kommuner har pt. 18 kommuner konkurrenceudsat området. Kommunerne peger i den forbindelse på manglende kendskab til udbudsreglerne, udfordringer med at kravspecificere og håndtere de formelle krav til udbudsprocessen, samt på kultur og usikkerhed om den fremtidige løsning som de væsentligste barrierer. Omvendt peges på behovet for optimering af organiseringen, på de økonomiske 8 I et funktionsudbud kravspecificeres ved at sætte fokus på de funktioner, som tilbudsgiver skal opfylde, ofte i form af krav til effekter og resultater, frem for at stille krav til bestemte metoder eller aktiviteter, som skal gennemføres. 18

20 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET gevinster, på betydningen af politisk interesse samt på ønsket om at sikre driftssikkerhed som de væsentligste drivkræfter. 2.5 TVÆRGÅENDE KONKLUSIONER OG PERSPEKTI- VER Effektanalysen rummer i tillæg til de effekt- og forklaringsrelaterede konklusioner desuden en række øvrige, mere perspektiverende konklusioner, som relativt kortfattet præsenteres nedenfor. Det kan helt overordnet konstateres, at hvis man har et relativt ineffektivt udgangspunkt, kan konkurrenceudsættelse være en vej til effektivisering. Et sådant udgangspunkt kan eksempelvis findes på et som hjælpemiddelområdet afgrænset område med begrænset ledelsesmæssig opmærksomhed. Effektivisering kan både forstås som tilvejebringelse af den samme løsning til en lavere pris, som er den primære effekt i de analyserede cases eller det kan bestå i at stille nye krav til løsningen, herunder at lægge op til innovative tiltag. Analysen viser på dette område, at et ønske om innovation og udvikling sammen med en privat leverandør kræver en eksplicit stillingtagen i udbudsmaterialet, gerne støttet via tildelingskriterier. Kommunen kan hjælpe tilbudsgiverne på vej ved at markere de områder, hvor man forventer nytænkning. Konkurrenceudsættelse tilbyder videre en genvej til at klarlægge serviceniveau og servicebehov og derigennem medvirke til professionalisering af hjælpemiddelområdet, også i kommunalt regi, som det ses i casen fra Nordfyns Kommune. Dette fordi leverandørinddragelse og udbud tvinger den offentlige organisation til at være eksplicit om sit serviceniveau og sine øvrige forventninger. Konkurrenceudsættelse indebærer i den forbindelse også en klarere prioritering og bidrager til disciplinering organisatorisk. Desuden oplever kommunerne at blive bedre til at udbyde opgaven fra første til anden generation af udbud, det vil sige, at der er tale en organisatorisk læring. Endelig viser analysen, at spørgsmålet om brugernes tilfredshed som kvalitetsmål først og fremmest synes relateret til den konkrete bevilling samt til kvaliteten af hjælpemidlerne, ikke til depotdriften. Samlet set peger disse konklusioner i retning af den tolkning, at udbud og konkurrenceudsættelse på hjælpemiddelområdet synes at indebære et valg af forretningsmodel i retning af en øget professionalisering og udnyttelse af specialistkompetencer, men også at denne udviklingsvej først for alvor kan realiseres, når kommunen etablerer et solidt fundament og tager klart stilling til, hvad man efterspørger på markedet. 19

