IPMONOPOLET tidsskrift for international politik

Transkript

1 IPMONOPOLET.DK ÅRGANG 2 NR 6 PRIS 50,- ÅR 2009 IPMONOPOLET tidsskrift for international politik TEMA: KRIGENS FOLKERET IPmonopolet sætter i denne udgave fokus på KRIGENS FOLKERET tema Private sikkerhedsfirmaer i krig LASSE MAY OG FLEMMING HOTHER Om retten som et middel i moderne krigsførelse ANDERS HENRIKSEN udblik Dansk udviklingspolitik efter 2001 bistand for de bedrestillede? MIKELE DIAB SYNSPUNKT Interview med Kjeld Rasmussen Klima: teknologi, etik og sikkerhed

2 REDAKTIONEN Chefredaktionen Liv Belling Emma Knudsen Tema Mette Lundsfryd Heide-Jørgensen Anne-Kathrine Nielsen Jakob Schmidt Rikke Nørgaard Udblik Anne Kring Gustav Brade Signe Kring Monopolet Line Skytte Boganmeldelse Mikala Rasmussen Fundraising og reklame Maja Blaabjerg Mikael Valsted Sørensen Layout Mia Stigsnæs Webdesign Martin Ehrensvärd Lancering Line Skytte Synspunkt Mikala Rasmussen IPmonopolet c/o Institut for Statskundskab (IfS) Øster Farimagsgade 5, København K ipmonopolet@gmail.com ISSN: ISSN: (online udgave) IPmonopolet trykkes hos Det samfundsvidenskabelige fakultets trykkeri, ReproCenter IPmonopolet udgives med støtte fra: Institut for statskundskab, Københavns Universitet IPMONOPPOLET NR 6 REDAKTIONEN

3 LEDER Kære læser af IPmonopolet. Vi har i denne 6. udgave af IPmonopolet valgt at fokusere på Krigens Folkeret. Der er gennem de seneste årtier sket en markant udvikling indenfor international ret og Krigens regler. Denne udvikling er blandt andet kommet til udtryk ved oprettelsen af ICC, den internationale strafferetsdomstol i Haag. Fx har oprettelsen af krigstribunaler, som Cecilie Koefod redegør for i artiklen Internationale forbrydelse i nationale jurisdiktioner, ændret internationale regler fra at gælde interstatslige forhold til også at berøre statsborgere. Det er dog de færreste bestemmelser indenfor international lov, der er klokkeklare og de fleste aspekter af international lovgivning er til diskussion når det gælder krigsførelse. Som i anden jura er der i international ret inkorporeret en række fortolkningsmuligheder og de mange gråzoner kræver, at de nuværende regler konstant sættes til debat, i takt med at nye hændelser finder sted internationalt. Derfor er debatten om juridisk fortolkning af international lovgivning også evigt aktuel. En anden problematik omhandler forholdet mellem forskellige aktørers roller. Ifølge jurist Anders Henriksens artikel Om retten som et middel i moderne krigsførelse forsøger staterne at opnå legitimitet via legalitet. Oprettelsen af Guantanamo-basen er et godt eksempel herpå, hvilket Nina Lave skriver om i Guantanamo som juridisk legeplads. Geneve-konventionen og USA s egen lovgivning om habeas corpus, dvs. retten til at blive stillet for en dommer, blev suspenderet netop med henvisning til den amerikanske forfatnings mulighed derfor, ved at erklære undtagelsestilstand. En erklæring der langt fra er enighed om. Mens staterne kan udnytte rettens vage formuleringer til fortolkning efter behov, medfører forekomsten af private sikkerhedsfirmaer måske også en revurdering af international ret. I modsætning til statslige organer kan multinationale sikkerhedsfirmaer ikke sættes til ansvar på samme måde som statslige aktører, hvilket Flemming Hoter og Lasse May diskuterer konsekvenserne af. Foruden selve temaartiklerne, tager også boganmeldelsen udgangspunkt i temaet Krigens Folkeret, med en anmeldelse af bogen Legalization and World Politics af orlogskaptajn Kenneth Øhlenschlæger Buhl. Desuden byder Udblik bl.a. på en artikel om Diskurser i krisetider Island, finanskrisen og EU samt to forskellige vinkler på dansk udviklingsbistand, hvoraf den ene, Dansk udviklingsbistand eller 2001 bistand for de bedrestillede, sammenligner den danske og den norske udviklingspolitik og de konsekvenser politikken har for modtagerlandene. Temaet om Krigens Folkeret konkretiseres yderligere i Monopolet med en politisk debat om lukningen af Guantanamo-basen og Danmark rolle. Sidst, men ikke mindst varmer Synspunkt op til klimatopmødet i december og bringer et interview med Kjeld Rasmussen, lektor ved institut for geografi og geologi, om både de geografiske, teknologiske, sikkerhedspolitiske og etiske dimensioner af klimaudfordringen. Denne udgave er desuden startskuddet for IPmonopolet på tryk og det er vi rigtig stolte af at kunne præsentere. Det betyder også, at det nu er muligt at abonnere på IPmonopolet. Vi håber du vil nyde denne udgaves indhold samt nye lækre design, som vi gerne vi takke vores layouter Mia Stigsnæs for. Derudover vil vi også takke Martin Ehrensvard for vores nye flotte hjemmeside Tjek den ud! Emma Knudsen Stud. scient. pol. Københavns Universitet Funktion: Ansvarshavende redaktør Liv Belling Stud. scient. pol. Københavns Universitet Funktion: Ansvarshavende redaktør Bedste hilsner, Liv Belling og Emma Knudsen IPMONOPPOLET NR 6 LEDER SIDE 3

4 IPMONOPOLET NR 6 SIDE 4

5 INDHOLD 3 LEDER 6 7 TEMA INTRODUKTION Private sikkerhedsfirmaer i krig Internationale forbrydelser i nationale jurisdiktioner Statsrepræsentanters immunitet for nationale domstole Om retten som et middel i moderne krigsførelse Guantanamo som en juridisk legeplads Information for Action: Disease Surveillance and the Biological Weapons Convention Judgment handed down in the case of Al-Haq v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs UDBLIK Vagtskifte i Moldova Dansk udviklingspolitik efter 2001 bistand for de bedrestillede? Diskurser i krisetider Island, finanskrisen & EU Demokrati i udvikling IPHORISONT MONOPOLET IPANMELDELSE SYNSPUNKT SIDEN SIDST Det er ikke bare gas! Gas som kilde til et sikkerhedspolitisk strategisk spil mellem Rusland og EU The Contest for Lebanon To skridt til højre og fem år frem - et øjebliksbillede af Europa-parlamentet efter valget IPMONOPOLET NR 6 INDHOLD SIDE 5

6 TEMA INTRODUKTION Temaredaktionen bringer i denne udgave af IPmonopolet en række spændende artikler samt en boganmeldelse under temaet Krigens folkeret Folkeretten er De retlige regler i folkeretten, der særligt regulerer de krigsførendes adfærd under væb net konflikt. Definitionen henviser til, at der er tale om internationale retsregler, som kan findes både i konventioner og sædvaneret. De finder særligt anvendelse under væbnet konflikt, fordi de afviger fra, hvad der ellers er tilladt under fredsforhold, f.eks. i forhold til menneskeret tighederne. Reglerne finder anvendelse på adfærd, altså handlinger og undladelser, der primært vedrører beskyttelse af krigens ofre, f.eks. syge, sårede, krigsfanger og civile, samt de midler og metoder, som må tages i anvendelse i krigsførelsen. Reglernes subjek ter er de krigsførende, hvad enten der er tale om stater og deres væbnede styrker, eller ikke-statslige, organiserede væbnede organisationer, f.eks. Taliban. Der fordres dog et minimum af organisering, kommandoføring og evne til at gennemføre sammenhængende militære operationer. Reglernes anvendelse finder ligeligt anvendelse på alle krigsførende og er således uafhængig af, hvem der gav anledning til den væbnede konflikt, eller om der foreligger nogen politisk eller juridisk anerkendelse eller ej. Orlogskaptajn og Ph.D.-studerende Kenneth Øhlenschlæger Buhl, Dansk Institut for Militære Studier (DIMS). Læs Kenneths boganmeldelse af Legalization and World Politics på side 51. Krigen Folkeret IPMONOPPOLET NR 6 TEMA INTRODUKTION SIDE 6

7 Private sikkerhedsfirmaer i krig Af Lasse May og Flemming Hother Brugen af private militærfirmaer (PMF) har ændret sig markant med Irakkrigen. Således er USA s brug af private militærfirmaer mest kendt er firmaet Blackwater - steget fra i under Golfkrigen i 1991 til i Det skaber et problem i forhold til den humanitære folkeret og Genevekonventionerne, der netop ikke kan rumme denne nye blanding af kombattanter og civile. Der er dukket en ny aktør op på den moderne kampplads: det private militærfirma, eller PMF. Betegnelsen henviser til firmaer, som sælger ydelser, der støtter en militær indsats, eller direkte løser militære opgaver. Blandt typiske opgaver kan nævnes: Teknisk bistand, uddannelse af personel, støtte til planlægning af militære aktioner og i nogle tilfælde aktiv deltagelse. FAKTA I 1991 i forbindelse med den 1. Golfkrig var der omkring private sikkerhedsfolk i Irak, i 2006 var der Den amerikanske styrke i Irak var i 2006 på mand. kilde: I krigszonen befinder der sig således en gruppe sværtbevæbnede civile, der ikke har en soldats rettigheder eller pligter, der ikke hører under et militært disciplinærsystem, og som ikke er under direkte statslig kontrol eller opsyn. De mest alvorlige kontroverser opstår, når disse private firmaer hyres af stater til at deltage aktivt i statens militære operationer og løse opgaver, der tidligere blev løst af statens eget militære personel; en slags militær udlicitering om man vil. Et kendt eksempel fra medierne er beskyttelseshold i krigszoner. Små hold, typisk med militær baggrund og træning, som er bevæbnede som en militærenhed, men ansat af et privat firma til at beskytte diplomater, politikere eller andre, der har brug for særlig beskyttelse, når de bevæger sig rundt i en krigszone. I krigszonen, befinder der sig således en gruppe sværtbevæbnede civile, som hverken har en soldats rettigheder eller pligter; som ikke hører under et militært disciplinærsystem, og som ikke er under direkte statslig kontrol eller opsyn. Hvorfor vælges denne løsning så? Der er næppe nogle penge at spare, eftersom disse bevæbnede sikkerhedsvagter betales betydeligt bedre end soldater, der traditionelt løser den slags opgaver. Svaret skal nok findes i de to udtryk plausible deniability og mandskabsmangel. De private sikkerhedsentreprenører tæller ikke med i statens officielle tropperegnskab, men influerer alligevel bundlinjen. Der er således en klar politisk fordel ved deres brug. Brugen af PMF er skaber en række problemer, især i forhold til den Humanitære Folkeret, som regulerer adfærden i krig. De fire Genevekonventioner, der tilsammen danner fundamentet for krigens regler, skelner kun mellem to typer personer: kombattanter og civile. De to grupper har vidt forskellige pligter og rettigheder efter krigens love. Kombattanters vigtigste rettigheder er deres krav på krigsfangestatus og deres rettighed til at deltage direkte i kamphandlingerne. Disse to rettigheder går hånd i hånd. Soldater kan ikke straffes for de handlinger de udfører i krig, hvis disse ikke strider IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 7

8 mod krigens love. Soldater kan derfor ikke straffes, bare fordi de har slået fjendens soldater ihjel. De nyder fuld immunitet for alle lovlige krigshandlinger. Derimod kan de, hvis de bliver fanget, holdes som krigsfanger indtil krigen er slut. Civile nyder en anden særlig beskyttelse, idet de ikke må angribes direkte og så vidt muligt skal tillades evakuering fra kamppladser. Denne beskyttelse er betinget af, at de ikke deltager aktivt i kamphandlinger. Gør de dette alligevel, mister de deres beskyttelse, imens kampen står på. Både kombattanter og civile har en pligt til at overholde krigens regler og vil ellers kunne straffes for krigsforbrydelser. Kombattanter er defineret både i den tredje Genevekonvention fra 1949 og i Tillægsprotokolen fra I tredje Genevekonvention defineres kombattanter som alle personer, der er med i de væbnede styrker, herunder militser, frivillige korps og organiserede modstandsgrupper, såfremt modstandsgrupperne overholder fire krav. Kravene består i, at grupperne skal have en ansvarlig overordnet, at de skal have et let genkendeligt tegn, ar de skal bærer deres våben frit fremme samt at de skal overholde krigens regler. I Første Tillægsprotokol defineres kombattanter som alle grupper eller enheder, der er under en ansvarlig kommando, og har et effektivt disciplinærsystem internt i gruppen. De to definitionener er ikke helt den ens, men PMF er vil under normale omstændigheder ikke falde i kombattant-kategorien, hverken i den tredje Geneve konvention eller i Første Tillægsprotokol. Private sikkerhedsfolk er således civile. Det medfører, at de ikke må deltage direkte i kamphandlinger, men de må dog godt bruge magt til at forsvare sig selv. Skulle de alligevel deltage i kamphandlinger, har de ikke immunitet overfor almindelige krigshandlinger såsom vold, drab og hærværk, og kan derfor retsforfølges for disse handlinger. Kombattanters ret til at deltage i kamphandlinger giver dem immunitet for almindelige krigshandlinger. Eftersom civile ikke nyder denne immunitet vil private sikkerhedsvagter hurtigt kunne komme i en situation, hvor de vil kunne retsforfølges for handlinger, som en soldat i hæren ikke vil kunne. Eksempelvis er USA begyndt at bruge civile til at flyve deres ubemandede fly (UAV). Dette udgør et reelt problem i forhold til disse regler. Disse UAV er bruges til opklaring eller direkte angreb. Begge dele er aktiv deltagelse i forhold Risikoen er, at alt for mange lande bliver totalt afhængige af de ydelser, som PMF erne leverer. For når vi først dertil, og man kunne mene, at vi var godt på vej, så kan det blive så godt som umuligt at føre bare nogenlunde kontrol med disse firmaer og de ydelser som de leverer. til krigens love, hvorfor det kræver kombattantstatus for at kunne udføre disse handlinger lovligt. Civile, der dræber kombattanter, uden at det er i selvforsvar, tager direkte del i kamphandlinger. De vil således principielt kunne retsforfølges for krigsforbrydelser. Derudover kategoriserer Genevekonventionerne visse handlinger som grave breaches. I denne kategori befinder ulovlige drab som disse sig. Konventionerne pålægger alle lande at retsforfølge og straffe folk, der har begået disse særligt grove overtrædelser. Der er tale om universel jurisdiktion. Dette betyder at alle lande, inklusiv USA selv, er forpligtet til at straffe folk, der har begået denne slags forbrydelser. Hvis amerikanerne derimod havde brugt soldater fra deres eget luftvåben ville disse lovligt kunne deltage direkte i kamphandlinger. Dette skaber åbenlyse problemer både for USA, men så særligt også for de civile der er ansat til at flyve deres ubemandede fly. De vil kunne blive retsforfulgt for de handlinger, de har begået og vil kunne straffes både for drab og hærværk. IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 8

9 PMF ere er kommet for at blive; der er for stor efterspørgsel efter deres ydelser til, at de skulle holde sig væk. Derfor ville man ikke komme langt med et forbud. Spørgsmålet er, hvordan man bedst skal håndtere den udfordring, som PMF er udgør. En løsningsmodel, hvor staterne hver for sig laver national lovgivning, som regulerer disse firmaer synes ikke omfattende nok til at Kombattanters ret til at deltage i kamphandlinger giver dem immunitet for almindelige krigshandlinger. Eftersom civile ikke nyder denne immunitet vil private sikkerhedsvagter hurtigt kunne komme i en situation, hvor de vil kunne retsforfølges for handlinger, som en soldat i hæren ikke vil kunne. løse problemet. Disse firmaer er multinationale, og der er før set eksempler på, hvordan et firma er flyttet fra et land til et andet for at undgå restriktiv lovgivning. Løsningen synes i højere grad at ligge på et internationalt niveau. Man kunne skabe et internationalt organ, der kan kontrollere, at reglerne bliver overholdt og måske kan straffe firmaer, der ikke overholder reglerne. Problemet i dette vil være, at et sådant organ kun vil kunne være effektivt, såfremt der, på den internationale scene, er opbakning til organet. Det betyder, at der på den internationale scene, skal være en høj grad af enighed om organets rolle, samt om hvilke sanktionsmuligheder organet skal have. Der er selvsagt mange praktiske problemer i forbindelse med denne løsning. Mange indflydelsesrige lande bruger selv PMF, og vil derfor nok se en større fordel i, at problemet ikke bliver løst effektivt. Hvis ikke organet effektivt vil kunne gå ind og regulere området, er spørgsmålet, om et andet alternativ ikke burde bruges. En anden mulighed kunne være at lade en eksisterende organisation eller NGO tage sig af o v e r v å g n i n g e n af området. ICRC eller andre troværdige organisationer kunne måske være med til at regulere brugen af PMF ere. Men denne løsningsmodel indeholder samme problem, som der generelt er i folkeretten: at der ikke en nogle sanktionsmuligheder. Endnu en mulighed kunne være, at få FN på banen, og så derigennem skabe regulering og et sanktionssystem. Det ville måske være lettere end at skulle skabe et helt nyt organ fra bunden til at varetage overvågningen af PMF erne. Også denne løsning indeholder imidlertid en del problemer. På samme måde som første forslag, vil det kræve en helt hidtil uhørt enighed i FN, som der ikke er tradition for på følsomme områder som magtanvendelse. Ingen af disse løsningsmodeller ligger således lige til højrebenet. Problemerne i forbindelse med dette område er store, og der er ikke nogle åbenbare løsninger. Dels fordi pengene er for store, og dels fordi der ikke rigtig er nogen vilje til at dæmme op for problemet. Men problemet skal løses og jo længere tid, der går, før end det bliver løst, jo sværere bliver det at løse. Risikoen er, at alt for mange lande bliver totalt afhængige af de ydelser, som PMF erne leverer. For når vi først dertil, og man kunne mene, at vi var godt på vej, så kan det blive så godt som umuligt at føre bare nogenlunde kontrol med disse firmaer og de ydelser som de leverer. Lasse May og Flemming Hother læser begge jura på overbygningen på Københavns Universitet og er i øjeblikket i gang med deres speciale om PMF ers folkeretslige status. Derudover har de begge haft flere fag omhandlende krigens love og international ret. Flemming Hoter Lasse May IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 9

10 Internationale forbrydelser i nationale jurisdiktioner Statsrepræsentanters immunitet for nationale domstole Af Cecilie Kofoed Problemstillingen er klar og relevant; kan statsrepræsentanter først straffes når landet selv eller en international domstol tager sagen op? Og hvem har kompetence til at træffe afgørelsen om forfald af immunitet? Ba. Jur. Cecilie Kofoed skriver om folkeretten i forhold til statsrepræsentanters immunitet og diskuterer udviklingen indenfor både de nationale og internationale domstole, fra Eichmann sagen i 1960 erne til Arrest Warrent sagen i Folkeretten Folkeretten og særligt den humanitære folkeret har haft en utrolig udvikling siden 2. Verdenskrig. Folkeretten, der startede ud som lov mellem stater, vedrører nu også lov mellem stater og deres borgere og ikke mindst andre staters borgere. De internationale domstole som ICJ (International Court of Justice), ICC (International Criminal Court) og de forskellige krigstribunaler er af stor betydning i kampen for internationalt at straffe folkeretsbrud, men de har alle det tilfælles, at individer ikke kan bringe sager for domstolene, kun stater har denne Jeg mener, at hensynet til at beskytte menneskerettighederne må veje tungere end hensynet til at bibeholde statsrepræsentanters immunitet ved nationale domstole ret. Dette begrænser i mange henseender individets rettigheder efter de fælles konventioner indgået under FN, eksempelvis, når det vedrører statsrepræsentanter, såsom statsoverhoveder mv., der begår forbrydelser mod deres eget folk. Derfor melder problemstillingen sig; kan statsrepræsentanter først straffes når landet selv eller en international domstol tager sagen op? Er der et problem i folkeretten, hvad angår retsforfølgning af statsrepræsentanter, der begår forbrydelser og i kraft af deres immunitet ikke møder konsekvens? I så fald, hvem har kompetence til at træffe afgørelse om frafald af deres immunitet, og hvem har herefter jurisdiktion til at dømme gerningsmændene? Jus cogens Der har i folkeretten udviklet sig en sædvane for, at visse internationale forbrydelser med individer som pligtsubjekter får status af jus cogens, dvs. at de anses for at være ufravigelige. Altså kan de ikke fraviges ved indgåelse af traktat eller andet, jf. Traktatretskonventionens art. 53. Der har endvidere udviklet sig en sædvane for, at stater har universel jurisdiktion ved forbrydelser af denne karakter og der derfor ikke behøver at være et link mellem staten og forbrydelsen for at retsforfølge forbryderen. Denne universelle jurisdiktion skal i tilfælde, hvor det drejer sig om statsrepræsentanter, vejes op med dennes immunitet. For bedst at skildre denne problemstilling vil jeg tage udgangspunkt i den historiske udvikling indenfor statsrepræsentant- Adolph Eichmann IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 10

11 ers immunitet og nationale domstoles jurisdiktion. To sager kan illustrere denne udvikling. Eichmann-sagen fra 1962 for de israelske domstole og Arrest Warrant sagen fra 2002 for ICJ. Attorney-General of the Government of Israel v. Eichmann. Adolf Eichmann var under 2. Verdenskrig SS-Obersturmbannführer i det nazistiske styre og havde derved en del af ansvaret for gennemførelsen af jødeudryddelserne i koncentrationslejrene. Efter 2. Verdenskrig flygtede Eichmann til Argentina og undgik derved at blive stillet for Nüremberg tribunalet (Internationalt tribunal oprettet efter 2. Verdenskrig, der havde til formål at straffe krigsforbrydere). Indtil 1960 opholdt Eichmann sig i Argentina under falsk navn, men israelske efterretningsagenter kidnappede i 1960 Eichmann og førte ham til Israel, hvor han blev stillet for domstolen i Jerusalem. Tiltalen lød blandt andet på folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser; alle forbrydelser, der nu anses for at have status af jus cogens. Eichmann blev dømt til døden af domstolen i Jerusalem og dommen blev senere stadfæstet af den israelske Højesteret. Eichmann-sagen bruges stadig i dag som reference, når der i folkeretten skal diskuteres hvor langt nationale domstoles jurisdiktion rækker overfor fremmede statsrepræsentanters immunitet. Arrest Warrant of April 2000 (Democratic Republic of the Congo v. Belgium) (ICJ). Problemstillingen i denne sag begynder, da Belgien den 11. april 2000 udsteder en arrestordre mod Congos daværende udenrigsminister, Abdulaye Ndobasi Yerodia. Arrestordren udstedes på baggrund af ny belgisk lovgivning, der giver de belgiske domstole jurisdiktion over ethvert individ, der har begået internationale forbrydelser som folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden etc. Tiltalen mod Yerodia lød på krigsforbrydelser samt forbrydelser mod menneskeheden. Denne tiltale kom på baggrund af nogle offentlige taler Yerodia afholdte inden sin tiltræden som udenrigsminister. Belgien bragte sagen mod Congo for ICJ i 2001.( Belgien udstedte en arrestordre fra deres egen domstol i 2000, dette mente Congo ikke de kunne, eftersom Yerodia havde immunitet, derfor anlagde Congo så sag for ICJ i 2001 og vandt.) Eichmann retssagen i Jerusalem Dommen er kontroversiel, idet ICJ gjorde det klart at udenrigsministre nyder fuld immunitet for handlinger begået inden embedsperioden. Endvidere slog ICJ fast, at universel jurisdiktion ingen indflydelse har på immunitetsreglerne. Dommen fra 2002 faldt altså til Congos fordel og Belgien måtte trække arrestordren tilbage. Afgørelsen har givet anledning til bred international kritik. Statsrepræsentanters immunitet Immunitetsbegrebet er udledt af begrebet om staters suverænitet, der bunder i alle staters suveræne ligeberettigelse. Suverænitets- og lighedsprincippet er nødvendige for at staterne kan opretholde gode relationer og undgå konflikter. Derfor nyder staternes repræsentanter også immunitet, fordi de er statens ansigt udadtil. Immuniteten tildeles altså ikke for at beskytte det enkelte individ, men for at beskytte statens interesser. Immunitetsreglerne kan begrænse, men ikke nødvendigvis udelukke statens udfoldelse af jurisdiktion på eget territorium overfor en fremmed stats repræsentant, der har ophold på statens territorium. Immunitet og jurisdiktion er altså ikke hinandens modsætninger. Statsrepræsentanters immunitet har ikke traktatgrundlag, men bunder på folkeretlig sædvane, hvilket giver anledning til langt større fortolkning. Kan man miste sin immunitet? Både Eichmann- og Arrest Warrant-sagen drejer sig IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 11

