Karsten Engsig Sørensen Poul Runge Nielsen EU-RETTEN. 5. udgave. Jurist- og Økonomforbundets Forlag

Transkript

1 Karsten Engsig Sørensen Poul Runge Nielsen EU-RETTEN 5. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2 EU-Retten

3

4 Karsten Engsig Sørensen og Poul Runge Nielsen EU-Retten Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2010

5 Karsten Engsig Sørensen og Poul Runge Nielsen EU-Retten 5. udgave, 1. oplag 2010 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm's Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2010 ISBN Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks København Ø Telefon: Telefax:

6 Indholdsoversigt Forord Del I. Institutionerne og retskilderne Kapitel 1. Baggrund og målsætninger Kapitel 2. Institutionerne Kapitel 3. Lovgivningsproceduren Kapitel 4. EU-retskilderne og deres virkning Kapitel 5. Domstolskontrollen Del II. Den frie bevægelighed Kapitel 6. Diskriminations- og restriktionsforbudet Kapitel 7. Varernes frie bevægelighed Kapitel 8. Fri bevægelighed for personer Kapitel 9. Arbejdskraftens frie bevægelighed Kapitel 10. Etableringsretten Kapitel 11. Den fri udveksling af tjenesteydelser Kapitel 12. Kapitalens frie bevægelighed Del III. Harmoniseringen udvalgte emner Kapitel 13. Introduktion til harmoniseringen Kapitel 14. EU-Selskabsret Kapitel 15. EU-Skatteret Kapitel 16. Teknisk harmonisering Kapitel 17. Adgang til og anerkendelse af uddannelser Nummerering af TEUF før og efter Amsterdam- og Lissabontraktaterne Litteraturfortegnelse Domsregister Stikordsregister

7

8 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord Del I. Institutionerne og retskilderne Kapitel 1. Baggrund og målsætninger Historisk udvikling De oprindelige traktater De første udvidelser af samarbejdet Fællesakten og flertalsvedtagelser Maastrichttraktaten og den danske grundlovssag Amsterdam- og Nicetraktaterne og udvidelsen mod øst Fra forfatningstraktaten til Lissabontraktaten EU-rettens natur Centrale målsætninger og politikker Lidt om den anvendte terminologi og citation Vigtige kilder for EU-materiale Kapitel 2. Institutionerne Generelt om institutionerne Afgrænsning Generelle bemærkninger Kommissionen Sammensætning Udnævnelsesproceduren Uafhængighed Funktionsperiode og afskedigelse Kommissionens opgaver Nærmere om Kommissionens organisation Nærmere om kollegialitetsprincippet Nærmere om personellet Europa-Parlamentet Europa-Parlamentets organisation Det politiske plan Det politiske mandat Det administrative plan Europa-Parlamentets opgaver og indflydelse

9 Indholdsfortegnelse 4. Rådet Sammensætning Formandskabet Stemmeregler i Rådet Udgangspunkt Stemmeregler gældende indtil 31 oktober Stemmeregler fra 1. november Nærmere om mødeoffentlighed og dokumentoffentlighed i Rådet Det Europæiske Råd Domstolen, Retten og Personaleretten Indledning Domstolene Dommerne Organisation af Domstolen og Retten Domstolen Domstolens administration Retten Generaladvokaterne Den europæiske ombudsmand Udnævnelse og uafhængighed Ombudsmandens kompetence Hvilke sager kan indbringes for ombudsmanden? Betingelser for realitetsbehandling Sagsbehandlingen ved ombudsmanden Kapitel 3. Lovgivningsproceduren Kravet om legalitet De vigtigste hjemmelsbestemmelser Valg af hjemmel Kommissionens rolle Lovgivningsproceduren Afgrænsning Den oprindelige fremgangsmåde Samarbejdsproceduren Den almindelige lovgivningsprocedure Den danske beslutningsprocedure Kapitel 4. EU-retskilderne og deres virkning EU-rettens særegenhed Retskilderne

10 Indholdsfortegnelse 2.1. Traktater Forordninger Direktiver Afgørelser, henstillinger, udtalelser mv Domspraksis Domstolens fortolkningsstil Dommes præjudikatværdi Domstolsskabte principper Retskildernes hierarki Retskildesøgning Umiddelbart anvendelig EU-ret Traktaten Forordninger Direktiver Afgørelser Det tidsmæssige aspekt Fortolkningsforpligtelsen Medlemsstaternes erstatningsansvar Ansvarsbetingelserne Ansvarssituationerne Gennemførelse af erstatningskravet Ansvarets konsekvenser EU-rettens forrang Krav til nationale processuelle regler Kapitel 5. Domstolskontrollen Indledning Traktatbrudssøgsmålet Den indledende procedure Søgsmålet ved Domstolen Manglende opfyldelse af en afgørelse fra Domstolen Proceduren efter TEUF art Andre traktatbrudslignende procedurer Annullationssøgsmålet Hvad er en retsakt? Hvem har søgsmålskompetence? Særligt om Europa-Parlamentets søgsmålskompetence Medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen Revisionsretten og Den europæiske Centralbank Fysiske eller juridiske personer