21 UDBUDSRÅDET Kapitel 3 Effektanalysens metode AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 3.1 INDLEDNING OM DET METODISKE GRUNDLAG I dette afsnit gøres rede for den anvendte metode i effektanalysen. I bilag 1 er desuden indsat en uddybende beskrivelse af den metodiske tilgang til opgaven, herunder: operationalisering af effekt (uddybning af tabellen nedenfor med datakilder og metodiske overvejelser) valg af kommuner og kontakt til kommuner gennemførelse af dataindsamling bearbejdning af data og rapportering analyse af kommunale nøgletal analyse af markedsudvikling analyse af forklaringsfaktorer. Med metodeafsnittet skabes størst mulig åbenhed og gennemsigtighed om forudsætningerne for effektanalysen, således at resultaterne formidles på en måde, hvor det samtidig klart fremgår, hvordan de er fremkommet. 9 Effektanalysen er baseret på traditionelt før - og efter -studie, hvor situationen forud for konkurrenceudsættelsen sammenlignes med situationen efterfølgende, hvorefter det vurderes, hvorvidt eventuelle effekter (forskelle) kan tilskrives konkurrenceudsættelsen eller andre forhold. 9 Se i øvrigt AKF (2011): Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver En forskningsbaseret gennemgang af danske og internationale undersøgelser fra Rapporten indeholder en systematisk gennemgang af den eksisterende dokumentation af effekter, fordele og ulemper ved udlicitering af offentlige opgaver. Herunder formuleres en række kvalitetskrav til gennemførte studier (i forhold til at blive inkluderet i meta-studiet af effekterne) baseret på gældende standarder for god videnskabelig praksis. Dette opsummeres i en såkaldt kvalitetsprotokol (p. 25). Én af standarderne vedrører ovenstående spørgsmål om grundlaget for formidlingen af resultaterne. Effektanalysen er i væsentligt omfang baseret på samme standarder. Se i bilag 1 for en nærmere præsentation af den anvendte metode. 20

22 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Dette rejser en række spørgsmål om, hvad der forstås ved effekt og hvordan effekt operationaliseres, samt om mulige forklaringer på en given effekt. Effektanalysen indebærer således en række metodiske valg og forudsætninger. Der skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter: Direkte, kvantitative effekter, typisk de rent økonomiske effekter Direkte, kvalitative effekter, typisk relateret til selve ydelsen Indirekte kvantitative effekter, typisk relateret til organisation og tilfredshed Indirekte, kvalitative effekter, typisk relateret til øvrige effekter af konkurrencen. For hver af disse effekter er der udpeget konkrete indikatorer. Indikatorerne er videre operationaliseret. Både valg af indikatorer og den tilhørende operationalisering er baseret på en ideel forestilling om, hvad der ville være ønskeligt at basere effektvurderingen på, og også i et vist omfang på praktisk viden og erfaringer om, hvad der kan lade sig gøre bl.a. hvor der erfaringsmæssigt kan være problemer med at skaffe de nødvendige data. 3.2 OVERBLIK OVER EFFEKTER OG INDIKATORER I nedenstående tabel præsenteres et overblik over de valgte indikatorer. 21

23 UDBUDSRÅDET Tabel 3.1: Effekter og indikatorer analytisk design Effekt Operationalisering Indikator Bruttobesparelser Økonomi Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet (kontrolbud) og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Alternativ: Hvis der ikke foreligger kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 10 Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning, opfølgning i forhold til leverandør, samt evt. øvrige omkostninger, der ikke umiddelbart falder bort pga. fx opsigelsesvarsler (i henhold til budget- og regnskabssystemets kapitel 9.6). Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: normering og antal ansatte medarbejdernes uddannelsesniveau gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år antal tilkomne og afgåede medarbejdere. Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til: indflydelse på eget arbejde ledelsesform: Kontakt, beslutningshastighed lønvilkår motivation tryghed arbejdstempo 10 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet: 22

24 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Ydelse Afgrænsning af kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i udbudte opgaver og serviceniveau i forhold til tidligere. Det kan fx, men er ikke begrænset, til at omfatte: den samlede opgaves omfang acceptable ventetider det udleverede hjælpemiddels kvalitet reparation og vedligehold Information og rådgivning tilgængelighed forsyningssikkerhed. Ved systematiske ændringer foretages en kvalificering af den økonomiske nettogevinst. Vurdering af, om der mere overordnet er sket en præcisering af og opnået større klarhed om serviceniveauet. Sammenligning af brugertilfredshed før og efter udbud i forhold til ventetid visitation det udleverede hjælpemiddels kvalitet information og rådgivning. Sammenligning af antal klagesager. Har udbuddet bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter. 11 Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør 3.3 MEDVIRKENDE CASEKOMMUNER Effektanalysen er gennemført med afsæt i casestudier i følgende 10 kommuner, der alle har erfaring med konkurrenceudsættelse af hjælpemiddeldepoter: Faxe Kommune (2010, første udbud) Greve Kommune (2011, andet udbud, udbudt første gang 2003) Gribskov Kommune (2009, andet udbud, udbudt første gang 1999) 11 Innovation er således defineret mere som en inkrementelt baseret udvikling end til nødvendigvis at omfatte radikale fornyelser. 23

