New Public Management af Carsten Greve

Transkript

1 New Public Management af Carsten Greve Carsten Greve & Nordisk Kultur Institut Publikationen indgår i forskningsprojektet Nordisk Kulturpolitik under Forandring. Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering af teksten eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copy-Dan. Enhver anden udnyttelse uden skriftligt samtykke fra forfatteren/forlaget er forbudt ifølge dansk lov om ophavsret. Tlf nordkult@post11.tele.dk 1. Indledning Den offentlige sektor har gennemgået mange forandringer i løbet af de sidste to Årtier. Forandring er blevet til et krav i sig selv. Forandring forekommer i mange udgaver og på mange niveauer i den offentlige sektor (Antonsen & Beck Jørgensen, red. 2000). En måde at betegne forandringer på er "New Public Management" (NPM) (Hood 1991). Betegnelsen NPM er opstået i den angle-saksiske lande i slutningen af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne. Betegnelsen dækker over en række reformer i den offentlige sektor verden over. Det er ikke korrekt at kalde NPM for en teori. Det er snarere en samlebetegnelse for en række initiativer og reformer. Senere er begrebet blevet anvendt i mange lande. I de nordiske lande er det også blevet mere almindeligt at bruge NPM-betegnelsen (Klausen og Ståhlberg 1998). I USA talte man om "Reinventing Government" (Osborne og Gaebler 1993). Nogle forfattere mener at kunne identificere en global tendens (Kettl 2000), mens andre er mere skeptiske med hensyn til udbredelsen af NPM. I denne tekst vil jeg kort redegøre, hvad NPM står for. Jeg vil diskutere konkrete styringsredskaber som illustration af NPM-tendensen. Derefter redegør jeg for NPM's udbredelse. Jeg vil se på, hvilken kritik NPM har været udsat for. Endelig vil jeg komme ind på, hvilke alternativer der findes til NPM tendensen. 2. Hvad er NPM? Den britiske professor Christopher Hood (tidligere London School of Economics, nu Oxford University) var forskeren, der satte ord og begreb på den forandring af den offentlige sektor, der havde været i gang siden begyndelsen af 1980'erne. Hood anvendte i en nu berømt artikel "A Public Management for All Seasons?" betegnelsen NPM. I de nordiske lande havde vi igennem 1980'erne talt om "modernisering" af den offentlige sektor. Indholdet var stort set det samme som NPMforskerne talte om.

2 2 Med NPM pegede Hood - og andre efter ham (Pollitt & Bouckaert 2000) - på især to tendenser i den offentlige sektor. For det første tendensen til administrative reformer i den offentlige sektor. Hood listede bl.a. decentralisering af ledelsesansvar, målstyring, brug af IT i sagsbehandlingen, output- og resultatfokus. For det andet tendensen til institutionelle reformer: opsplitning af den offentlige sektor i mindre resultatenheder, adskillelse mellem bestiller og udfører og inddragelse af private virksomheder gennem udlicitering, dannelse af statslige aktieselskaber, privatiseringer og markedsgørelse i det hele taget. Hvorfor blev NPM opfattet som nyt i den offentlige sektor? Det gjorde NPM først og fremmest fordi det blev set som et alternativ til den gængse måde at opfatte den offentlige sektor på; som et hierarki og et bureaukrati, der var meget lidt fleksibelt. I stedet for bureaukrati i den kendte weberske forstand satte NPM fokus på ledelse. Ledelse havde hidtil været et begreb, der mest havde været forbundet med Handelshøjskolerne. I 1980'erne og specielt i 1990'erne blev det legitimt at tale om behovet for ledelse i den offentlige sektor. Offentlig ledelse handler om udførelse af offentlige beslutninger og om handling, hvor bureaukrati mere giver associationer til stilstand og blokering af handling. Udviklingen blev populært sammenfattet udsagnene om, at "lade lederne lede" (letting managers manage") og tvinge lederne til at lede ("making managers manage") (Kettl 2000). Den teoretiske inspiration til NPM kom fra to forskellige steder. For det første kom den teoretiske inspiration fra "ledelseslæren" eller ledelsesteorien fra Handelshøjskolerne. Ledelse havde