11 Indholdsfortegnelse Normative retsakter Beslutninger. Søgsmålskompetence for andre end adressaten? Annullationsgrundene Tidsfristen Konsekvenserne af en annullationsdom Passivitetssøgsmålet Præjudicielle forelæggelser Formålet med proceduren Domstolens kompetence under en art. 267-procedure Forholdet til national lovgivning Forholdet til EU-retsakterne Hvilke retsregler kan Domstolen fortolke? Hvilke nationale domstole kan forelægge en sag for Domstolen? Under hvilke omstændigheder kan eller skal et spørgsmål forelægges Hvornår kan en retsinstans forelægge et præjudicielt spørgsmål Tilfælde, hvor Domstolen afviser at besvare spørgsmål Tilfælde, hvor der består en forelæggelsespligt Undtagelser fra forelæggelsespligten Erstatningssøgsmålet Erstatningssøgsmålets genstand og adressat Ansvarsgrundlaget Andre krav Del II. Den frie bevægelighed Kapitel 6. Diskriminations- og restriktionsforbudet Indledning Diskriminations- og/eller restriktionsforbud Forholdet til harmoniseringen Diskriminationsforbuddet Direkte og skjult diskrimination Art. 18 generelle forbud mod forskelsbehandling grundet nationalitet Mestbegunstigelsesprincippet (Most favoured nation principle) Restriktionsforbuddet Traktatmæssige undtagelser Kravet om grænseoverskridende aktivitet

12 Indholdsfortegnelse 5.1. Den hypotetiske vurdering efter art Hindringer opstillet af oprindelseslandet ved udrejse og eksport Tidligere udøvelse af traktatsikrede rettigheder Bolig i udlandet og unionsborgerskabet National ret forbyder omvendt diskrimination Afgifter på varer der transporteres inden for landets grænser Omvendt diskrimination De berettigede De forpligtede Afgrænsning af en»medlemsstat« Private Den territoriale anvendelse Kapitel 7. Varernes frie bevægelighed Indledning Afgiftsmæssige og ikke-afgiftsmæssige hindringer Definition af varer Varer hidhørende fra tredjelande Toldunionen samt forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkning: art. 28 og Toldunionen. Begreb Forbuddet mod told og toldlignende afgifter Afgifter der ikke er omfattet af art Interne afgifter Afgifter eller gebyrer som vederlag for erlagt ydelse Afgifter eller gebyrer påført som følge af EU-retlige krav Forbuddet mod diskriminerende interne afgifter: art Generelle bemærkninger Art. 110, stk. 1 diskriminerende afgifter Afgift på varer Diskriminationens form Ingen indenlandsk produktion Diskriminationstesten Art. 110, stk. 2 protektionistiske afgifter Varer med oprindelse fra tredjelande Eksport Interne afgiftsordninger og de øvrige regler om fri bevægelighed Forbud mod indførelsesrestriktioner: art Handelshindringsbegrebet

13 Indholdsfortegnelse Kvantitative indførelsesrestriktioner Foranstaltninger med tilsvarende virkning: Dassonville og Cassis de Dijon Udvidelse af handelshindringsbegrebet Indskrænkning af handelshindringsbegrebet: Keck Produktkrav, salgsformer og betydningen af markedsadgangen Keck-doktrinens to led Sammenfatning Domstolens praksis: emneopdelt Reguleringen af betingelserne for import Krav til produktets indre og ydre kendetegn Krav til produktets sammensætning Forbehold af særlige betegnelser Krav til emballage og krav om mærkning Immaterialrettigheder Markedsføringsforbud Regulering af produktionen Prisregulering Reklame- og markedsføringsregler Anvendelsesforeskrifter Regulering af distributionen i øvrigt Favorisering af indenlandsk produktion Forbud mod udførelsesrestriktioner: art Lovlige ind- og udførelsesrestriktioner: art. 36 og Cassis de Dijondoktrinen Forholdet mellem art. 36 og Cassis de Dijon-doktrinen Proportionalitetsprincippet Betydningen af harmonisering Hensynene efter Cassis de Dijon-doktrinen Hensynet til forbrugerbeskyttelsen God handelsskik Miljøhensyn Hensynene efter art Menneskers og dyrs liv og sundhed Den offentlige sædelighed Den offentlige orden Den offentlige sikkerhed Beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret Indledning Diskriminerende lovgivning

14 Indholdsfortegnelse Konsumtionsprincippet og adgangen til parallelimport EU-rettens konsumtionsprincip Samtykkebetingelsen Konsekvensen af konsumtion Særligt om varemærkerettigheder Opdeling af varemærker Ompakning og ommærkning Parallelimportørens markedsføring Særligt om ophavsrettigheder Særligt om oprindelsesbetegnelser Statslige handelsmonopoler: art Kapitel 8. Fri bevægelighed for personer Afgrænsning af emnet De umiddelbart berettigede personer Unionsborgere og familiemedlemmer Unionsborgerskabet Unionsborgerskabets betydning. Traktatens bestemmelser Unionsborgerskabets betydning for ligebehandlingsprincippet Unionsborgerskabets betydning for den fri bevægelighed Familiemedlemmer Indledning Ægtefæller Ægteskab og registreret partnerskab Nationalitet Samlevende Efterkommere Forældre Andre familiemedlemmer Krav om bolig? Nærmere om indholdet af rettighederne ved indrejse og ophold Forbud mod administrative formaliteter Retten til udrejse, indrejse og ophold Udrejse Indrejse Ophold Ophold under 3 måneders varighed

