- Hvor stor en el-produktion ønsker vi i Danmark?

Transkript

1

2 Hvis Danmark omvendt skulle satse på en betydelig netto el-eksport vil dette medføre en kraftig vækst i landets CO 2 -udledning, og nødvendiggøre omkostningskrævende CO 2 -reduktioner indenfor andre sektorer. Den nuværende kvoteordning Den nuværende kvoteordning for den danske elsektor udløber i I den eksisterende kvotelovgivning får de større el-producenter udstedt CO 2 -kvoter, der angiver et loft for det tilladte årlige udslip. Overskridelser medfører en strafafgift på 40 kr./tons CO 2 svarende til 3-4 øre/kwh (afhængig af produktionsform). Kvoterne er fastsat ud fra den faktiske CO 2 -emission for Denne fordeling af kvoter betyder populært sagt at producenter, der har svinet meget, får store kvoter og dem, der har etableret miljøvenlig el-produktion, med et lavt CO 2 -udslip, får tilsvarende lave kvoter. Denne form for kvotetildeling rummer en klar forskelsbehandling, der favoriserer den miljøbelastende el-produktion. Samtidig er ordningen relativt udynamisk, idet den ikke tvinger kraftvarmeværkerne til at effektivisere produktionen eller mindske miljøbelastningen, medmindre de ønsker at forøge sin el-produktion. For værker, der udelukkende producerer el (kondensdrift) gælder dog, at CO 2 -kvoterne er nedsat år for år. Med den gennemførte liberalisering af el-sektoren kan danske el-producenter frit vælge hvor strømmen skal sælges. Tilsvarende kan el-distributionsselskaber og forbrugere vælge, hvor de ønsker at købe sin strøm. Dette betyder, at el-sektorens producenter - til forskel fra tidligere - ikke har et ansvar for udviklingen i det samlede elforbrug. CO 2 -kvoterne har alene indflydelse på tilrettelæggelsen af selve el-produktionen. Værkerne har således intet incitament for at hjælpe forbrugerne til at spare strøm som et middel til at overholde egne CO 2 -kvoter. EU-direktiv for el-sektorens kvoter Der er i EU opnået enighed om et udkast til direktiv for handel med CO 2 -kvoter, med forventet ikrafttræden i Direktivet giver forholdsvis vide rammer for uddeling af kvoter. Energieffektivitet og brug af renere teknologi nævnes eksplicit som hensyn, der kan danne grundlag for fordeling af kvoter. Særlig gælder, at der ikke må opkræves betaling for uddeling af kvoter i de første tre år. Direktivet giver mulighed for, at Danmark kan fastsætte størrelsen af elsektorens samlede CO 2 - kvote såvel som fordelingen imellem producenter, når dette baseres på objektive og saglige kriterier. Kvotetildeling skal ifølge direktivet være konsistent med den nationale plan for overholdelse af Kyoto-målsætningerne. Forslag til kvoteordning, der giver Danmark CO 2 -gevinst af el-besparelser Som det fremgår af ovenstående er der en række gode argumenter for at opretholde en elproduktion i Danmark. Til denne produktion knytter der sig desværre en gene: CO 2 -emission. Det første spørgsmål man følgelig må stille ved udformning af en kvoteordning er: - Hvor stor en el-produktion ønsker vi i Danmark? 2

