Produktionen af byfornyelsesplaner har stort set fulgt det i handlingsplanen forudsatte. Der er således i år 2001 truffet byfornyelsesbeslutninger

Transkript

1 116 Planprocessen

2 Planprocessen Lovgivningen om byfornyelse er meget kompliceret, men selvom loven er ændret 31 gange under handlingsplanens gennemførelse, og der har været økonomiske nedskæringer, er planlægningen af byfornyelsen kun forsinket i 2 år. Den karrévise fornyelse er lykkedes, men den parallelle spredte indsats fik ikke den store bevågenhed og blev derfor kun en beskeden del af den samlede byfornyelse på Indre Vesterbro. Byfornyelseslove i handlingsplanperioden: Lov nr. 300 af 9. juni 1982, i kraft 1. januar 1983 ( den gamle lov ) En lang række ændringslove, 1991 Lovbekendtgørelse 11. august 1993 Lovbekendtgørelse 15. september 1994 Lov nr. 381 af 1. juni 1997, i kraft 1. januar 1998 ( den ny lov ) Lovbekendtgørelse af 1. marts 2001 Lovbekendtgørelse af 7. april 2003 Produktionen af byfornyelsesplaner har stort set fulgt det i handlingsplanen forudsatte. Der er således i år 2001 truffet byfornyelsesbeslutninger for alle karreerne på Indre Vesterbro. Det vil sige, at de sidste beslutninger, trods økonomiske nedskæringer i kommunens byfornyelsesrammer og en stadig strøm af lovændringer undervejs, er truffet med kun 2 års forsinkelse. Lov og økonomi Handlingsplanen fra juni 1991 var baseret på den da gældende Lov om byfornyelse og boligforbedring, lov nr. 300 af 9. juni 1982, der trådte i kraft 1. januar 1983 Denne gamle lov er i sin levetid ændret i alt 20 gange, og den nye lov fra 1997 er allerede ændret 11 gange. Selvom der i disse tal indgår mindre ændringer, er der tale om et stort antal ændringer på kort tid. Ud over forbedringer eller forringelser på det rent indholdsmæssige indebærer det store antal ændringer problemer i administration af loven. De økonomiske forudsætninger for byfornyelsen på Indre Vesterbro er også ændret undervejs Handlingsplanens udmeldinger var, at kommunens rammer for Indre Vesterbro burde være på mio. kr./år, svarende til ca. 2-3 karrébeslutninger om året. På dette tidspunkt var kommunens vejledende ramme fra By- og Boligministeriet mio. kr. Undervejs er ministeriets rammer langsomt indskrænket, og det er også delvist gået udover byfornyelsen på Indre Vesterbro, hvor byfornyelsesområdets rammer for 2001 var helt nede på 214 mio. kr. (se tabel på næste side). Trods de stadigt faldende tilsagnsrammer til Københavns Kommune er Indre Vesterbro i kommunens budgetlægning alligevel blevet Planprocessen 117

3 Ekstraordinær (forsøg m.v.) Almindelig ramme Bevillingsrammer De samlede årlige bevillingsrammer til Københavns Kommune steg i løbende priser fra mio. kr. i 1991 til mio. kr. i 1994, men faldt i 1998 til 793 mio. kr. I 2001 steg de igen til mio. kr., takket være tildeling af 111 mio. kr., der blev overført fra 5 provinskommuner tilgodeset i rimeligt omfang, og de sidste beslutninger har da også kunnet træffes med kun 2 års forsinkelse i forhold til handlingsplanens udmeldinger. Lovmæssige forudsætninger Ved handlingsplanens vedtagelse i juni 1991 gjaldt loven fra juni 1990, med ændringer i maj og juni De efterfølgende lovændringer har haft mere eller mindre betydning for både byfornyelsens professionelle parter og for beboere og ejere Loven fra juni 1993 medførte ændringer under overskriften forenkling og metodefrihed: Debatoplæg om karreens bygninger og friarealer erstattedes af en orientering om kommunens byfornyelsesplaner, og om ejere og beboeres mulighed for at komme med forslag. Der blev indført pligt til at udarbejde drifts- og vedligeholdelsesplaner for byfornyede ejendomme. En række ændringer fik konkret betydning for Indre Vesterbro. Der blev mulighed for at støtte indretning af beboelse i uudnyttede etagearealer, opdeling af store lejligheder, påbygninger på op til 10 m 2 i stedet for 5 m 2 og afhjælpning af jordforurening i begrænset omfang. Loven gav endvidere mulighed for at ombygge lejligheder, så de også er egnede til personer med særlige sociale behov. Denne mulighed er udnyttet til at etablere et bofællesskab for psykisk syge. Loven fra juni 1994 indebar en række mere omfattende ændringer omhandlende huslejeforhold og finansieringsvilkår, de fleste med betydning for Indre Vesterbro. Der blev valgfrihed mellem indekslån og nominallån til finansiering af de værdistigende udgifter, mulighed for at omprioritere (konvertere) nominallån med ydelsesbidrag og reglerne om sparet vedligeholdelse blev ændret, så hensættelser fuldt ud kan anvendes til vedligeholdelse efter byfornyelsen. Samme ændringslov indebar en begrænsning af den individuelle vetomulighed i forbindelse med påbygninger og en forenkling af huslejebetaling under midlertidig genhusning Der blev indført et nyt i realiteten højere huslejeloft, hvor huslejen mindst skal sættes til 83% af lejen i nyt almen boligbyggeri. Det nye huslejeloft kom ikke til at gælde for Indre Vesterbro efter, at By- og Boligministeriet udnyttede en særlig mulighed for at give dispensation til fortsat at benytte de gamle lejeregler i områder, hvor der var skabt en klar forventning om det. Endvidere blev aftrapning af byfornyelsesboligsikring forkortet fra 5 til 4 år. For at stramme op på processen blev der indført en 6 måneders frist for kommunens godkendelse af byggeregnskaber. Den nye lov fra juni 1997 indførte flere nye beslutningstyper, nemlig regler om helhedsorienteret byfornyelse og bygningsforbedringsudvalg. Endvidere samledes den gamle lovs byfornyelsesbeslutninger og boligforbedringsbeslutninger (kap. III-sager) under en og samme beslutningstype benævnt bygningsfornyelse, ligesom den selvstændige lov om privat byfornyelse blev ophævet og indarbejdet i byfornyelsesloven som aftalt boligforbedring. For den traditionelle byfornyelse indebar den nye lov ikke mange og omfattende ændrin- 118 Planprocessen