15 Indholdsfortegnelse Ophold over 3 måneders varighed Frist for registrering Særligt om paskontrol samt Schengen-aftalen Retten til fortsat ophold i gæstelandet Særligt om familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat Retten til ubegrænset ophold i gæstelandet Retten til ubegrænset ophold i gæstelandet for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat Undtagelser til indrejse- og opholdsretten Kapitel 9. Arbejdskraftens frie bevægelighed Afgrænsning af emnet Traktatens bestemmelser Særligt om forholdet mellem TEUF art. 45, 49 og Den beskyttede personkreds Statsborgere i en medlemsstat Arbejdstageren Arbejdsgiveren Kravet om et tilknytningsforhold til EU-retten Kravet om en grænseoverskridende økonomisk aktivitet Forholdet til oprindelseslandet Arbejdstagerens rettigheder Forbuddet mod direkte og skjult diskrimination Forbud mod restriktioner på adgangen til arbejdsmarkedet Sprogkundskaber Bopælskrav Ansættelsesvilkår Andre forhold Arbejdsretlige konflikter Sociale fordele Indledning De berettigede Definition af social fordel Særligt om studiestøtte Dobbelt betaling af sociale bidrag Traktatmæssige undtagelser Hensynet til den offentlige orden m.v Beskæftigelse i den offentlige administration

16 Indholdsfortegnelse Kapitel 10. Etableringsretten Indledning Art. 49 s anvendelsesområde De berettigede personer og selskaber Personer Selskaber Etableringsformer Primær etablering Sekundær etablering Minimumskrav til etablering Datterselskaber Valg af etableringsform Aktiviteter omfattet af art Retten til at udøve erhvervsvirksomhed Særligt om personers etableringsret Særligt om etableringer i tredjelande Diskrimination af virksomheder Fastlæggelse af skibes nationalitet Krav til selskabers hjemsted og hovedaktivitet Krav til selskabsdeltagerne/virksomhedsejere Krav til ledelse mv Restriktionsforbuddets rækkevidde Hindringer for sekundær etablering Hindringer stillet af oprindelseslandet Autorisationskrav og anerkendelse af eksamensbeviser Mere generel anvendelse af restriktionsforbuddet Traktatmæssige begrænsninger i etableringsretten Offentlig myndighed Hensyn til den offentlige orden mv Særligt om selskabers primære etablering Kapitel 11. Den fri udveksling af tjenesteydelser Indledning Den fri udveksling af tjenesteydelser i henhold til TEUF art Nærmere om indholdet af rettigheden Sondringen mellem etableringsretten, den fri udveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens fri bevægelighed Betydningen af sondringen Nærmere om sondringen mellem TEUF art. 49 og TEUF art Samtidig anvendelse af TEUF art. 49 og 56?

17 Indholdsfortegnelse 3.4. Omgåelsessituationer Den berettigede personkreds Kravet om etablering Et krav om fysisk separation mellem udbyder og modtager? Begrebet tjenesteydelser Kravet om en økonomisk aktivitet Kravet om vederlag Tjenesteydelser inden for sundhedsområdet Nationale foranstaltninger, der kan virke hindrende på den fri udveksling af tjenesteydelser Diskriminerende hindringer og krav om etablering Forbud mod ikke-diskriminatoriske hindringer (restriktionsforbuddet) Forbuddets baggrund og indhold Autorisationskrav Totalt forbud mod udøvelsen af en aktivitet Særligt om udstationerede arbejdstagere ansat hos tjenesteyderen Nationale regler om mindsteløn og social sikring Kollektive kampskridt (fysisk blokade o. lign) Andre administrative foranstaltninger Restriktionsforbuddets rækkevidde Restriktionsbegrebet i forhold til diskriminationsbegrebet Restriktionsforbuddets juridiske kontekst og anvendelighed Udviklingen i retspraksis Formuleringernes overensstemmelse med praksis vedrørende TEUF art Servicedirektivet Indledning Servicedirektivets anvendelsesområde Økonomiske aktiviteter Den berettigede personkreds Tjenesteyder Modtagere af tjenesteydelser Udtrykkelige undtagelser fra servicedirektivets anvendelsesområde Direktivets materielle regler vedrørende tjenesteydelser

