FRIT VALG PÅ ÆLDREOMRÅDET

Transkript

1 Jeanette Eggert Eggertsen Ingrid Vestergaard Pedersen Dorthe Elkjær Nielsen FRIT VALG PÅ ÆLDREOMRÅDET IMPLEMENTERING AF FRIT VALG INDENFOR PRAKTISK BISTAND OG PLEJE MASTERAFHANDLING AUGUST 2003 MPM-UDDANNELSEN SYDDANSK UNIVERSITET, ODENSE

2 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse: INDLEDNING...4 Masterafhandlingens opbygning... 5 PROBLEMFORMULERING...7 Afgrænsning af problemformuleringen... 7 METODER...9 Rekonstruktion af programteorien for "Frit valg"... 9 Analyse Identifikation af hvad der påvirker implementering af "Frit valg" i kommunerne Interview Udvælgelse af cases Analyse Verificering Rapportering PRÆSENTATION AF "FRIT VALG" PÅ ÆLDREOMRÅDET...18 Generelle og understøttende initiativer Målsætninger for "Frit valg" på ældreområdet Serviceloven TEORI...24 Programteori Opfølgningsstrategi Moderatorer Forandringsteori Celle 1: Planlagte forandringer, hierarkiske Celle 2: Planlagte forandringer, ikke hierarkiske Celle 3: Uplanlagte forandringer, hierarkiske Celle 4: Uplanlagte forandringer, ikke hierarkiske Implementeringsteori generelt set Instrumentvalg Implementeringen som en proces Økonomisstyring og Markedsdannelse Markedsføring

3 Indholdsfortegnelse EMPIRI - DATAINDSAMLING OG ANALYSE...47 Rekonstruktion og analyse af programteorien Programteori for "Frit valg" ved levering af praktisk bistand og pleje på ældreområdet Reformprogrammet Velfærd og Valgfrihed Lovændringen Sammenfatning af målene for implementering af "Frit valg" Baggrund for instrumentvalg samt antagelser om deres virkemåde Servicestrategi Brugerinformation Brugertilfredshedsundersøgelser Tilskud "Frit valg"- programmets udfald Analyse af programteorien for implementering af "Frit valg" Diskontinuerte forandringer Analyse af instrumentvalgets egnethed samt identifikation af moderatorer, der påvirker implementeringen af "Frit valg" ste beslutningspunkt - Socialministeriet nde beslutningspunkt kommunalbestyrelserne die beslutningspunkt den kommunale forvaltning de beslutningspunkt visitatorerne te beslutningspunkt borgerne te beslutningspunkt private leverandører Sammenfatning af analysen KONKLUSION Hvad rummer "Frit valg"-lovgivningen på ældreområdet og hvilken ideologi ligger til grund herfor? Giver polycydesignet "Frit valg"? Hvad påvirker kommunernes implementering af "Frit valg", og hvilke erfaringer er der gjort med markedsskabelse? DISKUSSION OG PERSPEKTIVERING REFERENCER

4 Indledning,1'/('1,1* Det er i disse år kendetegnende for den offentlige sektor i Danmark, at nye trends og nye udviklingsmodeller kommer til i stadig hastigere tempo. Der er adskillige eksempler på, at nye styringsmodeller og ændrede normative begrundelser, har betydet ændringer i den danske velfærdsmodel. New Public Management (NPM 1 )bølgen har rullet ind over det offentlige område og sat sig spor. Den danske velfærdsmodel er til diskussion. Det gælder også for ældreområdet. Vi har i Danmark lang tradition for, gennem skattebetalingen, at spare op til et forsørgelsesgrundlag i alderdommen samt gratis adgang til en række serviceydelser, som over tid er gået fra at være opgaver i familien, til at være en offentlig forpligtigelse. Med en faldende tilbagetrækningsalder fra arbejdsmarkedet og tidlig overgang til pensionisttilværelse, en stigende levealder og et markant stigende antal ældre, er det danske velfærdssystem sat under pres. Ydermere er antallet af personer i den erhvervsaktive alder faldende. Den danske velfærdsmodel adskiller sig fra andre modeller i Europa. I forsøget på at imødegå de problemer en større og større ældrebefolkning kan medføre, er der fra dansk side blevet kikket på andre landes velfærdsmodeller. Vi har på ældreområdet især ladet os inspirere af Sverige og Holland, hvor der er indført frit leverandør valg inden for forskellige områder. "Frit valg" af leverandør af offentlige ydelser er egentlig ikke noget nyt i Danmark. Vi har fx gennem mange år haft mulighed for frit valg på skoleområdet, ved at give mulighed for friskoler. Vi har frit tandlægevalg. På begge disse områder er der knyttet en egenbetaling til ydelserne. Men de nye "Frit valg"-modeller som dukker op for tiden, har ingen egenbetaling tilknyttet. I tilknytning til diskussionen om hvordan vi får råd til at forsørge en stigende ældrebefolkning, er der også den normative diskussion i forhold til, hvad der er samfundets opgave, og hvad der er den enkeltes eget ansvar. 1 NPM er en samlebetegnelse for en række reformer og ændringstiltag. Der sondres mellem de interne organisatoriske forhold, og de forhold der vedrører det offentliges produktions og organisering af serviceydelser. Udgangspunktet er en kritik af den offentlige sektor som værende bureaukratisk, forvokset, ineffektiv og styret af processer og ikke resultater. Der er et ønske om at styre den offentlige sektor på markedslignende vilkår med konkurrence fra private leverandører og med fokus på resultater. Kurt Klaudi Klausen: Skulle det være noget særligt? Fra 2001 s. 44 4