i årevis været studeret og praktiseret primært som "ledelse i den private sektor". Gennem tiden har der været udviklet en række opfattelse i den "videnskabelige ledelse", som Taylor tilbage i 1911 havde arbejde med, da han introducerede tidsmålinger og samlebånd. Siden Taylors minutiøse tidtagning har ledelsesteorien gennemgået flere bølger. Allerede i 1940'erne og 1950'erne gjorde ledelsesforskere op med Taylors maskin-prægede tilgang, og satte fokus på anvendelsen af de menneskelige ressourcer (jf. betegnelsen Human Ressource Management, som eksisterer den dag i dag). Der var også fokus på betydning af at arbejde sammen i hold samt fokus på andre motivationsfaktorer end blot løn. En nyere tendens er at se på værdiernes betydning for en organisation, jf. betegnelsen værdibaseret ledelse. Budskabet i denne teoriretning er: Ledelse er en nødvendig funktion i enhver organisation. Ledelsen skal motivere medarbejderne til at yde deres ypperste. Skab plads til ledelse, men erkend, at "god ledelse" kan opnås på mange forskellige måder. For det andet kom inspirationen fra nyere økonomisk teori om organisation og beslutning, den såkaldte "New Institutional Economics". Denne retning overførte antagelsen om aktørers nyttemaksimering til studiet af politik og forvaltning. Allerede Niskanen i 1971 havde forsøgt at vise, at de offentligt ansatte forsøger at skaffe sig større bevillinger og større kontorer på bekostning af skatteborgernes reelle ønsker. I den nye institutionelle økonomi ses alle aktører som nyttemaksimerende. Det betyder, at systemerne skal indrettes på en måde, der får aktørernes sande præferencer frem i lyset. Med andre ord kan man ifølge denne teori-retning ikke mere forlade sig på, at de offentligt ansatte udfører deres job efter politikernes anvisninger. Der må kontrol- og styringssystemer til. En indflydelsesrig teori indenfor dette område er principal-agent teori, hvor principalen ønsker at få agenten til at foretage en bestemt handling, men agenten antages at ville forsøge at skjule vigtig information samt at skjule de faktiske handlinger. En øvelse for principalen bliver derfor at skabe incitamentsstrukturer, der skal få agenten til at danse efter principalens pibe, selv om agenten ikke umiddelbart har lyst dertil. Budskabet i denne teoriretning er: skab adskillelse

3 3 mellem organisatoriske enheder i den offentlige sektor. Stol på ingen. Sørg for at få de sande præferencer frem i lyset. Da Hood skrev om NPM i sin 1991-artikel gjorde han opmærksom på, at de to inspirationskilder i hhv. nyere institutionel økonomisk teori og ledelses-læren ikke nødvendigvis var forenelige. Han viste, at der kom forskellige budskaber ud fra de to teoriretninger, hvor den basalt set byggede på mistillid og antagelse om egennytte, mens den anden basalt set byggede på tillid og muligheden for at motivere andre ud fra nogle højere mål end ens egen snævre nyttemaksimering. Den teoretiske spænding i NPM-betegnelsen er til stede den dag i dag. I de aktuelle reformer er der både tendenser til at "svinge pisken" og skabe incitamentsstrukturer for de offentligt ansatte, mens der samtidig advokeres for holdsamarbejde og forestillingen om "den hele medarbejder". Hvad skal de offentligt ansatte rette sig efter? Den teoretiske diskussion har dog ikke afholdt alverdens regeringer fra at gå i gang med at anbefale forandring af den offentlige sektors organisering. NPM er derfor ikke bare en teoretisk ide og et samlebegreb. NPM betegner også praksis med at reformere den offentlige sektor. Skal man udlede, hvad det er, der i dag er budskabet fra NPM, kan man sige, at det er plads til at udøve offentlig ledelse samt at skabe incitamentsstrukturer gennem opsplitning af organisatoriske enheder. Den plads der i dag er til ledelse, var der ikke tidligere (i 1970'erne og store dele af 1980'erne). Den ide med at splitte den offentlige sektor op i mindre resultatenheder, var der heller ikke tidligere. Processen har i høj grad gået på "at skabe organisationer". Offentlige organisationer er ikke mere blot dele af et stort offentligt bureaukrati; offentlige organisationer har i dag deres egen identitet, logo og holdning til deres mission her i tilværelsen. NPM er derfor på godt og ondt blevet lig med forandring i en bestemt retning; mere ledelse og mere opsplitning og selvstændiggørelse af offentlige organisationer. 