4 ger. De ændringer, der blev gennemført og som får betydning for de sidste karreer i handlingsplanområdet er blandt andet følgende: Indsnævring af kommunens adgang til at råde over ejendomme, der skal ombygges. Hvis ejeren ikke er indforstået med afståelsen, skal kommunen helt konkret begrunde, at ejeren ikke selv vil være i stand til at gennemføre ombygningen. Afståelse kan heller ikke gennemtvinges, hvis ejeren opnår tilslutning hos mindst halvdelen af beboerne til at gennemføre et projekt. Ændringen indebærer, at det fremover må antages at blive ret sjældent, at kommunen overtager ejendomme som rådeover-ejendomme med henblik på ombygning. I de sidste 4 karreer i handlingsplanområdet er kun en enkelt ejendom blevet rådeover. Lejerne får mulighed for at antage konsulentbistand og få udgifterne dækket. Tidligere har det været nødvendigt at få særlige forsøgsbevillinger som eksempelvis det igangværende forsøg med beboere som bygherre for rådeover-ejendommene i Eskildsgade-karreen. Loven indførte et nyt begreb, forhandlet finansiering, der betyder, at kommunen kan optage forhandling med ejeren om at give afkald på støtte til en del af ombygningsudgifterne, uden at huslejen af den grund kan forhøjes. Boliginterieur fra Prangerhuset. Kommunen er i gang med forhandlinger efter disse regler i de sidste 4 karreer på Indre Vesterbro både for udlejningsejendomme, andelsboligforeninger og ejerforeninger. Specielt for ejerlejligheder ønsker man at bruge forhandlet finansiering til at rette op på den efter kommunens opfattelse alt for ringe egenfinansiering, der hidtil har været tale om. Forhandlinger kan føre til en større medfinansiering, men kan også resultere i en nedskæring i istandsættelsesarbejderne, men det er kommunens holdning, at ejendommen efter ombygning i det mindste skal være i forsvarlig vedligeholdelsesmæssig stand. Et par ændringer har endnu ikke fået stor betydning, bl.a. mulighed for med byfornyelsesstøtte at opføre nyt boligbyggeri, hvor der nedrives under byfornyelsen. Loven fra december 2000 indførte en lang række ændringer med det overordnede mål at effektivisere byfornyelsen og reducere de offentlige udgifter. De får generelt virkning for Planprocessen 119

5 Debatoplæggene erstattedes i midten af 90 erne af Orienteringer og i de mere komplicerede karreer udarbejdedes Programgrundlag, der skulle skildre de lokale holdninger sammenholdt med kommunens byfornyelsespolitik. de sidste 4 karreer i handlingsplanområdet og handler bl.a. om: - Valgfrihed for ejeren ved finansiering af de værdiforøgende ombygningsudgifter. - Bortfald af statens bidrag til tab på forbedringsudgifter i udlejningsejendomme, et tab som kommunen fremover selv skal dække, og som derfor kan føre til beskæring i forbedringsarbejderne og/eller krav til ejerne i forbindelse med forhandlet finansiering. - Reduktion af støtten til andelsboligforeninger, således at egenbetalingen for forbedringsdelen forhøjes fra 5% til 6% - en forringelse der muligvis vil formindske interessen for forbedringer. - Gradvis begrænsning af kommunens adgang til statslige mertilsagn til tidligere beslutninger til max. 10% af den årlige investeringsramme en ændring der vil indebære, at kommunen bliver (endnu) mere tilbageholdende med at give mertilsagn på de enkelte byggesager. - Bortfald af tabsdækning ved ombygning af erhverv til boliger - en ændring, der ikke får betydning for Indre Vesterbro, men som fører til, at disse ombygninger vil blive ret sjældne i byfornyelsessammenhæng. 120 Planprocessen

6 Grundmodeller for planlægningsprocessens hoveddokumenter, debatoplæg/orientering (rød), byfornyelsesforslag (gul) og byfornyelsesbeslutning (grøn), blev udformet i et tæt samarbejde mellem lokale repræsentanter, byfornyelsesselskaberne og kommunen. Registreringsrapporter for hver enkelt ejendom blev diskuteret på ejendomsvise beboermøder før de dannede grundlag for udkast til Byfornyelsesforslag. Planforløb karrévis indsats Planlægningen har taget udgangspunkt i handlingsplanens forudsætninger om at bevare bydelens karré og bygningsstruktur og, at beboere og ejere inddrages. De politiske beslutninger er således truffet på baggrund af en dialog med de lokale parter og en vurdering af deres ønsker til byfornyelsen. Den karrévise planlægning har primært sigtet mod at få truffet byfornyelsesbeslutninger karré for karré, og det i byfornyelsesloven forudsatte nødvendige plangrundlag har været lokalplaner efter planloven, som definerede bestemmelser om fremtidige byggefelter, arkitektur, lejlighedssammenlægning, miljømæssige forhold etc. Det viste sig allerede fra starten vanskeligt for kommunen at udarbejde brugbare lokalplaner, før der var et nærmere kendskab til de enkelte karreers forhold og til beboernes og ejernes ønsker. Lokalplanarbejdet blev derfor for hovedparten af karreerne igangsat parallelt med planlægningen af byfornyelsen, men har ikke haft den samme vægt som byfornyelsesforslagene. Lokalplanarbejdet er dog ikke sket efter samme procedure som planlægning af byfornyelsen d.v.s med karremøder etc. Det skyldes, at lokalplanerne alt overvejende har understøttet den bevarende byfornyelse. Kun Planprocessen 121