5 Indledning Regeringen har med sit moderniseringsprogram Velfærd og Valgfrihed 2 lagt an til en ændret forståelse af det offentliges opgaver på velfærdsområdet. Reformprogrammet er en samlet strategi for at øge borgernes valgfrihed. Folketinget har, som et element i den såkaldte ældrepakke, med virkning fra 1. januar 2003 indført "Frit valg" af leverandør af praktisk bistand og pleje på ældreområdet. Samtidig er der indført regler om udfærdigelse af servicestrategi for den kommunale virksomhed med henblik på optimering af effektivitet og kvalitet. I serviceredegørelsen skal der redegøres for Kommunalbestyrelsens beslutninger i forhold til valg af midler, specifikt begrundelser for valg eller fravalg af udlicitering. Dertil kommer, at der ligeledes fra 1. januar 2003 er indført en udfordringsret, hvorefter private kan udfordre kommunen i forhold til udførelsen af opgaver, og derved forpligter kommunen til at foretage en reel vurdering af udfordringen. Regeringen har desuden indført et skattestop hvilket betyder, at rammerne for den kommunale drift er låst fast. Alt sammen udfordringer for den kommunale virksomheds fremtidige virke. Beslutningerne betyder bl.a., at den kommunale leverandør kommer i en konkurrencesituation. Enten ved, at det bliver borgeren der kan vælge leverandør, eller som konsekvens af udfordringer fra private leverandører. Indførelsen af "Frit valg", servicestrategi og udfordringsret sker med en kort frist. Vi finder, at indførelsen af "Frit valg" på de traditionelle offentlige kerneområder er en spændende fornyelse i velfærdssamfundet. Vi har valgt at fokusere på mulighederne for, at der for borgerne bliver et reelt frit valg af leverandør i forhold til praktisk bistand og pleje. MASTERAFHANDLINGENS OPBYGNING I masteren har vi valgt at fokusere på 3 hovedemner, der omfatter indholdet af "Frit valg"- lovgivningen og den ideologi der ligger til grund herfor, en analyse af policydesignet samt en analyse af, hvad der påvirker kommunernes implementering af "Frit valg". Masterafhandlingen er opbygget således, at der efter en præsentation og afgrænsning af problemformuleringen følger en beskrivelse af undersøgelsens metodiske tilgang. Metoderne omfatter rekonstruktion af programteorien for "Frit valg" samt en analyse af denne med henblik på at identificere mulige moderatorer, der påvirker implementeringen af "Frit valg". Interview af kommuner, leverandø- 2 Regeringens Moderniseringsprogram, Velfærd og Valgfrihed et reformprogram, maj

6 Indledning rer og socialministeriet er tillige metoder der er anvendes. Efter den metodiske gennemgang præsenteres policyen for "Frit valg" på ældreområdet. Herefter følger en gennemgang af relevante teorier indenfor forandring, implementering, kvalificeret opfølgning samt økonomistyring og markedsdannelse. Teorierne anvendes i analysen af programteorien og fortolkningen af undersøgelsens resultater, som fremgår af afsnittet empiri dataindsamling og analyse. Dette afsnit opdeles i 2 dele, hvor første del indeholder en rekonstruktion af programteorien for "Frit valg" på ældreområdet. I anden del følger en præsentation af de hovedemner, der er gjort til genstand for undersøgelserne i kommunerne samt en analyse af programteorien. Afsnittet afsluttes med en konklusion på, om "Frit valg"-lovgivningen resulterer i "Frit valg", og hvilke moderatorer der kan påvirke implementeringen eller resultatet. Analysen baseres på undersøgelsesresultaterne fra interview med 5 kommunerder suppleres med erfaringer fra Sverige samt 3 private leverandørers syn på forudsætninger for etablering af et marked. Afsnittet afsluttes med en sammenfatning af analysen Til slut opsummeres konklusionerne på undersøgelsen inden masteren afsluttes med en diskussion samt perspektivering. Referencer og noter angives nederst på de aktuelle sider, mens en samlet referenceoversigt kan findes bagest i afhandlingen. Interviewguide og resumé af interview vedlægges som bilag i en særskilt bilagssamling, der bedes behandlet fortroligt. 6