3. Konkrete styringsredskaber: Kontraktstyring som eksempel NPM dækker over en mængde forskellige styringsredskaber, der bruges i den offentlige sektor i dag. I flæng kan nævnes værdibaseret ledelse, balanced score card, målstyring, udlicitering og kontraktstyring. Især kontraktstyring er blevet udbredt i mange OECD-lande i de senere År (Walsh 1995; Fortin & van Hessel 2000). Den offentlige sektor er også på kontrakt i Danmark (Ejersbo & Greve Kontraktstyring er et typisk NPM-redskab. Kontrakter bruges i vid udstrækning i den private sektor, både blandt virksomheder imellem, men også mellem privat personer. Vi skriver under på en kontrakt, når vi køber et hus, en ny Cd-afspiller, en forsikring osv. At bruge kontraktbegrebet i den offentlige sektor sender signaler om effektivitet, seriøsitet og dynamik. De gør det i den private sektor, så hvorfor kan vi ikke også benytte os af samme metode i den offentlige sektor, har tankegangen ofte været i de senere år. Kontrakt-begrebet anvendes imidlertid noget anderledes i en offentlig sektor kontekst. I den private sektor er en kontrakt et skriftligt dokument, som to ligeværdige parter skriver under på, de gør det i frivillighed, og der er opstillet klare sanktioner, hvis kontrakten misligholdes. Hvis kontrakter anvendes internt i den offentlige sektor (altså ikke ved udlicitering, hvor der er en privat virksomhed inde i billedet), er der for det første ikke tale om to ligeværdige parter, da der - i Danmark - eksisterer et klart over-underordnelsesforhold mellem en departementschef og en styrelseschef. For det andet indgås kontrakten ikke nødvendigvis frivilligt. En chef for en styrelse kan ikke undsige sig at skrive under, hvis departementet har vedtaget, at ministeriet styres gennem kontrakter. For det tredje er der sjældent specificeret specifikke sanktioner i kontrakterne.

4 4 Kontrakterne kan i bogstaveligste forstand ikke holde i byretten. De er ikke juridiske gyldige som kontrakter; der er snarere tale om en intern aftale om en hensigtsmæssig arbejdstilrettelæggelse. Kontrakter eksisterer på alle niveauer i den danske offentlige sektor i dag. Over 100 styrelser i centraladministrationens ministerier er i dag organiseret som kontraktstyrelser. Desuden kan styrelserne organiserer sig internt med kontrakter, så der for eksempel findes afdelingskontrakter, kontorkontrakter og individuelle direktørkontrakter. Kulturministeriets område anvender kontraktstyring i vidt omfang, bl.a. er institutioner som Statens Museum for Kunst og Nationalmuseet kontraktstyret. I den kommunale sektor eksperimenteres der også med intern kontraktstyring i eksempelvis Roskilde, Allerød og Ribe. Kontraktstyringen har grebet ind i mange dele af den offentlige sektor. I staten har kontraktstyringen gennemgået tre faser (Greve 2000). Først blev kontrakter set som led i en noget-for-noget politik, hvor styrelserne blev pålagt nogle bestemte opgaver gennem en kontrakt, hvorefter Finansministeriet kvitterede ved at give en "budgetgaranti", dvs. love ikke at foretage nedskæringer i kontraktperioden. Kontraktperioden for statslige styrelser var typisk på tre-fire år. Forsøget var delvist inspireret af en reform i den britiske centraladministration med såkaldte "Next Steps Agencies". I begyndelsen var der tale om et mindre antal styrelser (9), der alle var motiverede for at komme med i forsøget. Det var her, at Nationalmuseet med Christian Nissen i spidsen meldte sig under fanerne i kontraktstyringsforsøget. I den anden fase trak Finansministeriet sig ud af forhandlingerne om kontrakterne. I stedet blev forhandlingerne ført af hvert enkelt departement. Med Finansministeriets tilbagetrækning forsvandt budgetgarantien. Finansministeriet havde fundet ud af, at det blev for dyrt