25 UDBUDSRÅDET Haderslev Kommune (2008, andet udbud) 12 Halsnæs Kommune (2010, første udbud) Holstebro Kommune (2009, andet udbud, udbudt første gang 2004) Horsens Kommune (2010, første udbud) Nordfyns Kommune (2011, hjemtagelse, udbudt to gange tidligere, første gang 2004) Slagelse Kommune (2006, andet udbud, udbudt første gang 2002) Struer og Lemvig kommuner (fælles udbud) (2010, andet udbud, udbudt første gang 2006) Valget af cases er begrundet i en række forskellige hensyn: Cases skal omfatte depotdrift, det vil sige ikke alene indkøb af hjælpemidler Cases skal dække geografisk bredt Cases skal omfatte depotdrift, hvor opgaven har været konkurrenceudsat Cases skal samlet set omfatte begge de to landsdækkende leverandører Cases kan omfatte kommuner, som har valgt at hjemtage opgaven efter at den har været lagt ud til en privat leverandør. Det samlede valg af cases tager højde for disse hensyn. Derudover har det i caseanalysen vist sig, at kommunerne som gennemsnit har en IKU (indikator for konkurrenceudsættelse), som ligger meget tæt på gennemsnittet for de danske kommuner, det vil sige, at der ikke er tale om kommuner, som systematisk konkurrenceudsætter mere eller mindre end de øvrige kommuner. Alt i alt er der således tale om kommuner, der dækker bredt og ikke adskiller sig systematisk fra landets øvrige kommuner (udover konkurrenceudsættelse af driften af hjælpemiddeldepotet). Se i øvrigt bilag 1, hvor der gøres nærmere rede for dette. De enkelte cases er bearbejdet med afsæt i det analytiske design og den heri angivne operationalisering for at sikre ensartethed på tværs. Under dataindsamlingen er der som i alle tilsvarende analyser med afsæt i den praktiske virkelighed til tider opstået situationer, hvor det har været nødvendigt at træffe konkrete metodiske valg. Det kan fx være situationer, hvor en kommune ikke har kunnet levere oplysninger om følgeomkostninger eller overheadprocenter. I en enkelt case (Greve Kommune) har det ikke været muligt at opgøre de økonomiske effekter af konkurrenceudsættelsen, idet Greve Kommune har vurderet, at de økonomioplysninger vedrørende kommunens omkostninger til den private drift af hjælpemiddelområ- 12 Før dette udbud blev opgaven løst af private leverandører i Gram og Vojens kommuner. Årstallet kendes ikke. 24

26 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET det, der pt. kan tilvejebringes, ikke udgør et tilstrækkeligt præcist grundlag for at indgå i analysen. Den grundlæggende metodiske præmis i sådanne situationer har været at anlægge en ensartet systematik på ensartede situationer. Der er i bilag 1 argumenteret for de konkrete valg, relateret til hver enkelt effektparameter og indikator. Alle cases er desuden efterfølgende blevet behandlet og drøftet på tværs for at sikre, at der anvendes ensartede metodiske valg i forhold til de for undersøgelsen relevante temaer. Der skal endelig kort gøres opmærksom på et konkret, formidlingsmæssigt valg i forbindelse med udarbejdelse af afrapporteringen. Dette handler om præsentationen af de økonomiske effekter, og de økonomiske forudsætninger, som rapportens beregninger er baseret på. Da der pt. kun er to nationale leverandører, har det været vigtigt at overveje, hvilken betydning rapporten får for markedet. Leverandørsiden har forståeligt nok tilkendegivet en vis usikkerhed i forhold til fuld offentliggørelse af deres pristilbud på alle priselementer. Det er derfor besluttet at præsentere totaltal som afsæt for analyse af de økonomiske effekter, da dette ikke giver flere oplysninger end det efterfølgende kommunale regnskab vil gøre i praksis. Det er klart, at et ønske om størst mulig gennemsigtighed vil pege i retning af at præsentere samtlige bagvedliggende oplysninger (herunder priser og mængder) fordelt på delopgaver, evt. også præsenteret i indekseret form for både den vindende leverandør og øvrige tilbudsgivere. Dette ønske kan således af hensyn til markedet ikke efterkommes. 25