7 Problemformulering 352%/(0)2508/(5,1* Med vedtagelsen af lovgivningen om "Frit valg" på ældreområdet, er det vores fornemmelse, at vi i Danmark står overfor institutionelle forandringer inden for områderne praktisk bistand og pleje. Med institutionelle forandringer mener vi forandringer i den offentlige sektors opbygning, organisering og styring af ydelsesproduktionen på ældreområdet, hvor "Frit valg" betyder, at borgerne kan vælge mellem flere leverandører på et marked. Vi ønsker i dette studie at undersøge, hvad lovgivningen indebærer og hvilke forhold der påvirker implementeringen af "Frit valg" og de forandringer det medfører. Derimod interesserer vi os ikke for at forklare hvorfor policyen forandres. Vi ønsker at undersøge, dels hvilke forudsætninger der er knyttet til de reguleringsmekanismer der styrer hele sektoren, samt de forhold vedrørende organisationsstruktur, personaleforhold, økonomistyring og måder at organisere arbejdet på, der påvirker de enkelte kommuners implementering af "Frit valg". Vi antager, at de nødvendige forudsætninger for implementering af "Frit valg" og dermed skabelsen af et marked, afhænger af den valgte ændringsstrategi på såvel makroniveau, dvs. i sektoren generelt set, som på mikroniveau, dvs. i de enkelte kommuner. Vores problemformulering bliver derfor: Hvad runmmer "Frit valg"-lovgivningen på ældreområdet og hvilken ideologi ligger til grund herfor? Giver policydesignet "Frit valg"? Hvad påvirker kommunernes implementering af "Frit valg" og hvilke erfaringer er der gjort med markedsskabelse? AFGRÆNSNING AF PROBLEMFORMULERINGEN Med henblik på en afgrænsning af undersøgelsesfeltet definerer vi forandringer som et kvalitativt skift i de institutionelle forhold, dvs. der er tale om diskontinuerte forandringer, der yderligere afgrænses til praktisk bistand og pleje. For udlicitering af offentlige opgaver gælder, at de ikke anses som et kvalitativt skift, idet dette har været anvendt igennem flere år, men normalvis 7

8 Problemformulering ikke har medført valgfrihed for borgeren. Valgfriheden og det, at det er borgeren, der vælger leverandør, repræsenterer således et kvalitativt skift. Et skift fra mål- og rammestyring til taxameterstyring, som er en konsekvens af indførelse af "Frit valg", anses ligeledes for at være et kvalitativt skift og defineres derfor som en institutionel forandring, hvorimod justering af en eksisterende mål- og rammestyring ikke opfattes som en forandring. Denne sondring er imidlertid ikke helt entydig, idet indførelsen af fx taxameterstyring på området kan betragtes som en diskontinuert forandring i ældresektoren, men som en kontinuert forandring i den offentlige organisation, idet der blot er tale om en udbygning af denne styringsmodel og dermed en spredning fra andre områder. I denne undersøgelse defineres diskontinuerte forandringer alene ud fra sektoren selv. Denne definition af forandringer vælger vi at holde fast i gennem hele studiet, idet det letter fortolkningen af de enkelte interview. Dette begrundes med, at forskellige aktører kan have forskellige opfattelser og oplevelser af hvor omfattende en forandring skal være, for at der er tale om diskontinuitet, ligesom udviklingsmønstret i de forskellige kommuner kan være så forskelligt, at det der for den ene er en fortsættelse af allerede trådte stier, for den anden kan medføre et radikalt skift. Ved identifikation af hvilke forhold der påvirker implementeringen af "Frit valg", lægges vægt på, at forandringen skal medføre den i lovgivningen forudsatte effekt, og at der ikke er tale om dekobling mellem de indre og de ydre forhold. Undersøgelsen afgrænses således til at få identificeret hvad lovgivningen indebærer, og hvilke diskontinuerte forandringer der er et resultat af policyen, samt at få belyst hvilke forhold der påvirker implementeringen heraf. Markedsdannelsen udgør en af disse forandringer, som vi ønsker at sætte speciel fokus på. Vi fravælger at undersøge forhold der påvirker implementeringen af inkrementelle forandringer, idet vi antager, at forudsætninger for sådanne forandringer allerede er til stede i kommunerne. 8

9 Metoder 0(72'(5 REKONSTRUKTION AF PROGRAMTEORIEN FOR "FRIT VALG" For at kunne belyse hvad der påvirker implementeringen af "Frit valg", skal vi vide, hvilken type forandring der er tale om. Ifølge Lewins feltteori 3 kræver planlagte forandringer en analyse af det totale felt, inden forandringerne kan sættes i gang. Planlagte forandringer kan ifølge Lewin opdeles i 3 faser: Optøning af det eksisterende felt, flytning til et nyt niveau, og en fastfrysning af systemet på det nye niveau. "Frit valg" i ældresektoren befinder sig for øjeblikket i fase 2, hvorfor en rekonstruktion af programteorien for "Frit valg", med udgangspunkt i Vedungs 4 teori kan anvendes til: At belyse hvad lovgivningen indebærer, og hvilken ideologi der ligger til grund herfor. At identificere moderatorer samt institutionelle forandringer. Programteorien rekonstrueres ud fra studier af lovgivningen 5, betænkning 6 og høringssvar, vejledningen 7 samt regeringens reformprogram 8 suppleret med bemærkninger fra Socialministeren og Folketingets socialudvalg samt interview, i og orienteringsskrivelse 9 fra, Socialministeriet. 3 Feltteori er formuleret af Lewin, som..en metode til at analysere kausale relationer og opbygge videnskabelige teorier i Finn Borum, Strategier for organisationsændringer, Handelshøjskolens Forlag 1995, s Vedung, Evert (1998): Utvärdering i politik och forvaltning. Studentlitteratur, Lund, 2. udgave, s L 130; Lov om social service samt Bekendtgørelse om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v., BEK nr. 837 af 09/10/ Betænkning afgivet af Socialudvalget den 16. maj 2002; Betænkning over: Forslag til lov om ændring af Lov om social service, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om individuel boligstøtte; (Frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v.),[af socialministeren (Henriette Kjær)] 7 Vejledning om supplement til vejledning om sociale tilbud til ældre m.fl. efter Lov om social service, (Frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp), VEJ nr. 95 af 09/10/ Regeringens moderniseringsprogram, Velfærd og Valgfrihed et reformprogram, maj Skrivelse med orientering om ændring af Lov om social service, lov om hjemmeservice, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om individuel boligstøtte; (Frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v.) SKR nr af 29/05/2002 9