og ufleksibelt i længden, hvis der blev udstedt budgetgarantier en masse. I denne fase kom dialogen mellem departementer og styrelser i centrum. Undersøgelser har vist, at departementerne ofte overlod til styrelserne at komme med et udkast til, hvad der skulle stå i kontrakten (Thaarup 1995). Dialogen betød, at hvert departement kunne tilrettelægge kontrakten efter deres egen styringsfilosofi. På sigt har det medført en stor heterogenitet i udformningen og anvendelsen af kontrakter. I den tredje fase kom der øget fokus på opfølgning, afrapportering og kontrol. Samtidig tog evalueringsbølgen til i Danmark. Mange af de danske initiativer følges op af evalueringer, og evalueringerne institutionaliseres (Foss Hansen, 2000). I midten af 1990'erne introducerede Finansministeriet ordningen med virksomhedsregnskaber. I virksomhedsregnskaberne afrapporterer styrelserne hvilke mål de har nået og hvilke ressourcer der har været anvendt. Ca. 170 virksomhedsregnskaber blev aflagt i Ofte har dokumenterne været omfangsrige; helt op til sider. Der er derimod generet en mængde information, som departementerne, men også Finansministeriet, skal tage stilling til. Der har været fremført en del kritik af ordningen med virksomhedsregnskaber. Forskeren Peter Skærbæk fra Handelshøjskolen i København har noteret, at der bruges mange ressourcer på ordningen og at indsatsen efter hans mening ikke står mål med resultatet. Det er nemlig til debat hvor meget virksomhedsregnskaberne fører til en mere effektiv forvaltning. Her er Skærbæk uenig med økonomistyrelsen under Finansministeriet, der hidtil har forsvaret projektet. Kontraktstyring er typisk for den effekt som NPM har haft. For det første er der delegeret ansvar ud til den ledelsen i styrelserne, der har skulle indgå kontrakterne. En styrelsesdirektør kan så vælge at uddelegere yderligere ledelsesansvar til sine egne chefer og medarbejdere. Derved er det blevet

5 5 vanskeligere at foretage en top-down styring i den danske offentlige sektor, fordi mange konkrete beslutninger træffes på decentralt niveau. Det er ikke altid, at topledelsen ved, hvad der foregår alle steder i organisationen. Fra centralt hold i Finansministeriet har man prøvet at afbøde for dette ved at indføre virksomhedsregnskaber. For det andet medfører NPM, at informationsniveauet vokser. Der produceres ganske enkelt masser af dokumentation for, hvordan forvaltningen arbejder, og hvilke prioriteringer, der foretages. Mængden af information i forhold til kontrakter, virksomhedsregnskaber, etiske regnskaber, målstyring er øget i forhold situationen i "den gamle, bureaukratiske offentlige sektor", hvor de offentligt ansatte holdt kortene tættere til kroppen. Tidligere gjorde forvaltningen en dyd ud af kun at meddele det mest nødvendige til omverdenen; nu hyrer forvaltningen web-burauer og informationsmedarbejdere til at fortælle omverdenen om, hvad de laver. For det tredje er det vigtigt at iagttage, at NPM udvikles i brugernes og "kundernes" navn. I den gamle bureaukratiske offentlige sektor var det politikerne og vælgerne, der skulle adlydes. Under NPM er de offentlige organisationer meget opmærksomme på, hvem deres målgruppe er. Borgerne er blevet til brugere og kunder under NPM. Brugerne og borgerne stiller sig ikke tilfreds med standardløsninger og fastlagte lukketider. Brugerne og kunderne vil have individuelt tilpassede ydelser og fleksible åbningstider, så de kan komme i kontakt med forvaltningen, når de (brugerne og kunderne) selv har tid. I tillæg til fokus på ledelse og fokus på information og dokumentation er kommet ønsket om et friere valg for brugerne og kunderne. En rapport fra Indenrigsministeriet o.a.. satte for et par år siden fokus på temaet om et friere valg. "Friere valg" er gået hen og blevet en selvstændig værdi for mange brugere og kunder. Det betyder, at de offentligt ansatte ikke blot skal levere en vare, som både er bedre og billigere end tidligere; der skal også være forskellige varer eller ydelser at vælge imellem. 