18 Indholdsfortegnelse Tjenesteyderens rettigheder Kodiciferingen af restriktionsforbuddet Generelle undtagelsesbestemmelser Specifikke undtagelser til det generelle restriktionsforbud Andre specifikke undtagelser begrundet i hensynet til sikkerheden Proceduren efter art Modtagerens rettigheder Tjenesteydelsens kvalitet Gennemsigtighed Medlemsstaternes gensidige forpligtelser Krav til forenkling af den nationale administration Kapitel 12. Kapitalens frie bevægelighed Indledning Udviklingen frem til Maastrichttraktaten Forholdet til de øvrige»friheder«i traktaten Art. 63 s anvendelsesområde Kapitalbevægelser og betalinger De berettigede og forpligtede Restriktionsforbuddet Restriktionsforbuddets rækkevidde Restriktionsforbuddet i praksis Undtagelserne til kapitalens fri bevægelighed Generelt om undtagelserne Medlemsstaternes skattelovgivning Kontrolforanstaltninger Betalingsbalanceproblemer Særligt om overførsler til og fra tredjelande Den Økonomiske og Monetære Union Del III. Harmoniseringen udvalgte emner Kapitel 13. Introduktion til harmoniseringen Indledning Harmoniseringsmetoder Medlemsstaternes undtagelsesmuligheder (miljøgarantien) Subsidiaritetsprincippet Effekten af harmoniseringen Udvalgte harmoniseringsproblemer

19 Indholdsfortegnelse 6.1. Ensartet fortolkning og anvendelse Forbedring af lovgivningens kvalitet Konkurrence mellem retssystemerne Kapitel 14. EU-Selskabsret Indledning Generelt om harmoniseringen Baggrund og målsætninger Realiseringen af etableringsretten Den mulige Delaware-effekt Industripolitiske målsætninger Status De omfattede selskabsformer En europæisk modellov Stiftelse og registrering af selskaber Aktieselskabers kapitalforhold Aktieselskabers struktur Baggrund for harmoniseringen Selskabers ledelse Ledelsesstrukturen Erstatningsansvar Tegningsret Generalforsamlingen Arbejdstagernes medindflydelse Regnskab og revision Koncernret Koncernaftale Koncerner etableret uden aftale Direktivets fremtid Omstrukturering af selskaber Fusion og spaltning Overtagelsestilbud Selskabers nationalitetsskifte Nye selskabsformer Europæiske Økonomiske Firmagrupper SE-statutten Andre selskabsformer Små og mellemstore virksomheder Kapitel 15. EU-Skatteret Indledning

20 Indholdsfortegnelse 2. Den fri bevægelighed og nationale skatter Begrænset skattepligtige personer Fuldt skattepligtige personer Beskatningen af faste driftssteder Fuldt skattepligtige selskaber og beskatning af udbytte Mestbegunstigelsesprincip Varernes og tjenesteydelsers frie bevægelighed Saglige grunde og tvingende almene hensyn Sammenhæng i beskatningsordningen Effektiv skattekontrol og værnsregler Territorial-princippet og hensynet til fordeling af beskatningskompetencen Traktatmæssige undtagelser Sociale bidrag Statsstøttereglerne og nationale skatter Harmoniseringen af national skatteret Generelt Beskatningen af grænseoverskridende aktiviteter Fusionsskattedirektivet Beskatningen af grænseoverskridende koncerner Personers grænseoverskridende aktiviteter Skatteunddragelse og skattekonkurrence Generel tilnærmelse af skattesystemerne Kapitel 16. Teknisk harmonisering Indledning Informationsproceduredirektivet Notifikationspligtige forskrifter Proceduren efter notifikationen Virkningen af manglende notifikation Proceduren for nationale standarder Andre informationsprocedurer Harmoniseringen efter den nye metode Udviklingen af den»nye metode« Opbygningen af et direktiv Harmonisering gennem standarder Overensstemmelsesvurdering De harmoniserede områder Bygge- og anlægsmateriel Levnedsmidler Maskiner

21 Indholdsfortegnelse 5. Håndhævelse af tekniske forskrifter på ikke-harmoniserede områder 937 Kapitel 17. Adgang til og anerkendelse af uddannelser Indledning Det retlige grundlag i traktaten Domstolens praksis Hvilke uddannelser er omfattet af retten til lige adgang Retsstillingen efter forordning 1612/ Arbejdstagere (forordning 1612/68, art. 7, stk. 3) Arbejdstagerens efterkommere Særligt om studiestøtte Gensidig anerkendelse af uddannelser og andre kvalifikationer Introduktion Retsstillingen efter traktatens bestemmelser Tilfælde, hvor et erhverv udøves på permanent basis Tilfælde hvor et erhverv udøves på midlertidig basis Harmonisering af de faglige krav Harmoniseringsmetoder Direktiv 2005/36 om gensidig anerkendelse af uddannelser Indledning Direktivets anvendelsesområde Generelle betragtninger Lovregulerede erhverv Den offentlige sektor Andre situationer Hvad indebærer anerkendelsen af uddannelsen Aktiviteter udøvet på en midlertidig basis Aktiviteter udført på permanent basis (etableringsretten) Tilfælde, hvor der ikke består en pligt til gensidig anerkendelse Udligningsforanstaltninger Særligt om vandelsattester m.v Nummerering af TEUF før og efter Amsterdam- og Lissabontraktaterne Litteraturfortegnelse Domsregister Stikordsregister