12 om nationale domstole, der forsøger at straffe fremmede staters statsrepræsentanter for internationale forbrydelser. Det har været omdiskuteret i den folkeretlige litteratur, hvorvidt internationale forbrydelser med individer som pligtsubjekt, såsom folkedrab, krigsforbrydelser osv. nogensinde kan anses for at være officielle handlinger, der sker i sammenhæng med statsrepræsentantens embede i staten. Debatten går altså på, at disse forbrydelser er af så grov karakter, at statsrepræsentanterne mister deres immunitet. Den israelske domstol tog det standpunkt, som også senere er blevet anerkendt af mange folkeretsteoretikere og blandt andre Amnesty International, at the international rule that head of state and government officials are not immune from criminal prosecution for crimes under international law applies to national courts as well as to international courts. Altså har det været generelt anerkendt, at det var uden betydning hvilken domstol, der behandlede sagen og straffen kun blev bedømt udfra hvilken forbrydelse der var begået. Dette kan også ses i sager som den meget omtalte Pinochetsag. Derfor lagde det også op til debat, da ICJ med sin dom i Arrest Warrant-sagen indrømmede Yerodia fuld immunitet for internationale forbrydelser begået før sin embedsperiode. Individuel ansvarlighed Dette ligger langt fra Eichmann-dommen, hvor den israelske domstol fandt det uomstridt, at statsrepræsentanter, der begik forbrydelser af denne karakter ikke kunne nyde beskyttelse pga. immunitet, men at der måtte være in- Folkeret dividuel ansvarlighed. Derimod mente ICJ at hensynet til at beskytte statsrepræsentanters immunitet i det internationale samfund strækker sig så langt, at nationale domstole, selv i kraft af deres universelle jurisdiktion, ikke kan dømme, jf. præmis 59. Dermed er der en uoverensstemmelse mellem Eichmann- dommen og Arrest Warrant-dommen, om hvorvidt individuel ansvarlighed for internationale forbrydelser af denne karakter kan sætte immunitet ud af kraft ved nationale domstole, som det kan ved internationale domstole. Hvem skal kunne fratage immuniteten? Der kan sættes spørgsmålstegn ved, om der er størst fordel ved, at det kun er internationale domstole, der kan fratage immunitet, eller om det kunne være til større gavn for det internationale samfund at lade nationale domstole retsforfølge? På den ene side kan det anføres, at der er et hensyn at tage til det internationale retssamfund til at få gennemført en retsforfølgning af Der har i folkeretten udviklet sig en sædvane for, at visse internationale forbrydelser med individer som pligtsubjekter får status af jus cogens, dvs. at de anses for at være ufravigelige. Altså kan de ikke fraviges ved indgåelse af traktat eller andet, jf. Traktatretskonventionens art. 53 disse forbrydere. Det skaber uro og krænker retsfølelsen, at statsrepræsentanter ikke i tilstrækkeligt omfang bliver retsforfulgt og straffet for deres overtrædelser. Selv med oprettelsen af den Internationale Straffedomstol, ICC i 2002, der har jurisdiktion til at dømme i disse sager og kompetence til at fratage al form for immunitet, virker det usandsynligt at de internationale domstole og tribunaler kan varetage denne opgave alene. Det kunne formentlig afhjælpes ved, at de nationale domstole bar en del af byrden. På den anden side, kan fratagelsen af immunitet ved nationale domstole munde ud i, at statsrepræsentanter, og dermed staten, ikke nyder den beskyttelse, de har ret til, fordi nationale domstole selv skal bestemme, hvornår der er tilstrækkelig formodning for, at pågældende har begået en international forbrydelse. Til dette synspunkt skal tilføjes, at statsrepræsentanter muligvis ikke vil få en ligeså retfærdig rettergang ved nationale domstole, som ved internationale domstole, da nationale dommere ikke nødvendigvis er uddannet tilstrækkeligt indenfor folkeretten og anvendelsen af internationale regler er forskellige i forskellige retssystemer. Menneskerettigheder må vejer tungest Ifølge min optik kan det fremføres mod ovenstående, at det måske kan have en præventiv effekt på statsrepræsentanter, at det gøres nemmere at rets- IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 12

13 forfølge dem. Dette kunne være en passende afvejning mellem hensynet til beskyttelsen af statsrepræsentanters immunitet og hensynet til de ofre, der lider under for overgrebene og det efterfølgende ønske om straf. Jeg mener, at hensynet til at beskytte menneskerettighederne må veje tungere end hensynet til at bibeholde statsrepræsentanters immunitet ved nationale domstole. Dette bliver meget fornemt formuleret af den danske folkeretsteoretiker Ole Spiermann: Foretager en person som repræsentant for en stat en embedshandling i strid med en folkeretlig regel, efter hvilken personen selv og ikke (kun) staten er pligtsubjekt... kan pågribelsen af personen og retsforfølgning ved en anden stats nationale domstole næppe som udgangspunkt imødegås med anbringender om immunitet. Individet som selvstændigt pligtsubjekt er andet og mere end repræsentant for en stat og nyder næppe godt af en immunitet alene indrømmet af hensyn til staten. Af Spiermanns beskrivelse kommer den skepsis, der findes blandt mange folkeretsteoretikere, til udtryk. Denne skepsis imod at give en immunitet, der giver en form for straffrihed for nationale domstole går imod ICJ s udtalelser i Arrest Warrantsagen. Det er to forskellige måder at afveje hensynet til beskyttelsen af den enkelte stats suverænitet og hensynet til international Abdulaye Ndobasi Yerodia beskyttelse af menneskerettigheder. siden, at statsrepræsentanter er blevet dømt ved nationale domstole. Derfor skabte det netop også stor debat, da ICJ for første gang, i Arrest Warrant-sagen, tog stilling og på sin vis afviste den universelle jurisdiktion og nationale domstoles mulighed for at fratage immunitet. Ikke desto mindre, har ICJ s udtalelser i Arrest Warrant-dommen ikke ændret på mange folkeretsteoretikeres synspunkt om, at internationale domstole ikke i tilstrækkeligt omfang kan dømme disse statsrepræsentanter for deres overtrædelser, og det derfor ville være mere fordelagtigt for det internationale samfund, hvis de nationale og internationale domstole delte byrden. Det må med tiden vise sig, hvilken retning udviklingen tager. Et system under udvikling Altså, må det kunne udledes af ovenstående beskrivelse af den folkeretlige udvikling af statsrepræsentanters immunitet, at der fortsat hersker en vis usikkerhed omkring nationale domstoles jurisdiktionskompetence. I Eichmann sagen mente domstolen, at det var uomtvisteligt, at en statsrepræsentant ikke kunne indrømmes immunitet for en international forbrydelse, da disse forbrydelser ikke kunne ses som handlinger begået på vegne af staten, men at der måtte være individuel ansvarlighed. Udviklingen siden 2. Verdenskrig har inden for dette område været stor, og det er set flere gange Artikel af Cecilie Kofoed, 23 år, ba.jur fra Københavns Universitet. Artiklen er skrevet på baggrund af bacheloropgave i folkeret; international strafforfølgning. IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 13

14 Om retten som et middel i moderne krigsførelse Af Anders Henriksen Det har længe været den almindelige antagelse, at spørgsmål om ret og regler kun har begrænset betydning, når kanonerne buldrer under krig. For hvem går op i formaliteter, når livet står på spil? De seneste år har imidlertid ændret ved denne grundopfattelse, og det er i dag ikke forkert at påstå, at netop ret er blevet et af de allervigtigste våben i udkæmpelsen af det 21. århundredes konflikter. Væbnede styrker på slagmarken og militære strateger har det ofte ambivalent med krigens folkeret. På den ene side er det naturligvis rart for de kæmpende soldater at vide, at selv slagmarken er reguleret, og at der derfor i teorien i hvert fald er grænser for, hvilke grusomheder man kan blive mødt med af sin fjende. På samme måde er det rart for strateger at vide, at der findes visse rammer inden for hvilke enhver krig må forventes at blive udkæmpet. På den anden side kan krigens regler også til tider virke som en unødig begrænsning for både soldater og strateger. Retlige begrænsninger kan vanskeliggøre gennemførelsen af soldaternes taktiske operationer og gøre strategernes planlægning frustrerende. Hertil skal tilføjes den mere generelle indvending mod krigens regler: at der af åbenlyse årsager ikke altid er den store fokus på regler og procedurer, når kanonerne buldrer og livet står på spil. Det var ikke mindst af den grund, at den moderne strategis grundlægger Carl von Clausewitz i On War noterede sig, at betydningen af krigens regler var begrænset i krig 1. Siden Clausewitz berømte værk er der imidlertid sket meget, og betydningen af krigens regler er steget betragteligt. Eller det er måske mere korrekt at sige, at det er opretholdelsen af en mere eller mindre korrekt forestilling om, at krigens regler efterleves, der er blevet vigtigere. I de seneste årtier har man nemlig kunnet se en udvikling i retning af, at forestillinger om ret og respekt for ret i sig selv er blevet et middel i krigsførelsen. Ret er med andre ord gået fra at være en mere eller mindre frustrerende biting til et helt nødvendigt element i moderne krig. I modsætning til på Clausewitz tid har nutidens kombattanter nemlig opdaget, at det er muligt at vinde såvel taktiske som strategiske sejre ved hjælp af retlige argumenter. I amerikanske kredse benyttes begrebet lawfare som samlebetegnelse for a method of warfare where law is used as a means of realizing a military objective. 2 En anden måde at anskue begrebet på, er ved at anse det som en strategi of using or misusing law as a substitute for traditional military means to achieve an operational victory. 3 For at forstå hvordan brugen eller misbrugen af retlige argumenter kan have afgørende taktisk og strategisk betydning, er det nødvendigt at forstå forbindelsen mellem legalitet og folkelig opbakning til (fortsat) krigsdeltagelse. Legalitet i form af en forestilling om efterlevelse af krigens regler har stor betydning for legitimiteten af de fleste moderne krige. Altså, en krig ses IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 14

15 som legitim, hvis den er lovlig, og krigen føres i overensstemmelse med krigens regler. Grunden er den simple, at krigsdeltagelse for mange af de deltagende stater i høj grad er et spørgsmål om tilvalg ikke om et absolut nødvendigt onde. Stater vælger at gå i krig i steder som det tidligere Jugoslavien, Afghanistan eller Legalitet i form af en fore-stilling om efterlevelse af krigens regler har stor betydning for legitimiteten af de fleste moderne krige Irak for at eksportere værdier eller bistå med at opbygge stabile samfund, men de kunne ligeså godt lade være i den forstand, at krigsdeltagelsen ikke har nogen fundamental indvirkning på disse staters umiddelbare sikkerhed. Netop af den grund er stater afhængige af legitimitet. Og legitimitet opnås i dag først og fremmest gennem legalitet forestillingen om efterlevelse af regler. Så legalitet er altså ofte helt nødvendig for at få legitimitet. Og da ingen befolkning ønsker at være involveret i en krig eller ønsker at fortsætte et engagement i en krig uden legitimitet, er netop legitimitet også afgørende for opretholdelsen af en folkelig opbakning til krigsdeltagelse. Så uden legitimitet ingen folkelig opbakning. Og folkelig opbakning er selvsagt afgørende for, at en stat kan opretholde en krigsdeltagelse. Intet illustrerer forbindelsen mellem legalitet, legitimitet og folkelig opbakning bedre end skandalen med fangemishandlinger i Abu Ghraib i Irak i Som Charles Dunlap rammende skriver, så var Abu Ghraib-skandalen det største nederlag for det amerikanske militær siden den 11. september Snarere end de mange angreb fra irakiske oprørere var det nemlig billederne af de ydmygede fanger i amerikansk varetægt, der skabte problemer for såvel de amerikanske styrker i Irak som for politikerne i Washington i tiden herefter. 4 eller manipulere med denne forestilling i den ene eller anden retning, kan man jo også påvirke legitimiteten af en krigsindsats, hvorved man igen kan påvirke den folkelige opbakning til krigen og i sidste ende også selve krigsengagementet. Hvis en krigsførende stat kan holde fast i en forestilling om, at den overholder krigens regler, kan den bidrage til at fastholde Det er på grund af forbindelsen mellem legalitet i form af en forestilling om efterlevelse af regler, legitimitet, folkelig opbakning og opretholdelsen af en krigsindsats, at en effektiv lawfare-strategi først og fremmest kan give god strategisk mening. Lawfare er nemlig rettet mod at cementere eller manipulere med en given forestilling om efterlevelse af krigens regler. For hvis man kan cementere legitimiteten og dermed den folkelige opbakning til krigsindsatsen. Hvis statens modstander med rette eller urette omvendt kan skabe tvivl om, hvorvidt staten efterlever krigens regler, kan modstanderen selvsagt også svække statens legitimitet og dermed undergrave den folkelige opbakning. En effektiv lawfare-strategi kan herved opnå de samme strategiske mål, som traditionel krigsførelse kan. Men det er ikke kun på det strategiske niveau, at en effektiv lawfare-strategi kan gøre en forskel. Det samme gør sig gældende på det taktiske niveau. Alene frygten for modstanderens manipulation med befolkningens forestilling om efterlevelsen af krigens regler kan nemlig have betydning for de taktiske beslutninger, som en stat træffer i moderne krige. I Afghanistan er det således en kendt sag, at NATO ofte opgiver at gennemføre planlagte luftangreb af frygt for, at Taleban efterfølgende manipulerer med først og fremmest civile tabstal for at påvirke befolkningernes fores- IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 15

16 tilling om NATO s efterlevelse af krigens regler i negativ retning. Luftangrebene opgives vel at mærke, selvom de ikke umiddelbart er uforenelige med krigens regler, der rent faktisk tillader angreb på militære mål, der koster civile mennesker livet, så længe de forventede militære fordele ved at gennemføre angrebet overstiger de forventede civile tab. 5 En effektiv lawfare-strategi kan herved i praksis føre til, at NATO s fjender kan gøre ellers lovlige militære mål immune over for luftangreb. Israel er ved flere lejligheder de senere år blevet konfronteret med modstandere, der har gjort brug af en effektiv lawfare-strategi. De israelske styrker oplevede således under kamphandlingerne mod Hizbollah i Libanon i sommeren 2006 og mod Hamas i Gaza i vinteren 2008/09, at modstanderne forsøgte at manipulere med civile tabstal for at skabe en forestilling om, at Israel var ligeglade med krigens regler. Såvel Hizbollah som Hamas forsøgte ofte også undertiden med succes at gøre deres militære mål immune over for israelske angreb ved at placere dem blandt eller nær civile mål. Og begge modstandere forsøgte efter sigende endda ved flere lejligheder at fremprovokere israelske angreb, der ville koste mange civile mennesker livet, og som efterfølgende kunne benyttes i propagandaøjemed. Hvad enten formålet var at manipulere med civile tabstal, at gøre militære mål immune over for angreb fra luften eller at fremprovokere angreb, der kostede civile tab, vidnede det om en erkendelse og udnyttelse af det forhold, at en mere eller mindre korrekt forestilling om en modstanders efterlevelse af krigens regler kan bruges militært. Man kan mene, hvad man vil om lawfare som element i moderne krig, men sikkert er det, at det er noget, som enhver krigsførende stat bør tage alvorligt og forsøge at indrette sig på. Ret og forestillinger herom nævnes da også eksplicit i den amerikanske hærs og marinekorps manual for oprørsbekæmpelse fra december 2006 som et væsentligt element i bestræbelserne på at vinde befolkningernes berømte hearts and minds. 6 Enhver stat, der er mål for en modstanders lawfare-strategi, bør naturligvis iværksætte sin egen strategi for at imødegå denne lawfare en såkaldt counterlawfare strategy. En sådan strategi bør naturligvis have flere elementer. Et element bør være, at staten sørger for, at der er tilstrækkeligt med militærjurister tilknyttet de væbnede styrker på internationale operationer, der kan rådgive de militære beslutningstagere om lovligheden af planlagte operationer. Herved undgås (forhåbentligt), at de væbnede styrker overtræder krigens regler og herved giver modstanderen en vigtig lawfare-sejr. Et andet element bør være, at man udarbejder en klar mediestrategi, der kan imødegå modstanderens ofte manipulerende fremstillinger af faktuelle forhold, herunder lovligheden af gennemførte angreb. Til brug for en sådan mediestrategi kan det være nødvendigt at I amerikanske kredse benyttes betegnelsen lawfare som samlebetegnelse for a method of warfare where law is used as a means of realizing a military objective uddanne såvel journalister som den almindelige befolkning om indholdet af krigens regler. Endelig kunne man overveje at oprette deciderede efterforskningsenheder, der hurtigt og effektivt kan undersøge en konkret hændelse med det formål at offentliggøre en sags/ operations rette sammenhæng. De israelske styrker har allerede oprettet sådanne operational verification teams. 7 Afslutningsvis skal det understreges, at law- IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 16

17 fare jo ikke kun er noget, som svagere parter i en krig kan bruge mod den stærke part, men også noget, som den stærke part kan benytte sig af. For på samme måde som den svage part kan svække legitimiteten af den stærke parts krigsindsats ved hjælp af lawfare, kan lawfare benyttes til at svække den svage parts legitimitet og herved også bidrage til at styrke den stærkes legitimitet. Ved at betone Talebans overtrædelser af krigens regler i Afghanistan f.eks. halshugning af civile kan de krigsførende stater i NATO med andre ord styrke deres egen legitimitet. Det taler for, at enhver krigsførende stat ikke blot bør have en counterlawfare-strategi, men også en egentlig lawfare-strategi. Såvel en strategi for lawfare som en counterlawfare-strategi kræver under alle omstændigheder, at I de seneste årtier har man ( ) kunnet se en udvikling i retning af, at forestillinger om ret og respekt for ret i sig selv er blevet et middel i krigsførelsen. man som krigsførende stat erkender, at ret og forestillinger om ret ofte indgår på lige fod med andre elementer i krig, og at ret og regler derfor ikke kun har etisk og moralsk betydning, men (nu) også strategisk og taktisk. Krigsførende stater skal med andre ord nå til den erkendelse, at brug af retlige argumenter med en omskrivning af Clausewitz berømte ord er the continuation of war with legal means. note 1: Carl von Clausewitz, On War, redigeret og oversat af Michael Howard & Peter Paret, Priniceton University Press (1989). note 2: Charles Dunlap, Lawfare; A Decisive Element of 21st-Century Conflicts?, Joint Forces Quarterly, issue 54, 3rd Quarter 2009, s. 35. note 3: Ibid. note 4: Dunlap s. 34. note 5: Se artikel 51, stk. 5, litra b) i Første Tillægsprotokol af 18. juni 1977 til Genéve-konventionerne af 12. august 1949 vedrørende beskyttelsen af ofre i internationale væbnede konflikter. note 6: Se US Army Marine Corps Counterinsurgency Field Manual (Field Manual 3-24), University of Chicago Press (2007). note 7: Dunlap s. 37. Anders Henriksen er uddannet jurist fra Københavns Universitet, hvorfra han også i 2007 blev tildelt Ph.d.- graden for en afhandling om den amerikanske krig mod terror. Udover sit arbejde på DIMS er Anders Henriksen ekstern lektor på kandidatuddannelsen på Jura på KU, hvor han underviser i International Terrorism - Legal Challenges and National Security Law. Anders Henriksen har senest forfattet bogen *Arven efter Bush*, der udkom i april 2009 fra Gyldendals Forlag. IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 17

18 Guantanamo som en juridisk legeplads Af Nina Lave Guantanamo: En militærbase, et fængsel, et afhøringskabinet, et juridisk sort hul eller en torn i øjet på Fidel Castro? Kært barn har mange navne, og i krigen mod terror har Guantanamobasen været genstand for kritik i forbindelse med Bush-administrationens håndtering af tilbageholdte på basen. For at forstå, hvorfor Bush-administrationen af flere menneskerettigheds-organisationer er blevet beskyldt for at handle i modstrid med gældende love, er man nødt til at kigge på, hvad der lå til grund for de juridiske tiltag som administrationen foretog. Derfor vil denne artikel afdække, hvordan Bush-administrationen forsøgte at legitimere dens brud med både amerikansk og international lovgivning i håndteringen af tilbageholdte på Guantanamo. Fanger sendes til Guantanamo I kølvandet på USA s krig mod terror i Afghanistan, erklærede USA s daværende forsvarsminister Donald Rumsfeld i december 2001 at USA ville sende tilbageholdte formodede terrorister til den amerikanske militærbase Guantanamo på Cuba. Herefter implementerede Bushadministrationen flere juridiske tiltag, som var tilpasset den nye terror-krigskontekst, og som var gældende for de tilbageholdte på Guantanamo. Retten til Habeas Corpus i den amerikanske forfatning blev suspenderet, og i januar 2002 erklærede den amerikanske forsvarsminister Donald Rumsfeld, at de tilbageholdte på Guantanamo heller ikke var berettigede til status som krigsfanger under Genevekonvetionerne. I bekæmpelsen af terrorsikkerhedstruslen tog Bush-administrationen således ikke blot militære midler i brug, men benyttede sig i lige så høj grad af juridiske midler. Dette ledte med Barack Obamas tiltrædelse som præsident Habeas Corpus Habeas Corpus er et grundlæggende retsprincip i den føderale amerikanske forfatning. Habeas Corpus giver individer, som tilbageholdes af den amerikanske regering, ret til at blive stillet for en dommer og få afgjort, hvorvidt deres tilbageholdelse hviler på et lovligt grundlag. i 2009 til spekulationer om, hvorvidt centrale aktører i Bush-administrationen ville blive retsforfulgt. Dette skete imidlertid ikke, i stedet beordrede Obama efter blot et par dage i præsidentstolen Guantanamobasen lukket inden for et år. USA i undtagelsestilstand Et af de mest omdiskuterede juridiske aspekter af de tilbageholdtes rettigheder på Guantanamo angik, hvorvidt de ville få stillet deres sag for en dommer, og blive dømt i civile amerikanske domstole. Om denne ret til Habeas Corpus står følgende skrevet i den amerikanske forfatning: The privilege of the Writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in Cases of Rebellion or Invasion the public Safety may require it. (Den Amerikanske Forfatning, Artikel 1, Stk. 9) IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 18

19 Retten til Habeas Corpus må således kun suspenderes når staten befinder sig i en national undtagelsestilstand, hvor sikkerheden kræver det. At staten USA befandt sig i en sådan tilstand, stod klart allerede tre dage efter terrorangrebene den 11. september Her erklærede præsident George W. Bush, at USA befandt sig i en national undtagelsestilstand og at terrorangrebene var en direkte krigserklæring mod USA. Der eksisterende således et juridisk fundament i den amerikanske forfatning, som blev benyttet til at legitimere suspendering af Habeas Corpus op til et år efter den erklærede undtagelsestilstand. Legitimeringen af suspenderingen af Habeas Corpus I december 2001 fastslog Bush-administrationen således, at de tilbageholdte på Guantanamo ikke var berettigede til at få indfriet en begæring om Habeas Corpus (Philpin et al., 2001: 1). Denne suspendering blev forsøgt legitimeret på to måder: 1. For det første lød argumentationen, at en civil amerikansk domstol ikke havde domsmyndighed over området på Guantanamo. Dette skyldtes at Guantanamo Bay ikke er en del af USA s suveræne territorium, eftersom USA lejer området af Cuba. Derfor havde de føderale amerikanske domstole ikke mulighed for at behandle en begæring om Habeas Corpus. Kort sagt: De tilbageholdte på Guantanamo ville ikke få en rettergang i civile amerikanske domstole, og ville derfor heller ikke blive dømt efter gældende amerikansk lovgivning. foretage afhøringer af fangerne. Suspenderingen af Habeas Corpus kan imidlertid i første omgang karakteriseres som et legimiteret brud på eksisterende føderal lovgivning i kraft af hjemlen i forfatningen og den erklærede undtagelsestilstand. Således handlede Bush-administrationen inden for et år efter terrorangrebene ikke i strid med forfatningen. Suspenderingen blev i m i d l e r t i d o p r e t h o l d t indtil Bush i 2006 gentog sin erklæring fra 2001 og igen fastslog, at USA befandt sig i en national undtagelsestilstand. Hvad der startede som et legitimt brud i 2001, udvikledes sig således til en forfatningsstridig politisk handling. Derimod hævdede Bush-administrationen, at præsidenten ifølge forfatningen som Commander in Chief havde magtbeføjelserne til at suspendere international lov, hvis han fandt det nødvendigt. Dette var imidlertid snarere et fortolkningsspørgsmål, end et juridisk faktum. 2. For det andet tog argumentationen for at suspendere Habeas Corpus udgangspunkt i sikkerhedsspørgsmålet og henviste således indirekte til den forfatningsmæssige hjemmel. Argumentet lød, at hvis den amerikanske regering i retten skulle forsvare grundlaget for en persons tilbageholdelse på Guantanamo, ville der komme oplysninger frem fra hemmelige, politiske efterretningssager. Oplysninger, som vel at mærke kun var forbeholdt den amerikanske regering, og dermed ville USA s sikkerhed være i fare. I praksis betød en suspendering af Habeas Corpus således, at den amerikanske regering dels kunne tilbageholde fanger på Guantanamo på ubestemt tid, og derudover kunne USA s militær selv Nye love i en ny terrorkrigskontekst Det var imidlertid ikke kun USA s egen lovgivning som Bush-administrationen brød med. Den internationale krigslovgivning i form af Genevekonventionerne blev IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 19