7 i enkelte tilfælde har lokalplanerne dannet grundlag for et omfattende nybyggeri (f.eks. i Absalonsgade). I et enkelt tilfælde - Saga karreen - blev der grundet et byggeønske nedsat en arbejdsgruppe som led i lokalplanarbejdet bestående af bygherre, beboere og kommunens berørte forvaltninger samt rådgivere for at definere fremtidige byggefelter, adgangsforhold, forholdet til karreens friarealer etc. For Brune Kødby blev der tilsvarende nedsat en arbejdsgruppe, bestående af kommunens berørte forvaltninger, beboerrepræsentanter og andre interessenter, som skulle arbejde med henholdsvis en handlingsplan og en lokalplan i forhold til en fremtidig anvendelse af området. For 1. hovedetape (prøvekarreerne Skydebane Øst, Eriksgade og Lille Colbjørnsensgade) udarbejdedes debatoplæg, der sendtes i offentlig høring i en 8 ugers periode. Debatoplæggenes løsningsforslag havde en tendens til at blive kunstige og lidt teoretiske, idet den lokale diskussion endnu ikke havde fundet sted. For de første karreer kom debatten derfor primært til at foregå på karrémøder under den senere offentlighedsperiode. Lokalplaner har karré for karré været det planlægningsmæssige grundlag for Byfornyelsesbeslutningerne, og forslag hertil har været sendt i offentlig høring parallelt med Byfornyelsesforslagene. for de tidligere debatoplæg var meget vanskelig at bruge i en dialog med beboere og ejere. Kvarterplan for Indre Vesterbro, 1997, blev udarbejdet for at supplere handlingsplanen med en fysisk plan som en del af en borgerdialog. Efter den kommunale omstrukturering i 1995, hvor Plandirektoratet og Ejendomsdirektoratet blev sammenlagt blev mulighederne for koordinering af planredskaberne bedre. Man indførte de såkaldte plannotater, der kort skildrer byfornyelsesselskabernes og Plandirektoratets (nu Plan & Arkitektur) umiddelbare vurdering af karreernes problemer og muligheder. Derefter indledtes planlægningen med møder for beboere og ejere. Da byfornyelsesloven blev ændret i 1993 fik kommunerne en metodefrihed, der i Vesterbroarbejdet kom i anvendelse 1994, hvor kommunen ændrede planproceduren. Det indledende papir i dialogen med lokalområdet blev nu en orientering om byfornyelsen og lokalplanen, som i loven var kædet sammen med en formel offentlig høring, der ligesom I den nye procedure indførtes en fast praksis med ejendomsvise beboermøder om registreringsrapporterne. For de mere komplicerede karreer udarbejdedes det såkaldte programgrundlag som et redskab, der skulle sikre en mere direkte dialog mellem beboere og politikere om de enkelte 122 Planprocessen