22 Forord Forord Forord Nærværende fremstilling er en opdatering og videreudvikling af den 4. udgave af EU-retten fra I mellemtiden er Lissabontraktaten trådt i kraft. Denne ændrer reglerne om institutionerne markant, ligesom den indeholder en række andre ændringer, herunder en ny traktat (TEUF) med nye numre. Herudover har nye afgørelser fra Domstolen kastet nyt lys over centrale bestemmelser i traktaten. Disse forhold har gjort det nødvendigt at opdatere den tidligere udgave. Bogen er delt i tre dele. Den første del giver en generel introduktion til EU-retten, de to efterfølgende giver en grundig indføring i EU s indre marked. Det indre marked med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital realiseres dels gennem TEUFs bestemmelser, dels gennem harmoniseringen. Vi har bestræbt os på at give et dækkende billede af den retspraksis, der vedrører de mest centrale bestemmelser i TEUF. Det falder derimod udenfor formålet med denne bog at gennemgå den omfattende sektorharmonisering, der konkretiserer og supplerer denne retspraksis. Vi har derfor valgt at omtale nogle generelle problemstillinger, der knytter sig til harmoniseringen og yderligere gennemgå harmoniseringen på få udvalgte områder. Vi har herved bestræbt os på at illustrere, hvordan TEUFs regler og harmoniseringen supplerer hinanden ved realiseringen af det indre marked. Vi har beholdt fremstillingens form med fyldige domsreferater, ofte fremstillet emneopdelt, samt afsnit sat i petit, som omtaler mindre centrale problemstillinger og som derfor kan springes over af læseren. På den måde håber vi at have tilgodeset såvel studerende som praktikere. Alle synspunkter i denne bog er personlige. Poul Runge Nielsen har udarbejdet kapitlerne 2, 3, 5, 8-9, 11 og 17. Karsten Engsig Sørensen har udarbejdet kapitlerne 1, 4, 6, 7, 10, Vi takker HA(jur)-studerende Marina Møller Bitsch for praktisk assistance. 21

23 Forord Der er kun i begrænset omfang medtaget materiale fremkommet efter 1. februar Luxembourg, juni 2010 Poul Runge Nielsen Århus, juni 2010 Karsten Engsig Sørensen 22

24 Del I Institutionerne og retskilderne 23

25 24

26 KAPITEL 1 Baggrund og målsætninger Kap. 1 Litteratur: A.M. Arnull, A.A. Dashwood, M. Dougan, M.G. Ross, E. Spaventa & D.A. Wyatt: Wyatt & Dashwood s European Community Law, 4. udg. 2006, Bugge Thorbjøn, Daniel, Thomas Elholm, Peter Starup & Michael Steinicke: Grundlæggende EU-ret, 2009, Jens Hartig Danielsen: Suverænitetsafgivelse, 1999, Jonas Bering Liisbjerg, Bo Vesterdorf, Nina Holst-Christensen & Karsten Hagel-Sørensen: EU-Karnov, 2008, Claus Gulmann & Karsten Hagel-Sørensen: EU-ret, 3. udg., 1995 ved Hagel-Sørensen, 1995, Ulla Neergaard & Ruth Nielsen: EU-ret, 5. udg. 2009, Birgitte Egelund Olsen & Karsten Engsig Sørensen (red.): Europæiseringen af dansk ret, 2008, Stephen Weatherill & Paul Beaumont: EU Law, 1999, Henrik Zahle: EU og den danske grundlov, Historisk udvikling 1.1. De oprindelige traktater I forlængelse af 2. verdenskrig blev der gjort flere tiltag for at styrke det forsvarspolitiske og økonomiske samarbejde mellem staterne i Europa samt de øvrige stater involveret i krigen. I denne periode blev bl.a. FN, NATO samt det senere OECD oprettet. På et mere europæisk plan etableres Vestunionen samt Europarådet. Formålene med disse organisationer var bl.a. at sikre den økonomiske genopbygning af Europa samt at forhindre nye krige. De nævnte organisationer havde alle det til fælles, at de var opbygget som traditionelle internationale organisationer. Samarbejdet forudsatte den enkelte stats accept, og regelfastsættelsen skete ved vedtagelse af traktater, som forpligtede de deltagende stater. I 1950 foreslog den daværende franske udenrigsminister Schuman, at de europæiske stater etablerede et udvidet samarbejde, som skulle samle den europæiske kul- og stålindustri i én organisation. Forslaget gik mere konkret ud på at samle den franske og tyske kul- og stålindustri, men andre europæiske stater blev også inviteret til at deltage. I den såkaldte Schuman-plan blev det foreslået, at dette samarbejde skulle adskille sig fra de traditionelle, derved at der skulle etableres institutioner, som var uafhængige af de deltagende stater, og som skulle have bemyndigelse til at udstede beslutninger, som var 25