3 En sikker, stabil og billig elforsyning til at dække det danske el-forbrug er helt vitalt for det danske samfund. Behovet for el-produktion i Danmark er imidlertid ikke en fast størrelse, men er direkte relateret til udviklingen i det danske elforbrug. Falder el-forbruget stiger forsyningssikkerhed og økonomisk uafhængighed automatisk, og omvendt. Størrelsen af den ønskede el-produktion må følgelig relateres til den faktiske udvikling i elforbruget, samt et formuleret ønske om en given selvforsyningsgrad. Ved fastlæggelsen af de nuværende danske CO 2 -kvoter for el-sektoren blev det forudsat, at kvoterne skulle afspejle el-forbruget i Danmark, dvs. en selvforsyningsgrad på 100 pct. Dette er ensbetydende med at behovet for netto-eksport og netto-import er nul. Dette hindrer selvsagt ikke, at der sker en betydelig el-udveksling over året og bliver handlet strøm over landegrænserne. Det er imidlertid ikke givet, at en politisk prioritering af forsyningssikkerhed versus de ulemper og omkostninger som el-produktionens CO 2 -udslip giver, fører frem til, at selvforsyningsgraden også i fremtiden skal være 100 pct. På baggrund af ovenstående foreslås, at en kvoteordning for elsektorens CO 2 -udslip baseres på en ønsket el-produktion i Danmark. Denne produktion fastlægges ud fra det faktiske elforbrug i de nærmest foregående år og en målsætning om en ønsket selvforsyningsgrad på el-området. Hvis forbruget falder, som følge af f.eks. el-besparelser, økonomisk afmatning el. lign. er det givet, at den ønskede el-produktion og hertil hørende CO 2 -kvote bør nedjusteres. En fastholdelse af CO 2 -kvoter ved et faldende el-forbrug er ensbetydende med, at effektivitetskravene til selve elproduktionen svækkes, og at Danmark derved påføres unødvendige omkostninger til at begrænse CO 2 -udslippet indenfor andre sektorer. Det centrale her er, at CO 2 -kvoter for el-produktion bør følge udviklingen i el-efterspørgslen. Det bemærkes, at forslaget betyder, at Danmark vil høste den fulde CO 2 -gevinst af el-besparelser. Rent praktisk kan det overvejes at opstille en målsætning for udviklingen i det samlede elforbrug, og dermed et mål for resultatet af den samlede el-spareindsats, for på denne måde at sikre, at elsektorens samlede CO 2 -kvote bringes i harmoni med den samlede klimastrategi. Det næste spørgsmål er: - Hvordan kan en ønsket dansk el-produktion omsættes i CO 2 -kvoter, der giver producenterne øget incitament til at nedbringe den specifikke CO 2 -udslip pr. produceret kwh? Det specifikke CO 2 -udslip pr. kwh varierer ganske betydeligt mellem de enkelte værker. De mest miljøbelastende værker har en specifik CO 2 -udslip pr. kwh, der er flere gange større end for de mindst miljøbelastende værker, der fyrer med fossile brændsler. Dette betyder, at det ikke er ligegyldigt hvor elektriciteten produceres og dermed hvem, der får tildelt kvoter. I den hidtidige kvotetildeling er kvoterne tilpasset de enkelte værker/selskaber, således at de værker, der har haft et højt specifikt CO 2 -udslip pr. kwh har fået en tilsvarende høj kvota. Dette er en klar forskelsbehandling af værkerne, til ugunst for miljøet. 3

4 Hvis der derimod vælges en ordning, hvor værkerne får udstedt kvoter ud fra faktisk el-produktion i de foregående år og en gennemsnitlig specifikt CO 2 -udslip pr. kwh, vil samfundet få en langt mere dynamisk regulering til gavn for den miljøvenlige el-produktion. Den benyttede værdi for det specifikke CO 2 -udslip pr. kwh kan efterfølgende reduceres med en fast pct. hvert år, svarende til en forventet miljømæssig effektivitetsfremgang i el-produktionen. Dette forslag betyder, at værker med en høj specifik miljøbelastning skal effektivisere produktionen eller købe kvoter, hvis de ønsker at fastholde den hidtidige produktionsmængde. Producenter med en lavt specifikt CO 2 -udslip pr. kwh vil kunne forøge sin miljøvenlige el-produktion indenfor den tildelte kvote eller evt. sælge kvoterne til andre producenter. EU's direktivudkast forbyder betaling af kvoter i perioden En gratis uddeling af kvoter til nuværende og fremtidige producenter, der ikke afspejler den aktuelle fordeling af CO 2 - udledningen producenterne imellem, vil imidlertid enten medføre en omlægning fra miljøbelastende til mere miljøvenlig produktion eller give handel med kvoter værkerne imellem. Begge dele vil gavne den miljøvenlige el-produktion på bekostning af den miljøbelastende. Det forudsættes her, at en fordeling af kvoter ud fra objektive og ensartede tildelingskriterier og de klimapolitiske målsætninger ikke betragtes som en subsidiering af den miljøvenlige produktion. Forslaget betyder - udover at den hidtidige forskelsbehandling fjernes - at den mere miljøvenlige el-produktion bliver mere konkurrencedygtig, og at rammerne for den tilladte miljøbelastning sættes i direkte relation til den ønskede ydelse el-produktion. Ovennævnte forslag tager udgangspunkt i, at producenterne skal behandles lige. Det nye EUdirektiv lægger faktisk op til, at der må ske en forskelsbehandling, hvis denne er objektiv og til gavn for miljøet. I direktivudkastet nævnes energieffektivitet og renere teknologi som hensyn, der kan lægges til grund for fordeling af kvoter. Et mere dynamisk forslag, der benytter sig af denne mulighed er, at producenterne inddeles i klasser efter miljøeffektivitet, f.eks. centrale værker, decentrale værker, værker med særlige brændsler m.m. Værkerne kan efterfølgende ansøge om andel af en samlet kvote, indenfor den pågældende klasse. Ved år for år at flytte CO 2 -mængderne fra de miljøbelastende til de miljøvenlige produktionsklasser vil der opstå mangel på kvoter i de miljøbelastende klasser og overskud i de miljøvenlige. Uudnyttede kvoter i de miljøvenlige klasser giver plads for nye producenter, og modellen bidrager dermed til at skabe klarere rammer for ny og mere miljøvenlig el-produktion, hvor nye aktører kan ansøge om kvoter på lige fod med de eksisterende producenter. Ved at fordele den samlede kvote på miljøklasser, med underskud i de miljøbelastende klasser, og overskud i de miljøvenlige, vil det økonomiske incitament for at ændre produktionen eller handle med kvoter yderligere forstærkes, samtidig med, at der tilvejebringes nogle klare rammer for tildeling af kvoter til ny el-produktionskapacitet. 4