10 Metoder Analyse Til analyse af den rekonstruerede programteori anvendes de forskellige forandringsteorier og teori om markedsdannelse i en udfyldningsstrategi 10, således at der kan foretages en vurdering af de valgte instrumenternes egnethed i forhold til implementeringen af "Frit valg". Moderatorer, der kan have betydning for, om de valgte implementeringsinstrumenter giver den ønskede effekt, identificeres. Moderatorerne identificeres på baggrund af antagelser om årsags-virknings forhold i den rekonstruerede programteori. Endelig uddrages hvilke områder der er omfattet af diskontinuerte forandringer. Dvs. at der er sket et kvalitativt skift i de institutionelle forhold, idet disse gøres til genstand for analyse i kommunerne. Samtidig identificeres hvilken ændringsstrategi der er anvendt i forbindelse med implementeringen. IDENTIFIKATION AF HVAD DER PÅVIRKER IMPLEMENTERING AF "FRIT VALG" I KOMMUNERNE På mikroniveau baseres undersøgelsen på casestudier, idet intentionen er, at undersøge de specielle situationer der forekommer i kommunerne som følge af de identificerede diskontinuerte forandringer i sektoren. Til belysning af denne del af undersøgelsen anvendes kvalitativt forskningsinterview 11, hvor ledere af ældreområdet/socialchefer i 5 kommuner interviewes. Desuden anvendes skriftlige dokumenter i form af officielle publikationer, primært hentet fra kommunernes hjemmeside. 10 I Marianne Antonsen & Torben Beck Jørgensen; Forandringer i teori og praksis, - skiftende billeder fra den offentlige sektor, Jurist og økonomforbundets Forlag, 2000 s. 47 beskrives udfyldningsstrategi som: at trække nye teorier ind i undersøgelsen af en bestemt forandring, så længe man herved opnår en større indsigt i det pågældende fænomen. Andre teorianvendelser benævnt afskærmningsstrategi, konkurrencestrategi eller syntesestrategi er beskrevet samme sted. 11 Det kvalitative forskningsinterview kan karakteriseres ved at være temaorienteret, det dækker både det faktuelle plan samt meningsplanet, dvs. der lægges vægt på at forstå betydningen af det, der bliver sagt. Det kvalitative forskningsinterview er deskriptivt og specifikt, idet det forsøger at beskrive specifikke situationer ikke generelle handlingsforløb, det er bevidst naivt, idet intervieweren er nysgerrig og lydhør over for det der siges og kritisk overfor sine egne hypoteser og forudsætninger. Kilde: Kvale, Steinar. InterView, En introduktion til det kvalitativ forskningsinterview. Hans Reitzels Forlag

11 Metoder Interview Interviewene gennemføres som delvis strukturerede interview ud fra en interviewguide. (Bilag 1.) I spørgsmålene er der lagt vægt på at få interviewpersonerne til at beskrive problemstillingerne og de valgte strategier. Denne tilgang er valgt for at undgå at påvirke med ledende spørgsmål. Der er gennemført interview med 5 kommuners ledere af ældreområdet/socialchefer. Begrundelsen for at vælge ledere af området er, at vi har ønsket at fokusere på såvel politikernes som de ledende embedsmænds roller og opfattelser i forhold til implementering af "Frit valg". Da de ledende embedsmænd har ansvaret for implementeringen af kommunalpolitikernes vedtagelser, er de i stand til at belyse dels hvad der er konkrete beslutninger, og dels hvad der er deres egne fortolkninger heraf og holdninger hertil. Med henblik på at verificere udsagnene om de konkrete politiske beslutninger, har vi holdt embedsmændenes udsagn op mod de informationer der er formidlet på kommunernes hjemmeside. Antallet af interviewpersoner er valgt på baggrund af undersøgelsens formål, og den tid der har været til rådighed. Antallet af interviewpersoner burde i princippet udvides indtil det punkt, hvor nye interview ikke tilfører ny viden. Troværdigheden af interviewene vurderer vi som god. Interviewpersonerne har været meget imødekommende og åbenhjertige i deres beskrivelser, hvilket kan skyldes personernes interesse i at påvirke udviklingen indenfor Frit valg. Vi er således overbeviste om, at interviewpersonerne har beskrevet det, de mener og oplever, hvorimod vi ikke kan udelukke, at beskrivelserne er baseret på efterrationaliseringer af de gennemførte processer, samt et idealbillede af, hvordan personerne ønsker at fremstille virksomhedens identitet 12 - og ikke den virkelige. Udvælgelse af cases Der er gennemført interview med 5 kommuners ledere af ældreområdet/socialchefer. Heraf kan de 4 kommuner betragtes som foregangskommuner, idet de har - eller tidligere har - forsøgt at engagere sig med private leverandører af praktisk bistand og/eller pleje. Kommunerne er udvalgt således, at forskellige kvalitative institutionelle forandringer belyses, og således at der er 12 Dominique Boouchet: Hvad er corporate image og coporate identity og hvorfor hører man så meget om det?, Job Danmark, juni 2000, s