27 Kap De oprindelige traktater bindende for de deltagende stater. Hovedformålet med etableringen af dette samarbejde var at knytte de europæiske medlemsstater tæt til hinanden, således at en ny krig ikke blot blev utænkelig, men umulig. Derfor var det kernen i samarbejdet at samle den for krigsproduktionen vigtige kul- og stålindustri. Schuman-planen forudså dog, at etableringen af et samarbejde omkring kul og stål kun var det første skridt i retning af et mere vidtgående samarbejde, der i sidste ende kunne føre til etableringen af en europæisk føderation. Schuman-planen førte til, at Frankrig, Tyskland, Italien, Belgien, Holland og Luxembourg allerede i 1951 ratificerede Kul- og Stålfællesskabstraktaten (EKSF-traktaten), som trådte i kraft i juli Traktaten var indgået for 50 år, og den udløb derfor i juli måned Den udvidelse af samarbejdet, som var forudset i Schuman-planen, blev realiseret allerede i 1957 med vedtagelsen af yderligere to traktater. Drøftelserne omkring udvidelsen viste, at der var fortalere for, at samarbejdet skulle udvides ved at inddrage yderligere sektorer af industrien, og andre, der argumenterede for etableringen af et mere generelt samarbejde. Begge planer blev realiseret, idet de daværende medlemsstater i 1957 enedes om en traktat om det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom) samt en traktat om det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF-traktaten som senere har ændret navn først til EF-traktaten og derefter til Traktaten om den Europæiske Unions Funktion). 1 Begge traktater trådte i kraft 1. januar Sidstnævnte traktat adskiller sig fra de øvrige to traktater derved, at den er betydelig mere ambitiøs ved at opstille generelle målsætninger, som berører størstedelen af den europæiske industri. Den forudså oprindeligt, at der skulle oprettes et Fællesmarked (nu benævt det indre marked), hvor de eksisterende hindringer for samhandlen mellem medlemsstaterne skulle fjernes, og hvor der skulle ske en gradvis tilnærmelse af medlemsstaternes økonomiske politik, jf. herved nedenfor afsnit 3. Pga. sit brede anvendelsesområde og sine vidtrækkende målsætninger får TEUF mere karakter af en»rammeaftale«. Selvom der i traktaten findes en række vigtige bestemmelser, der fastslår rettigheder og pligter for private og medlemsstaterne, er det forudset, at traktatens målsætninger i vidt omfang skal realiseres ved udstedelse af sekundære retsakter; særligt direktiver og forordninger. 2 Det er derfor i TEUF forudsat, 1. EF-traktaten forkortes ofte TEF, og Traktaten om den Europæiske Unions Funktion forkortes TEUF eller EUF-traktaten. Traktaten benævnes visse steder Romtraktaten, idet den ligesom Euratom er underskrevet i Rom i Navneændringen til EF-traktaten skete i 1993 og til TEUF i 2009, men i det følgende anvendes normalt det nye navn, selvom der er tale om begivenheder fra før navneændringen. 2. Om de sekundære retsakter og deres virkning se nedenfor kapitel 4. 26

28 Kap De første udvidelser af samarbejdet at medlemsstaterne afgiver en betydelig del af deres lovgivningskompetence og dermed deres suverænitet. Der bestod således oprindeligt tre traktater, som havde oprettet hvert sit Fællesskab tilsammen kaldet De Europæiske Fællesskaber. Det er fælles for disse Fællesskaber, at de alle inkorporerer de principper, der kom til udtryk i Schuman-planen; der er etableret nye institutioner, som er uafhængige af medlemsstaterne, og disse institutioner har fået overdraget kompetence til at vedtage regler, som er bindende for medlemsstaterne og for borgerne i medlemsstaterne. En vis forenkling skete ved Fusionstraktaten, som trådte i kraft i 1967, og som benævnes sådan, fordi den fusionerede de institutioner, som havde kompetence inden for de tre Fællesskaber. Da EKSF-traktaten og Euratom i dag begge er ophævet, er der alene et fælleskab tilbage, og dette betegnes i dag som Unionen. Derfor taler man ikke længere om Fællesskaberne, men dette udtryk genfindes ofte i ældre dokumenter De første udvidelser af samarbejdet Med virkning fra 1973 blev Storbritannien, Irland og Danmark optaget i samarbejdet. Tidligere forsøg på at optage nye medlemsstater var blevet forhindret af Frankrig, som under de Gaulles ledelse havde modsat sig Storbritanniens medlemskab. Det var derfor først efter, at de Gaulle var fratrådt som præsident, at det var muligt at realisere planerne. Danmark og Irland var således ikke interesseret i et medlemskab uden Storbritannien. Ved tiltrædelsen forpligtede Danmark og de øvrige stater sig til at indrette sig i overensstemmelse med de dengang eksisterende regler i traktaten og sekundære retsakter, hvorved de nye medlemsstater fuldt ud påtog sig de samme forpligtelser som de oprindelige medlemsstater. Tiltrædelsen betød endvidere, at de nye medlemsstater overdrog suverænitet til de tre Fællesskaber, jf. ovenfor, således at de forpligtede sig til fremover at følge de trufne beslutninger. For Danmarks vedkommende skete tiltrædelsen ved Folketingets vedtagelse af Lov om Danmarks tiltrædelse af de De Europæiske Fællesskaber (tiltrædelsesloven). 3 Ved loven tiltrådtes samtlige tre grundlæggende traktater med senere traktatændringer. Efter tiltrædelseslovens 3 sættes traktaternes regler i kraft i Danmark, i det omfang de er umiddelbart anvendelige, og det samme gælder de retsakter, der er vedtaget inden Danmarks tiltrædelse Jf. lov nr. 447 af 11. oktober Danmarks oprindelige tiltrædelse omfattede Grønland, som imidlertid trådte ud af EF i Om umiddelbart anvendelige regler se nedenfor kapitel 4 afsnit 3. 27