8 karreers fornyelse. Idéen var, at byfornyelsesselskaberne i samarbejde med beboere og ejere via karrérådene skulle udarbejde et planoplæg, der skulle skildre de lokale holdninger og sammenholde dem med kommunens byfornyelsespolitik. Programgrundlaget og et uddybende notat fra byfornyelsesselskabet gav politikere og embedsmænd et mere direkte kendskab til de lokale ønsker til karreens byfornyelse, før kommunens forslag til byfornyelsesbeslutning blev offentliggjort. Efter offentlighedsperioden udarbejder byfornyelses selskaberne udtalelser til de indkomne indsigelser og kommentarer til forslaget, hvorefter forvaltningen indstiller eventuelle rettelser til den endelige byfornyelsesbeslutning til Borgerrepræsentationen. Politisk stillingtagen til indsigelser og eventuelle foretræder foregår i Bygge- og teknikudvalget, hvorefter den endelige vedtagelse sker I Borgerrepræsentationen. Før ændringen af styreformen i kommunen, januar 1998, blev forvaltningens indstillinger i de enkelte faser først forelagt Borgerrepræsentationen, der som regel henviste dem til behandling i det daværende Byfornyelsesudvalg. Efter behandling i udvalget, kunne Borgerrepræsentationen tage endelig stilling. I evalueringen fra 1997 konstateres det om den tværsektorielle indsats, at man i højere grad end det var sket, burde have sikret en koordinering af det samlede byfornyelsesløft. Områdets forsyning med sociale og kulturelle institutioner, trafiksaneringen og parkeringsforholdene burde i højere grad følge byfornyelsesindsatsen omkring boligerne og friarealerne. I forbindelse med igangsætningen af byfornyelsen blev det i den kommunale forvaltning overvejet om koordineringen allerede fra starten kunne sikres med en kvarterplan for Vesterbro, hvori den snævre byfornyelse (boliger og friarealer) skulle indgå. Dette blev på daværende tidspunkt opgivet, og i stedet satsede kommunen på en løbende koordinering mellem forvaltningerne. Dette resulterede i en række enkeltstående projekter af væsentlig betydning for kvarteret, men koordineringen var ikke i starten af perioden styret af ideen om at give området et fremadrettet helhedsorienteret løft. Beskæftigelsesudvalget blev på et tidligt tidspunkt nedlagt og senere blev Det Sociale Kontaktudvalg også nedlagt, fordi det ikke fungerede optimalt. Efter 1.etape -evalueringen blev der oprettet det såkaldte Kontaktudvalg med repræsentanter fra alle kommunens forvaltninger, Vesterbros Repræsentantskab for Byfornyelse og Vesterbro Byfornyelsescenter samt byfornyelsesselskaber. Repræsentantskabet havde ligesom byfornyelsesselskaberne i stedet ønsket tværsektorielle projektgrupper karré for karré med repræsentanter fra karreernes beboere og ejere. Kommunen mente ikke, at der kunne skaffes ressourcer til en sådan decentral model. Kontaktudvalgets første opgave var at være følgegruppe for den kvarterplan for Vesterbro, der blev udarbejdet i Kvarterplanen blev udarbejdet for at supplere Handlingsplanen med en fysisk plan som en del af en borgerdialog, et redskab som på nogle punkter kunne have været nyttigt på et tidligere tidspunkt ikke mindst, hvad angår forhold uden for karreerne herunder trafik, byrum, grøn struktur etc. En kvarterplan svarende til de kvarterplaner som i dag anvendes med succes i kommunens nuværende kvarterløftområder. Kontaktudvalget var oprindelig tænkt som et kontakt- og diskussionsforum for at skabe overblik omkring kommunens byfornyelsesindsats samt de planmæssige forhold, der knytter sig til byfornyelsen. Reelt har det fungeret mest effektivt i forbindelse med udarbejdelse af ovennævnte kvarterplan og senere med denne evaluering af Handlingsplanen. Det skal dog fremhæves, at Kontaktudvalget har givet mulighed for udveksling af en række informationer om byfornyelsen, og parterne er blevet opmærksomme på problemstillinger, som efterfølgende har kunnet løses i f. eks. de enkelte forvaltninger. Kontaktudvalget har imidlertid ikke fungeret som et forum for konkret løsning af forhold i byfornyelsen, blandt andet fordi fremmødet har været svingende. Planprocessen 123

9 Planmetode karrévis og spredt indsats I evalueringen af handlingsplanens 1. hovedetape var en af konklusionerne, at det i store træk var lykkedes at gennemføre byfornyelsen efter handlingsplanens hovedmålsætninger. Der blev dog samtidig peget på behovet for justeringer af forløbet, herunder organiseringen af samarbejdet og præcisering af de retningslinier, der lægges til grund for planlægningen og gennemførelsen. Det er stadig vurderingen, at den karrévise byfornyelse har fungeret efter hensigten. Det gælder både den organisatoriske ramme for samarbejdet med de involverede parter og i forhold til en løsning af behovet for istandsættelser af ejendomme og forbedring af friarealer Nyt boligbyggeri på Gasværksvej 13. Den eksisterende bygning blev vurderet ikke rentabel at renovere og i stedet er byggeriet opført som en infillbebyggelse på den meget snævre byggegrund. Ejendommen rummer 12 lejligheder med en gennemsnitlige størrelse på ca. 80 m 2. Arkitekten er NOBEL Arkitekter A/S. Foto NOBEL Arkitekter A/S Uafklarede planforhold omkring en 25 år gammel midlertidig børneinstitution med meget klemte friarealer, har medvirket til, at byfornyelsen i Hestestaldskarreen har været meget kompliceret, langvarig og dyr. Det har yderligere kompliceret planlægningen, at institutionerne hører under to forskellige forvaltninger. I evalueringen af 1. etape blev der peget på problemet med de relativt gode ejendomme, der ofte fik støtte til fuldt niveau, selvom de udelukkende havde almindelige vedligeholdelsesproblemer. Det blev anbefalet, at gode ejendomme i de kommende karreer skulle springes over, og efter konkret vurdering er enkelte ejendomme af denne kategori sprunget over. I samme evaluering blev det også konstateret, at det næppe ville være muligt at færdiggøre en karré indenfor en samlet tidsramme på 5-6 år, som det var handlingsplanens mål. Nu kan vi konstatere, at den gennemsnitlige byfornyelsesperiode fra start af planlægning til færdigt gårdanlæg er på 6-6 1/2 år. For at minimere den samlede tidsramme blev der allerede i handlingsplanen peget på to forhold: - at kommende bygherrer til nybyggeri bør inddrages tidligt i planlægningsforløbet, og - at rådeoverejendomme allerede i planfasen bør søges overtaget ved aftaler med ejerne. I de tilfælde, hvor sådanne tiltag har kunnet sættes i værk, er det også gjort, men uden at det er lykkedes at nedbringe byfornyelsens tidsramme nævneværdigt, specielt hvad nybyggeriet angår. Men det har sikret en større sammenhæng i planlægningen. Forhandlinger om overtagelse af rådeover ejendomme har i mange tilfælde været indledt allerede i planfasen, men en del eksempler viser, at der er gået lang tid før det er lykkedes. I Eskildsgade-karreen har nogle overtagelser været vanskelige. Der gik 18 måneder fra beslutningen blev bekendtgjort til de 6 rådeover ejendomme var overtaget, og ingen af dem er overtaget i planfasen. 124 Planprocessen