12 Metoder eksempler på såvel friktion, der skal overvindes som forandringer, der følger allerede etablerede forandringsveje. Vi ønsker således at undersøge hvilke forhold der har haft betydning for, at foregangskommunern tidligere har engageret sig med private leverandører, og hvad der påvirker implementeringen af forandringen i kommuner, der ikke har erfaring med private leverandører. Undersøgelsen omfatter de enkelte kommuners begrundelser for, at de har gjort brug af private leverandører, samt hvilke forhold der har haft betydning for valg og udformning af "Frit valg"- model. Desuden undersøges den politiske og administrative ledelses reaktion på forandringsimpulsen og rolle i forandringen. Af nedenstående tabel fremgår, hvilke kommuner der har været interviewet, og hvorfor de er valgt. Nøgletal fremgår af bilag 3. Kommune Esbjerg Horsens Odense Græsted-Gilleleje Give Begrundelse Har betydelige erfaring med en styringsmodel Har haft udbud, men fik ingen private leverandører Har fået tilladelse til frikommuneforsøg der dækker det ultimative frie valg for borgerne, idet pengene følger borgeren Har haft udbudsmodel og "Frit valg" for borgerne i 5 år Har betydelige erfaringer med udlicitering, og har haft "Frit valg" som en overgangsordning inden udliciteringen slog fuldt igennem. Har ingen erfaringer Har indrapporteret en meget lav timepris Tabel 1: Oversigt over kommuner der blev udvalgt til at deltage i interview Give: Give Kommune har indbyggere og er beliggende i Vejle Amt. Give Kommune har ud over økonomiudvalget 3 stående udvalg, teknik- og miljøudvalget, børne- og kulturudvalget samt socialudvalget. Kommunalbestyrelsen består af 8 mandater for Lokallister, 5 mandater for Venstre, 2 mandater for Dansk Folkeparti, 1 mandat for Socialdemokratiet,1 mandat for Kristeligt Folkeparti. Borgmesteren er fra Lokallisten. Andelen af +67-årige er i Give Kommune 13,3%. Der tildeles 10,19 hjemmehjælpstimer pr. uge i 2001 pr. hjemmehjælpsmodtager og netto ældreudgifter for de +75-årige er kr. Den kommunale beskatning er 21,5% og der er et beskatningsgrundlag pr. indbygger efter udligning for 2002 på kr. 12

13 Metoder Græsted-Gilleleje Kommune Græsted-Gilleleje Kommune har ca indbyggere, og er beliggende i Frederiksborg Amt. Græsted-Gilleleje Kommune har udover økonomiudvalget 5 stående udvalg, teknik- og miljøudvalget, børne- og kulturudvalget, erhvervs- og sundhedsudvalg, byplansudvalg samt ældreudvalget. Kommunalbestyrelsen består af 11 mandater for Venstre, 2 mandater for Socialistisk Folkeparti, 1 mandat for Dansk Folkeparti, 3 mandater for Socialdemokratiet, 1 mandat for Kristlig Folkeparti og 1 mandat for Konservativt Folkeparti. Borgmesteren er fra Venstre. Andelen af +67-årige er i Græsted-Gilleleje Kommune 13,4%. Der tildeles 5,83 hjemmehjælpstimer pr. uge i 2001 pr. hjemmehjælpsmodetager, og netto ældreudgifter for de +75-årige er kr. Den kommunale beskatning er 19,9%, og der er et beskatningsgrundlag pr. indbygger efter udligning for 2002 på kr. Horsens Kommune: Horsens Kommune har indbyggere, og er beliggende i Vejle Amt. Horsens Kommune har udover økonomiudvalget 4 stående udvalg, teknik- og miljøudvalget, kulturudvalget, børneog ungeudvalget samt sundheds- og socialudvalget. Kommunalbestyrelsen består af 12 mandater for Socialdemokratiet, 8 mandater for Venstre, 2 mandater for Konservativt Folkeparti, 2 mandater for Socialistisk Folkeparti og 1 mandat for Dansk Folkeparti. Borgmesteren er fra Socialdemokratiet. Andelen af +67-årige er i Horsens Kommune 12,5%. Der tildeles 4,71 hjemmehjælpstimer pr. uge i 2001 pr. hjemmehjælpsmodetager og netto ældreudgifter for de +75-årige er kr. Den kommunale beskatning er 21,6% og der er et beskatningsgrundlag pr. indbygger efter udligning for 2002 på kr. Esbjerg Kommune Esbjerg Kommune har indbyggere og er beliggende i Ribe Amt. Esbjerg Kommune har udover økonomiudvalget 4 stående udvalg, teknik- og miljøudvalget, børne- og kulturudvalget, socialudvalget og bygnings- og byplansudvalg. Kommunalbestyrelsen består af 11 mandater for Venstre, 9 mandater for Socialdemokratiet, 3 mandater for Socialistisk Folkeparti, 1 mandat for Konservativt Folkeparti og 1 mandat for Dansk Folkeparti. Borgmesteren er fra Venstre. Andelen af +67-årige er i Esbjerg Kommune 11,8%. Der tildeles 6,64 hjemmehjælpstimer pr. uge i 2001 pr. hjemmehjælpsmodtager, og netto ældreudgifter for de +75-årige er kr. 13

