Udlicitering af gartnerarbejde på kirkegårde.

Transkript

1 Afgangsprojekt på Københavns Universitet, Skov & Landskab Teknisk Diplomuddannelse i parkvirksomhed TDP Udlicitering af gartnerarbejde på kirkegårde. Brug af udlicitering som et bidrag til optimering og udvikling af driften på større kirkegårde. November 2009 Udarbejdet af: Jan Langmach Nielsen, Skov- og landskabsingeniør ved Odense kommune. Vejledere: Karsten Kring, Lektor og studieleder ved Københavns Universitet. (Hovedvejleder) Susanne Guldager, Seniorrådgiver ved Københavns Universitet. (Bivejleder)

2 Rapportens titel Udlicitering af gartnerarbejde på kirkegårde. Brug af udlicitering som et bidrag til optimering og udvikling af driften på større kirkegårde. Forfatter Jan Langmach Nielsen Udgiver Rapporten er Skov & Landskab s ejendom og opbevares i 3 år. Bedes citeret Nielsen, J. L. (2009), Udlicitering af gartnerarbejde på kirkegårde. Formalia Skrifttype: Times New Roman, 12 pkt. Linieafstand: enkelt (1,0) Sideopsætning Margener: Top 1,5 cm, Bund 1,5 cm, Venstre 3,0 cm, Højre 2,0 cm. Antal ord (side 8 32): Samlet antal anslag (side 8 32): (inkl. mellemrum), (ekskl. mellemrum) 2

3 1 Forord Denne rapport er et afgangsprojekt på Teknisk Diplomuddannelse i Parkvirksomhed. Parkdiplomuddannelsen handler om parkteknisk styring, kommunikation og samarbejde på det grønne område. Uddannelsens moduler behandler hovedtemaer vedr. Opgavestyring, Opgavedeling, Drifts- og Anlægsstyring i parkvirksomheder. Projektarbejdet under studiet har fokus på analyse af problemstillinger og anvisning af løsninger der kan give effektiviseringer / optimeringer. Et af de alment anerkendte redskaber til effektivisering er udlicitering. Det er bemærkelsesværdigt hvor lidt dette redskab er taget i brug indenfor kirkegårdsdrift. Ideén til mit projekt udspringer af min undren over dette, set i forhold til de udfordringer der politisk er udmeldt. Hensigten med mit projekt er at analysere årsagerne til den lave udliciteringsgrad, give forslag til tiltag og handlinger der kan igangsættes for at kirkegårdssektoren bliver bedre forberedt og gearet til at udlicitere, samt at beskrive hvordan en udlicitering af kirkegårdsdrift kan gennemføres, uden at forringe service- og kvalitetsniveau. I forhold til den konkrete udlicitering vi har gennemført i Odense kommune 1, er det et mål at rapporten skal opsamle og reflektere, således at erfaringerne kan indarbejdes i kommunens kommende genudbud og viderebringes til andre kommuner eller menighedsråd. Rapportens målgruppe er først og fremmest de større kirkegårdsforvaltninger i Danmark. Herunder i særdeleshed landets 11 kommunale kirkegårdsforvaltninger. Men også de større menighedsrådsdrevne by-kirkegårde, og de stadig flere kirkegårde hvor der er etableret forskellige former for samarbejdsaftaler om fælles kirkegårdsdrift. Det er mit håb at rapporten kan virke som inspirationskilde for dem der måtte overveje en udlicitering af hele eller dele af driften. Afgangsprojektet består af nærværende rapportdokument + et tilhørende bilagsdokument. November 2009 Jan Langmach Nielsen 1 Odense kommune har med virkning fra 1. januar 2009 udliciteret driften af byens 5 kommunalt bestyrede kirkegårde. 3