10 mod yderligere tilbagefald, mens man ventede på den karrévise indsats. Ser man på hvilke ejendomme den spredte indsats kom til at omfatte, er der dog kun få frivilligt ejertilmeldte ejendomme med større bevaringsværdi. Metoden og planlægningsredskaberne i den spredte indsats har bestået i kriterier for støtte, udformet som annoncering efter interesserede ejere eller beboere, afkrydsningsskema om bygnings- og boligmangler, og endelig prioriteringsoversigt til brug for forvaltningens indstilling om udpegning af ejendomme. Den spredte indsats har udgjort en meget beskeden andel af den samlede byfornyelse på Indre Vesterbro, nemlig ca. 100 mio. kr. ud af den samlede ramme til bygnings- og boligforbedringer på ca. 4-5 mia. kr. Det må således konstateres, at en byfornyelse af denne karakter rummer en flerhed af vanskelige problemstillinger, som ikke lader sig løse hurtigt, og derfor er det uundgåeligt, at byfornyelsen i de enkelte karrreer har haft et langt forløb. Handlingsplanen lagde op til at supplere den karrévise indsats med en spredt indsats, opdelt i 3 kategorier: - Boligforbedringsbeslutninger, hvoraf der er givet tilsagn til 21, heraf 9 før handlingsplanens vedtagelse, - Kondemneringer, der omfatter 74 boliger (3 bygninger) til nedrivning og forbud mod beboelse for 72 boliger i 3 ejendomme, samt - Gårdrydninger, hvoraf ingen af de 2 foreslåede har kunnet gennemføres. Herudover pegedes på andre former for spredt indsats: Forsøgsprojekter, nybyggeri på tomter eller alternativt etablering af flytbare gårdanlæg. Et af målene med den spredte boligforbedring var at sikre bevaringsværdige ejendomme En styrke ved den spredte indsats er, at ejendommene alle har overstået deres primære byfornyelsesarbejder før resten af ejendommene i karreen. En svaghed er derimod, at mange af projekterne efterfølgende måtte have supplerende midler for at kunne gennemføre en modernisering til fuldt tidssvarende niveau. En del fik først de ekstra midler i forbindelse med den karrévise indsats, hvilket betød en belastende forlængelse af ombygningsperioden. I kommunens fremtidige byfornyelsesindsats er et af målene at få en bredere afsmittende effekt i form af flere private investeringer. Planprocessen 125

11 Konklusion: Byfornyelsesloven er ændret 31 gange under handlingsplanens gennemførelse, og det har givet administrative problemer. Alligevel og trods økonomiske nedskæringer er planlægningen kun 2 år forsinket i forhold til tidsplanen. Lovgivningen om byfornyelse er meget kompliceret selv for de, der har med den at gøre til daglig. Med en stribe af lovændringer har ministeriet bl.a. indført metodefrihed for kommunerne, valgfrihed på finansieringsområdet og opstramning af processen. Overskrifterne har været forenkling, effektivisering og privat medfinansiering. Københavns Jobcenter i Abel Cathrines Gade 13. Dette skal opnås ved offentlige tilskud til løft i mange af byens nedslidte kvarterer. For den spredte indsats på Indre Vesterbro kan en sådan virkning selvsagt ikke registreres. Her har ejerne fra starten haft berettiget forventning om stor offentlig støtte i den takt og det omfang, handlingsplanen har angivet, og mange har derfor bevidst undladt at investere. Der er endog eksempler på, at ejere har kunnet sælge til overpris baseret på købers forventning om byfornyelsesstøtte. Kommunens planlægning for den kommende byfornyelsesindsats vil fortsat være præget af helhedsbetragtninger og karrévis indsats, men en mere differentieret tildeling af midler rettet mod de mest trængende områder og ejendomme vil betyde en bredere og mere spredt indsats. Dette vil give et bedre grundlag for indsatsen og styrke private initiativer. Det må dog ikke glemmes, at dette område på Vesterbro var et af de mest nedslidte i byen, og derfor har den massive byfornyelsesindsats haft sin berettigelse. De offentlige udgifter er søgt reduceret, f.eks. er statens bidrag til tab på forbedringsudgifter fjernet, støtten til andelsboligforeninger er blevet mindre og der er indført en gradvis begrænsning af statslige mertilsagn. Planlægningen var i handlingsplanen forudsat tilrettelagt som en kombination af karrévis og spredt indsats koordineret med den øvrige kommunale planlægning. Den karrévise indsats har vist sig at være det rigtige organisatoriske grundlag for indsatsen. Den spredte indsats må karakteriseres som en engangsforestilling og fik ikke den 126 Planprocessen

12 vægt, som handlingsplanen lagde op til. Der blev derfor ikke udviklet et planredskab, som tager udgangspunkt i frivillige tilbagemeldinger fra ejere/beboere. Det havde blandt andet baggrund i, at spredt indsats bør baseres på karrévis planlægning i udvalgte indsatsområder. Det var handlingsplanens mål, at karreerne skulle byfornyes indenfor en periode på 5-6 år. Nu kan vi konstatere, at den gennemsnitlige byfornyelsesperiode er 6-6 1/2 år. Byfornyelse af denne karakter tager imidlertid lang tid, fordi der er så mange komplekse problemstillinger. Der har i vidt omfang været et tværsektorielt samarbejde om gennemførelsen af en helhedsorienteret byfornyelse af kvarteret. Kontaktudvalget har dog ikke haft den tænkte indflydelse på dette, men samarbejdet mellem forvaltningerne og byfornyelsens parter i øvrigt har fungeret ved løsning af konkrete problemstilliinger. Planprocessen 127