14 Metoder Den kommunale beskatning er 21,2% og der er et beskatningsgrundlag pr. indbygger efter udligning for 2002 på kr. Odense Kommune Odense Kommune har indbyggere, og er beliggende i Fyns Amt. Odense Kommune har udover økonomiudvalget 4 stående udvalg, miljø- og teknikudvalget, kultur- og socialudvalget, børne- og ungeudvalget og ældre- og handicapudvalget. Kommunalbestyrelsen består af 14 mandater for Socialdemokratiet, 5 mandater for Konservativt Folkeparti, 5 mandater for Venstre, 2 mandater for Socialistisk Folkeparti, 1 mandat for Dansk Folkeparti, 1 mandat for Enhedslisten, og 1 mandat for Det Radikale Venstre. Borgmesteren er fra Socialdemokratiet. Andelen af +67-årige er i Odense Kommune 12,7%. Der tildeles 7,54 hjemmehjælpstimer pr. uge i 2001 pr. hjemmehjælpsmodtager og netto ældreudgifter for de +75-årige er kr. Den kommunale beskatning er 21,3% og der er et beskatningsgrundlag pr. indbygger efter udligning for 2002 på kr. Casene fra Danmark suppleres med erfaringer fra Sverige, indhentet under studieophold i februar Her har vi besøgt 2 af de 19 svenske kommuner, Nacka og Täby, der har haft frit leverandørvalg i de seneste 10 år. Begrundelserne for at inddrage de svenske forhold i denne undersøgelse er: 1. At de svenske resultater med "Frit valg" er baseret på institutionelle forhold, der adskiller sig fra de danske på 2 væsentlige punkter: Den svenske sociallovgivning indeholder ingen bestemmelser om frit leverandør- og ydelsesvalg. Af lovgivningen fremgår det, at kommunerne er forpligtede til at sikre levering af praktisk bistand og pleje i forhold til en individuel bedømmelse af de ældres behov. Men lovgivningen giver vide rammer for at indføre højere grad af individualiseret hjælp og nye organisationsformer. I Sverige opkræves egenbetaling af borgerne for hjælp til praktisk bistand og pleje. 13 Jeanette Eggert Eggertsen, Ingrid Vestergaard Pedersen, Dorthe Elkjær Nielsen "Frit valg" Svenske erfaringer, Udlandsophold, Februar 2003, MPM-uddannelsen, Syddansk Universitet, Odense 14

15 Metoder 2. At den Danske model er inspireret af Sverige, der har haft held med at realisere "Frit valg" i flere kommuner. I Nacka kommune, der er forstadskommune til Stockholm, er der indbyggere. Indbyggertallet har gennem de sidste 20 år været stigende. Kommunen har tidligere været præget af traditionel industri, men er nu en kommune, hvor især højteknologiske virksomheder slår sig ned. Kommunen har gennem mange år været borgerlig styret, hvilket har givet kontinuitet i planlægningen og arbejdet i kommunen. I 1992 besluttede Kommunalbestyrelsen af ideologiske årsager at indføre frit leverandørvalg i forhold til skole-, børnepasnings- og ældreområdet. Kommunen har fokus på at etablere et Frit valg på alle de område som en kommunal virksomhed varetager i dag, hvor det vil være hensigtsmæssigt. I Täby kommune, der også er forstadskommune til Stockholm, er der indbyggere. Indbyggertallet har været stigende. Kommunen har ganske få industrivirksomheder, borgerne bor i Täby, men arbejder i Stockholm. Boligmassen er kendetegnende ved at være ejerboliger, der er ganske få lejerboliger. Kommunen har gennem mange år været borgerlig styret, hvilket har givet kontinuitet i planlægningen og arbejdet i kommunen. I 1993 besluttede Kommunalbestyrelsen at indføre frit leverandør valg i forhold til skole-, børnepasnings- og ældreområdet. Begge kommuner har haft Frit valg i ca. 10 år og er samtidig de kommuner, der har været de første i Sverige, til at tilbyde borgerne et Frit valg. Begge kommuner anvender en godkendelsesmodel. De to kommuner i Sverige har en opfattelse af, at det at have et Frit valg er en naturlig udvikling. Casene suppleres endvidere med udsagn fra 3 private leverandører. Formålet med disse interview har været at få belyst de private leverandørers interesse i markedet for Frit valg, og samtidig validere kommunernes opfattelser af markedsskabelse for de private leverandører. BS. Pleje - en mindre lokal virksomhed på Fyn Virksomheden er etableret af sygeplejerske Birthe Skovgård. Virksomheden har eksisteret i 5 år, og har leveret ydelser indenfor praktisk bistand. Virksomheden leverer ydelser i 5 kommuner, Fåborg, Svendborg, Odense, Kolding og Vejle. 15