29 Kap De første udvidelser af samarbejdet Efter tiltrædelseslovens 2 overlades de beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, til de Europæiske Fællesskabers institutioner. Loven beskriver ikke nærmere, i hvilket omfang der afgives suverænitet, idet der henvises til, at det sker, i det omfang det er fastsat i de forskellige traktater. De områder, hvor institutionerne har kompetence, skal derfor udledes ved en fortolkning af traktaterne, og udviklingen har vist, at området for EF-traktaten er særdeles omfattende. Denne suverænitetsafgivelse var forudsat i grundloven, hvor 20 udtrykkeligt åbner mulighed for, at beføjelser, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, ved lov i nærmere bestemt omfang kan overlades til mellemfolkelige myndigheder. 5 Ifølge bestemmelsen kræves enten 5/6-flertal i Folketinget, eller vedtagelse med almindeligt flertal og efterfølgende godkendelse ved folkeafstemning. Da der ikke i Folketinget kunne opnås 5/6-flertal, var en folkeafstemning nødvendig for, at tiltrædelsen kunne gennemføres. 6 Det næste led i udvidelsen af samarbejdet kom først i 80 erne, hvor først Grækenland (1981) og senere Spanien og Portugal (1986) blev optaget som medlemsstater. Denne udvidelse adskilte sig fra den forrige, derved at der var tale om rimelig nye demokratier med en svagere økonomi end den i de eksisterende medlemsstater. I 1995 blev antallet af medlemsstater udvidet til 15, idet Østrig, Sverige og Finland blev optaget. Norge og Schweiz stod også til at blive medlem i denne forbindelse, men en folkeafstemning viste, at der ikke i befolkningen var flertal herfor. Gennem tiden har der eksisteret en række sideløbende samarbejdsaftaler mellem Fællesskaberne og ikke-medlemsstater. Det første vigtigere samarbejde var den tidligere EFTA-aftale indgået med de såkaldte EFTA-lande. Denne aftale virkede tillige som en forløber for EFTA-landenes optagelse som fulde medlemsstater i EF/EU, idet bl.a. Danmark forud for tiltrædelsen var medlem af EFTA. EFTA-aftalen er i dag suppleret af EØS-aftalen, som knytter Norge, Liechtenstein og Island endnu tættere til det økonomiske samarbejde i EU..Formålet med EØS-aftalen er imidlertid ikke at forberede disse tre lande på en optagelse i EU, men derimod at inddrage disse lande i det økonomiske samarbejde, herunder det indre marked med fri bevægelighed for varer, per- 5. Grundlovens 20 indeholder herved et bestemthedskrav, som senere blev centralt i den grundlovssag, som verserede i Danmark i forbindelse med tiltrædelsen til Maastrichttraktaten, jf. nedenfor afsnit 1.4. Nærmere om 20 se Jens Hartig Danielsen, samme i UfR 2005 B. 329 ff samt Ole Spierman i Birgitte Egelund Olsen & Karsten Engsig Sørensen (red.): kapitel Ved en tilsvarende folkeafstemning i Norge kunne der ikke opnås det fornødne flertal, hvorfor landet allerede dengang valgte at forblive uden for Fællesskaberne. 28