13 128 Information, formidling og beboersamarbejde

14 Information, formidling og beboersamarbejde Det har været intensionen at give beboere og ejere et tilbud om aktiv medvirken i byfornyelsen, og grundidéen har været, at processen startes nedefra. De mange involverede parter har hver deres rolle i den komplicerede struktur, men det har været svært for almindelige mennesker at finde ud af, hvem der bestemmer hvad, og hvornår. Hovedlinien i tilrettelæggelsen af de organisatoriske rammer for byfornyelsesprocessen har været at sikre de berørte en aktiv indflydelse tidligt i planlægningsforløbet. Dette skulle ikke udelukkende forstås som et tilbud om at være med i en møderække, hvor der informeres om de lovbestemte rettigheder, men som et tilbud, der reelt skulle muliggøre en aktiv medvirken. Grundidéen har været, at processen startes nedefra og, at de forslag til fornyelsen af karreen, som beboere, erhvervsdrivende og ejere i samarbejde med byfornyelsessel skaberne finder frem til, præsenteres for beslutningstagerne Borgerrepræsentationen. Handlingsplanens retningslinier udgør de overordnede rammer for det lokale karrésamarbejde. Et andet afgørende element har været, at beslutningsprocessen tilrettelægges, så den er gennemskuelig for de involverede. En række initiativer blev igangsat med dette perspektiv for øje først og fremmest oprettelsen af Vesterbro Byfornyelsescenter, men også etableringen af lokale beboerlokaler, karrébutikker, til brug for mødeaktiviteter i forbindelse med byfornyelsen og sociale aktiviteter bestemt af beboerne i de enkelte karreer. Et fundament for samarbejdet mellem kommunen, byfornyelsesselskaberne, ejerne og beboerne har været byfornyelseslovens vetoret. Den har betydet, at man fra kommunal side tidligt i processen har skullet sikre sig mod, at beboerflertal eller ejere stoppede projektforslagene, før de godkendtes af kommunen og blev omsat til virkelighed. Det er således erfaringen, at man ved information og forhandling får stor tilslutning til gennemførelse af en gennemgribende istandsættelse, herunder etablering af bad i de fleste lejligheder. Det har da også vist sig, at efterhånden som flere ejendomme blev ombygget, blev ejere og beboere meget bevidste om, at byfornyelse er et vældig godt tilbud. Herudover har beboerne haft løbende mulighed for indflydelse gennem møder, debatter og høringer i planlægningsprocessen, som loven men også handlingsplanen siger, skal ske i samarbejde med de berørte. Information, formidling og beboersamarbejde 129

15 Proces og mulighed for indflydelse Planlægning: Debatoplæg / Orientering høring Ejendomsregistrering kommentering Programgrundlag lokale holdninger viderebringes Forslag til beslutning høring / foretræde for udvalget Beslutning klage (kun over procedure) Bygningsprojekt, opfordring: Forprojekt høring og vetoret (ejer, beboere visse arbejder) Hovedprojekt ejer indflydelse Genhusning beboer indflydelse (hvis afhængighed af lokalområdet) Gennemførelse ejer indflydelse Aflevering kommentering Bygningsprojekt, rådeover: Forprojekt ingen beboerindflydelse (permanent genhusning) Hovedprojekt ejer indflydelse (kommunen / byf.selskabet) Genhusning beboer indflydelse (æønskeseddel, accept, evt. tilbage flytning) Gennemførelse ejer indflydelse (kommunen / byf.selskabet) Aflevering kommentering (kommunen / byf.selskabet) Overtagelse på andelsbasis (nye) beboeres accept Gårdanlæg: Skitseprojekt beboer kommentering i gårdgruppe Forprojekt høring Hovedprojekt beboer kommentering i gårdgruppe Gennemførelse orientering De svageste grupper herunder indvandrere, der typisk har boet i de dårligste udlejningsejendomme, har dog formentlig somme tider haft svært ved at få øje på indflydelsesmulighederne. Deres ejendomme er ofte blevet overtaget af kommunen som rådeover ejendomme med henblik på total istandsættelse og sammenlægning af lejligheder eller i nogle tilfælde nedrivning, hvilket har betydet tab af vetoret og dermed nedkølet interesse for at søge indflydelse. Der er undervejs gjort store anstrengelser for at nå de svageste grupper. F.eks. er udsendte dokumenter fulgt op af resuméomslag, der er udarbejdet videoer og målrettede oplysningspjecer, og der er annonceret med tolkede møder, alt udgivet på dansk og 4 fremmedsprog. Det har været en udbredt opfattelse, at man ikke har nået de svageste grupper med information og inddragelse i processen i tilstrækkeligt omfang. For så vidt angår gruppen af indvandrere, må det konstateres, at ikke mange indvandrere har været aktive. Samtidig skal det dog fremhæves, at indvandrerne på Vesterbro generelt er ressorucestærke og velintegrerede. Det er således ikke indtrykket, at byfornyelsesprocessen skulle have været specielt vanskelig for den fremmedsprogede del af beboerne, der, som nævnt, også er blevet informeret særskilt på forskellig vis. De stærkere grupper ejere, herunder ejer- og andelsboligforeninger, hvor beboerne har været organiseret på forhånd, men også de mest aktive fra beboerorganisationerne, har 130 Information, formidling og beboersamarbejde