20 også både nyfortolket og suspenderet. I januar 2002 erklærede Donald Rumsfeld, at de tilbageholdte på Guantanamo ikke var berettigede til status og behandling som krigsfanger under Genevekonventionernes artikel 3. Dette gjaldt både for de tilbageholdte som var formodede medlemmer af al Qaeda eller Taliban. Hvor al Qaeda blev defineret som en ikke-statslig international terrororganisation, blev Talibans militær defineret som ulovlige kombattanter. Bush-administrationen hævdede således, at krigen mod terror havde medført et paradigmeskift i normal krigsførelse. Denne nye krig bestod af soldaterne på den ene side (USA og dets allierede) og terroristerne på den anden (den globale fjende). Argumentet lød, at Genevekonventionerne var For at modvirke at Guantanamobasen kunne opfattes som et juridisk sort hul, fungerede basen således som en slags legeplads for jurister der havde frit spil til at udnyttede hullerne i den amerikanske forfatning. Genevekonventionerne Genevekonventionerne består af 4 konventioner, som udgør krigens love indenfor international ret og derfor er en del af folkeretten. Genevekonventionerne tillader bl.a. stater at tilbageholde kombattanter så længe en given fjendtlig konflikt varer. Tredje Genevekonvention indeholder et detaljeret sæt regler for, hvordan krigsfanger skal behandles af den modsatte part i den militære konflikt. forældede og ude af stand til at imødekomme de behov, som krigen mod terror indeholdt. Derfor var det nødvendigt for Bush-administrationen, at udvikle sit eget separate lovapparat, der både var i overensstemmelse med principperne i Genevekonventionerne, og samtidig tilpasset den nye kontekst. I suspenderingen og nyfortolkningen af Genevekonventionerne havde Bush-administrationen imidlertid ikke lovmæssig hjemmel i den amerikanske forfatning. Der var ikke ligesom med Habeas Corpus, et solidt juridisk fundament i den amerikanske forfatning, som stadfæstede at det var lovligt at suspendere international lov i en undtagelsestilstand. Derimod hævdede Bush-administrationen, at præsidenten ifølge forfatningen som Commander in Chief havde magtbeføjelserne til at suspendere international lov, hvis han fandt det nødvendigt. Dette var imidlertid snarere et fortolkningsspørgsmål, end et juridisk faktum. Manglen på hjemmel i international lov medførte, at den amerikanske forfatnings vage definition af præsidentens øgede magtbeføjelser, blev udnyttet til at legitimere suspenderingen af Genevekonventionerne. Genevekonventionerne som en trussel Bush-administrationens primære argument for at suspendere Genevekonventionerne var, at Genevekonventionerne i deres nuværende form var så vagt definerede, at USA s militære personel havde svært ved at vide, hvorvidt det opfyldte dem i behandlingen af de tilbageholdte. Derfor eksisterede der en sandsynlighed for, at Genevekonventionerne kunne misbruges af de tilbageholdte på Guantanamo til senere anklager mod USA s militær for krigsforbrydelser. Kort sagt, Genevekonventionerne udgjorde en trussel mod USA s militær, og ved at fastslå at Genevekonventionerne ikke var gældende i krigen mod terror, blev militæret beskyttet mod fremtidige anklager. Bush-administrationen benyttede således en omvendt logik i forhold til Genevekonventionerne, som ikke havde været italesat før: Det var nødvendigt at suspendere og fortolke Genevekonventionerne, dog ikke for at beskytte de tilbageholdte på Guantanamo, men for at beskytte USA s eget militær. De tilbageholdte ville derimod være beskyttede under det nye lovapparat, som Bush-administrationen selv udformede som supplement til Genevekonventionerne. At italesætte selve Genevekonventionetionerne som udgørende en sikkerhedstrussel mod USA militære personel synes modstridende af flere grunde: For det første er Genevekonventionerne etableret med det formål at beskytte, og ikke true, de tilbageholdte individer i en konflikt. Konventionerne er således ikke lavet for at beskytte den part i konflikten, som tilbageholder kombattanter. For det andet kan man argumentere for, at denne italesættelse er et udtryk for at administrationen, i håndteringen af IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 20

21 tilbageholdte på Guantanamo, har planer om at bryde med principperne i Genevekonventionerne. Ellers kan en udførlig og detaljeret lov, som er udformet med det formål at beskytte tilbageholdte individer i en militær konflikt, næppe succesfuldt italesættes som en trussel. Suspenderingen blev imidlertid opretholdt indtil Bush i 2006 gentog sin erklæring fra 2001 og igen fastslog, at USA befandt sig i en national undtagelsestilstand. Hvad der startede som et legitimt brud i 2001, udvikledes sig således til en forfatningsstridig politisk handling. Solidt embedsmandsarbejde I forsøget på at legitimere bruddet med både amerikansk og international lovgivning, anvendte Bush-administrationen både juridiske og sikkerhedsmæssige argumenter. Hvor det sikkerhedsmæssige argument efter 11. september 2001 var svært at argumentere imod, forholdt det sig anderledes med det juridiske. I begge brud var der således tale om et solidt embedsmandsarbejde, hvor de forskellige memorandums indeholdt en detaljeret og velargumenteret gennemgang af nødvendigheden i at suspendere gældende lovgivning. For at modvirke at Guantanamobasen kunne opfattes som et juridisk sort hul, fungerede basen således som en slags legeplads for jurister der havde frit spil til at udnyttede hullerne i den amerikanske forfatning. En udnyttelse, der kun tjente to formål: At få Bush-administrationens ageren til at fremstå legitim, og øge militærets handlerum på Guantanamo. Nina Lave læser på overbygningen på Statskundskab på Københavns Universitet. Hun har skrevet sin artikel med udgangspunkt i sin bacheloropgave. IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 21

22 Information for Action: Disease Surveillance and the Biological Weapons Convention Af Cindy Vestergaard The 2009 Meeting of Experts from States Parties to the Biological Weapons Convention was held in Geneva from 24 to 28 August Titled Information for Action, the meeting brings experts together to advance understanding and promote capacity-building in the fields of disease surveillance, detection, diagnosis, and containment of infectious diseases. The challenge for this year s talks is to truly deliver on the needs of States Parties in implementing treaty obligations. Enhancing capabilities for responding to a deliberate epidemic affecting humans, animals and plants requires raising levels of all states to better comply with WHO, OIE and FAO standards and guidelines in the UK), and H1N1 ( swine flu 2009 outbreak in humans) underscore the need for global capacity building, real-time diagnostics, surveillance and response. As the ongoing H1N1 pandemic shows, the international surveillance network is functioning adequately and dedicated international efforts since SARS are working to enhance surveillance and communication. But cases are still underestimated and underreported in many countries because of limitations in country surveillance systems. Not all have the veterinary and health infrastructures to produce robust disease reporting data and thus information remains incomplete. Enhancing capabilities for responding to a deliberate epidemic affecting humans, animals and plants requires raising levels of all states to better comply with WHO, OIE and FAO standards and guidelines. It entails enacting domestic legislation, setting up effective organisations and agencies for disease surveillance, strengthening media and public health structures and response. The Need for Disease Surveillance From the outset it may seem illogical for the more public health issue of disease surveillance to be discussed under the auspices of an international arms control and disarmament treaty. The World Health Organisation (WHO), World Organisation for Animal Health (OIE) and Food and Agriculture Organisation (FAO) are the global health coordinating authorities responsible for setting norms and standards and improving human and animal (and plant) health respectively; but a dialogue on surveillance, diagnostics, detection and containment at the Biological Weapons Convention (BWC) level emphasises the need for transparent, interlinked global approaches to securing, monitoring, diagnosing, containing and responding to intentional or natural outbreaks. A number of outbreaks in the first decade of the 21st century such as SARS ( ), H5N1 (avian influenza ), Foot and Mouth Disease (in 2001 and Ends and means Reiterating that these outbreaks demonstrate how containment of an outbreak at the earliest opportunity and within the smallest geographic area require the least resources, delegates in Geneva stressed that international efforts should be directed towards early detection, diagnosis, outbreak identification and response. Training IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 22

23 and education were also noted as essential. To ensure sustainable capacity, training has to go beyond the instructional level on how to use equipment to providing lasting health and societal benefits through access to higher education and regional networks of experts. The Kumasi Centre of Collaborative Research in Tropical Medicine (KCCR) illustrates such a layered approach. A joint venture between Germany and Ghana, the KCCR is committed to establishing a first class research institution in tropical medicine in Ghana, combining research with access to Hamburg University postgraduate programmes and sponsorship for two PhD students. Canada similarly has assisted with the establishment of the Biosafety Association for Central Asia and Caucasus to promote biosecurity and biosafety in the region and provide a forum for sharing best practices. Formed in 2008, the newly-created professional association held its first conference this year to address biosafety and biosecurity practices, guidelines, standards, regulations and challenges in Central Asia. Pre-conference training workshops were also offered in risk assessment, biosafety Level III facilities, biological safety cabinets and laboratory risks. The Not-So-New Process This Meeting of Experts (MX) is the second in the past five years on surveillance, detection, diagnosis and containment (delegates used the term disease surveillance for shorthand). The intersessional process similarly included discussion on disease surveillance with a focus on capacity-enhancing to mitigate effects of alleged or suspicious outbreaks and strengthening/broadening institutional efforts for surveillance. The discussions from the two intersessional meetings reveal the need to strengthen capability and capacity in developing countries and to develop internationally agreed protocols for the rapid sharing of information. The main difference between the two MXs is the recent meeting s attention to those States Parties that need assistance, identifying their requirements and requests for enhancing capacity to those that can provide assistance in identified areas. Despite the BWC being the first international treaty to ban an entire category of weapons, it lacks the institutional and financial support that accompanies its chemical and nuclear weapons treaty siblings. Emerging from the unfortunate collapse of decadelong efforts by States Parties to add a verification mechanism or Protocol to the BWC, at the 5th Review Conference in 2001, the New Process of the intersessional agenda failed to reconcile lingering anger and diplomatic tension over US opposition and (eventually successful) attempt to terminate the Protocol negotiation process. The first round of intersessionals did not lead to an agreed action plan for improving national implementation of the BWC at the 2006 Sixth Review Conference. While States Parties authorised the creation of an electronic system for confidence building measures (CBM) submission to be managed by the also newly created Implementation Support Unit (ISU), the 2006 Conference steered clear of the provocative issues of verifying compliance and addressing the growing number of opaque national biodefence programmes. Accordingly, follow-up in this second round of intersessionals is critical for substantive outcome at the Seventh Review Conference to be held in Partnering and Funding In actioning capacity-enhancement and the information shared at the MX, the upcoming Meeting of States Parties (MSP) in December should further prepare the groundwork for the 2011 Conference by proposing the ISU develop a database of countries and areas where ca- IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 23

24 pacity enhancements are needed and act as a facilitator for linking up states and organisations that can partner on capacity-building assistance. To date, there has been no institutional go-to-point for States Parties to request support for treaty implementation. The MX will go a long way in raising awareness amongst States Parties on what others are doing; but without an instrument for states to reconnect, the results of the intersessional process will be minimal. BioiStock_ Small.jpg Funding is also critical. Year after intersessional year, for example, some low-income States Parties have been unable to attend simply because they do not have the resources to send delegates and experts to Geneva. Consequently, relevant experts in these countries miss out on the networks and information critical for building up national efforts and domestic surveillance systems. This year, twenty experts from nine countries were sponsored by Canada, the UK and U.S. to ensure broader participation. These three countries are part of the broader Group of Eight (G8) countries 1 which have been working together and bilaterally with other countries on a variety of biological activities from biosafety and biosecurity upgrades, research projects to training and disease surveillance as per their commitments to the G8 Global Partnership Against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction 2. Other States Parties also provide capacity building assistance. India notably both provides and receives capacity building assistance and currently has a pan-african assistance project. Denmark s Expertise Denmark s intervention at the intersessional meetings has been nominal to date. It is unfortunate as it is in the area of disease surveillance that Denmark truly can provide a specialized niche in building capacity internationally. Denmark s Statens Serum Institute (SSI) for instance focuses on the monitoring, advising and educating the incidence, prevention and treatment of infectious diseases, diagnosis of infectious diseases, and preparedness against biological (terrorist) use. Currently working to link up the institute with microbiology laboratories and field sites across Denmark, SSI is establishing a shared national database for laboratories to directly input information into a common server. It is anticipated that the database will be fully operational by the end of Similarly, on the animal side, Denmark is especially known for its transparent process of full disclosure on animal disease outbreaks: within minutes or few hours of a confirmed case of disease, the information is posted on the website of the Danish Food and Veterinary Administration (FVST). It is this practical experience that smaller, low-income countries require to be able to meet the basic provisions set by the OIE, for example, where countries are expected to report disease outbreaks within 24 hours. Without laboratories, diagnostic tools, training and network systems however, these countries cannot meet these vital and basic provisions. A challenging task After 34 years, the Convention remains the foundation of international commitment to the principles and norms that biological science is to be used exclusively for peaceful purposes. Despite the BWC being the first international treaty to ban an entire category of weapons, it lacks the institutional and financial support that accompanies its chemical and nuclear weapons treaty...delegates in Geneva stressed that international efforts should be directed towards early detection, diagnosis, outbreak identification and response siblings. With 163 States Parties at different levels of implementation and no treaty compliance mechanism, the task for global action is challenging. Disease surveillance is paramount to well-functioning national and international preparedness and response to deliberate or natural outbreaks. An accessible database for States Parties is a fundamental first step for partnering while countries such as Denmark that have the practical ex- IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 24

25 pertise should join with those who already are partnering (or prepared to partner) in building up surveillance, diagnostics and containment capacity. Without it, the BWC will continue to be more like the middle child of non-proliferation and disarmament. With action, true implementation of the treaty will move it beyond An accessible database for States Parties is a fundamental first step for partnering while countries such as Denmark that have the practical expertise should join with those who already are partnering (or prepared to partner) in building up surveillance, diagnostics and containment capacity the status of a paper tiger, resulting not only in a more global community approach to biological safety and security but also yielding all-around dividends for international public health. note 1: The G8 includes Canada, France, Germany, Italy, Japan, Russia, United Kingdom, and United States note 2: Launched in 2002, the G8 Global Partnership commits partner countries to support specific cooperation projects to address non-proliferation, disarmament, counter-terrorism and nuclear safety issues. For more information go to the Statement made by Leaders at the launch of the initiative: Cindy Vestergaard is currently a PhD Candidate at DIIS, researching chemical, biological and nuclear weapons non-proliferation and disarmament. Previously, she held the post of Senior Policy Advisor in Canada s Department of Foreign Affairs and International Trade where she worked for over six years on non-proliferation, arms control and disarmament policy and programme implementati. IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 25

26 Judgment handed down in the case of Al-Haq v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs Af Wesam Ahmed, leder af Al Haq Al Haq er en uafhængig palæstinensisk menneskerettigheds organisation (NGO), der har hovedsæde i Ramallah på Vestbredden. Al Haq yder juridisk bistand til palæstinensere på Vestbredden i sager angående overtrædelse af menneskerettighederne. Al Haq, som betyder loven på arabisk blev etableret I 1979, for at beskytte og opbygge menneskerettigheder og love i De besatte palæstinensiske områder (OPT). Organisationen har en særlig rådgivende status hos UN Economic and Social Council (ECOSOC). Al Haq forsøger at overvåge både israelske og palæstinensiske overtrædelser af loven på Vest Bredden og i Gaza. Al Haq s fremgangsmåde bygger hovedsagligt på field-work, hvoraf der skabes rapporter. Al Haq forsøger så at påvirke det internationale samfund via pressemeddelelser, som videresendes til internationale organisationer der i blandt EU og FN, hvorfor det er nødvendigt og essentielt for Al Haq at fremstille stærke legale argumenter i alle cases. Den 30. juli 2009 mødtes IPmonopolet med lederen af Al Haq Wesam Ahmed, i Ramallah på Vestbredden og fik følgende pressemeddelelse med. Pressemeddelelsen behandler en case vedrørende den britiske regerings vedtagelse om en lov, der omhandler handel med våben til Israel. Al Haq forsøger at påpege, hvordan denne lov om våbenhandel bryder menneskerettighederne. I og med at der er tale om en pressemeddelelse, er der selvfølgelig tale om en stærk retorik og der ligger en klar hensigt om appel bag. Vi finder det dog interessant at bringe artiklen som et indlæg i en debat. Judgment handed down in the case of Al- Haq v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs AL-HAQ PRESS RELEASE FOR IMMEDIATE RELEASE 29 JULY 2009 REF.: E Al-Haq is disappointed to inform you that the Divisional Court in the High Court of Justice of England and Wales has refused Al-Haq s application for permission to seek judicial review of the UK Government s actions in light of breaches of international law by Israel in the Occupied Palestinian Territory (OPT). Al-Haq s written claim was submitted in February 2009, and its oral pleadings were argued before the Court by its team of barristers headed by Michael Fordham QC in June The claim was based on the legal obligations incumbent on the UK government in light of Israel s breaches of three specific peremptory norms of international law: its continuing obstruction of the exercise of the right of the Palestinian people to selfdetermination; its unlawful acquisition of territory in the OPT, including by virtue of the construction of the Wall through the West Bank; and its persistent violation of intransgressible principles of international humanitarian law, most recently during Operation Cast Lead in the Gaza Strip. The claim presented both general and specific courses of action which should be adopted by the UK in order to uphold its obligations under international law, including with respect to its arms-related trade with Israel. Obligations arising for IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 26

27 States in relation to such breaches are encapsulated in the International law Commission s Articles on State Responsibility and include the duty not to recognize, aid or assist the unlawful situation created by the breaches, as well as the duty to co-operate with other states Gaza to take all possible steps to bring the breaches to an end. These obligations are integral to the rules of state responsibility under the corpus of public international law and have been confirmed on numerous occasions by the International Court of Justice (ICJ), including in relation to the OPT in its 2004 Advisory Opinion on the Wall. Moreover, Al-Haq argued, with the force of several precedents, that such international obligations are automatically incorporated into the domestic law of England and Wales. Al-Haq will continue to keep you informed of any developments in the case, and will persist in seeking to uphold human rights and the rule of law in all available forums In its judgment in this case, however, the Court s two judges found against Al-Haq on grounds of both justifiability and standing. Al Haq s logo On the question of justifiability that is, the jurisdiction of a court to deal with a given claim the Divisional Court adopted an extremely narrow approach that misrepresented the arguments of the claim. The substance of the claim was concerned with the UK government s compliance with its own international legal obligations, rather than, as Lord Justice Pill characterized it, condemnation of Israel. By shifting the focus away from the UK s legal obligations, the Court allowed itself to characterize the case as relating to the UK s diplomatic policy in the context of an extraneous conflict, rather than a case examining the clearly defined legal obligations the UK has a duty to uphold. Such matters of high policy, Justice Cranston concluded, under common law jurisprudence lie within the exclusive purview of the executive. According to Justice Pill, by contrast, there may, exceptionally, be situations in which the court will intervene in foreign policy issues, but in his view this case is not one of them. As Al-Haq argued, the House of Lords decision in Kuwait Airways Corporation with Iraqi Airways Co demonstrated the power of the domestic courts to rule on violations of international law by foreign governments(in this precedent in the context of Iraq s invasion and occupation of Kuwait). Both justices, however, agreed that unlike Kuwait, this is not a case in which the breach of international law is plain and acknowledged. With countless UN resolutions, reports of treaty bodies, human rights special mechanisms and fact-finding committees, and an Advisory Opinion from the ICJ all available, it is extremely difficult to contend that it is not plain and acknowledged that the Palestinian people has been denied its right to self-determination, that Israeli policies have resulted in the de facto annexation of East Jerusalem and other parts of the West Bank, or that Israel s occupying forces often violate international humanitarian law. The Court plainly failed to acknowledge that these breaches were presented in the claim, and the judgment appears to reduce the claim s scope to encompass only Operation Cast Lead, thus exempting itself from addressing the UK s obligations as set out in, for example, the ICJ Advisory Opinion. Justice Cranston bluntly dismisses the Advisory Opinion as inapplicable to the case on the basis that it is not directly applicable to Gaza. Lord Justice Pill likewise declares that the Wall Opinion considers different issues and there has been no authoritative judgment upon Operation Cast Lead as a starting point for the court s consideration of whether to act. IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 27

28 A similarly inexplicable stance taken in the judgment to support the finding that the case is not justifiable is the blind acceptance of the defendant s position that compelling the government to take a public position on the matters in the claim would risk hindering the United Kingdom s engagement with peace efforts in the Middle East. Again, Al-Haq reiterates that the matters in the claim pertain to the UK s obligations under specific rules of international law, and moreover, that fulfilling those obligations and upholding international law are in fact essential, rather than detrimental, to the success of the Middle East peace process. On the question of standing that is, whether the claimant is properly entitled to bring a given claim both judges dispense of the issue in no more than two paragraphs. The test to be applied for standing is liberal but in this case Al-Haq is refused standing primarily on the basis that no one in the United Kingdom has sought judicial review of United Kingdom foreign policy regarding Israel s actions in Gaza and that granting Al- Haq standing would mean that any NGO, anywhere in the world, would have standing to bring a claim for judicial review. This pronouncement is made without considering the issue at hand in its specificity, and despite the judgment having earlier noted that a claim to standing must be considered in the specific legal and factual context in which the claim arises. It is surprising that in a case which raises issues of public importance such as the UK s compliance with obligations under International law (including obligations arising out of instransgressible principles of international humanitarian law), that the court has refused to accept that Al-Haq has sufficient standing. Al Haq, finances permitting, fully intends to appeal this disappointing and conservative ruling in which application of the relevant law has been sacrificed for the purposes of not intervening in politics,. Al-Haq expresses its sincere gratitude to its UK solicitors, Public Interest Lawyers, and its team of barristers for taking this case forward on a pro-bono basis, and to the Human Rights Legal Aid Fund for the financial contribution it provided. Al-Haq will continue to keep you informed of any developments in the case, and will persist in seeking to uphold human rights and the rule of law in all available forums. On a positive note, Al-Haq is pleased to report that the UK government did, after the claim was filed, order a review of all licenses for arms sales to Israel, and has recently placed an embargo on the export to Israel of certain weapons and machinery that were used during Operation Cast Lead. IPMONOPOLET NR 6 TEMA SIDE 28

29 I sektionen Udblik finder du en række aktuelle indlæg skrevet af fagligt stærke skribenter, der besidder en specialiseret viden om vores aktuelle emne. UDBLIK UDBLIK SIDE 29