4. Hvorfor har NPM bredt sig til mange lande? NPM-opskriften på, hvordan den offentlige sektor kan reformeres, er blevet modtaget med kyshånd af mange regeringer verden over. New Zealand var et af de lande, der tidligst eksperimenterede med NPM, og landets reformer er beskrevet indgående i litteraturen (Boston,1999). New Zealand er et land, der er mindre end Danmark målt i antal indbyggere. Alligevel har landet nået at tiltrække sig stor international opmærksomhed med sine offentlig ledelses-reformer, så politikere, embedsmænd, konsulenter og forskere har valfartet til landet. New Zealands reformer har gennemgået flere faser i sin NPM-udvikling (Kettl, 2000). I den første fase var der fokus på ledelses-reformer, hvor decentralisering af ledelsesansvar og kontraktstyring indgik som vigtige komponenter. Herefter fulgte en markedsfase, hvor udlicitering og privatisering af offentlige virksomheder kom på dagsordenen. I 1990'erne indledte New Zealands reformer en "strategisk fase", hvor politikerne forsøgte at koordinere de forskellige initiativer de havde sat i gang. Faren ved opsplitning i mange individuelle resultatenheder har været, at fokus for den enkelte organisation blev for snævert, så helhedsperspektivet blev udeladt. I sidste halvdel af 1990'erner er New Zealand nu gået ind i en periode præget af eftertænksomhed, hvor det drejer sig om at forstå effekterne af NPM-tiltagene. Grundlæggende skelner Kettl (2000) mellem to tilgange til NPM-reformer: Den radikale strategi, hvor NPU-redskaber introduceres over en relativ kort periode og sigter mod at transformere den offentlige sektor i retning af den private sektor. Kettl regner New Zealands udvikling som en radikal

6 6 tilgang, men Storbritanniens eksempel, især undr Thatcher i 1980'erne, nævnes også. Den anden strategi er den gradvise eller instrumentelle strategi, hvor ledelsesreformer introduceres lidt efter lidt. Kettl fremhæver selv USA som eksempel på det sidste. Daværende vice-præsident Al Gore stod i spidsen for et relativt ambitiøst forsøg på at ændre kulturen og arbejdsgangene i den amerikanske offentlige sektor. De nordiske lande har ligeledes indført NPM gradvist og pragmatisk (Klausen & Ståhlberg,1998; Greve & Jensen, 1999; Christensen og Lægreid, 2001). Mange NPU-redskaber på Hoods liste er taget i anvendelse. Det er bare sket lidt efter lidt uden de helt store armbevægelser og ideologiske markeringer, hvis man ser bort fra den første Schlütter-periode i 1980'erne i Danmark. Nogle lande har dog været mere skeptiske med det "angle-saksiske" NPM-eksperiment. Frankrig har holdt sig tilbage og mere stolet på landets traditionelle centralmagt. Tyskland har haft nok at se til med genforeningen. Desuden har Tyskland en meget juridisk-præget topembedsmandsstab, der har virket som konservative kræfter i forhold til NPM-udviklingen. Derimod er NPM-forslag meget udbredt på l leder-niveau i Tyskland og blandt de lokale regeringer. 5. Hvorfor er NPM blevet kritiseret og hvem har kritiseret? I Danmark kendes debatten om NPM især som debatten om "djøficering". Skeptikerne ser horder af unge scient.pol'er / statskundskabsuddannede komme løbende i den offentlige sektor med deres reform-redskaber under armen, parat til at effektivisere og strømline den offentlige sektor. Debatten om NPM har især koncentreret sig om fire dele: manglende fokus på demokrati, herunder demokratisk brugerindflydelse, reform er mere "snak" end "handling" og endelig, at reformerne indføre på vidt forskellig måde, så det ikke giver mening at tale om en samlet NPM-model samt usikkerhed om effekten af reformerne. Demokrati-kritikken kommer flere steder fra. Der findes politikere i både Folketing og kommunalbestyrelser, der synes, at de efterhånden mister overblik og indflydelse med de mange nye styringsinstrumenter. Et af formålene med at decentralisere ledelsesansvaret har været at lade lederne få mere råderum til dagligdagsbeslutninger. Politikernes rolle under NPM er at lægge de overordnede retningslinier og udstikke de langsigtede mål. Mange politikere, der gerne vil blande sig i dagligdagen og tage