16 derimod haft rimelig stor indflydelse, naturligvis indenfor de rammer lovgivningen og kommunens politiske flertal har udstukket. CASA-undersøgelsen kommer med en forsigtig konklusion, nemlig, at det samlet set langt hen ad vejen faktisk er lykkedes at nå ud til de beboere, der ikke har længere uddannelsesmæssig baggrund, og som det normalt ofte er vanskeligt at opnå kontakt til i forbindelse med beboerinddragelse. Aktørernes roller og virke Byfornyelsesprocessens mange involverede har hver deres rolle og placering i den komplicerede struktur, der set fra beboerside er næsten uoverskuelig. Det er svært for almindelige mennesker at overskue den samlede proces og finde ud af, hvem der bestemmer hvad, hvornår. Flokken af involverede spænder meget bredt, helt fra de mange ikke aktive beboere, over de aktive beboere i bestyrelser, karréråd, repræsentantskab og centerledelse, arkitekter, jurister, sociale medarbejdere og tilknyttede rådgivende teknikere fra byfornyelsesselskaberne og i Vesterbro Byfornyelsescenter til embedsmændene i kommunens forvaltninger Byfornyelskabernes og beboernes tillid til hinanden var i starten ikke stor. Samarbejdsformen har udviklet sig og nu, hvor 2/3 af fornyelsen er gennemført, er tilliden vokset og tonen humoristisk, men stadig karsk. Collagen er en gave fra Karrérådet for Karré 1, 4 og 7 til Byfornyelse København i anledning af selskabets 30 års jubilæum. Information, formidling og beboersamarbejde 131

17 Vesterbro lokale organisation PROCEDURE OG ADMINISTRATION Byfornyelse i Københavns kommune, Vesterbro Diagrammet viser kun nogle af sammenhængene mellem Vesterbros lokale organisationer (til venstre), de kommunale instanser (til højre) og de formidlende instanser (i midten). Lokalområdets organisationer har sæde i Repræsentantskabet, der igen vælger medlemmer til Centerledelsen (bestyrelsen) for Vesterbro Byfornyelsescenter. Enkelte organisationer er direkte medlemmer i Centerledelsen. På den kommunale side hører byfornyelsen under Bygge- og Teknikforvaltningen, forankret i Plan & Arkitektur. Byfornyelsessagerne behandles i Arbejdsudvalget, der har repræsentanter fra de fleste af kommunens forvaltningsgrene. Byfornyelsesspørgsmål, såvel konkrete som generelle, debatteres endvidere i det tværsektorielle Kontaktudvalget, hvor det lokale repræsentantskab, Vesterbro Byfornyelsescenter og byfornyelsesselskaberne også har sæde. ORGANISATIONER I LOKALOMRÅDET LLO i Hovedstaden Vesterbro Lejerforening ABF AB-net Københavns undejerforening Handelseforening Vesterbro Lokalrådet Indvandrer organisationer KARRÉRÅD 1, 4 og 7 2, 3 og 23 5, 8 og 10/13 15/16 og 19 6 og , 21 og 22 BYFORNYELSES- SELSKABERNE Planlægning Gennemførelse Genhusning VESTERBRO BYFORNYELSESCENTER Folkeparkrådet Den Sociale Enhed Vester Gror Byfornyelsesskolen Narko-forum Tilknyttede projekter Vesterbro Kulturuge Vesterbro Lokal-TV REPRÆSENTANT- SKABET Agenda 21 gruppen Lokalrådet Vesterbro Idrætssammenrend Settlementet Skolesamarbejdet på Vesterbro Lokalhistorisk forening Kompetencecentret på Vesterbro Ældrerådet m.m.fl. Handel og erhverv Indvandrer-grupper Sociale netværk Kultur og idræt Boligorganisationerne Vester Gror Lejergruppen Andels/ejergruppen Karrérådsrepræsentanter 132 Information, formidling og beboersamarbejde

18 Organisation for kommunale aktiviteter Kontaktudvalget for byfornyelse Arbejdsudvalg for byfornyelse Kultur- og Fritidsforvaltningen BORGERREPRÆSEN- TATIONEN Kvarterløftsekretariatet Overborgmesterens forvaltning Overborgmesteren Plan & Arkitektur Vej & Park Bygge- og teknikforvaltningen Bygge- og teknikudvalget R Byggeri og Bolig Lokalforvaltning Center for aktivvering og beskæftigelse Institutioner Familie- og arbejdsmarkedsforvaltningen Familie- og arbejdsmarkedsudvalget Sekretariatet Kultur- og fritidsudvalget Byggekontoret Sundheds- og omsorgsforvaltningen Sundheds- og omsorgsforvaltningen Bygningsområdet Uddannelses- og ungdomsforvaltningen Uddannelses- og ungdomsudvalget Miljøkontrollen Københavns Energi Miljø- og Forsyningsforvaltningen Miljø- og forsyningsudvalget Information, formidling og beboersamarbejde 133