5 En opdeling af produktionsanlæg i klasser giver samtidig mulighed for at inddrage andre relevante hensyn, såsom kraftvarme-binding, brug af særlige brændsler, fremme af nye eller særligt effektiv teknologi, belastningsudjævning, reservelast m.m. Den nuværende kvoteordning, der gælder frem til 2003, baseres i realiteten på en opdeling af værkerne i to klasser, hvor det kun er kvoterne for ren kraftproduktion (kondensproduktion), der har været omfattet af de årlige nedjusteringer. En rent markedsbaseret variant af ovenstående forslag er, at der afholdes en auktion, hvor eksisterende og potentielle el-producenter kan byde på kvoter, hvor fordelingskriteriet er en garanteret maksimalt CO 2 -udslip pr. kwh i de(t) efterfølgende år. Betingelser, der knytter sig til selve udledningstilladelsen en lav specifik miljøbelastning - vil muligvis hæmme handelen med kvoter, men vil omvendt understrege, at den tætte kobling mellem det ønskede produkt og den acceptable miljøgene. Konklusion Den eksisterende kvotestyring tager udgangspunkt i værkernes faktiske CO 2 -emission. Der kan etableres en økonomisk mere effektiv miljøstyring, hvis der klart sondres imellem det samfundet ønsker - el-produktion - og den gene som samfundet ønsker at begrænse - CO 2 -udslip. Behovet for el-produktionen i Danmark knytter sig til udviklingen i det danske elforbrug. Tilsvarende gælder for ønsket om en sikker, stabil og billig elforsyning. Ved at knytte CO 2 -kvoterne for elsektoren til udviklingen i det faktiske elforbrug og en given målsætning for landets selvforsyningsgrad, kan Danmark sikre sig den fulde CO 2 -gevinst af el-besparelser, og fastholde miljøbetingede effektivitetskrav til selve el-produktionen. De mest miljøbelastende værker har en specifik CO 2 -udslip pr. kwh, der er flere gange større end for den mere miljøvenlige produktion på fossile brændsler. Dette betyder, at det ikke er ligegyldigt hvor elektriciteten produceres og dermed hvem der får tildelt kvoter. Det foreslås derfor, at fordelingen af kvoter mellem producenterne omlægges fra det nuværende system, hvor der forskelsbehandles til ugunst for miljøet til et system, hvor producenterne stilles lige. Herved får den mere miljøvenlige produktion mulighed for at øge sin produktion på bekostning af den miljøbelastende eller sælge overskydende kvoter. Resultat: Den mindre forurenende produktion får forbedrede konkurrencebetingelser og prisspændet til den miljøbelastende elproduktion reduceres. Helt centralt ved brugen af kvoter er, at disse skal fremme en ønsket udvikling imod en mere miljøvenlig el-produktion. Dette kan sikres ved at kravene til CO 2 -udslip pr. produceret kwh fortløbende strammes. Samtidig bør kvoterne udformes således, at den skaber incitament til etablering af ny og miljøvenlig produktionskapacitet. I dette lys er den hidtidige ordning med en fordeling af kvoter til eksisterende producenter ud fra deres hidtidig miljøbelastning ikke hensigtsmæssig. Forslag om fordeling af elsektorens samlede CO 2 -ramme på forskellige produktionsklasser og/eller auktioner med fokus på den specifikke miljøbelastning pr. kwh muliggør omvendt, at nye producenter kan gå ind og konkurrere på lige vilkår med eksisterende producenter. 5

6 Ovennævnte forslag omhandler de kvoter som Danmark vederlagsfrit tildeler el-producenter, med udgangspunkt i en ønsket el-produktion. Herudover vil producenter selvsagt kunne erhverve yderligere kvoter for at øge sin el-produktionen og derved bane vej for en netto-eksport af el. Tidligere blev effektiviseringer og omlægninger i henholdsvis el-produktion og el-forbrug betragtet som to sideordnede tiltag, der begge kunne bidrage til overholdelsen af Danmarks klimamålsætninger. Prioriteringen af henholdsvis el-produktion og -forbrug var et spørgsmål om, hvor der kunne opnås de største miljøeffekter til lavest mulige omkostninger. Det er Elsparefondens opfattelse, at Danmark fortsat kan basere sin klimastrategi på omkostningseffektive virkemidler, der retter sig mod såvel el-produktion som -besparelser, hvis der tilvejebringes en hensigtsmæssig administrativ udformning af kvoteordningen, der sikrer at CO 2 - reduktioner af el-besparelser fuldt ud kommer landet til gode. En uhensigtsmæssig administrativ udformning af en dansk kvoteordning vil omvendt udelukke en række samfundsmæssigt attraktive virkemidler, og derved gøre overholdelsen af de samlede klimamålsætningerne dyrere end nødvendigt er. 6