enkeltsager op, finder sig ikke godt tilpas med NPM. Mere generelt går kritikken af NPM på, at der fokuseres for meget på effektivitet i snæver økonomisk forstand og for lidt på de bredere demokrati-hensyn om at inddrage borgere og berørte interesser. Hertil kommer, at NPM ikke er lydhør overfor den omfattende brugerinddragelse, der har fundet sted mange steder i den offentlige sektor. Det gælder f.eks. på skole- og daginstitutionsområdet, hvor der er oprettet brugerbestyrelser. Medlemmerne af brugerbestyrelserne kan hurtigt komme til kort overfor djøf'erne på rådhuset. I det hele taget passer en mere moderne demokratiopfattelse med vægt på borgerne som "hverdagsmagere" (Bang & Sørensen 1999) dårligt til de mere strømlinede tanker om fokus på effektivitet og output, som NPM kører frem til. En anden kritik har været, at hele reform-bølgen mere er "snak" end egentlig "handling", jf. også den svenske organisationsforsker Nils Brunssons (Brunsson & Olsen, red. 1993) analyse af reform som rutine. Forvaltningerne producere uendeligt mange dokumenter og rapporter, og afholder temadage og konferencer uden at det nødvendigvis berører den enkelt medarbejders dagligdag. De mange virksomhedsplaner, kontrakter og virksomhedsregnskaber på for et museum Ændrer ikke

7 7 nødvendigvis grundlæggende på en kustodes eller en konservators arbejdsfunktioner, men de optager en masse af ledelsens tid alligevel. I dette perspektiv er NPM kun en slags legeplads for veluddannede administratorer og offentlig ledere, der holder hinanden beskæftiget med forskellige strategioplæg, mens arbejdslivet i dagligdagen i den offentlige sektor stadig går med at passe børn, se efter syge mennesker på hospitalerne, skabe udstillinger på museerne og så videre. En tredje kritik har været, at reformerne implementeres ud fra så mange forskellige forudsætninger og på mange forskellige måder, så det er omsonst at tale om NPM generelt. Der kan være stor forskel på at modernisere Brovst kommune i Vendsyssel i forhold til at modernisere Gentofte kommune i Københavns-området. Der er også stor forskel på at reformere den tyske eller svenske stat og så modernisere staten i Honduras eller Aserbadjan. Ikke desto mindre er det (næsten) den samme type af reform-snak og begrebsverden, der høres over den ganske verden. Kritikerne hævder, at landene simpelthen udviser for store forskelle, og at disse forskelle må respekteres. NPM er særligt et fænomen i OECD-landene, og ikke mere end det. En fjerde kritik har været, at det er usikkert, hvad effekten af reformerne under NPM egentlig er. Den britiske forsker Christopher Pollitt (1996) har tidligere vist, at der findes meget få systematiske evalueringer af, hvordan reformer i NPM-regi virker. Et land som New Zealand, der har været foregangsland for NPM, er et af de lande, der mindst har evalueret (Boston 1999). Efterhånden er der dog ved at komme flere analyser, også fra forskerne. Christopher Pollitt har selv stået for en stor undersøgelse af reformbestræbelserne i ti udvalgte lande plus Europakommissionen (Pollitt & Bouckaert 2000). Her hævder Pollitt, at der faktisk er belæg for, at den offentlige sektor har ændret karakter. Samme resultat når Lægreid & Pedersen (1999) frem til i deres analyse af de nordiske lande, hvor de har set på strukturelle organisatoriske forandringer. 6. Er der alternativer til NPM? Ser vi på den omtale NPM har fået, foranlediges man til at tro, at NPM er "the only show in town" (Dunleavy & Hood 1994). NPM er i sin egen og OECD's selvforståelse en tendens, der har bredt sig verden over, og som ingen offentlig sektor eller offentligt ansat person kan lade være med at tage hensyn til. Men der findes alternativer til NPM. Alternativerne formuleres ud fra tre forskellige udgangspunkter (Wolf 2001; Bang, Dreyer-Hansen & Hoff 2000; Kettl 2000): For det første hævdes det, at vi i de senere år har set en større fokus på værdier, herunder værdibaseret ledelse, i den offentlige sektor. Det er nødvendigt med en mere "holistisk" tilgang til den offentlige sektor, end den snævre