30 Vagtskifte i Moldova Af Lars Johannsen Når det nyvalgte parlament i Moldova mødes den 28. august, er det begyndelsen på en ny epoke eller, om man vil, afslutningen på 8 år, hvor Moldovas Kommunistiske Parti har haft flertal i parlamentet. I den internationale presse har valget været hilst velkommen som et kursskifte. Et valg vundet af de vestligt orienterede partier, der nu har indgået en koalitionsaftale om dannelse af en ny regering. Fattigt og klemt mellem øst og vest er det en nærliggende tese, at når demokratiet fungerer nogenlunde skyldes det, at ingen gruppe kan få afgørende fordele af statsmagten Parlamentsvalget den 29. juli var det andet i Der var uroligheder i forbindelse med valget i april, men nyvalget blev udskrevet fordi parlamentet ikke var i stand til at vælge en ny præsident, hvilket kræver 61 mandater. Vladimir Voronin, lederen af det kommunistiske parti, kan ikke genvælges efter at have været valgt i to perioder, og det nye parlaments første opgave bliver derfor at vælge en ny præsident. Lykkedes det ikke, har Forfatningsdomstolen allerede annonceret at der vil blive udskrevet nyvalg igen igen. På sin vis kan valget den 29. juli ses som endnu en sejr for demokratiet. Moldova har ikke blot igen holdt de mest frie og fair valg i hele SNG (sammenslutningen af eks-sovjetiske stater), men magten har nu endnu engang skiftet hænder efter kommunisterne har haft flertal siden valget i Enkelte moldovere har i private samtaler givet udtryk for, at det i virkeligheden ikke betyder så meget hvem, der har den politiske magt i hovedstaden Chisinau. Fattigt og klemt mellem øst og vest er det en nærliggende tese, at når demokratiet fungerer nogenlunde skyldes det, at ingen gruppe kan få afgørende fordele af statsmagten. lang i et land, hvor staten mangler grundlæggende kapacitet til at løse selv almindelige opgaver. Dertil kommer, at selvom de fire koalitionspartier fremlagde en fælles platform for Moldovas europæiske integration i valgkampen, er de internt delte om retning og tidshorisont. Europas fattigste land Moldova er Europas fattigste land. Den økonomiske genopbygning har, efter det frie fald i 90 erne i kølvandet på selvstændighed og den efterfølgende borgerkrig med udbryderrepublikken Transnistrien, været svagt funderet. Økonomiske reformer har konstant været på dagsordenen, men det har været svært at få dem til at fungere. Selv såkaldte model privatiseringer blev en katastrofe. Ek- Den nye regering står overfor en enorm opgave, hvor selv de bedste intentioner og politiske programmer vanskeligt lader sig realisere. Listen af problemer er Den Tidligere præsident Vladimir Voronin ryster hånd med Jose Manuel Barroso IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 30

31 sempelvis førte privatiseringen af landbruget i 90 erne til små gårde med usammenhængende jordlodder, og med et ineffektivt marked for køb og salg af jord, har det været svært at få konsolideret landbruget i levedygtige enheder. I den aktuelle krise har staten, som kunne have afbødet virkningerne, få muligheder. Gælden er stor og skatteopkrævningen fungerer ikke. Moldoverne har længe selv taget konsekvensen. Op mod ¼ af befolkningen har søgt arbejde udenlands, enten legalt eller illegalt. Officielle tal er langt lavere, men i 2004 fik jeg en minister til at nikke ja til, at mænd og kvinder i den erhvervsaktive alder har forladt landet. Rapporter fortæller om landsbyer, hvor der stort set kun er ældre og børn tilbage. Nogle estimater peger på, at begge forældrene for op mod børn arbejder i udlandet. Enhver kan forstille sig, hvilken betydning det har, både politisk og socialt, når et land oplever en sådan masseemigration. Politisk har det længe været fremført at kommunisternes store succes ved de sidste valg i høj grad skyldes emigrationen, for de tilbageblivende er i høj grad afhængige af de offentlige ydelser, og de som er emigreret og derfor ikke deltager i valgene, ville måske have stemt på de mere europæisk orienterede partier. Socialt er det en ulykke, ikke bare for børnene, men også for de ældre der har behov for pleje i storfamilierne. Til gengæld er det de penge emigranterne sender hjem, som holder landet økonomisk flydende. Med en andel der svarer til cirka 1/3 af BNP er aktiviteten foran Western Unions kontorer stor. Politisk splittelse og den svage stat En hurtig læsning af valgresultatet den 29. juli overdriver både kommunisternes nederlag og oppositionens evne til at sætte en ny dagorden. For det første er det Kommunistiske Parti stadig det største og bedst organiserede parti i et land, hvor partier ellers synes at dukke op for en kortere bemærkning. For det andet var det Marian Parlamentsvalg i Moldova (antal mandater) Lupu, der først brød med kommunisterne i juni, som sikrede oppositionen sejren med sine 13 mandater til Moldovas Demokratiske Parti. Er MDP en loyal allieret forud for det politiske spil om valget af en ny præsident? MDP kan jo alene med sine 13 mandater være tungen på vægtskålen. For det tredje er partierne ikke helt samlet bag en alternativ politik. De stod alle bag et fælles manifest forud for valget, der ser en tilnærmelse til EU og Nato som værende vigtige for stabilisering af * 2009** Moldovas Kommunistiske Parti (MKP) Det Liberale Parti (LP) Moldovas Liberale Parti (MLP) Moldovas Demokratiske Parti (MDP) 0 13 Vores Moldova (VD) Kristlig Demokratisk Parti (KDP) Braghis Alliance (BA) 19 I alt *april, **juli Kort over Moldova, Bemærk Transnitrien i østdelen af landet. økonomien og den demokratiske udvikling. Der er nogle forskelle idet MDP ser en EU tilnærmelse som et langsigtet mål, mens de øvrige vil tage hurtigere skridt. Derudover er der blandt de liberale partier en grundlæggende konflikt om landets eksistens, der rækker tilbage til splittelsen af Folkefronten, som kæmpede for uafhængighed af Sovjetunionen. Den ene fløj ønsker en reintegration med Rumænien, som Moldova havde været en del af før 2. verdenskrig under navnet Bessarabien. Den anden fløj ønsker et uafhængigt Moldova. Hvorvidt skismaet har bidraget til at fastlåse konflikten med udbryderne i den autoritære Transnister republik skal ikke diskuteres her, men Vladimir Voronin spillede dygtigt på det op mod valget med beskyldninger om at det var Rumænien, der stod bag urolighederne efter valget i april. På kort sigt behøver spørgsmålet om Rumænien ikke dele de liberale, idet en tilnærmelse til Rumænien også er en tilnærmelse til EU, men det understreger at den udenrigspolitiske kurs er mere flydende end som så. Skulle den nye regering overvinde de interne politiske splittelser, søge tilnærmelse til EU og igangsætte økonomiske og IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 31

32 Staten er simpelthen svag. Korruption er udbredt, og netværk og nepotisme er nøgleord. administrative reformer, er der lang vej igen. For selv de bedste intentioner og politiske programmer kan komme til kort. Staten er simpelthen svag. Korruption er udbredt, og netværk og nepotisme er nøgleord. Det er den politiske og administrative elite selv klar over. I en undersøgelse gennemført i 2004 af DEMSTAR programmet ved Institut for Statskundskab, Århus Universitet, fandt næsten 2/3 dele af 79 adspurgte ministre og embedsmænd i præsidentadministrationen, at embedsmændene havde været bedre til at implementere under kommunismen, og flertallet af ministre sloges også med en række implementeringsproblemer. Endelig gav ministrene udtryk for at misbrug af offentlige embede var endog særdeles almindeligt, hvilket de ikke bare tilskrev de klassiske korruptionsforklaringer som manglende løn og dårlig moral, men også den moldoviske kultur for netværksnepotisme også kaldet cumatrism. Cumatrism er både en parallel og en uformel organisering af samfundet, hvor man deltager i overlappende netværk af comadras. Netværkene giver en uafhængig organisering og pluralisering af samfundet, men det sikrer ikke kvaliteten i den offentlige sektor, når ansættelser foregår på basis af netværkstilknytning i stedet for merit. Moldova er ikke en failed state og det lykkedes eksempelvis de baltiske lande på kort tid at reformere både stat, økonomi og samfund. Det vil dog være vanskeligt at forstille sig at Moldova kunne kopiere det baltiske mirakel. Forskellen er ikke kun, at Moldovas økonomiske udgangspunkt er ringere, staten Den svage stat: Implementeringsproblemer og korruption - Andel som erklærer sig stærkt enig eller enig i at embedsmænd var bedre til at implementere under kommunismen 64,9% - Andel af ministre der har oplevet mere end 3 typer af implementer ingsproblemer (af 8 mulige typer) 64,2% - Andel som erklærer sig stærkt enig eller enig i at misbrug af offentligt embede er almindeligt 88,5% - Andel som anser cumatrism som årsag til korruption (kun ministeri er) 92,9% Kilde: Johannsen, Lars, with Hanne Jensen and Jørgen Møller, in collaboration with The Center for Sociological, Politological and Psychological Analysis and Investigations (CIVIS) (2004), State of the State in Moldova, DEMSTAR Research Report no. 24. Aarhus: Department of Political Science dårligere fungerende og den politiske elite, i modsætning til Baltikum, splittet om projektet. Moldova skal også navigere i et storpolitisk farvand, der efter Ruslands genkomst på den internationale scene er endog særdeles vanskeligt. Politik som sædvanlig? Hvis EU er magnet for fattige og svage demokratier, er Rusland modpolen. Rusland leverer mere end 90 procent af Moldovas energi og er militært tilstede i Transnistrien. Samtidigt har Moskva lovet økonomiske støtte for at afbøde finanskrisens virkninger. Moldova er derfor ikke bare økonomisk afhængig af Rusland, men kan også kun få løst problemerne i forhold til Transnistrien på Moskvas betingelser. I det omfang den nye regerings initiativer udfordrer Moskva, vil presset blive øget. Ruslands invasion i Georgien viser klart og tydeligt, at Rusland ikke holder sig tilbage fra at benytte militære midler og spille det etniske kort. For Moldova er det en konstant trussel, så længe der ikke er fundet en holdbar løsning i forhold til Transnistrien. Også derfor ønsker de liberale garantier og eventuelt medlemskab af Nato. Klemt i ingenmandsland mellem Rusland og EU giver de mere vestligt orienterede parties valgsejr ny energi til de, der ønsker et mere aktivistisk EU. Et EU, der ikke bare vedkender sig sin rolle som magnet, men i højere grad aktivt støtter reformkræfterne. Ikke bare et naboskabsprogram, men en reel politisk erklæring om muligt medlemskab til Moldova og ikke mindst Ukraine. Det er der imidlertid ikke udsigt til, hverken på kort eller mellemlangt sigt, hvorfor regeringen i Chisinau må gå balancegang og søge at få reformerne til at fungere. Lars Johannsen er Phd. Lektor ved Institut for Statskundskab på Århus Universitet. Lars Johannsen interesserer sig for den politiske og økonomiske udvikling i de baltiske lande, korruption og statsbygning og statskapacitet. Iblandt hans seneste publikationer er bogen After the Wall: Political Development Trajectories in Selected Post-Communist Countries (red. med K. H. Pedersen), samt artiklerne When nation building is at odds with economic reform and EU membership, Korruption: et forbigående eller permanent fænomen? Et studie af korruption i postkommunistiske lande og meget mere. IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 32

33 Dansk udviklingspolitik efter 2001 bistand for de bedrestillede? Af Mikele Diab Regeringsskiftet i 2001 medførte et fald i den danske udviklingsbistand med 21 procent. Samtidig blev både mål og midler for den danske indsats ændret imod en mere liberalistisk økonomisk tilgang der bl.a. fokuserer på effektivisering, bilateral handel og udvælgelseskriterier. I samme periode er Norges bistand fordoblet og begreber som innovation og økonomisk merkantilistisk tankegang kom i centrum. Konsekvenserne af de to forskellige tilgange til udviklingsbistand ses tydeligt i modtagerlandene. Artiklen stiller derfor spørgsmålet om, hvorvidt og hvorfor, dansk udviklingsbistand har udviklet sig fra humanitær udviklingsbistand til kun at være bistand for de bedrestillede? Udviklingen indenfor dansk udviklingsbistand efter 2001 er blevet beskrevet som en bemærkelsesværdig undtagelse når der sammenlignes med trenden i andre OECD lande. Rent konkret er dansk udviklingsbistand blevet reduceret med 21 pct. efter tiltrædelsen af 2001-regeringen. Derudover er den danske udviklingspolitik blevet mere resultatorienteret, og baseres i højere grad på en økonomisk liberalistisk tilgang, hvilket kilde: har store konsekvenser for de mindst udviklede lande. Baggrunden for regeringens ændrede bistandspolitik synes at være et større krav fra den danske befolkning om legitimering af bistandsydelsen. Resultatet er, at bistanden tenderer til at blive tildelt befolkningsgrupper, der allerede har tilgang til de grundlæggende ressourcer, der er nødvendige for udvikling, så som mad, medicin og infrastruktur. I samme periode som dansk udviklingsbistand bliver reduceret, stiger den gennemsnitlige bistand fra OECD landene med 27 pct. I Norge bliver andelen af udviklingsbistand i reelle termer fordoblet mellem , og Norge følger dermed OECD trenden. Således er der, som følge af de danske nedskæringer efter 2001, set en divergens i udviklingspolitikken i Norge og Danmark. Ved at sammenholde norsk og dansk udviklingspolitik, er det muligt at vurdere baggrunden for, og omfanget af, ændringerne i Danmark. Forskellen mellem den danske og norske tilgang kan ummidelbart synes af nuancemæssig karakter, idet begge lande donerer en væsentlig højere andel af BNI i udviklingsbistand end gennemsnittet for OECD landene. Men selv nuanceforskelle har betydning for udviklingsbistandens effekt i modtagerlandene. Det er derfor spændende at sammenligne de to udviklingspolitikker, der ellers grundlæggende er meget ens. Opbakning bag udviklingsbistanden. Gorm Rye Olsen, leder for Institut for Samfund og Globalisering ved Roskilde Universitetscenter (RUC) hævder, at de traditionelle undersøgelser, der angiver stor folkelig opbakning bag IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 33

34 den danske udviklingspolitik, viser et usandt billede af befolkningens holdning til udviklingspolitikken. For det første er danskernes holdninger til udviklingspolitikken inkonsistente danskerne prioriterer udviklingsbistand langt under andre politikområder ved valg. For det andet udtrykker undersøgelserne sandsynligvis et ønske om politisk korrekthed. Derudover udviser de politiske partier i Danmark ifølge Olsen heller ikke stort engagement for udviklingspolitikken. Selv partierne til venstre, der traditionelt er fortalere for udviklingsbistanden, viser i dag indifferens overfor området. Samlet forholder den danske befolkning som helhed sig altså ligegyldig der kan effektiviseres i modtagerlandene gennem truslen om, at modtagerlandene mister rettighederne til udviklingsbistand, hvis de ikke fyldestgørende dokumenterer resultaterne. Her opstår et nyt trade-off i udviklingspolitikken, mellem kontrol over resultaterne og modtagerlandets ejerskabsfornemmelse overfor udviklingsbistanden. overfor udviklingspolitikken. Gorm Rye Olsens påståede ligegyldighed står i kontrast til Olav Stokkes beskrivelse af befolkningens og politikernes holdninger i Norge. Stokke, der er seniorforsker ved Norwegian Institute of International Affairs (NUPI) hævder, at den norske udviklingspolitik modtager stor folkelig opbakning. I slutningen af 90 erne støttede således 90 pct. af befolkningen op om udviklingspolitikken. Ifølge Stokke er baggrunden for den norske opbakning, at udviklingspolitikken traditionelt har været et populært emne på den politiske agenda. Særligt har debatten omkring udviklingsbistandens bundethed opnået meget opmærksomhed, og bliver beskrevet i en altruisme-egoisme akse. Problematikkerne omkring udviklingspolitikken har derimod været fraværende i den danske offentlige debat, fordi udviklingsbistand i høj grad er blevet anskuet som et apolitisk område - hvilket i sidste ende har ført til manglende interesse og viden blandt befolkningen. Legitimering af udviklingspolitikken Befolkningens opbakning til udviklingspolitikken er betydningsfuld fordi det kan antages, at en udviklingspolitik der ikke opnår stor opbakning, i højere grad må legitimeres af regeringen. Derfor ses der i Danmark en stærkere indsats for at overbevise den danske befolkning om udviklingsbistandens berettigelse, end hvad tilfældet er i Norge. En betydelig forskel mellem dansk og norsk udviklingspolitik ligger således i ønsket om at opnå støtte til udviklingsbistandspolitikken. Dette ses særligt ved to elementer af politikken. For det første er den danske regering i højere grad end den norske, afhængig af at dokumentere udviklingsbistandens resultater. Den resultatbaserede tilgang kan ses som resultat af den øgede mistro blandt befolkningen til udviklingsbistandens effekt. For det andet fremlægges udviklingsbistanden som et værktøj der gavner både udviklingslandene og Danmark, gennem dannelsen af et fælles marked for handel. Begge disse elementer af udviklingspolitikken har konsekvenser for bistandens effekt i udviklingslandene. kilde: IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 34

35 Resultatorientering og innovation Den danske resultatbaserede tilgang giver incitamenter til at udnytte bistanden mere effektivt på flere niveauer. For det første kan der ske effektiviseringer på administrationsniveau, ved at medarbejderne i Danida i højere grad bliver bevidste om en effektiv allokering af ressourcerne. Dette skaber et trade-off mellem resultatorientering og innovation. Eftersom effekten af nye projekter skal dokumenteres før de tildeles ressourcer, er der tendens til, at innovationen i systemet reduceres. Den resultatbaserede danske tilgang fokuserer altså i denne sammenhæng på kontrol frem for innovation. Resultatorientering og ejerskabsfornemmelse For det andet kan der effektiviseres i modtagerlandene gennem truslen om, at modtagerlandene mister rettighederne til udviklingsbistand, hvis de ikke fyldestgørende Den danske tilgang hænger sammen med en opblomstring af liberalistiske udviklings-økonomiske teorier i 90 erne, der var optimistiske overfor handelsglobaliseringens indvirkning på udviklingslandene. Denne tilgang er også i overensstemmelse med den danske regerings økonomiske ideologi dokumenterer resultaterne. Her opstår et nyt trade-off i udviklingspolitikken, mellem kontrol over resultaterne og modtagerlandets ejerskabsfornemmelse overfor udviklingsbistanden. Formålet med at promovere ejerskabsfornemmelsen er, at modtagerlandene i højere grad tager ansvar for anvendelsen af udviklingsressourcerne. Den danske regering forsøger i andre sammenhænge at øge modtagerlandenes ejerskabsfornemmelse blandt andet gennem at beskrive udviklingslandene som programsamarbejdslande og partnerlande. I modstrid hertil udtrykker den resultatbaserede tilgang til udviklingsbistanden, at modtagerlandene ikke kan påvirke forvaltningen af ressourcerne. Dette fratager modtagerlandene noget af den ejerskabsfornemmelse, som regeringen ønsker at fremme. Bistand der tages for givet Den norske udviklingsstrategi bliver, i modsætning til den danske, rost af OECD for at være en innovativ tilgang. Alligevel findes der også ulemper ved den mindre resultatbaserede norske tilgang. Færre krav om specifikation til anvendelsen af udviklingsbistanden kan på den ene side give øget ansvarsfornemmelse, fordi udviklingslandene opnår mere indflydelse. På den anden side kan for få krav til resultater også føre til manglende ejerskabsfornemmelse og ansvarsfølelse overfor ressourcerne, idet bistanden risikere at blive taget for givet. Dette kan i sidste ende føre til, at modtagerlandet undgår at implementere de reformer der skal til for at opnå uafhængighed fra udviklingsbistanden. Overordnet set er kontrol af udviklingsbistanden nødvendig for at sikre effektivitet. Fra et økonomisk perspektiv er kontrol den eneste måde at sikre, at udviklingsressourcerne anvendes optimalt. Problemet opstår fordi forudsætningerne for en effektiv udnyttelse af ressourcer varierer udviklingslandene imellem. Derfor er det problematisk at opstille krav om at ressourcerne anvendes økonomisk optimalt, fordi dette vil tendere til at tilgodese de marginalt rigere lande, hvor basiselementer så som f.eks. infrastruktur allerede er etableret. kilde: Økonomisk liberalistisk udviklingspolitik Det andet element af udviklingspolitikken rettet mod at opnå en øget opbakning, omhandler regeringens øgede fokus på handel og markedsliberalisering. Ifølge regeringen, vil handel og markedsliberalisering ikke blot hjælpe udviklingslandene, men også være til gavn for Danmark, når der i fremtiden opstår et stort afrikansk marked. Formålet med dansk bistand synes i denne sammenhæng at være en tilrettelæggelse af handelsforholdene i modtagerlandene, således at de bliver mere interessante for udenlandske investorer. Den danske tilgang hænger sammen med en opblomstring af liberalistiske udviklingsøkonomiske teorier i 90 erne, der var optimistiske overfor handelsglobaliseringens indvirkning på udviklingslandene. Denne IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 35

36 tilgang er også i overensstemmelse med den danske regerings økonomiske ideologi. I de danske udviklingsbistandsstrategier reflekteres tilgangen ved, at der henvises til foregangslandene i Asien de såkaldte asiatiske tigerøkonomier. Indenfor udviklingsøkonomiske teorier kan den danske tilgang beskrives som økonomisk liberalisme Ifølge økonomiske liberalister er en åben økonomi, fri for politisk indblanding, en forudsætning for, at udviklingslandene kan tiltrække investeringer, og dermed opnå vedvarende økonomisk vækst. Teorien forfægter, at økonomiske investeringer vil skabe en trickle down effekt i samfundet. Dermed vil også de svageste i samfundet indirekte påvirkes af pengestrømmen. I løbet af 90 erne promoverede blandt andet IMF og Verdensbanken den økonomisk liberalistiske tilgang, og Verdensbanken fremhævede sågar også de asiatiske tigerlande som et eksempel på, at tilgangen var lykkedes. Historien har desværre været en anden for de afrikanske lande, og i slutningen af 90 erne blev det klart, at trickle down effekten ikke ville opstå. De økonomiske liberalisters reaktion på at trickle down effekten mislykkedes var at opstille kriterier for, hvornår handelsliberaliseringens resultater kunne forventes. Blandt disse kriterier er god regeringsførelse, demokrati og ligestilling. 1 I overensstemmelse hermed opstiller dansk udviklingspolitik ti kriterier for hvornår udviklingslandene kan modtage generel budgetstøtte. Problemet med at opstille udvælgelseskriterier er, at de lande hvor der allerede eksisterer bevidsthed omkring emnerne favoriseres. I lighed med den resultatorienterede tilgang er konsekvenserne af udvælgelseskriterierne altså, at de bedrestillede lande prioriteres. Igen bliver de udviklingslande, hvor befolkningen lever under endnu vanskeligere forhold, ikke hjulpet. Derfor bliver kriterierne også kritiseret af OECD. Økonomisk merkantislistisk udviklingspolitik Nogle teoretikere mistede troen på den økonomiske liberalisme da det blev klart, at trickle down effekten ikke ville opstå, og flyttede derefter fokus til den merkantilistiske udviklingsøkonomiske tilgang. Ifølge den mer- Problemet med at opstille udvælgelseskriterier er, at de lande hvor der allerede eksisterer bevidsthed omkring emnerne favoriseres. I lighed med den resultatorienterede tilgang er konsekvenserne af udvælgelseskriterierne altså, at de bedrestillede lande prioriteres. Igen bliver de udviklingslande, hvor befolkningen lever under endnu vanskeligere forhold, ikke hjulpet kantilistiske tilgang fungerer det internationale marked ikke optimalt, og staten bør derfor kunne indkræve skatter og afgifter af import- og eksportvarer, for at støtte den nationale økonomi. I overensstemmelse med den merkantilistiske tilgang, fremhæver den norske regering en alternativ version af den økonomiske udvikling i de asiatiske tigerlande. Det vurderes at hovedårsagen til den høje vækstrate er, at landene bevarede en semi-åben økonomi, og dermed beskyttede sine nationale industrier. I tråd med dette fremhæver norske udviklingsbistandsstrategier, at netop liberaliseringen var årsagen til den økonomiske krise i Øst kilde: politiken.dk/udland/article ece Asien i Den økonomiske tilgang Norge promoverer overfor udviklingslandene ligner dermed mere den IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 36