16 Metoder Senior Care en stor landsdækkende leverandør, der har været på markedet i flere kommuner gennem flere år. SeniorCare er en virksomhed under WhoCare-selskaberne, som også omfatter ActivCare A/S, der er stiftet i 1994 af Susanne Norup, og omdannet til aktieselskab pr. 1. januar SeniorCare varetager opgaver målrettet inden for individuelle pleje- og omsorgsopgaver efter kommunal visitering og inden for totale driftsentrepriser på ældreområdet. SeniorCare er en virksomhed med sundhedsfagligt kvalificerede medarbejdere. SeniorCare leverer i dag pleje, omsorg og praktiske opgaver til borgere i Græsted-Gilleleje Kommune. I Græsted-Gilleleje Kommune har SeniorCare siden 1. april 2000 varetaget totaldriften af et af et kommunalt plejehjem, og varetaget ca. halvdelen af kommunens hjemme- og døgnpleje. Aftalen omfatter også driften af et visiteret dagcenter, en enhed for fysio- og ergoterapeutisk genoptræning, drift af en åben café, rengøring, vinduespolering og indvendig vedligeholdelse af plejecentret samt hjemmesygeplejen. Aftalen er efter indgåelsen blevet udvidet til også for SeniorCare s vedkommende at omfatte pleje, omsorg og pædagogisk hjælp til kommunens yngre handicappede samt plejeopgaver for kommunens mange sommerhusgæster. Indtil var der en aftale med Herning Kommune om levering af ydelser til ca. 200 borgere, men aftalen blev ikke genforhandlet, idet opdraget ikke var rentabelt for virksomheden. Danske Diakonhjem der, hidtil har varetaget pleje og omsorgsopgaver på privatejede plejehjem. Danske Diakonhjem blev stiftet i 1958 af en kreds af diakoner, der dengang overdrog deres plejehjem til den selvejende institution, Sammenslutningen af Diakonhjem for kronisk syge i Danmark,- nu Danske Diakonhjem. Danske Diakonhjem er en selvejende institution, der som en del af folkekirkens diakoni ejer og/eller driver 36 plejehjem og plejecentre, hjemmepleje og praktisk bistand, dagcentre, ca. 300 ældreboliger, socialpsykiatriske plejeafsnit, boenhed for yngre senhjerneskadede, madudlevering, skærmede afsnit og hospice, samt driver café-funktioner og varetager mad-udbringning i forbindelse med flere af vore plejecentre. Analyse Under interviewene i kommunerne og socialministeriet, der hver især tog ca. 1,5 timer, har vi sørget for at få bekræftet eller tilbagevist fortolkninger af de beskrivelser interviewpersonerne fremkom med. Efter interviewene er der udarbejdet et resumé (bilag 2), som suppleres med data fra indsamlede dokumenter. De interviewede personer har fået tilbudt, at få resuméerne tilsendt, 16

17 Metoder så de herved fik mulighed for at korrigere deres egne udsagn samt knytte kommentarer til vores fortolkninger. Socialministeriet og Give Kommune har fået resuméet tilsendt, men ingen af dem har ønsket at knytte kommentarer hertil. Ved analyse af kommune-interviewene har vi lagt vægt på at opnå en indsigt i, hvilke forhold der har været bestemmende for de givne forandring, og dermed hvilke moderatorer der har været til stede. Analysen baseres på de forskellige forandringsteorier og teori om markedsdannelse. Desuden sammenholdes resultatet af interviewet, med de moderatorer der er identificeret ved en teoretisk analyse af policydesignet. Analysen er foretaget i en fælles gruppeproces. Verificering Data fra kommunerne vedrørende markedsdannelsen, har vi søgt verificeret gennem semistruktureret telefoninterview (Bilag 1.3) af 2 private leverandører, en stor og en lille, samt en selvejende institution. Disse repræsenterer 1 leverandør der har valgt at gå aktivt ind på markedet nu, 1 der ønsker at vente, og 1 der allerede er på markedet, men som har valgt ikke at forlænge sin kontrakt med kommunen. Da det empiriske materiale i forhold til casestudiet er relativt lille, bør der tages forbehold i forhold til generaliserbarhed, reliabilitet og validitet. RAPPORTERING Undersøgelsens resultater omfatter en beskrivelse af Policyen "Frit valg" ved praktisk bistand og pleje samt en konklusion på vor analyse af, om policydesignet giver "Frit valg". Moderatorer der har betydning for implementering af forandringerne sammenfattes ud fra implementeringsteoriens 14 hovedoverskrifter: kontrolmuligheder, forståelse, kunnen og vilje, dels på baggrund af de teoretiske analyser dels på baggrund af analyser af kommunernes erfaringer og handlemønstre, og endelig ud fra de private leverandørers oplysninger. Afslutningsvis diskuteres tendenser i udviklingen af kommunernes serviceproduktion, som vi mener at have identificeret i undersøgelsen. 14 Evert Vedung; Utvärding i politik och förvaltning, Studenterlitteratur 1998, s