19 tet, når byfornyelsen er ovre. Uden at der er statistik på det, er en del formodentlig flyttet til det, der var byens næstdårligste boligkvarterer - nu de dårligste, men de er ikke helt ude af kommunen, med mindre de selv har ønsket det. Det er vanskeligt i tal at angive, hvor folk i den svage gruppe bor efter byfornyelsen, men genhusningskontorets statistik viser, at ca. 6% af de permanent anviste genhusninger er til Sydvest- og Nordvestkvarteret samt til Amager. Dette kan sammenholdes med CASA s undersøgelse, der viser, at gruppen af permanent genhusede svage (arbejdsløs/kontanthjælp) i 2001 udgjorde 10% af de (spurgte) permanent genhusede. Karrébutikken Det gule Hus lå tidligere her på hjørnet af Istedgade og Eskildsgade. På grund af renovering af bygningen flyttede aktiviteten til en butik i Gasværksvej 12. og politikerne i Borgerrepræsen tatio nen og dens udvalg. Netop derfor har det været vigtigt at have Vesterbro Byfornyelsescenter og byfornyelsesselskaberne som centrale aktører og som koordinerende. Den særdeles aktive flok af rådgivende arkitekter, ingeniører og administratorer, samt entreprenørerne og håndværkerne har endvidere meget vigtige og for det meste rimelig klare roller i byfornyelsen. Byfornyelsens ikke aktive beboere udgør den største gruppe, dem hvis boliger, det hele drejer sig om. De deltager kun sjældent i mødeaktiviteter, men lader sig repræsentere eller opsøger selv informationer, hvis de har behov. De er ofte kun i berøring med byfornyelsen, når de skal genhuses, og når de flytter tilbage i den renoverede bolig. En lille gruppe, som man kunne kalde de fattige / marginaliserede / sårbare, er flyt- De aktive beboere agerer på andres vegne og er som regel valgt som beboerrepræsentanter i udlejningsejendomme eller til bestyrelser i andels- eller ejerboligfor eninger. Via disse poster kan de være aktive i karréråd og i Vesterbros repræsentantskab for Byfornyelse, og via disse igen i Centerledelsen og kommunens kontaktudvalg. En del af dem er tillige aktive i en eller flere af Vesterbros mange foreninger eller organisationer. Der er en ganske naturlig tendens til, at de aktive udgør en form for Tordenskjoldssoldater, men de har en vigtig rolle. De er med til at udvikle beboersamarbejdet og indgår i forhandlinger om større indflydelse, eksempelvis på valg af tekniske rådgivere til bygningsregistrering og projektering af gårdanlæg. 134 Information, formidling og beboersamarbejde

20 Man kan godt få indtryk af, at de aktive f.eks. i karrérådene har vanskeligt ved at holde løbende kontakt til det bagland, de er valgt af eller kommer fra. Et af problemerne er den meget lange byfornyelsesproces, hvor mange falder fra, flytter o.s.v. Særligt under byggearbejderne, hvor beboerne er spredt for alle vinde, går meget af kontakten tabt. Karrérådsdemokratiet er i alle karreer formaliseret, men det fungerer ikke altid i praksis. De aktive lærer en stor del af beboerne at kende under processen og bringer ønsker, problemer og synspunkter videre, men er der gået for lang tid uden konkrete beslutninger og handlinger, mister mange troen på, at der virkelig kommer til at ske noget og organiseringen risikerer at falde fra hinanden. Specielt for lejerne i de private udlejningsejendomme har det været et problem, at ejeren ofte ikke informerer om projekteringsarbejdet, men først lader høre fra sig, når den lovpligtige vetohøring skal gennemføres. En fremtidig mere udbredt anvendelse af aftalt boligforbedring, hvor ejeren er afhængig af en aftale med lejerne, kan måske løse en del af dette problem i nye byfornyelsesområder. CASA s spørgeskemaundersøgelse fra maj/ august 2001 fastslår, at 15% af beboerne i lejeboligerne, 25% i andelsboligerne og 33% i ejerboligerne betragter sig som aktive. Dette dækker formentlig ikke kun en aktiv rolle i byfornyelsens forskellige organer, men snarere en bredere aktiv forholden sig i byfornyelsesprocessen. Ifølge handlingsplanens opgavefordeling varetager byfornyelsesselskaberne - planlægning og gennemførelse af byfornyelsesbeslutninger som kommunens rådgivere og forretningsførere, - information af ejere og lejere i henhold til byfornyelseslovens krav, - deltagelse i Kontaktudvalget vedrørende byfornyelsens sociale Dimension (nedlagt i 1995, hvorefter Kontaktudvalget blev oprettet i 1997), og - samarbejde med kommunen om byarkitektoniske og planmæssige spørgsmål. Karrébutikkerne styres af karrérådene. De er bemandet af langtidsledige eller folk i aktivering, såkaldte karréstafetter, ansat via Centret og lønnet af kommunen. Herudover er der én fastansat stafet i karrébutikken Det gule Hus. Primærdriften betales fra byfornyelsesselskaberne over sagernes informationsbudgetter. Karrébutikkernes bemanding er ikke uden problemer, idet stafetternes ansættelse kun varer 6-12 måneder. De korte ansættelser gør det meget vanskeligt at skabe kontinuitet i samarbejdet med karrérådene og de aktive beboere. Et godt samspil mellem de aktive beboere, byfornyelsesselskaberne og Vesterbro Byfornyelsescenter foregår gennem Byfornyelsesskolen, der har til huse i Centret, og via de tilknyttede informationsbutikker, de såkaldte karrébutikker. Fra starten var der stor uenighed mellem kommunen / byfornyelsesselskaberne og Repræsentantskabet om, hvorvidt skolen skulle være uafhængig af Vesterbro Byfornyelsescenter. Lokalt ønskede man ressourcer til informationsarbejdet og mødeaktiviteterne i karreerne, og mulighed for selv at disponere kursusforløb, foredragsrækker m.v. Det endte med at skolen fik egen bestyrelsen med et flertal af lokale repræsentanter og et par repræsentanter for centerledelsen, egen aktivitetsplan og eget budget og regnskab. På grund af de senere års vanskelige økonomi, men også for at koordinere aktiviteterne, har skolen og Centret nu indgået en samarbejdsaftale. Skolen er finansieret af kommunen og af anden projektstøtte. En gruppe som står lidt i baggrunden, når det handler om samarbejde, er ejerne (forstået som udlejerne). De deltager sjældent i den demokratiske proces, men optræder ofte først aktivt, hvis der i byfornyelsesforslagene lægges op til overtagelse af deres ejendom, eller foreslås et byggeprogram og en støtte, der ikke passer dem. De fleste er aktive, når opfordringerne er sendt ud og der skal projekteres, søges om godkendelse og bygges. Nogle har Information, formidling og beboersamarbejde 135