37 merkantilistiske teori, der også er i overensstemmelse med den mindre økonomisk liberale politik som den rød-grønne regering fører. Dette har betydning for, hvordan Norge allokerer udviklingsbistandsressourcerne. Handelspromovering anskues eksempelvis ikke som en fyldestgørende strategi for de fleste udviklingslande, til trods for at handel anerkendes som et vigtigt redskab til at sikre varig vækst. Baggrunden for dette er, at de udviklingslande hvor behovet for udviklingsbistand er størst, er samtidig de lande hvor grundlaget for handel er mindst. Handelspromoverende tiltag er her nyttesløse, idet grundlæggende behov så som mad og medicin ikke dækkes. Derfor fokuserer Norge i højere grad på humanitær udviklingsbistand Bistand for de bedrestillede Hovedforskellen mellem konsekvenserne af dansk og norsk udviklingspolitik er altså, at der i Danmark er en stigende tendens til at fokusere på de allerede relativt veletablerede lande. Dette sker for det første ved at kræve resultater af udviklingslandene som de rigere lande er bedre stillede til at gennemføre. For det andet sker det ved et øget fokus på handel som basis for udvikling. De fattigste lande, hvor handelstiltag er nyttesløse, grundet mangel på mad og medicin, bliver ikke længere prioriteret. tsammenligningens resultater kan ikke generaliseres udover Norge og Danmark, men har relevans for politikere og embedsmænd der udformer udviklingspolitikken i de omtalte lande. Resultaterne udfordrer de underliggende argumenter bag udviklingspolitikken og giver incitament til en revurdering af dens udformning. Kun gennem konstant revurdering af udviklingsbistanden er det muligt at opnå en udformning der tilgodeser modtagerlandene, frem for national politik. note 1: Ét forum for økonomisk udvikling under G7 landene, The Financial Stability Forum (FCF), havde i slutningen af 90 erne opstillet 71 forudsætninger for at handelsliberaliseringen ville opnå en trickle down effekt. Mikele Diab har tidligere læst russisk på Københavns Universitet og læser nu på kandidaten på Statskundskab på Københavns Universitet. Hendes artikel tager udgangspunkt i hendes bacheloropgave IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 37

38 Diskurser i krisetider Island, finanskrisen & EU Af Emilie Kromann-Andersen og Andreas Baumann Som det eneste land i Norden har Island aldrig haft en folkeafstemning om medlemskab af EU, og i mange år er det blevet opfattet som nærmest landsfjendtligt at diskutere emnet. Opfattelsen har været den, at Island har klaret sig aldeles glimrende både økonomisk og handelsmæssigt, selvom den lille, isolerede vulkanø kan synes noget afsondret fra omverdenen. Ifølge den hidtidige herskende politiske diskurs på Island, har landet netop ved at stå uden for fællesskaber som EU klaret sig langt bedre end de fleste EUlande. Seriøse overvejelser om et EU-medlemskab har derfor aldrig rigtig været på den politiske agenda. Sådan var det i hvert fald lige indtil efteråret 2008 hvor den finansielle krise brød ud og ramte Island specielt hårdt. Metodisk fremgangsmåde Med udgangspunkt i Lene Hansens poststrukturalistiske diskursanalyse, som den kommer til udtryk i bogen Security as Practice (2006), har vi i vores bachelorprojekt analyseret, hvilken indflydelse finanskrisen har haft på den islandske diskurs om EU. Metoden har overordnet været den, at vi på baggrund af officielle regeringsdokumenter såvel som mediernes dækning af Islands forhold til EU har identificeret en række nøgleord eller såkaldte tegn, som har været omdrejningspunkter i den politiske diskurs om EU. I poststrukturalistisk diskursanalyse er en central erkendelse, at politisk identitetskonstruktion og stabilisering af en bestemt identitet foregår ved henholdsvis sammenkobling og differentiering af tegn. Identitet konstrueres bl.a. igennem en række tegn, som er enten positivt eller negativt koblet til andre tegn. Et klassisk eksempel er feminismens påpegning af, at kvinden diskursivt konstrueres som en modsætning til manden, og at værdier koblet til manden differentieres fra kvindens værdier. Denne metode har vi overført til vores case om Island og EU med henblik på at analysere, hvordan identitet konstrueres i den politiske diskurs. Vi har identificeret specifikke net af tegn, der via sammenkobling og differentiering viser en ændring i den politiske identitetskonstruktion og diskurs før og efter finanskrisen. Det islandske våbenskjolder prydet med nationalromantisme og styrke Diskursen før finanskrisen I vores analyse af de officielle islandske dokumenter og af mediedækningen i landet fremgår det meget tydeligt, hvordan italesættelsen af EU har forandret sig, da finanskrisen ramte landet. Den politiske diskurs inden finanskrisen var gennemgående præget af dels et fokus på Islands selvstændighed som værende en ubestridelig grundpille i landets politiske kultur, og dels et fokus på Islands økonomiske vækst samt landets formidable udnyttelse af globaliserin- IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 38

39 gen. Samtidig blev EU karakteriseret i landets diskurs ved bl.a. lav vækst samt dårlig udnyttelse af globaliseringen og dermed differentieret fra Island. Globaliseringen I den politiske diskurs før finanskrisen var et af de tungtvejende argumenter imod EU-medlemskab fænomenet globaliseringen. Ved at stå uden for EU har Island bedst muligt formået at udnytte globaliseringens muligheder. Det mindre forpligtende samarbejde gennem EØS (Europæisk Økonomisk Samarbejdsområde), som også Norge er medlem af, har ikke bundet Islands økonomi til Euroen, hvilket ifølge den hidtidige diskurs har sikret en økonomisk dynamik, som er gavnligt for et lille og afsidesliggende land. Et citat fra landets tidligere statsminister illustrerer den herskende diskurs herunder tilfredsheden med Islands økonomiske succes: Den islandske udenrisminister, Ossur Skarphedinsson (venstre) overrækker Islands ansøgning om EU-medlemskab til den Svenske Udenrigsminister, Carl Bildt ved en ceremony Stockholm juli Selvstændighed Islands hidtidige regeringsparti, det borgerlige Selvstændighedspartiet, har historisk været det dominerende parti i landet. Som partinavnet måske kan afsløre, er selvstændighed, selv her over 60 år efter landets selvstændighed fra Danmark, et vigtigt element i den islandske politiske identitet og debat. Selvstændighedspartiet har før finanskrisen med en taktfast argumentation om suverænitet klart udelukket EUmedlemskab fra den politiske agenda. Partiets tidligere formand og regeringsleder fra , Davíð Oddsson, udtrykte således i sin nytårstale i 2001, at det på samme måde som da Danmark herskede over landet, ville være usundt for Island at være afhængig af EU. Diskursen om selvstændighed og suverænitet har været så vellykket, at de andre islandske partier også har afvist EU-medlemskab - bortset fra nogle socialdemokrater, som dog er blevet totalt overtrumfet i deres spredte forsøg på at sætte emnet til debat. [...]the decision to remain outside the EU has not caused economic problems of any kind. On the contrary, Iceland has sustained impressive GDP growth ever since 1995 [...] Such growth figures leave no doubt about how difficult it would be for Iceland to take part in European Monetary Union. (Oddsson, ). Hvor Island i den politiske diskurs før finanskrisen blev forbundet med nøgleord som dynamik, økonomisk vækst, suverænitet og åbenhed overfor globaliseringen, blev EU forbundet med modsætningerne: træghed, lav vækst, manglende national suverænitet og lukkethed overfor globaliseringen. Udover disse økonomiske nøgleord har vi identificeret nogle kulturelle omdrejningspunkter, hvormed Islands identitet blev modstillet EU. Her var det bl.a. Islands Den politiske diskurs inden finanskrisen var præget af et fokus på Islands selvstændighed og [ ] økonomiske vækst [ ] Samtidig blev EU karakteriseret ved bl.a. lav vækst og dårlig udnyttelse af globaliseringen nordiske slægtskab, Islands særlige tilknytning til USA og et fokus på det velfungerende islandske demokrati, der blev differentieret fra EU. Overordnet er EU-medlemskab både via økonomiske og kulturelle identitetskonstruktioner blevet fremstillet som illegitimt og som et irrelevant diskussionsemne. Mest af alt er det globaliseringen, der er blevet tillagt afgørende betydning for IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 39

40 Islands økonomiske succes, og det har samtidig også været det afgørende argument imod EU-medlemskab. The chief advantage of a small economy in the global context is its flexibility and responsiveness. I am convinced that Icelandic membership of the EU would diminish this quality and reduce its ability to respond quickly when the need arises. (Oddsson,, ). Diskursen efter finanskrisen Analysen af den islandske politiske diskurs efter finanskrisen viste et meget klart mønster af, at der var sket markante diskursive ændringer i konstruktionen af Island og EU. Fra nærmest at være et tabu blev EU-medlemskab efter finanskrisen fremstillet som værende ikke bare et centralt debatemne, men også ligefrem som Islands redning fra finanskrisen. Den hidtidige islandske identitet, som byggede på en dynamisk og velfungerende økonomi, blev destabiliseret i kraft af landets økonomiske problemer, der opstod i kølvandet på finanskrisen. Hvor globaliseringen før var en positiv mulighed for Island, blev dette nøgleord efter finanskrisen i stedet koblet til landets pludselige økonomiske problemer. I en tale til nationen omtalte daværende premierminister Geir Haarde således den finansielle krise som den globale krise, og globaliseringen ændrede dermed diskursiv betydning fra en ven til en truende fjende. Da globaliseringen før krisen var et centralt nøgleord i Islands differentiering overfor EU, havde den diskursive ændring af globaliseringen også indflydelse på, hvordan EU blev italesat efter krisen. I takt med krisen blev EU mere og mere positivt fremhævet i den Islandske debat på grund af institutionens økonomiske stabilitet og sikkerhed, hvorimod Island blev karakteriseret som en ustabil og usikker økonomi forårsaget Hvor globaliseringen før var en positiv mulighed for Island, blev dette nøgleord efter finanskrisen i stedet koblet til landets pludselige økonomiske problemer af globaliseringen. Hvor nøgleordet dynamik før blev koblet positivt til Island og modstillet trægheden hos EU, skiftede forholdet fortegn således, at dynamik blev til ustabilitet, og trægheden i EU s økonomi blev til stabilitet. Hvor EU før krisen truede Islands selvstændighed, der jo var noget af det mest essentielle i landets identitetskonstruktion, blev opfattelsen af EU med finanskrisen ændret fra at være en trussel til at være en redningsløsning for Island og dermed for landets selvstændighed. Politisk skift Specielt de islandske socialdemokrater lancerede i kølvandet på finanskrisen EU-medlemskab som en mulig redning for Island. De var de eneste, som også før krisen argumenterede for EU-medlemskab, men først efter krisen fik socialdemokraterne opbakning til Fra nærmest at være et tabu blev EU-medlemskab efter finanskrisen fremstillet som værende ikke bare et centralt debatemne, men også ligefrem som Islands redning fra finanskrisen Den største islandske bank, Kaupþing s hovedkvarter i Reykjavik deres synspunkter og fik omvendt den hidtidige dominerende modstand mod EU hos den islandske politiske elite. Selvom socialdemokraterne faktisk sad i en samlingsregering med Selvstæn- IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 40

41 dighedspartiet, da krisen ramte Island i efteråret 2008, kritiserede de meget kraftigt de borgerlige regeringsmakkere for at være skyld i krisen dels på grund af en alt for liberal privatiseringspolitik overfor landets banker og dels for ikke at have søgt et tættere økonomisk samarbejde med EU. Finanskrisen klargjorde, at det ellers velfungerende Island også kan blive ramt af globaliseringens negative sider, hvilket betød at en vigtig grundpille i den EU-skeptiske argumentation blev rystet. Til at forklare dette skift i den politiske diskurs har vi i opgaven anvendt Martin Marcussens model Den ideationelle cyklus (2000). Af modellen fremgår det, at eksterne chok kan være medvirkende til at destabilisere den herskende diskurs i et samfund. I vores case kan finanskrisen karakteriseres som et eksternt chok, der har skabt et politisk handlingsrum, hvor det var muligt for socialdemokraterne at introducere nye ideer og dermed ændre diskursen om EU. En konklusion i opgaven er derfor, at finanskrisen har været anvendt i den islandske politiske debat til dels at introducere medlemskab af EU som et essentielt punkt på den politiske agenda og dels til at destabilisere den herskende politiske orden og diskurs. dagsordenen. Interessant er det, at der sandsynligvis ikke havde været samme skift i den islandske diskurs om EU, hvis finanskrisen ikke havde været en realitet. Hvor nøgleordet dynamik før blev koblet positivt til Island og modstillet trægheden hos EU, skiftede forholdet fortegn således, at dynamik blev til ustabilitet, og trægheden i EU s økonomi blev til stabilitet Et godt stykke tid inden finanskrisen havde en islandsk journalist gjort sig denne iagttagelse: Der skal sandsynligvis en eller anden form for katastrofe eller krise til, for at Island vil søge om medlemskab af den europæiske union [ ] (Analysnorden, ). Krise som katalysator I dag har Island ikke blot valgt en ny og mere EU-positiv regering, landet har allerede sendt sin ansøgning om EU-medlemskab af sted til Bruxelles, selvom dette var helt utænkeligt for blot et par år siden. Medlemskabet er nok ikke en mirakelkur for Island, og landet vil sikkert lide under økonomiske problemer mange år endnu. Men under alle omstændigheder har krisen skabt rum for en ny politisk diskurs, og krisen er således ikke helt gået til spilde, i hvert fald ikke hvis man er islandsk EUtilhænger. Kriser er godt for noget. På samme måde har Barack Obamas stabschef, Rahm Emanuel, omtalt mulighederne ved kriser: You never want a serious crisis to go to waste. And what I mean by that is an opportunity to do things that you think you could not do before [ ] (Rahm Emanuel, ) Kriser kan altså skabe momentum for nye ideer, diskurser samt polititikker og være med til at sætte fokus på spørgsmål og forhold, der førhen ikke har været på Emilie Kromann-Andersen og Andreas Baumann studerer begge statskundskab ved Københavns Universitet. I foråret skrev de bacheloropgave om politiske diskurser. Denne artikel giver et indblik i hovedpointerne i opgaven, som mere specifikt undersøger den islandske politiske italesættelse af EU henholdsvis før og efter finanskrisen, og altså hvordan kriser kan ændre en dominerende diskurs. IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 41

42 Demokrati i udvikling Af Kathrine Jensen Dansk udviklingsbistand er bygget på principper om god regeringsførelse og demokratifremme. Men når fattigdom og korruption er hverdagsfænomener, og regeringer sjældent lever op til vestlige demokratiforskeres opfattelse af god regeringsførelse, er spørgsmålet, i hvilken grad demokrati og udvikling overhovedet går hånd i hånd. Hvilke konsekvenser har det, når det internationale samfund vælger at give udviklingsbistand med demokratisk udvikling som betingelse? Bangladesh er et godt eksempel på, hvor kompleks sammenhængen mellem demokrati og udvikling er. Helt fra landet fik sin selvstændighed i 1971, er Bangladesh af eksperter blevet henvist til ligaen af lande med mange udviklingsmæssige problemer. I dag har landet eksisteret i snart 40 år og er på trods af fremgang på en række udviklingsparametre, som udenlandske investeringer og økonomisk vækst fortsat et af verdens fattigste lande. Den demokratiske udvikling har gang på gang måtte vige for militærdiktaturer senest i 2007 for en militært støttet overgangsregering, som først trådte tilbage med parlamentsvalget i december Og samtidig med at det internationale samfund promoverer demokrati og menneskerettigheder, er det tydeligt at skiftende regeringer uanset gra-den af deres militære opbakning i større eller mindre grad har brudt med, hvad vi i Vesten og i Danmark vil betragte som god demokratisk praksis. Bistanden fra såvel multi- som bilaterale dono-rer gives, ligesom i resten af udviklingsverdenen, i højere og højere grad som budgetstøtte direkte til den bangladeshiske regering. Denne linje kan i vid udstrækning ses som en del af den harmonise-ring og effektivisering af udviklingsbistanden, som mere end 100 lande skrev under på med Paris-Deklaration i Udover at donorer i højere grad skal harmonisere deres strategier og bistands-indsatser, lægger deklarationen op til at tilpasse udviklingsbistanden til regeringsstrategier i modta-gerlandene. Det betyder et øget pres på krav om demokrati og god regeringsførelse, idet disse fakto-rer i endnu højere grad end før bliver afgørende for bistandens succes. Spørgsmålet er, hvad konsekvenserne af en sådan linje vil være, når en lang række af de lande, som har brug for udviklingsbi-stand måske netop har det, fordi demokrati og regeringsførelse halter efter udviklingen. Udviklingsbetingelse: Demokrati Den danske udviklingsbistand gives i dag blandt andet på betingelse af demokratisk regeringsførel-se. Det er en logisk konsekvens af at ville give bistand via regeringsinstitutioner, hvis man vil und-gå, at de danske skattekroner havner i lommerne på korrupte politikere og embedsmænd. Det er imidlertid fattigdomsbekæmpelse og ikke demokrati, som er det overordnede mål for udviklingsbi-stand. Betyder det, at vi mener, at der er en sammenhæng mellem demokratisk styre og fattigdoms-bekæmpelse? Og hvad vil det sige, at et styre eller land er demokratisk? I praksis kan det let blive svært at prioritere hvilke lande, som skal have bistand, hvis demokrati IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 42

43 med sin abstrakte natur bliver brugt som en af betingelserne for donation. Danmark giver i dag bilateral bistand til kun 16 ud-valgte programsamarbejdslande det vil sige lande, som har indgået et partnerskab med Danmark om udviklingsbistand fra Danida. Dermed er listen over lande relativt prioriteret, og man er nødt til at have et parameter for hvilke lande, der skal støttes. Der er selvsagt masser af andre lande, som kunne have brug for støtten. Men hvordan måles demokrati i verdens udviklingslande, og hvornår er det godt nok til, at vi vil give udviklingsbistand og dermed risikere at blåstemple eventuelle mangler og problemer? Og kan vi forvente, at demokratisk udvikling og succesfuld fattigdomsbe-kæmpelse følges ad hånd i hånd? Et land under udvikling I Bangladesh er andelen af befolkningen, som lever i fattigdom det vil sige, at man lever for under 1USD om dagen - faldet drastisk de sidste 20 år, mere nøjagtigt fra 57 pct. i 1991 til 40 pct. i Dermed lever hver anden bangladesher eller ca. 60 mio. mennesker fortsat i fattigdom. Mange ud-viklingsprojekter er som i andre udviklingslande langsommelige at implementere pga. en meget høj grad af bureaukrati. Samtidig har landet længe ligget i bunden af Transparency Internationals liste over korruptionsplagede lande og lå i 2008 fortsat langt nede som nummer 147 ud af de 180 lande, som i alt figurerede på listen 2.Ser vi på den demokratiske udvikling er billedet broget. Skiftende regeringer har været anklaget for korruption, og under overgangsregeringen fra januar 2007 til december 2008 blev lederne fra begge de to store politiske partier sat i husarrest på grund af korruptionsanklager. De har skiftevis været præmiereministre op gennem 1990 erne og frem til i dag, og efter at korruptionsanklagerne imod ham blev droppet, sidder den ene nu igen på magten, En opdeling af domstole fra parlament og re-gering skete først under overgangsregeringen i 2008 og er fortsat under implementering. Vestens demokrati i Indiens baghave Parlamentsvalget i december 2008 blev af internatonale observatører erklæret et af de mest demo-kratiske i Bangladesh historie, og samtlige rapporter har efterfølgende slået fast, at alting selv efter internationale standarder forløb eksemplarisk. Den bangladeshiske befolkning har altså på vestlig og helt demokratisk vis valgt sine repræsentanter i parlamentet og den nuværende regering. Det gjorde de også før overgangsregeringen, selvom disse valg var knapt så eksemplariske og blev ef-terfulgt af anklager om valgsnyd fra den tabende part. Op til et parlamentsvalg i 2007 førte den op-hedede politiske stemning til så megen uro, at militæret greb ind og indsatte en overgangsregering, der skulle lede landet frem mod et nyt parlamentsvalg. Overgangsregeringen endte med at sidde i næsten to år i et forsøg på at bekæmpe korruption og sikre, at det næste parlamentsvalg forløb fuld-stændigt demokratisk, hvilket som sagt lykkedes. Undervejs blev overgangsregeringen rost for sit opgør med tidligere tiders menneskerettigheds- og korruptionsproblemer, men også kritiseret af blandt andet Amnesty International for at beholde magten for længe og for den juridiske undtagel-sestilstand, som den indførte. Lokale menneskerettighedsorganisationer beskyldte ligeledes over-gangsregeringen for at se igennem fingre med politiske anholdelser og endog tortur og drab. Nu er demokratiet så tilbage i Bangladesh i form af en demokratisk valgt regering, men med en tidligere korruptionsanklaget leder i spidsen. Om Bangladesh er Fakta om Bangladesh Bangladesh ligger i Sydasien med grænser til Indien og Burma og har kysstrækning ud mod Den Bengalske Bugt på hele sydkysten. Hovedstad: Dhaka (ca. 12 mio. indbyggere i 2009) Indbyggertal: 151 mio. i 2009 Areal: km3 Befolkningstilvækst: 1,8 pct. pr. år i 2008 BNP pr. capita: 554 USD (2008). Andel af befolkning, der lever for under 1 USD om dagen: 40 pct. Religion: 89,7 pct. muslimer, 9,2 pct. hinduer, 1,1 pct. kristne og buddhister (herunder oprindelige folk) Sprog: Bangladeshisk (officielt sprog som tales af næsten alle) samt en række andre sprog, der tales af de oprindelige befolkningsgrupper og diverse minoriteter. Selvstændighed: Fra det britiske imperium med oprettelsen af Indien og Pakistan i 1947 og fra Pa-kistan med befrielseskrigen i 1971, hvor Bangladesh blev udråbt som selvstændig stat. Kilde: Udenrigsministeriets landefakta om Bangladesh på IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 43

44 eller ikke er demokratisk i en absolut for-stand må vist være op til individuel bedømmelse. Hvad kommer først -demokratiet eller udviklingen? Som en ud af tre bistandsprogrammer i Bangladesh har Danmark valgt at støtte demokratifremme i form af god regeringsførelse og fremme af menneskerettigheder 3. Dermed støttes fattigdomsbe-kæmpelse - i form af sektorprogrammer på hhv. vand- og sanitetsområdet og i landbruget - sidelø-bende med støtte til en demokratisk udvikling. Nogle udviklingsteoretikere ville argumentere for, at udvikling i form af forbedrede leveforhold for de fattige, er en forudsætning for demokrati. Det er til en vis grad det, den indiske økonom og filosof Amartya Sen skrev i 1999 i Development as Freedom 4, som senere gav ham en Nobelpris. Sen argumenterer for, at social udvikling eller human development - skaber frihed, som så skaber udvikling. Hvis det er tilfældet, giver mini-mumskrav om demokratiske institutioner eller regeringer kun relativt lidt mening som betingelse for at hjælpe udviklingslande med at skabe netop denne udvikling. Måske starter vi det forkerte sted? Andre ville argumentere for, at demokrati er en forudsætning for, at goder fordeles ligeligt, og at regeringer bliver holdt ansvarlige overfor deres befolkning. I så fald kan man godt bruge demokrati som målestok for, hvorvidt der skal gives udviklingsbistand. Man kunne også vælge udelukkende at støtte demokratiske bevægelser og forandringer af udemokratiske institutioner med begrænsede midlre, indtil en vis grad af demokrati var opnået, hvorefter man kunne begynde med yderligere bistand. Eller man kunne vælge at kanalisere penge udenom korrupte regeringer og dermed støtte nogle af verdens allerfattigste befolkninger, som netop befinder sig i absolut udemokratiske regi-mer. Disse befolkninger er i dag afskåret fra at modtage bilateral bistand fra lande som Danmark. Er strategien om, at udviklingsbistand skal gives gennem regeringer, sådan som det internationale samfund i dag prædiker om, og gør alt hvad det kan for at efterleve, med til at forstærke et pres for de-mokrati som betingelse for udviklingsbistand en strategi som i praksis betyder, at netop den del af verdens befolkning, som har mest brug for bistand fra rige lande i Vesten, bliver ekskluderet fra at modtage udviklingsbistand? En ting er strategier vedtaget på store topmøder eller nedskrevne i em-beds- og regeringslokaler i Vestens hovedstæder. Noget andet er den udvikling, vi skaber i de lande, hvor vores bistandskroner ender eller der hvor de ikke ender. note 1: Se mere og download deklarationen på www. Aidharmonization.org note 2: Se Transparency Internationals, CPI (Corruption Perceptions Index) på note 3: Se Bangladesh-Denmark Partnership Strategy for Development Cooperation , Udenrigsministeriet Danida, 2005 note 4: Amartya Sen: Development as Freedom, 1999, Oxford University Press, New York.. Kathrine Jensen er studerende på Roskilde Universitetscenter, hvor hun studerer socialvidenskab og internationale udviklingsstudier. Hun var i efteråret 2008 i praktik ved den danske ambassade i Dhaka, Bangladesh, og er netop vendt tilbage for at bo i Dhaka det kommende år. IPMONOPOLET NR 6 UDBLIK SIDE 44