18 Præsentation af "Frit valg" på ældreområdet 35 6(17$7,21$))5,79$/*3c /'5(205c'(7 Indførelse af frit valg af leverandør på ældreområdet sker som et led i Regeringens moderniseringsprogram Velfærd og Valgfrihed 15. Der er tale om et overordnet fastsat program for moderniseringen af den offentlige sektor i bred forstand. Reformprogrammet indeholder en række målsætninger og redskaber, som er udgangspunktet for de enkelte fagministeriers udmøntning af programmet. Endelig er det kommunerne, der på det konkrete plan skal omsætte lovgivningen. Tankerne og ideerne bag Frit valg transformeres således gennem flere led, inden der sker en endelig omsætning til handling. Helt overordnet er regeringens formål med moderniseringsprogrammet 16 : At forny den offentlige sektor. Der skal være større valgfrihed, regler og systemer skal forenkles og offentlige midler skal anvendes til at sikre størst mulig velfærd. Moderniseringen skal sikre 17, at den offentlige sektor baseres på borgernes frie valg, er åben og lydhør og giver kvalitet for pengene. Målet er en offentlig sektor, som tager udgangspunkt i den enkelte. Det er den offentlige sektor, der skal indrettes efter borgerne ikke omvendt. Der skal derfor ses med kritiske øje på eksisterende strukturer og opgavefordelinger. Regeringen vil skabe enklere og mere gennemskuelige regler, og gøre op med systemer der hindrer, at den enkeltes initiativ kommer til udfoldelse. Det fælles ansvar for de svageste i samfundet skal forenes med en personlig frihed, til selv at vælge mellem forskellige løsninger. Regeringen har tiltro til den enkeltes evne, til at træffe beslutninger. Af reformprogrammet fremgår det, at frihed til selv at vælge, er en hjørnesten i regeringens strategi for at modernisere den offentlige sektor. Videre fremgår det af reformprogrammet 18, at: 15 Velfærd og Valgfrihed et reformprogram, Regeringens moderniseringsprogram, maj Regeringens moderniseringsprogram, 17 Regeringens moderniseringsprogram, 18 Velfærd og Valgfrihed et reformprogram s. 4-5, Regeringens moderniseringsprogram, maj

19 Præsentation af "Frit valg" på ældreområdet Det er regeringens opfattelse, at den enkelte borger som udgangspunkt selv kan og skal afgøre, hvad der er bedst for hende eller ham. Regeringen ønsker, at respekten for den enkelte skal styrkes. Hvilket kan give bedre kvalitet og mere velfærd for pengene. Valgmuligheden i sig selv er en styrkelse af borgerens stilling i forhold til det offentlige, og et værn mod den afmagt og umyndiggørelse, som borgeren til tider kan opleve. Undersøgelser viser, at borgerne gerne vil have valgfrihed, men også at de fleste brugere er ganske tilfredse med den service, de modtager fra det offentlige. Der skal være en reel mulighed for at vælge mellem forskellige løsninger. Derfor vil regeringen skabe klare rammer og vilkår, for at private virksomheder og frivillige organisationer i endnu højere grad inddrages i løsningen af de offentlige opgaver. Det vil fremme innovative og effektive løsninger, og give borgerne større mangfoldighed i de offentlige tilbud. Det ikke er afgørende, om opgaverne løses i offentligt eller privat regi. Regeringen vil styrke valgfriheden på de områder, hvor det betyder noget for borgerne Med større valgfrihed får borgerne en mere lydhør offentlig sektor, hvor fokus er på den enkeltes ønsker og behov. Regeringen fremlægger med reformprogrammet Velfærd og Valgfrihed en samlet strategi for at øge borgernes valgfrihed. Det fremgår heraf, at de overordnede målsætninger for reformprogrammet er valgfrihed, der: 19 For det første, medfører god kvalitet for den enkelte, og et fælles ansvar for, at de der har behov for hjælp, får et tilbud af høj faglig kvalitet. For det andet, giver noget at vælge mellem og skaber større konkurrence, om at levere de bedste og økonomisk mest effektive løsninger. 19 Velfærd og Valgfrihed et reformprogram s. 6, Regeringens moderniseringsprogram, maj

20 Præsentation af "Frit valg" på ældreområdet For det tredje, giver borgerne større fleksibilitet og smidighed i kontakten med den offentlige sektor. GENERELLE OG UNDERSTØTTENDE INITIATIVER Med henblik på at sikre implementering af "Frit valg" har regeringen truffet beslutning om en række redskaber, der skal understøtte processen. 20 Kommunerne skal udarbejde en Servicestrategi, der skal øge fokus på at tilrettelægge den kommunale opgaveløsning bedst muligt. Sammenlignelig brugerinformation giver borgerne mulighed for at sammenligne forskellige tilbud, og borgerne får derved et bedre grundlag for at vælge. Budget- og regnskabsreform vil skabe øget gennemsigtighed og konkurrence mellem offentlige og private leverandører. Systematisk anvendelse af bruger- og tilfredshedsundersøgelser skal danne grundlag for at vurdere effekten af initiativerne. MÅLSÆTNINGER FOR "FRIT VALG" PÅ ÆLDREOMRÅDET Det fremgår af reformprogrammet, at 21 Målsætning for det frie valg på ældreområdet er baseret på, at hjælpen skal ydes med respekt for menneskers forskellighed, og respekten for den enkeltes ret til selv at vælge. De ældre skal sikres bedre muligheder for at vælge, hvor de vil bo, hvem der skal levere hjemmehjælp, og hvordan hjælpen skal tilrettelægges. Der skal gøres op med de offentlige monopoler på levering af serviceydelser til ældre samtidig med, at der ikke rokkes ved det offentliges ansvar for at træde til i de situationer, hvor der er behov for hjælp. 20 Velfærd og Valgfrihed et reformprogram s. 9, Regeringens moderniseringsprogram, maj Velfærd og Valgfrihed et reformprogram s , Regeringens moderniseringsprogram, maj