30 Kap Fællesakten og flertalsvedtagelser soner tjenesteydelser og kapital samt konkurrencepolitikken. 7 Senere i 90 erne anvendte man de såkaldte Europa-aftaler til at forberede de østeuropæiske lande på optagelse i EU Fællesakten og flertalsvedtagelser Ved Fællesakten, der trådte i kraft i 1987, skete der grundlæggende ændringer i samarbejdets målsætninger og beslutningsprocedurer. Ændringen af målsætningen bestod særligt i, at etableringen af det indre marked blev optaget som en målsætning i EF-traktaten (nu TEUF), jf. herved nærmere nedenfor afsnit 3. Ændringen i beslutningsprocedurerne bestod særligt i, at Europa-Parlamentet fik tildelt større indflydelse ved udstedelsen af retsakter, samt at afstemningsprocedurerne blev ændret således, at Rådet i videre omfang fik mulighed for at vedtage retsakter ved kvalificeret flertal. 9 Navnlig den sidste ændring fik stor betydning for udviklingen i samarbejdet. I den oprindelige EØF-traktat (nu TEUF) var det forudset, at udstedelsen af retsakter efter en overgangsperiode i øget omfang kunne ske ved flertalsvedtagelser i modsætning til enstemmighed. På en række vigtige områder var enstemmighed dog fortsat et krav, og dette var en af hovedårsagerne til, at arbejdet med udstedelse af harmoniseringsretsakter gik meget langsomt i 70 erne og i starten af 80 erne. Denne krise i samarbejdet blev løst, da man efter vedtagelsen af Fællesakten i videre omfang kunne vedtage beslutninger ved kvalificeret flertal. Overgangen fra enstemmighed til flertalsvedtagelser har tidligere mødt politisk modstand. I 1965 valgte Frankrig, dengang under ledelse af præsident de Gaulle, i en periode at udeblive fra Rådsmøderne. Den franske boykot af samarbejdet faldt sammen med overgangen til 3. etape, som indebar, at enstemmighedsprincippet skulle opgives på en række områder. Derfor blev den franske boykot også betragtet som en aktion mod opgivelsen af enstemmighed til fordel for afgørelser truffet ved kvalificeret flertal. Frankrig genoptog samarbejdet i starten af 1966, efter at de daværende medlemsstater havde indgået det såkaldte Luxembourg-forlig. Dette forlig indebar i de følgende år, at medlemsstaterne accepterede, at den enkelte medlemsstat havde mulighed for at nedlægge veto mod beslutninger, som berørte den enkelte medlemsstats»meget vigtige 7. EØS-aftalen indebærer således, at der oprettes en række nye institutioner, der skal forestå det fremtidige samarbejde. Ved aftalen forpligtede EØS-landene sig til at gennemføre en stor del af de sekundære retsakter, som allerede var vedtaget i EU, og senere retsakter inden for aftalens område skal gennemføres efter nærmere beslutning truffet af den såkaldte EØS-komité eller evt. i EØS-rådet. Der oprettes også en domstol, EFTA-Domstolen, som har kompetence til at fortolke aftalen. 8. Se hertil yderligere EU-Karnov, 2008, kap Om begrebet kvalificeret flertal se nærmere nedenfor kapitel 2. 29

31 Kap Maastrichttraktaten og den danske grundlovssag interesser«. Denne vetoret var således i direkte modstrid med traktatens afstemningsregler, der forudså en øget anvendelse af afgørelser truffet ved kvalificeret flertal. Mens Luxembourg-forliget tidligere blev accepteret af medlemsstaterne, er der i dag ikke samme sikkerhed for, at medlemsstaterne vil respektere, at den enkelte medlemsstat har en vetoret. Spørgsmålet om Luxembourg-forligets rækkevidde var centralt i debatten op til vedtagelsen af Fællesakten herhjemme. Da Fællesakten betød en øget anvendelse af afgørelser truffet ved kvalificeret flertal, havde det stor betydning, om Danmark og de øvrige medlemsstater forsat kunne påberåbe sig forliget, når en»nødbremse«var påkrævet Maastrichttraktaten og den danske grundlovssag Den til dato mest omfattende traktatændring var vedtagelsen af Maastrichttraktaten. Maastrichttraktaten førte til oprettelsen af Traktaten om den Europæiske Union (TEU), som er en helt ny traktat, der trådte i kraft den 1. november Herudover medførte Maastrichttraktaten en række ændringer i EF-traktaten og dermed det eksisterende samarbejde. 10 Samarbejdet omkring EU som samtidig blev den nye fællesbetegnelse for samarbejdet bestod herefter af fire grundlæggende traktater: EKSF-traktaten (som udløb i 2002), EF-traktaten, 11 Euratom og TEU. Efter vedtagelsen af Maastrichttraktaten opdeles samarbejdet i EU i tre søjler: den første søjle består af det oprindelige (økonomiske) samarbejde reguleret i de oprindelige traktater med senere ændringer. Den anden søjle vedrører samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og den tredje søjle udgøres af samarbejdet om retlige og interne anliggender. Samarbejdet i den første søjle reguleres primært af TEUF (dengang EFtraktaten), mens samarbejdet i søjle to og tre oprindeligt var reguleret i TEU. Derudover indeholder TEU en række bestemmelser, der kan siges at gå på tværs af de tre søjler. Dette er bestemmelser, der regulerer de overordnede mål og principper for EU-samarbejdet, samt visse fælles bestemmelser omkring ændringer af traktaterne og optagelse af nye medlemsstater. Samarbejdet i søjle to og tre vedrørte i vidt omfang nye områder, der ikke tidligere var udtrykkeligt traktatreguleret. 12 Inddragelsen af disse nye samarbejdsområder markerede overgangen fra det oprindelige rent økonomiske samarbejde til det nuværende bredere politiske samarbejde, der samtidig be- 10. Ændringerne bestod dels i, at der indsættes en række nye målsætninger, jf. herved nedenfor afsnit 3, dels i en række ændringer i beslutningsproceduren. 11. Den oprindelige EØF-traktat fik ved vedtagelsen af Maastrichttraktaten navnet EFtraktaten. 12. Fællesakten indeholdt dog en enkelt bestemmelse omkring det udenrigspolitiske samarbejde, jf. Fællesaktens art