45 IPhorisont IPhorisont er IPmonopolets nyeste tillæg og vil hver gang bidrage med en eksperts vue ud over IPhorisonten. I denne udgave med Birthe Hansen Birthe Hansen er lektor og forsker ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Hendes primære forskningsfelt er Mellemøsten og hun har siden 2004 været co-leder på et forskningsprojekt om forandringer i regionen. Hun har været medlem af Forsvarskommission og har flere gange været gæsteforsker ved forskellige universiteter, heriblandt ved London School of Economics og King s College i London. Et større og østligere Mellemøsten Af Birthe Hansen Siden koldkrigsafslutningen er Mellemøsten i stigende grad blevet den centrale, regionale udfordring i vestlige sikkerhedsovervejelser. I samme tidsrum er regionen tilmed blevet større, og det sikkerhedspolitiske tyngdepunkt er blevet forskudt mod øst. Opfattelser af Mellemøsten De fleste har en idé om, hvad Mellemøsten er i store træk. Definitionerne på og afgrænsningerne af regionen baseres typisk på en blanding af geografiske, sproglige og kulturelle forhold, eller på den konventionelle, geografiske afgrænsning. I politisk tale har det imidlertid varieret, hvilke lande, der omfattes af begrebet, og opfattelsen heraf har ændret sig over tid. Historisk set stammer begrebet Mellemøsten fra The British India Office i 1850 erne. Baggrunden var rivaliseringen mellem Storbritannien og Rusland om indflydelse i Persien (Beaumont et. al., 1988). I den engelsk-sprogede verden blev udtrykket udbredt omkring 1900 i forhold til forsvaret af Indien (Wagstaff 1985). Fra 1939 og i forbindelse med Anden Verdenskrig blev begrebet for alvor udbredt og omfattede et område beliggende mellem det fjerne østen (Kina) og det nære østen (Balkan). Betegnelsen omfattede nu et område, der var større end hidtil: There came the fait accompli by which a miliary province stretching from Iran to Tripolitania was created and named Middle East (Fisher: 1978: 1). Tripolitania udgør en del af det moderne Libyen. Mellemøsten blev dermed udvidet fra tyngdepunktet omkring Den Persiske Bugt til også at rumme de nuværende fredsproces-lande og dele af Nordafrika. Da Anden Verdenskrig sluttede, kom der nye stormagter på banen, og Mellemøsten blev med tiden IPMONOPOLET NR 6 IPHORISONT SIDE 45

46 inkluderet i supermagtsrivaliseringen. I den politiske diskurs omfattede Mellemøsten omfattede de nordlige Golf-lande, den arabiske Halvø og de senere fredsproces-lande. Nordafrika var nogle gange omfattet, andre gange skilt ud som Mellemøsten og Nordafrika. I den unipolære verdensorden er der nye forudsætninger I den unipolære verdensorden er der nye forudsætninger for den dominerende, politiske opfattelse af regionen. F.eks. passer den geografiske afgrænsning ikke med de politiske udfordringer. for den dominerende, politiske opfattelse af regionen. F.eks. passer den geografiske afgrænsning ikke med de politiske udfordringer, søvejen til Indien er ikke længere øverst på dagsordenen, og også sammenblandingen af sprog, islam, kultur og geografi skygger for den sikkerhedspolitiske realitet: at et bælte af stater fra Marokko i vest til Pakistan i øst udgør relativt ensartede politiske udfordringer i dag. Aktuelt set er det derfor de politiske ligheder, der nu er interessante i et sikkerhedsperspektiv. Efter koldkrigsafslutningen kom disse udfordringer da også på dagsordenen i debatter om og undersøgelser af, hvorfor globaliseringen var gået uden om regionen, og hvorfor regionen ikke havde fået del i den store post-koldkrigs-demokrati-bølge (se f.eks. Henry & Springborg 2001). Fra 2004 har USA italesat regionen som the broader Middle East og the greater Middle East. Forstørrelserne henviser til geografisk forbundne lande, der trænger til politisk og økonomisk liberalisering. USA signalerer dermed, at man nu betragter regionen som større, og at man politisk fokuserer på de interne, politiske fællestræk som markøren og som baggrund for sikkerhedspolitisk udfordringer frem for som hidtil ekstern konkurrence. Udtrykket og begrebet Stor-Mellemøsten bruges i stigende grad. Frankrig har dog officielt søgt at fastholde Nordafrika som noget særligt på grund Frankrigs særlige forhold til disse lande. Det enkle i denne sammenhæng er imidlertid at se Nordafrika som underbegreb, der kan være nyttigt i visse sammenhænge. Uanset, hvor stort man anser Mellemøsten for at være, er det til specifikke formål nyttigt at have underbegreber, da regionen består af stater og grupper, der trods dominerende fællestræk også er yderst forskellige. Politiske fællestræk som kriterium De amerikanske betragtninger om problemerne i regionen ligger imidlertid helt i forlængelse af større undersøgelser af, hvad der er gået galt i (Stor-)Mellemøsten. Clement Henry og Robert Springborg (2001) har vist, hvordan defensive politiske ledere i regionen har søgt at modgå globaliseringen og dens effekter for at bevare deres autoritære regimer, og hvordan økonomierne under indflydelse af de politiske styreformer ikke har kunnet udnytte globaliseringens fordele, men tværtimod er sakket agterud på baggrund af den aktuelle verdensorden konkurrencevilkår. Denne beskrivelse dækker ikke alle stater i regionen, især ikke Israel og Tyrkiet, men det overvældende flertal: de arabiske lande. For de arabiske landes vedkommende er der dog også variationer. De små Golf-stater har vist sig at kunne klare de nye økonomiske vilkår bedre end de øvrige. Stor-Mellemøsten har imidlertid, med de nævnte undtagelser, en række politiske fællestræk: mangel på demokrati og begrænset markedsorientering. Konsekvenserne af dette er politisk utilfredshed, mangel på fremgang og skuffede forventninger. Problemerne forstærkes af, at globaliseringen bringer forventninger Stor-Mellemøsten har imidlertid, med de nævnte undtagelser, en række politiske fællestræk: mangel på demokrati og begrænset markedsorientering. Konsekvenserne af dette er politisk utilfredshed, mangel på fremgang og skuffede forventninger. og information til landene. Desuden betyder det manglende demokrati, at landene unddrager sig læreprocesser og opbygning af problemløsningskapacitet, hvilket giver grobund for ustabilitet, ikke mindst i de folkerige stater. Endelig befinder en række af staterne sig i politisk konflikt med enten naboer og/eller USA. Stor-Mellemøsten beskriver således et område med stort konfliktpotentiale. I Afrika syd for Sahara er det IPMONOPOLET NR 6 IPHORISONT SIDE 46

47 heller ikke gået så godt siden koldkrigsafslutningen. Der er imidlertid to forskelle, der forklarer hvorfor det sikkerhedspolitiske fokus er endt i Stor-Mellemøsten. For det første har (en stor del af) de mellemøstlige stater haft større relativ tilbagegang end de afrikanske. For det andet er Stor-Mellemøsten er et mere konflikt-præget, olierigt og strategisk vigtigt område, hvor der er terrortrusler og risiko for atom-spredning. I regionen har der især siden 2001 været ansatser til demokratisering, og i Irak og Afghanistan er der blevet indført demokrati efter invasionerne. I Iran er det gået både frem og tilbage. Der er demokratiske potentialer, iværksætter og unge, der ser anderledes på globaliseringen end den traditionelle elite. Iran har dog oplevet tilbageslag, senest ved præsidentvalget i juni Her kom både tilbageslag og utilfredsheden hermed frem i lyset. Tyngdepunktet er rykket mod øst I perioden efter Anden Verdenskrig var det sikkerhedspolitiske tyngdepunkt i Mellemøsten centreret om den arabisk-israelske konflikt. Den kom i stigende grad til at indgå i supermagtsrivaliseringen indtil det blev for farligt at føre konventionel krig krigen blev den sidste egentlige arabisk-israelske krig i perioden. Andre konflikter (Libanon 1982 og Irak-Iran-krigen ) udspillede sig, men det arabisk-israelske forhold blev over en periode efter 1967 låst fast og frosset inde i en fredsproces. Efter nederlaget i 1973-krigen skiftede Egypten alliance fra Sovjetunionen til USA, og en fred med Israel blev indgået i Iraks invasion af Kuwait i 1990 førte den politiske interesse mod de nordlige Golfstater. Siden er dette fokus blevet manifest. Magtopgørene i Afghanistan og Irak har fremhævet de politiske skillelinjer mellem det gamle og det nye, og uroen i Pakistan de senere år der spiller sammen med situationen i Afghanistan, har tiltrukket sig den sikkerhedspolitiske interesse. Der er tale om folkerige stater, og i Pakistans tilfælde oven i købet en atombevæbnet stat. Egypten har også problemer, og kunne meget vel blive en del af det sikkerhedspolitiske fokus. Indtil videre er den politiske udvikling i Egypten imidlertid foregået nogenlunde roligt, trods store politiske, økonomiske og sociale problemer. Også Iran er en mulig kandidat og søger tilmed at krydse atomvåben-tærsklen. I praktisk politik betyder den arabisk-israelsk-palæstinensiske konflikt derfor mindre i forhold til de øvrige udviklinger og udfordringer, end den gjorde under Den Kolde Krig. Den binder imidlertid stadig stor opmærksomhed, og den har en stærk symbolsk betydning. Præsident Obama gjorde da også klart, kort efter sin tiltræden, at han ville prioritere at få genoplivet fredsprocessen. Større, østligere og mere bevægelig At Mellemøsten er blevet til Stor-Mellemøsten og det sikkerhedspolitiske tyngdepunkt rykket mod øst, siger en hel del om den aktuelle verdensordens konkurrencebetingelser. De arabiske stater, der har klaret sig dårligt, er de mest autoritære. Derudover er store stater i regionen med et vist mål af demokrati i kombination med svag statslig kapacitet stærkt udsatte. Overgangsprocesserne er vanskelige, da tidssvarende magtstrukturer ikke er på plads endnu eller så robuste som de autoritære strukturer, og samtidig foregår der voldsomme magtkampe mellem de, der ønsker det nye, og de, der ønsker at bevare I praktisk politik betyder den arabisk-israelskpalæstinensiske konflikt derfor mindre i forhold til de øvrige udviklinger og udfordringer, end den gjorde under Den Kolde Krig. Den binder imidlertid stadig stor opmærksomhed. de traditionelle samfundsorganiseringer og livsformer. På den måde kan man sige, at mellemøstlig indenrigspolitik er blevet mere bevægelig, og at det er de kommende års store udfordring, hvor de mellemøstlige samfund så bevæger sig hen: mod demokrati og marked, mod voldsomme interne magtopgør, og/eller mod formodentlig midlertidige stramninger i de i forvejen autoritære forhold. Dette vil formentlig bidrage til, hvordan man opfatter Mellemøsten i den næste generation. Litteratur Beaumont, Peter, G.H. Blake, and J.M. Wagstaff (1988): The Middle East. A Geographical Study. London: David Fulton Publishers, 2nd Edition. Fisher, W. B. (1978): The Middle East. A Physical, Social, and Regional Geography. London: Methuen & Co, LTD, 7th Edition. Henry, Clement N, and Robert Springborg (2001): Globalization and the Politics of Development in the Middle East. Cambridge: Cambridge University Press. Wagstaff, J.M. (1985/2001): The Evolution of Middle Eastern Landscapes. An Outline to A.D London and Sydney: Croom Helm. IPMONOPOLET NR 6 IPHORISONT SIDE 47

48 M ONOPOLET I DENNE UDGAVE SÆTTER MONOPOLET FOKUS PÅ: Guantánamo - Hvad betyder en lukning af basen? USA s præsident Barack Obama har bebudet en lukning af den omstridte Guantánamobase inden januar Men hvad betyder en lukning af basen? og hvad skal der ske med de indsatte på basen? I denne udgave af Monopolet giver udenrigsordfører for Socialdemokraterne, Jeppe Kofoed og udenrigsordfører for Enhedslisten, Frank Aaen deres bud på konsekvenserne af en lukning af basen. Frank Aaen, MF (EL) Medlem af folketinget, 2005 Uddannet som cand.samf. fra Aalborg Universitetscenter i Jeppe Kofoed, MF (S) Medlem af folketinget, 1998 MPA, Harvard University IPMONOPOLET NR 6 MONOPOLET SIDE 48

49 M ONOPOLET 1. Lukningen af Guantánamo-basen har vist sig langt sværere end ventet hvorfor er det nødvendigt at lukke basen? Skaber en lukning i øjeblikket ikke flere problemer end det løser? FA: Nej, en lukning vil udelukke at folk bare bliver siddende. Og det vil være symbolsk vigtigt, men dog ikke løse alle problemer. Derfor skal vi fortsat arbejde aktivt mod eksistensen af hemmelige fængsler, hvor folk er spærret inde uden dom. JK: Guantánamo-basens tidsubestemte tilbageholdelse af fanger i krigen mod terror en i strid med folkeretten, og et klart eksempel på Bush-regeringens katastrofale politik. En politik, hvor de demokratiske landes retsprincipper blev ofret, og terroristerne fik en ufortjent sejr. Derudover er fanger blevet totureret og mishandlet ved f.eks. waterboarding og nægtet fundamentale rettigheder. Guantanamo står derfor også som et symbol på Bush-regeringens overgreb på fundamentale menneskeretlige værdier, og må også derfor lukkes. Tidsubestemt tilbageholdelse af fanger skaber selvfølgelig problemer med, hvad man skal gøre med dem. Specielt når fangerne ikke stilles for en domstol og dømmes, hvis de er skyldige, eller frifindes, hvis de er uskyldige. Obama-regeringen var nødt til at rydde op i det rod som Bush-regeringen havde skabt. Og genskabe USA s omdømme som en magt, der også er en demokratisk retsstat og som respekterer menneskerettighederne også i kampen mod terrorismen. 2. Hvis basen i stedet begyndte at leve op til menneskerettighedskriterierne, kunne det så ikke være en løsning frem for at lukke basen? FA: Jeg tror ikke, at det er muligt at gøre Guantánamo til et symbol for menneskerettighederne (måske nærmere et museum for overtrædelse). Det afgørende er, at ingen skal fængsles uden dom. Og er der fældet en dom, er det almindelige fængsler der skal anvendes. JK: Selvfølgelig er det godt, hvis fangerne var blevet behandlet i overensstemmelse med menneskerettighederne (hvilket som bekendt ikke er sket). Imidlertid fjerner det ikke behovet for at stille dem for en domstol og få afklaret skyld eller uskyld. Det er en afgørende forskel mellem en dikataturstat og retsstat, at man ikke uden dom tidsubestemt kan fængsle mennesker. Bush-regeringen forsøgte at omgå dette ved at placere fanger udenfor USA s territoriale jurisdiktion (på Guantanamo-basen). Imidlertid, fritager det ikke en demokratisk retsstat at overholde helt fundamentale værdier, blot fordi man agerer udenfor ens territorium. Fangerne var (og er) uanset, hvordan man vender og drejer det i USA s varetægt. IPMONOPOLET NR 6 MONOPOLET SIDE 49

50 MONOPOLET 3. Hvis lukningen bliver en realitet, hvad skal der i så fald ske med de tilbageblivende fanger på basen? er Danmark forpligtet til at modtage fanger fra Guantánamo? FA: Danmark er ikke forpligtet, men vi bør tage imod fanger (men selvfølgelig ikke bare sætte dem i et dansk fængsel uden dom). JK: De skal stilles for den domstol og dømmes, hvis de er skyldige. I fald de ikke er skyldige, skal de repatrieres til deres hjemlande (hvis det er sikkert og forsvarligt). Alternativt efter min opfattelse til USA, der har ansvaret for fangernes situation. Et land som USA med 300 mio. mennesker har også alle muligheder for at vise et andet ansigt end bag gitteret i Guantanamo-basen. 4. Vil et dansk nej til modtagelse af fanger fra Guantánamo have nogen betydning for forholdet mellem Danmark og USA? FA: Jeg tror et ja vil kunne forbedre forholdet til Obama fordi det støtter hans politik, men det er ikke afgørende for forholdet. JK: Nej, Danmark er relativt en af de allerstørste bidragsydere til stabiliseringen af Afghanistan både hvad angår den militære og civile side. Imidlertid kunne det efter min opfattelse være på sin plads, hvis EU påtog sig opgaven at koordinere modtagelse af nogen af de fanger som USA af den ene eller anden grund ikke ser sig i stand til at modtage. 5. Under krigen i Irak og Afghanistan har Danmark trods menneskerettighedsovertrædelserne på Guantánamo-basen fortsat dannet koalition med USA burde Danmark ikke krævet basen lukket hvis samarbejdet skulle fortsætte? FA: Jo, det burde vi! JK: Danmark skulle aldrig have støttet og have deltaget i Bush/Cheneys Irak-krig. Og Fogh-regeringen skulle klart have sagt fra overfor Bush-regeringens tilsidesættelse af folkeretten og retssamfundets principper i kampen mod terrorismen. Og ja, Danmark skulle aldrig have samarbejdet med USA om udlevering af fanger, hvis man vidste, at der blev brugt tortur og menneskerettigheder/folkeretten blev tilsidesat. IPMONOPOLET NR 6 MONOPOLET SIDE 50

51 IPanmeldelse HVORFOR INTERNATIONAL RET BETYDER NOGET? En anmeldelse af Legalization and World Politics fra 2001 af Judith Goldstein, Miles Kahler, Robert O. Keohane, and Anne-Marie Slaughter. Af Kenneth Øhlenschlæger Buhl International ret kan ikke forstås isoleret fra politik, og omvendt påvirker international ret den internationale politiske proces og dens resultater. Det er den grundlæggende præmis i bogen Legalization and World Politics redigeret af Judith Goldstein, Miles Kahler, Robert O. Keohane, and Anne-Marie Slaughter. Fremstillingen bygger på en model for legalisering i internationale relationer, der præsenteres i bogens kapitel 2, samt eksempler på, hvordan modellen kan anvendes. Bogen er et eksempel på den tværfaglige forskning mellem disciplinerne international ret inden for jura og international politik inden for statskundskab. Det er en tradition, der har været dyrket i USA, men hidtil har været ukendt i den hjemlige tradition. Det er i den forbindelse tankevækkende, at selv klassiske realister som Morgenthau var af den opfattelse, at international ret påvirkede international politik. Imellem jura og politik Før jeg behandler Legalization and World Politics mere indgående, vil det være hensigtsmæssigt for forståelsen af emnet først at gennemgå de mere generelle aspekter vedrørende den tværfaglige tilgang til jura og politik. For juristen udgør den politologiske teori et prisme, hvorigennem retten kan anskues på, og som kan skabe en bedre forståelse af juraens funktion og virkning. Formålet kan bl.a. være at påvise bedre retlige løsninger, der tager højde for politiske faktorer. Politologien kan således opstille teorier om rettens funktion set uden for retsvidenskabens eget system, altså f.eks. til at navigere i forståelsen af juraens funktion i forholdet mellem stater, mens jurisprudensen, den egentlige retsvidenskab, handler om at navigere inden for retten som et lukket system. Legalization and World Politics skal ses i lyset af den øgede legalisering af internationale relationer, altså hvordan relationerne mellem stater i stigende grad sker gennem international lovgivning. Det har bl.a. inden for den politologiske disciplin internationale relationer (IR)/international politik (IP) givet anledning til en forøget interesse for international ret (IL). Den tværdisciplinlære tilgang kan f.eks. fortælle politologen noget IPMONOPOLET NR 6 IPANMELDELSE SIDE 51

52 IPanmeldelse om, hvordan international ret kan anvendes til påvirke adfærden i forholdet mellem stater. Som eksempel på legalisering i internationale relationer kan nævnes den internationale frihandel under WTO - eller mere regionalt i North American Free Trade Agreement (NAFTA), som behandles i bogen. International ret som institution Forfatternes tilgang til emnet bygger på en institutionalistisk tilgang til internationale relationer, hvor institutioner opfattes som et begreb. Fra et generelt historisk perspektiv har politologisk teori om institutionalisme sit udspring i dannelsen af internationale organisationer efter 2. verdenskrig. Det har udviklet sig siden da mht. form og indhold, bl.a. under betegnelsen regimeteori. I bogen anvender forfatterne følgende definition af internationale institutioner fremsat af Mearshheimer: Et regelsæt, som stipulerer, hvordan stater samarbejder og konkurrerer indbyrdes. Hvis den normative adfærd udvikler sig til at være udtrykt gennem juridiske forpligtelser eller rettigheder, altså får karakter af retsregler, er det et udtryk for at institutionen er blevet legaliseret Det bemærkes, at international ret udgør i sig selv en institution, men at regelsæt må her ikke forveksles med lovregler. Generelt omhandler politologiske teorier normative adfærdsmønstre, der beskriver, hvordan stater interagerer. Hvis den normative adfærd udvikler sig til at være udtrykt gennem juridiske forpligtelser eller rettigheder, altså får karakter af retsregler, er det et udtryk for at institutionen er blevet legaliseret. Fordelen ved en institutionalistisk tilgang, som anvendes i bogen, er, at det er åbent, hvad der underliggende styrer selve regelsættet. Det underliggende styrende for regelsæt kan således baseres på f.eks. realisme eller engelsk skole teori. Dertil kommer, at institutionalisme kan være et bedre redskab til at forklare forandringer i internationale relationer. Ulempen er tilsvarende, at den anvendte model i sig selv ikke fortæller meget om rettens funktion; den kræver noget mere tilsat, og skal først og fremmest opfattes som en rammemodel for videre analyse. Der kan vælges flere tilgange: Legalization and World Politics lægger således op til en grundlæggende fler-dimensional analysemodel, der er meget åben i forhold til det styrende regelsæt, men som særligt er tilpasset international ret som institution. Analysemodel af international legalisering Bogens grundlæggende analysemodel anvender tre variable til at beskrive legaliseringen af et bestemt område eller institution: forpligtelse, præcision og delegation. Objektet for legalisering har formelt karakter af en international aftale med forskellig juridisk form, indhold og forankring, f.eks. en trakat, en erklæring eller en exchange-of-letters. Hver af de variable kan gradueres mellem høj, middel eller lav. Hvis et område ligger i den høje ende inde for alle tre variable, er der i juridisk terminologi tale om hard law, mens soft law vil ligge lavt på en eller flere parametre. Forpligtelse omhandler således i hvilken grad, parterne inden for et bestemt område har forpligtet sig. Den højeste grad af forpligtelse er således en konvention eller traktat, der er ratificeret og trådt i kraft. I den anden ende af skalaen ligger en ikke-bindende politisk hensigtserklæring. Der kan ikke heraf på forhånd siges noget om, i hvilken grad de involverede stater vil overholde indholdet af aftalen. Det kan dels afhænge af de andre parametre, samt hvad der ellers motiverer staterne til at overholde aftalen. Det er her, at andre politologiske teorier kan spille med ind. Dette emne behandles i bogen af Kenneth W. Abbott og Duncan Snidal. De viser ved hjælp af analysemodellen, hvordan stater bevidst anvender legalisering som en strategi i forfølgelsen af deres nationale interesser, og hvorfor det nogle gange kan være en fordel at anvende soft law i stedet for det mere forpligtende hard law. Præcisions-variablen omhandler, hvor præcist forpligtelser er beskrevet. En høj grad af præcision vil ikke overlade meget til fortolkning, mens en lav grad alene vil henholde sig til generelle principper. Stater vil således ikke være tilbageholdende over en høj grad af forpligtelse, hvis det sker på bekostning af en lav grad af præcision, idet det fortsat vil give dem et bredt spillerum at agere inden for. Som eksempel fra min egen IPMONOPOLET NR 6 IPANMELDELSE SIDE 52