27 UDBUDSRÅDET Kapitel 4 Markedet og markedssituationen AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING I dette kapitel præsenteres i hovedtræk det marked, som drift af hjælpemiddelfunktioner udgør. Først beskrives udviklingen i udgifterne på hjælpemiddelområdet, og der gives en forsigtig vurdering af markedets størrelse. Dernæst karakteriseres markedet, som i væsentlighed er præget af to nationale leverandører. Endelig drøftes drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse på hjælpemiddelområdet, både set fra et kommunalt perspektiv og fra leverandørernes synsspunkt. 4.1 UDVIKLING I UDGIFTERNE PÅ HJÆLPEMIDDEL- OMRÅDET SAMT MARKEDET STØRRELSE Det er i relation til en vurdering og beskrivelse af markedet relevant at først at se på, hvordan udgifterne på hjælpemiddelområdet generelt har udviklet sig over tid. Udgifterne pr. borger på hjælpemiddelområdet er i perioden 1998 til 2010 steget med 300 pct. fra ca. 200 kr. pr. borger i 1998 til ca. 800 kr. pr. borger i 2010, jf. figuren nedenfor. En del af stigningen fra 2007 og 2008 kan tilskrives ændringer i kontoplanen, hvor ved der fra 2008 oprettes en konto specifikt dækkende drift af hjælpemiddeldepoter (og som derfor regnes med i figuren nedenfor), men også i perioden 1998 til 2007 ses en kraftig stigning Der er foretaget en tilsvarende analyse i forhold til antallet af borgere over 65 år for at korrigere for en evt. udvikling i antallet af ældre borgere. Denne analyse viser et tilsvarende billede. 26

28 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Figur 4.1: Udviklingen i udgifter pr. borger på hjælpemiddelområdet Note: Kilde: Kroner Fra dækker udgifterne over indkøb på konto , mens den i perioden dækker over både indkøb på konto og drift af hjælpemiddeldepoter på konto Udgiftsniveauet er PL-reguleret til 2010-priser. Danmarks Statistiks Statistikbank samt beregninger foretaget af Rambøll Opgørelsen viser faldende omkostninger fra 2008, hvilket indikerer, at der i de seneste år er rettet en indsats mod udgifterne på hjælpemiddelområdet. Set i forhold til den demografiske udvikling forekommer der også at være et betydeligt potentiale på dette område, da antallet af ældre borgere over 65 år forventes at stige kraftigt fremadrettet, fra ca i 2011 til ca i Det skal bemærkes, at tallene i figur 4.1. alene er indikativ for udviklingen, da konteringspraksis 15 for hjælpemiddelområdet varierer mellem kommunerne, hvorfor det samlede udgiftsniveau er behæftet med en vis usikkerhed. Videre er det interessant at vurdere markedets størrelse, set i forhold til markedet for drift af hjælpemiddeldepoter, det vil sige ekskl. indkøb af hjælpemidler. 14 Det må jf. også den foregående note forventes, at antallet af ældre borgere er den væsentligste drivkraft for den fremtidige udvikling af efterspørgselssiden. Den konkrete vurdering er baseret på data fra Danmarks Statistik. 15 I bilag 1 om analysens metode uddybes problematikken omkring varierende konteringspraksis og datakvalitet. 27