effektivitetstænkning, som NPM kan tilbyde (Wolf Desuden er der krav om etik og etisk stillingtagen og handling. Offentlige organisationer er noget særligt, som adskiller sig fra private organisationer, og den særlige offentlige kontekst må anerkendes (Beck Jørgensen & Melander, red. 1999). For det andet er der større fokus på demokrati og muligheden for demokratisk deltagelse (Bang, Dreyer-Hansen og Hoff, 2000). Det betyder også, at det er svært at adskille politik fra forvaltning. Mange af de initiativer, der tages i NPMs navn er legitimeret med, at de er tekniske og administrative beslutninger, men forvaltningen

8 8 Referencer: er indblandet i politik på godt og ondt - også når det gælder reformer (Pollitt & Bouckaert 2000). For det tredje er der et større fokus på behov for koordination og samfundsmæssig styring. Offentlig ledelse må her underordnes et bredere koordinationsbehov mellem stat og samfund (Kettl 2000). Ikke i form af gammeldags planlægning. Mere i form af netværkssamarbejde, der ofte forstås internationalt som "governance" (Rhodes 1997; Pierre 2000). Et netværksperspektiv åbner op for en bredere dialog mellem flere aktører, end kun de administratorer, der har en nøglerolle under NPM. Samfundets kompleksitet lader sig ikke indfange eller indkapsle af NPM's resultatfokusering. Den fremtidige samfundsforståelse skal både fange dynamikken i de nye interaktionsformer og samtidig bruge de stabiliserende faktorer, der findes i den offentlige sektors grundværdier. Antonsen, M. & Beck Jørgensen, T Forandringer i teori og praksis. Skiftende billeder fra den offentlige sektor. København: Jurist og økonomforbundets forlag. Bang, H. & Sørensen, E "Hverdagsmagerne. En udfordring til demokratiet og til samfundsforskningen" i Goul Andersen, J. m.fl.red. Den demokratiske udfordring. København: Hans Reitzels Forlag. Bang, H. Dreyer-Hansen, A. & Hoff, J.red. Demokrati fra neden. København: Jurist og økonomforbundets Forlag. Berg-Sørensen, A.red Etik til debat. København: Jurist og økonomforbundets Forlag. Boston, J "New Models of Public Management. The Case of New Zealand" Samfundsøkonomen, nr Brunsson, N. & Olsen, J.P The Reforming Organization. London. Routledge. Christensen, T. & Lægreid, P New Public Management. Aldershot: Ashgate Publishers. Dunleavy, P. & Hood, C "From Old Public Management to New Public Management. Public Management and Money, juli-september. Ejersbo, N. & Greve, C Den offentlige sektor på kontrakt. Paper til konference i Bergen, november. Foss Hansen, Hanne "Evaluering i Norden" Temanummer af Nordisk Administrativt Tidsskrift nr Hood, C "A Public Management for All Seasons?" Public Administration, pp Greve, C "Contracts as Reinvented Institutions in the Danish Public Sector. Public Administration, No. 1.

9 9 Greve, C. red Offentlig ledelse og styring i bevægelse. København: Jurist og økonomforbundets Forlag. Greve, C. & Jensen, L New Public Management på dansk. Temanummer af Samfundsøkonomen, nr Fortin, Y. & Hassel, H.v.red Contracting in the New Public Management. Amsterdam: IOS Press. Kettl, D The Global Revolution in Public Management. A Report on the Transformation of Governance. Washington, D.C. Brookings. Klausen, K.K. & Ståhlberg, K.red New Public Management i Norden. Odense: Odense Universitets Forlag. Lægreid, P. & Pedersen, O.K.ed Fra opbygning til ombygning i staten. København: Jurist og økonomforbundets Forlag. Osborne, D. & Gaebler, T Reinventing Government. New York: Plume. Pierre. J.red Debating Governance. Oxford. Oxford University Press. Pollitt, C "Justifications by Works or Faith. Evaluating the New Public Management. Evaluation. Pollitt, C. & Bouckaert, G Public Management Reform. A Comparatative Perspective. Oxford: Oxford University Press. Rhodes, R Understanding Governance. Buckingham: Open University Press. Walsh, K Public Services and Market Mechanisms. Houndsmill: MacMillan Press. Wolf, A "Temaer og tendenser i forvaltningspolitikken". I Greve, C.red. Offentlig ledelse og styring i bevægelse. København: Jurist og økonomforbundets Forlag.