53 IPanmeldelse forskning kan nævnes den humanitære folkerets regler for krigsførelse, der som udgangspunkt alene finder anvendelse under en væbnet konflikt. Men væbnet konflikt er slet ikke defineret i de tilhørende konventioner, og staterne har derfor en vis frihed til selv at fastslå, om der foreligger en væbnet konflikt eller ej. Omvendt kan en mindre forpligtende code of conduct være mere detaljeret og dermed indeholde mindre handlefrihed for staterne. Adfærd, der afviger herfra, kan være lige så belastende som brud på traktater. Delegeringsvariablen omhandler, i hvilken grad kompetencer er delegeret til andre organisationer. Udgangspunktet i internationale aftaler er, at de tiltrædende stater af sig selv loyalt skal opfylde deres forpligtelser. I europæisk sammenhæng er der f.eks. EU, hvor der er der tale om en traktat, som i høj grad er forpligtende, hvor der som regel er en høj grad af præcision, især i den underliggende lovgivning (tænk blot på de krumme agurker) og især har en høj grad af delegering til f.eks. Kommissionen, EU Domstolen og EU Parlamentet. Et andet eksempel er den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som således har fået tillagt judiciel kompetence i forhold til den Europæiske Menneskerettigheds-konvention (EMRK). Formentlig er netop delegationsvariablen den mest signifikante i forhold til legalisering, fordi den har fællestræk med de centrale strukturer, der kendetegner et nationalt retssystem, men som udgangspunkt er fraværende i det anarkiske internationale system af suveræne stater. Anvendelsesmuligheder effektiviteten af en kommende klimaaftale Ud over den grundlæggende analysemodel beskriver forskellige forfattere i essays, hvordan den kan anvendes til at beskrive legaliseringen inden for forskellige områder og temaer. F.eks. beskriver Ellen L. Lutz og Kathryn Sikkink, hvordan øget legalisering inden for alle tre parametre har påvirket menneskerettighedssituationen i Latinamerika. Sammenlagt er Legalization and World Politics et værk, som bygger på forfatternes tværdisciplinære arbejde med emnet gennem flere år. Deres analysemodel er generisk, fleksibel, og frem for alt let at anvende, når den blot tilpasses efter omstændighederne. Den kan derfor varmhjertet anbefales til både studerende og kandidater, der ønsker at opnå en større indsigt i henholdsvis international ret og internationale relationer gennem tværfaglige studier. Stater vil således ikke være tilbageholdende over en høj grad af forpligtelse, hvis det sker på bekostning af en lav grad af præcision, idet det fortsat vil give dem et bredt spillerum at agere indenfor I et videre perspektiv forekommer det tankevækkende, at der i forbindelse med det opkommende klimatopmøde i København tales meget om indholdet af en aftale, herunder hvor forpligtende den skal være, men overhovedet ikke noget om de strukturer eller institutioner, som en aftale i givet fald skal indlejres i! Følges forfatternes tankegang kan selv en meget vidtgående, forpligtende og detaljeret aftale vise at være ineffektiv, hvis der f.eks. ikke indbygges uafhængige mekanismer til at overvåge implementeringen og gennemførelsen. Således kan en på papiret mindre ambitiøs aftale vise sig at være mere effektiv, hvis der f.eks. i FN regi etableres en organisation, som tillægges hensigtsmæssige kompetencer. Kenneth Øhlenschlæger Buhl er orlogskaptajn og Ph.D.-studerende ved Dansk Institut for Militære Studier (DIMS) IPMONOPOLET NR 6 IPANMELDELSE SIDE 53

54 YNSPUNKT SInterview med Kjeld Rasmussen, lektor ved Institut for Geografi og Geologi ved Københavns Universitet. Klima: teknologi, etik og sikkerhed Interview af Mikala Rasmussen Det højaktuelle klimaspørgsmål bliver her underkastet storpolitiske overvejelser fra en geografs perspektiv. Klimaforandringerne skaber især udfordringer for de landbrugsafhængige u-lande, men i fremtidsudsigterne for tilpasningen findes også nye muligheder for udvikling. De industrialiserede lande må ud fra et etisk synspunkt påtage sig de økonomiske omkostninger og for alles skyld accelerere reduktionen af CO2-udslip. Men på trods af det sikkerhedspolitiske aspekt hvem kan tvinge de mest magtfulde lande til det? Kjeld Rasmussen er lektor ved Institut for Geografi og Geologi ved Københavns Universitet. Han har et bredt kendskab til klimaforandringerne og har forsket i konsekvenserne af disse bl.a. på Salomonøerne under en Galathea-ekspedition og i Sahel-området. Derudover er han ansat ved Centre for Advanced Security Theory (CAST) som Ass. Professor. Teknologiske muligheder og børnehavementalitet Hvilke langsigtede klimaforandringer anser du som de vigtigste, og hvad er konsekvenserne af dem? KR: Det er jo et svært spørgsmål. For det første er det interessante ved klimaforandringerne som videnskabeligt problem, det, du selv siger, netop, at det har en mere langsigtet karakter end meget af det, man i øvrigt beskæftiger sig med. Og her taler vi om, at den forøgelse af drivhusgaskoncentrationerne i atmosfæren, som allerede er sket, vil føre til konsekvenser langt ud i fremtiden, for eksempel for havspejlet. Der vil gå hundrede år, inden havspejlet har indstillet sig i ligevægt med de temperaturstigninger som er en konsekvens af hvad vi allerede har gjort ved atmosfæren. For ikke at tale om, hvad vi er på vej til at gøre fremover. Det gør det jo til et meget svært spørgsmål, også set fra et politologisk synspunkt. Hvordan reagerer et samfund på noget, som samfundets nuværende indbyggere ikke selv kommer til at opleve? Vi plejer at diskutere, at politikeres tidshorisont kun går til næste valg. Og her taler vi så om noget, der rækker hundrede år ud i fremtiden. Hvis vi tager nogle IPMONOPOLET NR 6 SYNSPUNKT SIDE 54

55 S YNSPUNKT af de store effekter, så kan man sige, at en meget væsentlig del af verdens befolkning lever inden for få meter over det nuværende havniveau. Og på en tidsskala, der løber over flere hundrede år, må vi altså forvente, at størstedelen af verdens befolkning må flytte fra der, hvor de bor nu. Det gælder alle de store floddeltaer, alle de tætbefolkede kystområder. Jeg kender ikke tallet præcist, men det er en relativ stor del af verdens befolkning. Selvfølgelig har vi lang tid til at tilpasse os til det, men der er altså også nogle store udfordringer. Også fordi en meget stor del af verdens fødevareproduktion finder sted præcis i de områder, som bliver oversvømmet. Med mindre vi vælger højteknologiske løsninger, såsom ekstremt store dæmningsbyggerier og digebyggerier, som vi slet ikke kan forestille os i dag. En helt anden kategori er effekterne på biologisk diversitet. Det er ikke noget, jeg har særlig forstand på, men jeg lytter til, hvad biologerne siger. Der er nogle biologer, der hævder, at det her bliver en af den lille håndfuld af store episoder i hele klodens historie og her taler vi pludselig mange hundrede millioner år hvor et meget stort antal af de eksisterende arter forsvinder. Og det er jo noget, der virkelig kan få ens fantasi i spil, vi er vant til at se film om dinosaurernes uddøen. Vi er i færd med at gennemføre en operation på vores egen klode, der inden for en meget kortere tidsskala medfører en tilsvarende uddøen af arter, som den man oplevede i de perioder, hvor der virkelig skete noget af den ene eller den anden grund, men gennem millioner af år. Det er jo ikke lige så meget klimaændringernes størrelse, som det er den hastighed, hvormed det foregår, som gør, at evolutionen ikke kan følge med. Derfor er der en masse arter, der ikke kan klare sig. Det er jo tankevækkende. Udover de her højteknologiske muligheder vi har, hvad kan vi ellers gøre for at gå præventivt til værks? Indtil videre virker det som om, at vi oplever konsekvenser før handling? alvorlige de er lige nu for mennesker og for andre arter osv. men de er der jo! Og det er klart, det har ikke medført nogen væsentlig handling endnu. På det punkt kan man sige, at en som Lomborg peger på et reelt problem, nemlig at Kyoto som vi snakker så meget om og gør et stort nummer ud af næsten ikke har medført nogen målbar reduktioner i CO2-udslippet, det er i hvert fald meget lidt. Vi har ikke noget at prale af, med hensyn til hvad vi hidtil har været i stand til at stille op. Har vi overhovedet mulighed for at gå præventivt til værks? Der er ikke nogen som helst tvivl om, at der er glimrende muligheder for at gøre noget ved det. Også uden at gribe til meget fantasifulde virkemidler. Selv hvis vi holder os til ting, der er meget tæt på den teknologi, som vi kunne gøre brugbar og billig i løbet af kort tid. Det kræver bare politisk vilje bredt på hele kloden, global enighed. Det store problem lige nu er jo netop global enighed. I øjeblikket op til COP15 er det tydeligt, at alle stiller som betingelse for selv at gøre noget, at de andre også gør noget. Altså det er helt nede på børnehaveniveau. Men sådan er det jo med politiske forhandlinger. Det er det, der bremser i øjeblikket. Teknologisk er der masser af muligheder. Først og fremmest drejer det sig om at omstille vores energisystem. Det er de fossile brændstoffer, der pt. er de store syndere de er ikke de eneste, de er de største. Det er klart, at der findes tonsvis af energiteknologier. De leverer i dag kilowatttimer til en højere pris end fossil energi gør, og derfor udnytter vi dem kun i begrænset omfang. Men de er kendt. Der er ingen som helst problemer med at pege på teknologiske løsninger, det er det at blive enige om det, og det er økonomien i det. Vi må se i øjnene, at det faktisk koster noget. Klima-etik og finansiering af u-landenes klimatilpasning KR: Konsekvenserne er der jo allerede. Hvis man læser i IPCC-rapporten (Intergovernmental Panel on Climate Change, red.), så vil man se, at de konstaterer med stor sikkerhed, at klimaændringerne allerede har indfundet sig. Man kan diskutere, hvor Der er mange der taler om, at u-landene har ret til at udvikle sig, ligesom i-landene har gjort. Men er der nogen muligheder for udvikling, som er bæredygtig i u-landene? IPMONOPOLET NR 6 SYNSPUNKT SIDE 55

56 S YNSPUNKT KR: Ja. Det etisk indlysende er vel, at når vi har opnået den rigdom, vi har bl.a. gennem en meget udstrakt anvendelse af fossil energi og derved skabt det her problem så skal vi ikke alene selv omstilles, vi skal også sørge for at finansiere, at u-landene ikke skal gennem en fase med tung industrialisering baseret på fossil energi, men skal springe direkte ud i anvendelse af vedvarende energi. Det vil være dyrere, og det hviler naturligvis tungere på dem, fordi de har dårligere råd, end vi har. Derfor er der set fra et etisk synspunkt ingen tvivl om, at det er vores ansvar at sørge for, at det sker. En del af løsningen er at finde en model hvor i-landene effektivt finansierer, at u-landene undgår at skulle gennemgå udviklingen hen mod meget stærk fossilenergibenyttelse. Men er u-landene ikke også i risikozonen i forhold til klimaforandringerne? KR: Jo, men det er den anden side af sagen. Ikke alene skal vi betale for, at u-landene undgår at gennemgå denne her type af industriel udvikling baseret på fossil energi, som vi har været igennem. Vi skal også bidrage til at finansiere deres tilpasning til de klimaændringer, som er i gang og som vil komme, og som primært skyldes vores emission af drivhusgasser. Det drejer sig om at betale vores egen omstilling, deres omstilling plus kompensere for de tab, som de lider på grund af vores historiske emission. Det taler man også meget om i relation til COP15. Der skal udvikles finansielle virkemidler, som gør det muligt for u-landene at få kompenseret for deres tab og få tilpasset sig de klimaændringer, som er på vej, og som allerede er kommet. Med hensyn til ressourceudnyttelse i u-landene, hvilke konkrete tiltag kunne man bruge der? KR: Man skal passe på med at generalisere omkring u-lande. Der er stor forskel på, skal vi sige, Brasilien, som er måske ved at miste sin status som u-land, i det ene ende af spektret til Burkina Faso eller Mozambique i den anden ende. Den forskel er jo større end forskellen på os og Brasilien. Så man skal ikke se dem som en homogen gruppe. Men mange af de fattigere u-lande er primært landbrugslande. Det vil sige, at de dels er hårdere ramt af klimaændringerne. Hvis der er mærkbare effekter af klimaforandringerne i deres region, så er de selvfølgelig hårdt ramt, fordi det er en klimaafhængig sektor, som udgør en større del af deres bruttonationalprodukt, end det gør af vores. På den anden side er en rent teknisk løsning jo at udnytte fotosyntese som basis for energiproduktion. Mange af disse lande har en komparativ fordel, fordi de ligger i troperne og har en stor solnedstråling osv., så i princippet har de muligheder for at blive konkurrencedygtige på for eksempel biobrændstofområdet. Det er klart nogle muligheder, som skal udnyttes, og som vi må hjælpe dem med at udnytte. Både til at dække deres eget forbrug, men også til eksportformål. Der har været nogle meget store diskussioner om det specielt sidste år, fordi man hurtigt kommer ud i et problem med konkurrence mellem fødevareafgrøder og energiafgrøder. Man har også set en anden type problemer, hvor u-landene mere eller mindre frivilligt stiller store områder til rådighed for europæiske, asiatiske eller amerikanske firmaer, som vil producere energiafgrøder. Dermed bringer de måske deres egen fødevaresikkerhed i fare. Der er mange problematiske ting omkring det her. Grundlæggende er der et potentiale i, at u-landene vil kunne producere biofuels og blive rige på det, eller rigere på det. Og samtidigt oven i købet få egne energiressourcer til rådighed. Det er så et element, hvor u-landene har mulighed for at udnytte det til egen fordel. Ville det så ikke i højere grad sætte fokus på stordrift i de her u-lande? KR: Det er der ingen, der siger. Men det er jo det, der sker i øjeblikket. Store firmaer udefra går ind, ser mulighederne og udnytter dem. Jeg synes ikke, at det kan udelukkes, at man også kan forestille sig modeller, hvor man baserer det på små bønder. Men det er klart at uddannelsesniveauet osv. gør, at der er lang vej, før små bønder i Afrika bliver effektive producenter til verdensmarkedet. Udviklingen, der er i gang i øjeblikket, fik priserne på alle landbrugsprodukter til at gå kraftigt op i hvert fald sidste år. Når man læser i aviserne lyder det som om, at u-landene har et kæmpe problem med det. Det har nogle u-lande også, specielt nogle be- IPMONOPOLET NR 6 SYNSPUNKT SIDE 56

57 S YNSPUNKT folkningsgrupper i u-landene. Men generelt har et af de største problemer for de landbrugsbaserede u-lande været, at landbrugspriserne har været lave og faldende gennem hundrede år. Realpriserne på landbrugsprodukterne er faldet og faldet og faldet. Det gør det svært som u-land at udvikle sig, når ens hovedprodukt står stadig dårligere rent prismæssigt. Det udgør faktisk en mulighed, at priserne stiger. Det kan også gøre det rentabelt for småbønder at udvikle landbruget og bruge mere input og teknik osv. Jeg synes ikke, det er håbløst, jeg synes bestemt, der er muligheder også baseret på små farmers. Sammen med Risø og et konsulentfirma har Institut for Geografi og Geologi et projekt undervejs i Mali, hvor vi skal kigge på småbønders mulighed for at dyrke biobrændselsafgrøder, både til lokal anvendelse, til national anvendelse og til eksportformål. Mali har en klar politik om, at det skal være organiseret omkring småbønder, at det ikke skal være store firmaer, der kører det. Jeg kan selvfølgelig ikke sige, om det kommer til at virke i den lange ende, men det er da en mulighed. Sikkerhedsliggørelse uden konsekvens Nu lagde du ud med at sige, at politikere altid forholder sig til det næste valg, og miljø er jo virkelig blevet et af de emner, som kan betyde noget i forhold til at blive valgt. KR: Ja, det har vi jo set i Danmark. Men globalt set har i-landene størst magt både økonomisk og militært, så når klima går hen og bliver et high politic-område, er det vel netop i- landene, der kan slippe af sted med at sætte krav til u-landene? KR: Det er en meget interessant situation, fordi det går hen og bliver sikkerhedspolitik. Jeg er med i et projekt sammen med Ole Wæver, som handler om climate changes og security (CAST, red.). Sådan som security-begrebet har været dyrket i international politik har meget med militær magt at gøre, men der findes jo andre forståelser af, hvad sikkerhed er. Lad os bare tage udgangspunkt i den traditionelle sikkerhedspolitikopfattelse. Ved at gøre det til et sikkerhedsspørgsmål, hæver man det op over almindelig dagligdags småpolitik. Men vi er i den situation, at den største synder på området og den, som der skulle gribes ind over for, samtidigt er den eneste magt på jorden, der har en militær styrke til at gøre noget som helst på global skala. Det er jo en interessant situation. Hvis vi diskuterer mange andre sikkerhedspolitiske emner, såsom spredning af atomvåben for at tage Nordkorea og Iran, så er det jo muligt for USA at smadre alle atomanlæg i Nordkorea og Iran på en dag ved hjælp af de magtmidler, de har og henvise til, at det er sikkerhedspolitisk nødvendigt. Men hvem vil forhindre amerikanerne i at køre i deres store firehjulstrækkere, fordi de er med til at forsage, at ø-stater forsvinder fra jordens overflade? Vi er i en situation, hvor vi nok gør det til sikkerhedspolitik, men jeg kan ikke rigtigt se, at der er nogle gevinster. Vi har intet FN, som man kan forestille sig gribe ind over for den største synder af dem alle: USA. Jeg kan ikke rigtigt se, hvor det er på vej hen. Et interessant stykke sikkerhedspolitik, sandelig. IPMONOPOLET NR 6 SYNSPUNKT SIDE 57

58 SIDEN SIDST IPupdate Her kan du læse de artikler der siden sidste udgave har været IPupdates på vores hjemmeside Artiklerne giver en update samt nye perspektiver på nogle af de internationale problesmtillinger som forrige udgave bidrog med. SIDEN SIDST IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 58

59 Det er ikke bare gas! Gas som kilde til et sikkerhedspolitisk strategisk spil mellem Rusland og EU Af Malene Baunsgaard og Ida Agnete Balslev Denne artikel vil undersøge den særlige interdependensrelation, der eksisterer mellem EU-landene og Rusland på energiområdet, og hvorledes Rusland i denne relation har kunnet bruge sine gasressourcer som et politisk instrument over for EU-landene. Artiklen kommer i forlængelse af IPmonoplets seneste Ruslandstemanummer og emnet er særligt aktuelt bl.a. i forbindelse med den seneste gaskrise i januar 2009 samt den igangværende konstruktion af gasrørledningen Nord Stream fra Rusland til Tyskland, bl.a. gennem Danmarks egen baghave, Østersøen. En gensidig afhængighedsrelation Gas er ikke bare gas. Gas er en naturressource, et knapt gode. Gas er en handelsvare, der er kilde til omkostninger for dem der ikke har det, og en indtægtskilde for dem, der har. Gas er af geopolitisk betydning, idet det er bundet til transport via rørledninger. Som konsekvens af alle dens betydninger, kan gas bruges som et politisk instrument. På gasområdet eksisterer der en gensidig afhængighedsrelation mellem Rusland og EU-landene: mellem henholdsvis en stor europæisk efterspørgsmål efter energi og et væsentligt russisk behov for indtægter fra salget af energi. EU s afhængighed af Rusland EU-landene importerer 42 % af unionens samlede gasforbrug fra Rusland. Med næsten halvdelen af den samlede gasimport til EU, har Rusland således en stor markedsandel på det europæiske gasmarked, hvilket bringer landet i en umiddelbar stærk forhandlingsposition. Dette forstærkes af EU-landenes stigende afhængighed af energiimport. Hvis den nuværende udvikling fortsætter, og de hjemlige energikilder, såsom vedvarende energi, ikke udbygges, vil EU s samlede gasimportafhængighed stige til 81 % over de næste 25 år mod ca. 50 % i dag. Med etableringen af Nord Stream-rørledningen fra Rusland til Tyskland, ventes gasimporten fra Rusland fortsat i mange år endnu at udgøre en væsentlig del af den europæiske gasimport. Dette forstærkes af, at EU ikke har mange andre mulige leverandører af gas end Rusland. Ruslands afhængighed af EU Omvendt er Rusland også afhængig af EU. Langt størstedelen af den russiske gas føres til EU-landene, der som nævnt har et stort og stigende gasbehov samt er villige til at betale en høj energipris for gasleverancerne. Opretholdelsen og udviklingen af Ruslands økonomi afhænger i dag i høj grad af indtægterne fra energisalget til de europæiske lande. Ruslands behov for tilførsel af vestlig kapital er fortsat stigende. Der er brug for investeringer og ekspertise dels for at opretholde og udvide outputtet i den russiske energisektor, dels til at modernisere resten af økonomien, så den ikke er så enstrenget fokuseret på energi. Energi som den altovervejende indtægtskilde gør den russiske økonomi meget modtagelig over for eksterne påvirkninger, såsom prisstigninger og prisfald. Dette indebar ikke et problem for den russiske økonomi, da energipriserne var på sit højeste. Grundet Kremls kontrol med den russiske energisektor, herunder det store energiselskab Gazprom, ryger en stor del af indtægterne fra prisstigninger på energi lige lukt ned i statskassen. Stigende økonomisk magt kan dermed transformeres til stigende politisk magt. Dog kan IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 59

60 det også være risikabelt at satse på energi som primær indtægtskilde. Den globale finanskrise og de seneste fald på energipriser har ramt den russiske økonomi hårdt. Økonomiens vækst, der ellers har været stabil siden krisen i 1999, er nu vendt. I bare første kvartal af 2009 er Ruslands BNP vurderet til at være faldet helt op til 9,5 %. Rusland er således i høj grad afhængig af et godt handelsforhold til de europæiske lande, der kan hjælpe landet til at få stabiliseret økonomien igen. Et strategisk spil De seneste år har vi været vidne til forskellige episoder på det energipolitiske område. Disse hændelser kan på forskellig vis tolkes som udtryk for, at Rusland bruger sine gasressourcer som et udenrigspolitisk instrument, en slags stok og gulerod. Nord Stream-rørledningen, der blev forhandlet på plads i 2005 mellem Rusland og Tyskland, kan argumenteres for at være et strategisk udspil fra Rusland for at få mere kontrol over det europæiske energimarked. Projektet er fra flere sider blevet kritiseret for at være et politiseret projekt, i betydningen, at Rusland søger at opnå indflydelse over både gaseksport til og -distribuering i EU. Flere af de Rusland-kritiske lande i EU, som især er tidligere Sovjet-stater (fx Polen og de baltiske lande), frygter, at Nord Stream-rørledningen vil være en strategisk mulighed for Rusland til at bruge sine gasressourcer til at belønne de Rusland-venlige EU-lande med fordelagtige bilaterale aftaler og straffe de Rusland-kritiske lande ved at holde dem uden for indgåelse af favorable aftaler. På denne måde kan Rusland spille de internt uenige EU-lande ud mod hinanden et RUSLANDS GASRESSOURCER Rusland besidder verdens største gasressourcer, og er i forlængelse heraf verdens største gaseksportør 80 % af den europæiske gasimport fra Rusland går via Ukraine. BTE gasrørledningen er den eneste gasrørledning, der fører gas direkte fra Centralasien til EU og som ikke kontrolleres af Rusland via Gazprom Nord Stream-forbindelsen forventes at være færdig konstrueret i 2011 og ejerskabsforholdet er således, at den russiske energivirksomhed Gazprom ejer 51 % af aktierne. eksempel på en effektiv divide-and-rule strategi. Et andet udtryk for Ruslands strategiske brug af gas findes i 2006-gaskrisen mellem Rusland og Ukraine. Officielt fra russisk side, var baggrunden for gaskrisen, at Rusland og Ukraine havde aftalt at hæve Ukraines pris for gas til markedspriser (EU-priser); en pris som Ukraine ikke kunne betale. Under krisen skulle Ukraine fortsat lade EU-landenes gas passere uberørt gennem Kilde: Eurostat, 2009 landet, således at EU ikke ville blive påvirket af lukningen af de ukrainske gashaner. Fra den Januar oplevede flere EU-lande imidlertid fald i gasleverancerne. Forklaringen var todelt; ifølge Ukraine fik de ikke tilsendt tilstrækkelig gas fra Rusland, hvorimod Rusland udtalte, at Ukraine stjal gassen tiltænkt EU. Krisen kan både have været økonomisk som politisk motiveret: Økonomisk; Rusland har ønsket at øge Ukraines gaspris til EU-priser. Politisk; den pro-vestlige kandidat Viktor Yushenko var netop blevet valgt til landets nye præsident, bl.a. med et ønske om at gøre landet mere uafhængigt af Rusland Hvis den nuværende udvikling fortsætter, og de hjemlige energikilder, såsom vedvarende energi, ikke udbygges, vil EU s samlede gasimportafhængighed stige til 81 % over de næste 25 år mod ca. 50 % i dag. samt at føre landet tættere på EU og NATO. Endeligt kan gaskrisen tolkes som en form for magtdemonstration over for EU for at tydeliggøre EU-landenes afhængighed af Rusland og således fungere som en påmindelse om Ruslands magtkapabiliteter og potentiale som regional energistormagt. Trods det bagvedliggende motiv må det kunne konkluderes, at gaskrisen i høj grad var udtryk for, at Rusland bruger sine gasressourcer som et udenrigspolitisk instrument til at opnå givne mål. Efter gaskrisen drog EU-landende den konklusion, at EU s energisikkerhed ikke længere kunne tages for givet. Derfor forsøgte EU-Kommissionen i foråret 2006, umiddelbart IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 60

61 GAS - LNG Gas er af en særlig karakter, der gør den svær transporterbar. Derfor er gas ikke ligesom olie egnet til opbevaring i tanke og salg på et globalt spotmarked, men transporteres via rørledninger. På nuværende tidspunkt eksperimenterer man med at omdanne gas til det såkaldte Liqufied Natural Gas (LNG), hvorved gas kan transporteres i tanke ligesom olie og derved eksporteres til flere lande. Når LNG bliver gennemført, vil Rusland kunne sælge gas til fx Asien og USA. efter den første gaskrise, at komme med et bud på en forbedring af den europæiske energisikkerhed. Dette skete i grønbogen, Towards a European strategy for the security of energy supply, som bl.a. lagde vægt på nødvendigheden af at diversificere den europæiske energi (energileverandører som -kilder), samt af at nå frem til en fælles energipolitik. Begge disse prioriteringer kunne, hvis gennemført, medføre væsentlige begrænsninger for Ruslands muligheder for at få adgang til samt kontrol over det europæiske energimarked. I 2007 dannede Grønbogen grundlag for en fælles europæisk energiaftale, men der har været betydelige udfordringer forbundet med realiseringen af dens principper. En række af de europæiske lande ønsker ikke at acceptere aftalens kriterier, herunder at energimarkedet skal liberaliseres og at der skal indføres strengere regler for indgåelse af bilaterale aftaler med eksterne partnere. Særlig stor uenighed eksisterer der på sidstnævnte område, idet nogle lande i EU foretrækker at sikre egne energileverancer bilateralt, som fx Nord Stream aftalen er udtryk for, hvor andre lande i EU ønsker en fælles (Rusland-kritisk) energipolitisk tilgang. Endeligt foregik det seneste strategiske udspil på energiområdet denne vinter. Over nytåret 2008/2009 lukkede Rusland atter hanerne til Ukraine, på samme vis som under gaskrisen Denne krise kan ligesom 2006-krisen være affødt af den russisk-ukrainske stridighed omkring Ukraines gæld til Gazprom, samtidig med at Rusland kan have ønsket at bruge Ukraine til at statuere et eksempel overfor EU. Tolkningerne har således også denne gang været mangfoldige, men tilbage står den begyndende bredt anerkendte konklusion, at Rusland bruger sine naturressourcer strategisk over for eksterne aktører til at opnå givne økonomiske som politiske mål. Interessant bliver det at observere, hvorledes de europæiske stater vil agere efter denne samt potentielle fremtidige gaskriser. Hvad vil konsekvenserne blive af hyppig brug af gasressourcerne som politisk virkemiddel? Den første gaskrise medførte en heftig energipolitisk debat i EU samt øget opmærksomhed på behovet for at mindske afhængigheden af Rusland. Rusland formåede at afværge denne reaktion ved aktivt at søge at istandsætte bilaterale aftaler med udvalgte europæiske lande (her tænkes på South Stream-aftalen, se faktaboks), således at en ekstern energipolitisk aftale i EU på daværende tidspunkt blev umuliggjort. Men disse modtræk er dyre og Rusland vil ikke kunne blive ved med at tilbyde sådanne gulerødder i form af fordelagtige rørlednings- og prisaftaler. Endvidere risikerer Rusland ved brug af negative sanktioner (gaskriserne), at fremprovokere en integrerende dynamik i EU, også kaldet the rally around the flag effect. En sådan samling kan virke katalyserende for en energipolitisk aftale på energiområdet og dermed muliggøre betydelige fremtidige begrænsninger for Rusland ift. at bruge gassen som et politisk instrument over for i hvert fald EU-landene. I forhold til interdependensrelation mellem Rusland og EU-landene på energiområdet tyder det på, at hvor EU s største udfordring er skabelsen af en intern konsensus på energiområdet, er Ruslands væsentligste udfordringer af økonomisk art, nemlig afhængigheden af eksport-indtægter. Det kunne derfor umiddelbart tyde på, at Ruslands begrænsninger er betydeligst og at landet derfor står svagest i relationen med EU. Qua Kremls strategiske brug af gas som et udenrigspolitisk instrument over for EU, har Rusland imidlertid formået at overkomme en potentiel asymmetrisk interdependensrelation, da brugen af divide-and-rule strategien tyder på at have været yderst effektiv. Note 1: Nord Stream-konsotiets hjemmeside: Maps/ Map_Additional_Transport_Capacities/Nord_Stream_Additional_ Transport_Capacities_Needed_eng.jpg). Malene Baunsgaard, ba.scient.pol, 6. Semester ved Københavns Universitet. Ida Agnete Balslev, ba.scient. soc, hovedfag i samfundsfag og sidefag i historie. 6. Semester ved Københavns Universitet. Artiklen er skrevet på baggrund af deres fælles bacheoloropgave Det er ikke bare gas en analyse af Ruslands brug af gas som et udenrigspolitisk instrument overfor EU s medlemslande ved Institut for Statskundskab, KU, IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 61

62 The Contest for Lebanon Af Noah Browning and Tore Rørbæk A conventional analysis of the March 14 coalition s victory in Lebanon s landmark June 7 poll would perceive a legitimization of the status quo and a triumph of Western political and military priorities, along with a defeat for a Hezbollah-led Iranian-backed opposition. However, actors interests in overlapping domestic, regional, and international levels complicate and contradict this picture of a distinct bipolar confrontation. The recent elections in Lebanon serve as a unique venue for the political and ideological contradictions of a region at the crossroads of potential progress toward peace and reform or the renewal of a catastrophic cycle of violence and reaction. Generally, the permanence of authoritarian governance and economic stagnation in the Middle East has coincided with the erosion of the state Even the broader regional environment defies the notion of a definitive split along sectarian or ideological lines. The notion of an Iranian-dominated Shi ite crescent spreading militancy and Sunni-Shi ite conflict across the Middle East has grossly oversimplified the exacerbation of national rivalries following the U.S. occupation of Iraq. the elections a degree of transparency and contestability wholly absent in the broader region. At the same time, the formalization of participation in government along confessional lines has ensured the susceptibility of domestic actors and identities to certain foreign ideological agendas. Therefore, the sectarian organization of democratic competition has resulted in obvious relationships between Lebanese parties and outside powers, as in the much-discussed cases of Saudi Arabia and the Sunni Future Movement or Iran and Shi ite Hezbollah. Outwardly, the June 7 race witnessed the contest of two broad coalitions in which international affiliations are perceptible. The March 14 and citizenship as a result of resurgent notions of sectarian, tribal, and religious affiliations. The diverse and fractious Lebanese sectarian system of representation afforded IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 62

63 group, including the Future Movement, has enjoyed the consistent diplomatic, military, and economic support of Western and select Sunni Arab governments during its governance of Lebanon following the U.S.-dubbed Cedar Revolution and the parliamentary elections in The defeated March 8 opposition group, in parallel to the Sunnis near-universal support of the Future Movement, encompasses almost all of Lebanon s Shi ites under the Amal and Hezbollah parties, and its constituents received support ranging from rhetorical to military from Syria and Iran. In reality, both competing alliances were multi-sectarian and depended substantially on the division in the Maronite Christian community between traditionally March 14-aligned parties and General Michel Aoun s Free Patriotic Movement, a crucial symbolic and electoral pillar for March 8. Long-established mechanisms of confessional and familial patronage coalesced in the 2009 poll with often contentious political bargains within the two coalitions over electoral lists and spoils. So while international circumstances undoubtedly overarch and influence domestic dynamics, the complexity the Lebanese scene definitely precludes outright dictation of priorities by outside powers. Even the broader regional environment defies the notion of a definitive split along sectarian or ideological lines. The notion of an Iranian-dominated Shi ite crescent spreading militancy and Sunni-Shi ite conflict across the Middle East has grossly oversimplified the exacerbation of national rivalries following the U.S. occupation of Iraq. Electoral success for March 14 coincides with, and may facilitate, detente within the fractured regional order. New conciliatory rhetoric from Washington vis-à-vis Iran, Syria, and Hamas follows the recent easing of inter- Arab recriminations, as in the almost total breakdown seen in the light of the complexities in which these actors are forced to operate, there is no reason to think that Hezbollah regrets its defeat, nor that Israel is necessarily relieved. The March 14 victory may obstruct Israel s ability to securitize its immediate environment and thus possibly reducing the mounting diplomatic pressure imposed by the Obama administration. in Saudi-Syrian relations after the latter was widely accused of the assassination of Sunni Lebanese former Prime Minister Rafiq Hariri in The fresh tone of the Obama administration and the progress of regional rapprochement may moderate the fierce, if unsubstantial, political support offered by the Bush administration to the March 14 group and so-called moderate Arab allies in the face of a sensationalized Iranian-led regional conflict axis. Such a bipolar formula would regard Hezbollah as the elections decisive loser and Israel, as the Islamist group s traditional adversary, a winner by default. This understanding seems to go hand in hand with the pronouncements of both Israel and Hezbollah, with the former stating that it would perceive Lebanon as a terror state in the event of an opposition win, and Hezbollah Secretary General Hassan Nasrallah characterizing the poll, at least in part, as a referendum on the legitimacy of the movement s arms and resistance project. Rhetorical drama peaked in the week preceding the poll, as Israel engaged in week-long military maneuvers along its Northern border, to which Nasrallah responded with a series of fiery televised speeches asserting Hezbollah s ability to repel any military action. But seen in the light of the complexities in which these actors are forced to operate, there is no reason to think that Hezbollah regrets its defeat, nor that Israel is necessarily relieved. The March 14 victory may obstruct Israel s ability to securitize its immediate environment and IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 63

64 thus possibly reducing the mounting diplomatic pressure imposed by the Obama administration. The most opportune circumstances for a continuation of Israel s settlement-expansion and a continued undermining of the American favored two-state solution are the continuation of tensions with its Arab neighbors.in addition, the terror state discourse would have gained ground and empowered the general picture of an Israel surrounded by growing radicalism and hostile anti-semitism, rendering the idea of peace negotiations untimely and inadvisable. Were cross-border hostilities to deteriorate into warfare, Israeli targeting of state and military institutions of a March 14-led Lebanese government would likely meet with intense American and international objections, whereas a so-called terror state has a harder time achieving the sympathy of the international community. In understanding Hezbollah s role and aims in Lebanon, the significance of parliament must not be overemphasized; the actual balance of power is only partially reflected by the distribution of seats and formal party programs. In the current environment, governance and decisionmaking is unconditionally tied to the imperative of political consensus on vital decisions, such as electoral law and Hezbollah s weapons. Hezbollah s armed takeover of Beirut in May 2008 occurred in reaction to the majority-based decision against its vital communication network. While the parliamentary system may provide the majority with the official means to act, the arms of Hezbollah and its allies serve as a practical veto, as the events of last May clearly demonstrated. Hezbollah s ability to sustain its current autonomy and act as an opposition party within government parallel with its activities as an armed Islamist Movement outside of parliament would have been deeply compromised by an election win. Had the opposition coalition won a majority, Hezbollah s decision-making would have been subject to the interests of its Christian parliamentary partners, whose seats stood to outnumber Shi ite Hezbollah and Amal. Hezbollah could have been forced to accept decisions running counter to their interests and even accept Michel Aoun s potential candidacy for the presidency. Aoun s poor showing precluded a victory in which a March 8 government might have faced immediate hardship in the form of reduced economic support from the U.S. and Gulf countries and questions on the status of Hezbollah s arms. Also, Hezbollah would have been hard-pressed to reconcile its identity as an armed Islamic resistance and social organization of Lebanon s Shi ites with the logic of national governance and accommodation with rival parties. In this light, Nasrallah s recent divisive speeches likely undercutting Aoun s support in the Christian community in which he declared the May 2008 events as glorious, seem more calculated than accidental. Therefore, contrary to the established representation of a manifest confrontation between two competing axes prescribing actors with fixed interests and reflecting an obvious divide requiring winners and losers, the actual complexity of Lebanese and regional dynamics leads central actors to act and express intentions in ways that transcend a dualistic interpretation of the Lebanese electoral contest. Noah Browning is a candidate for a Masters in Arab and Middle East Studies at the American University of Beirut. He received a Bachelor s degree in Middle East Studies from Columbia University and currently assists in research at the Carnegie Endowment for International Peace Middle East Center in Beirut. Tore Rørbæk holds a BA in Political Science from the University of Copenhagen and has pursued studies at the American University of Beirut. IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 64

65 To skridt til højre og fem år frem - et øjebliksbillede af Europa-parlamentet efter valget Af Jens Clausen Med europaparlamentsvalget d. 7. juni er posen blevet rystet i Bruxelles. Nye parlamentarikere er kommet til, andre er blevet belønnet med endnu en periode. Med de borgerliges fornuftige valg og socialdemokraternes forfærdelige ditto er magtbalancen blevet rykket. Samtidig markerer valget en massiv sejr for højrenationale partier tværs over det gamle kontinent, mens også de grønne har opnået fremgang. Hvordan disse resultater reelt udmønter sig i den praktiske politik er imidlertid svært at spå om på nuværende tidspunkt. 50 Valgdeltagelse: % 61,99 58,98 58,41 56,67 49,51 45,47 43 År Kilde: Den 7. juni i år blev der holdt politisk flyttedag i EU. Flyttedagen, der er fast inventar hvert femte år, blev foranstaltet på baggrund af en rekordlav valgdeltagelse. Kun 43 % af vælgerne følte sig forpligtede til at give deres besyv med, da Europa-Parlamentets (herefter: Parlamentet) nye sammensætning skulle bestemmes. En valgdeltagelse der er næsten 20 procentpoint lavere end ved det første direkte valg til Parlamentet i europæiske parlamentarikere opnåede tilstrækkelig folkelig opbakning til enten at bibeholde deres taburet i Espace Léopold eller forsøge lykken som folkevalgt i EU-regi for første gang. Faktisk er 49,8 % af alle de valgte kandidater nyvalgte, hvilket er udtryk for den hidtil største udskiftning i Parlamentet. Antallet af parlamentarikere blev i samme ombæring nedsat fra 785 til 736. Midt i en turbulent tid Valget var på mange måder et interessant pejlemærke. Siden sidste valg i 2004 har der været store begivenheder både internt i EU og globalt set. Den stort anlagte forfatningstraktat blev forkastet i 2005 efter gedigne vælgerlussinger fra både det franske og hollandske folk. I 2007 blev afløseren så fremsat i form af Lissabon-traktaten for blot at blive forkastet nok engang. Denne gang med irerne som de formastelige under lederskab af bl.a. mangemillionæren Declan Ganley og hans ambitiøse parti Libertas. EU s forfatningsmæssige uenigheder er imidlertid blegnet, eller i hvert fald blevet nedprioriteret, gennem det sidste års tid. Verden over er man nu under indflydelse af en allestedsnærværende økonomisk krise, der har betydet massearbejdsløshed, utallige konkurser og et deraf afledt pres på beslutningstagerne for at handle. Krisen er i høj grad blevet besvaret af isolerede nationale initiativer, der i flere tilfælde endda har haft en undergravende virkning på andre landes forsøg på at undslå sig krisen. Man har i EU forsøgt at samordne planerne, men disse forsøg har i al væsentlighed været frugtesløse. De respektive EU-landes tilgang til krisen har sin tydelige ækvivalent i vælgernes adfærd til parlamentsvalget. I flere lande har dagsordenen været fyldt med indenrigspolitiske IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 65

66 spørgsmål, og disse spørgsmål har givetvis også været baggrunden for en del vælgeres kryds på stemmesedlen. Grøn fremgang, konservativ dominans Valget har medført nye styrkeforhold i Parlamentet. Der er sket en højredrejning, hvor både kandidater fra den yderste højrefløj og mere moderate konservative har haft et godt tag i vælgerne. Situationen i Parlamentet efter valget er nu den, at den konservative gruppe EPP sidder på over en tredjedel af pladserne (265 ud af 736). Det betyder, at det praktisk talt vil være umuligt at skabe flertal uden om den konservative lejr. I sager, hvor der kan forventes fælles fodslag mellem EPP, den liberale ALDE-gruppe (hvor Venstre sidder) og den nye konservative og EUskeptiske gruppe ECR, er der nu et gedigent flertal. Dette vil især få stor betydning på områder som det indre marked, hvor de liberale og de konservative traditionelt er enige langt hen ad vejen. Dette betyder samtidig også, at det kan vise sig ganske problematisk at opnå flertal for grønne initiativer. Margrete Auken har godt nok udtalt, at den grønne gruppe er styrket, men socialdemokraternes forfærdelige valg indsnævrer manøvremulighederne betragteligt. Den grønne gruppes fremgang fra 43 til 55 mandater er imponerende, men selv ikke i samarbejde med både socialdemokraterne, venstrefløjsgruppen og eventuelt den liberale ALDE-gruppe kan det nødvendige flertal på 369 nås. Den rød-grønne miljøalliances svækkelse i Parlamentet kan således tænkes at tippe magtbalancen mod mere erhvervsvenlig politik og mindre fokus på de miljømæssige konsekvenser i den økonomiske krises hellige navn. Det kan især få betydning for det forestående klimatopmøde i København. Højreorienterede EU-kritikere på spring Når man snakker politik på europæisk niveau, giver det intuitivt god mening også at se på styrkeforholdet mellem fortalerne for henholdsvis mere og mindre integration. Hvor den traditionelle politiske skala viser en bevægelse mod højre, mod en stærkere konservativ/borgerlig blok, er der stort set status quo på det integrationsmæssige spektrum. Ind er kommet flere, især højreorienterede, EU-kritikere, men samtidig har føderalisterne også fået forstærkning. De nye grupper og de nedlagte grupper til trods, er magtbalancen altså stort set uændret på dette punkt. Tendensen er dog, at kritikerne nu i højere grad har et nationalistisk udgangspunkt, hvorfor udskiftningen godt kan ende med at få en betydning alligevel. Netop fremgangen til den yderste højrefløj har været et af de store samtaleemner i kølvandet på valget. I Storbritannien har British National Party fået to kandidater valgt ind; begge har forbindelse til den nazistiske bevægelse og partiet har med ekstreme holdninger til bl.a. korporlig afstraffelse, voldtægt og Holocaust skabt massiv furore på de britiske øer. I Italien har det indvandrerfjendske Lega Nord opnået 9 mandater. Bl.a. er den berygtede Mario Borghezio blevet valgt ind. Borghezio er tidligere blevet straffet for at have tændt ild til nogle sovende immigranters ejendele og for at have banket et marokkansk barn. I Østrig stormede Jörg Haiders gamle Frihedsparti frem, mens Geert Wilders islamfjendtlige parti af samme navn fik en jordskredssejr i Holland. Hele 17 % af vælgerne stemte på Frihedspartiet, hvilket gjorde det til Hollands næststørste parti, blot 3 procentpoint efter regeringspartiet Kristendemokraterne med premierminister Jan-Peter Balkenende som formand. Messerschmidts nye gruppe En del af de højrenationale har samlet sig i den nye EFD-gruppe, der er opstået i asken fra den EU-kritiske IND/DEM-gruppe. Her sidder også Dansk Folkepartis Morten Messerschmidt og Anna Rosbach. De har prominent selskab af bl.a. førnævnte Borghezio og hans partifæller fra Lega Nord samt det britiske uafhængighedsparti Ukip. Det storsatsende Libertasparti, der blev annonceret som en kommende pan-europæisk magtfaktor af bagmanden Declan Ganley, har også sin eneste repræsentant i denne gruppe. Nemlig Philippe de Villiers fra det franske nationalistparti Mouvement pour la France, der indvilligede i at stille op under Libertas banner. Ganley selv formåede ikke engang at opnå et mandat i Irland. Hvor forgængeren i skikkelse af IND/DEM-gruppen var en noget broget forsamling med eksempelvis danske EPP (de konservative) S&D (socialdemokraterne) ALDE (de liberale) De Grønne ECR (konservative EU-skeptikere) GUE/NGL (venstrefløjsgruppen) EFD (højrenationale og EU-kritikere) Partiløse Kilde: IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 66

67 og svenske centrum-venstre EU-skeptikere og græske nationalister, er den nye EFD-gruppe væsentligt mere homogen. De fleste medlemmer er højrenationale og kan formentlig tænkes at stemme primært i samklang med den borgerlige lejr. Det er imidlertid et åbent spørgsmål, hvordan EFD s indflydelse på magtbalancen reelt bliver, idet gruppen givetvis vil stille sine medlemmer meget frit modsat de andre store grupper, hvor der forventes en høj grad af partidisciplin. Partiløs i dag, men måske ikke imorgen På nuværende tidspunkt er der hele 27 partiløse MEP er, og disse tæller først og fremmest en stor del af de mest ekstreme højreorienterede politikere. Bl.a. har British National Party, det flamske separatistparti Vlaams Belang og franske Front National endnu ikke opnået plads i nogen gruppe. Ligesom Wilders Frihedsparti bliver disse partier i høj grad opfattet som personae non gratae i det parlamentariske miljø i Bruxelles. Front National er i øvrigt repræsenteret af den tidligere franske præsidentkandidat Jean-Marie Le Pen, der i 2002 chokerede store del af Europa ved få flere flere stemmer end socialisternes kandidat Lionel Jospin, før han i anden runde tabte til den siddende præsident Jacques Chirac. En vigtig grund til det høje antal gruppeløse parlamentarikere er Parlamentets nye og strammere regler om oprettelse af parlamentariske grupper. Kravet er nu minimum 25 MEP er fra syv forskellige medlemslande. Det efterlader de gruppeløse i noget af et magtmæssigt vakuum, idet betingelsen for at opnå adgang til taletid, personale, partitilskud og foreslå debatter er betinget af et gruppemedlemskab. Der er imidlertid løbende forhandlinger i gang mellem forskellige MEP er og grupper. Det er altså på ingen måde sikkert, at det politiske landskab er lige så fragmenteret om et par måneder. Folkeafstemning i Irland bestemmer Parlamentets magt Europa-parlamentets nuværende 736 medlemmer kan blive til 754 medlemmer, hvis Lissabon-traktaten bliver endeligt ratificeret i alle EU-lande. Det er vælgernes dom fra det just overståede valg, der bliver bestemmende for, hvilke 18 kandidater, der i så fald træder ind. Lissabon-traktaten betyder imidlertid ikke kun en ændring i antallet af MEP er. Også Parlamentets magt undergår en forandring, idet flere områder overgår til den såkaldte fælles beslutningsprocedure, hvor Parlamentet er medlovgiver sammen med Rådet. Hvorvidt Lissabon-traktaten ender med at blive vedtaget, afhænger dog først og fremmest af Irland og den snarlige folkeafstemning i oktober. Godt nok mangler både Polen og Tyskland også at ratificere traktaten, men det betragtes i højere grad som formaliteter. En ting er i hvert fald sikkert: Alle parlamentarikerne, uanset politisk kulør, bliver påvirket af den nye traktat, hvis den går igennem. Denne udsigt mødes med enten gru eller glæde i Bruxelles, alt efter hvem man spørger. Det nye parlament foran ilddåb Efter en lang valgkamp er flyttebilerne fra hele Europa endelig parkeret i Bruxelles. Med sig har de bragt politikere, der nu udgør et Europa-parlament, hvor den borgerlige fløj står stærkt, socialdemokraterne er svækkede, de grønne og den yderste højrefløj er gået frem, mens en helt ny gruppe af EU-kritiske konservative er opstået. Både nye og gamle parlamentarikere får noget af en ilddåb med udsigt til et travlt efterår, hvor man bl.a. skal behandle den omfattende Telecompakke, der har splittet Parlamentet i en disput om forholdet mellem borgerrettigheder og ophavsrettigheder. Hvor stor indflydelse den nye sammensætning reelt får på den førte politik, er stadig relativt svært at svare på, da samarbejdsmønstrene stadig forekommer noget diffuse især når det kommer til de nye grupper. Spændende bliver det i hvert fald. Jens Clausen er 23 år og har en bachelorgrad i statskundskab. De sidste fire år har han arbejdet med europæisk politik på flere niveauer, og som en del af sin kandidatuddannelse skal han det næste halve år i praktik hos NGO en Corporate Europe Obtservatory i Bruxelles. IPMONOPOLET NR 6 IPUPDATE SIDE 67

68 og 150kr for studernede IPMONOPOLET NR 6 ANNONCER SIDE 68