4 2 Indholdsfortegnelse 1 Forord Indholdsfortegnelse Abstract Sammenfatning Indledning Baggrund for opgavens problemformulering Projektets emneafgrænsning Problemformulering Metodevalg, fremgangsmåde og anvendte data Kirkeministeriets udpegede løsninger til effektivisering af kirkegårdsdriften Indledning Forslag fra arbejdsgruppen om ændring af den kirkelige struktur Forslag præsenteret på kirkegårdskonference år Forslag fra udvalget om den lokale økonomi i folkekirken Projekt Driftsstyring på kirkegårde Delkonklusion, ministeriets løsningsforslag Udlicitering som bidrag til effektiviseringerne Indledning Hvad er udlicitering? (definition) Forskellige varianter af udlicitering Fordele og ulemper ved udlicitering Delkonklusion. Er brug af udlicitering relevant i kirkegårdssektoren? Redegørelse for erfaringer med udbud af kirkegårdsdrift i Danmark Indledning Kirkegårdsforvaltninger der bestyres af menighedsråd Kirkegårdsforvaltninger der bestyres af kommuner Odense kommune. Analyseresultat Casestudie Frederiksberg Begravelsesvæsen Lyngby-Taarbæk kommune Rudersdal kommune Århus kommune Ålborg kommune Delkonklusion. Erfaringer med udbud af kirkegårdsdrift i DK Årsager til den lave udliciteringsgrad og forslag til udviklingstiltag Indledning Den folkekirkelige institution har monopol på kirkegårdsdrift Folkekirken og kirkegårdenes fælles økonomi Opgavedelingen i folkekirken, kernefunktioner og støttefunktioner Det manglende kirkegårdssamarbejde små driftsenheder Den manglende professionelle driftsstyring og kobling til økonomi Tradition og kultur i kirkegårdssektoren Manglende kompetencer til gennemførelse af udbudsproces Andre barrierer. Betænkeligheder vedr. bløde værdier

5 9.10 Delkonklusion. Årsager til den lave udliciteringsgrad Handlingsplan for udlicitering af kirkegårdsdrift Indledning Fase 1: Langsigtede planer for arealanvendelsen på kirkegårdene Fase 2: Fastlæggelse af mission, vision og strategi Fase 3: SWOT-analyse af mission, vision og strategi Fase 4: Interessentanalyse Fase 5: Udliciteringsprocessen Sammendrag, handlingsplan for udlicitering i 5 faser Partnering i udbud, kontrakt og drift af kirkegårde? Indledning Baggrunden for - og udviklingen af partnering Grundelementer og værktøjer i partnering Delkonklusion: Er partnering relevant for kirkegårdsdriften? Konklusion Perspektivering Litteraturliste Bilag

6 3 Abstract Within the last 10 years increasing expenditure, fewer members and higher church tax has resulted in a political focus on the need for rationalization within the Danish Peoples Church. Operation of Cementaries has from a political level been appointed as an area for rationalization. It is fair to assume that future resources and funding for cementary operation will be limited. It is an ever increasing political point of view that cementary operation should be done as cost effective as possible with high levels of quality. The Ministry of Ecclesiastical Affairs has pinpointed a number of methods, tools and solutions for rationalization, including the opportunity that local Church councils can outsource garden work on cementaries to private landscape gardeners. This report is based on an assumption that outsourcing generally speaking is a relevant tool that probably can contribute to the necessary rationalizations within cementary operation. The report defines 5 different kinds of outsourcing as relevant and realistic solutions. Examinations of the current extent and penetration of outsourcing within Danish cementaries are presented in this report, and it shows that experiences using outsourcing as a means for rationalization are very scarce. Of the roughly 2200 Danish local church councils, none has implemented traditional outsourcing of garden work on the cementary. Of the 11 local/munincipal cementary administrations is only Frederiksberg and the municipality of Odense who have practical experiences with outsourcing. Based on a case study from the Municipality of Odense, the report analyses the outsourcing process, the result and preliminary experiences from current daily operations. An analysis of the cementary sector, its general structure, organisation, management, development and culture indicates that the low penetration of outsourcing is related to the special fundamental structure of the Danish Peoples church with its local church councils; it is based on strong traditional, stable and conservative preconditions established through many years of existence. The report present 10 proposals for development actions that can prepare cementary administrations for a future situation with outsourcing. In an action plan it is explained how a cementary administration practically can carry through outsourcing of garden work on a cementary. It is assesed that the most important tools for maintaining sufficient levels of service and quality are: - Long-term plans for space utilization on the cementary - Specifications of requirements in the Tender material (work and quality descriptions) - Methods for - and handling of quality standards, supervision and control. - Continuous dialogue and close cooperation between local administration and contractor Utilization of new kinds of tools such as partnering and Hel-park concept can accommodate a number of the general disadvantages and problems associated to traditional outsourcing. At the same time it is assesed that these tools probably could contribute to conservation of existing soft value found within current cementary administrations. 6

7 4 Sammenfatning De seneste mere end 10 års udvikling med stigende udgifter, færre medlemmer og højere kirkeskat har medført øget politisk fokus på, at det er nødvendigt med besparelser i folkekirken. Driften af kirkegårdene er politisk udpeget som et spareområde. Det må forventes at de fremtidige ressourcer og midler til kirkegårdsdrift vil være begrænset. Der er et stigende politisk krav om at kirkegårdsdrift skal udføres bedst og billigst og et stadigt øget fokus på at driften kan og skal optimeres/effektiviseres. Kirkeministeriet har udpeget flere forskellige metoder, redskaber og løsningsmodeller til gennemførelse af effektiviseringerne. I betænkning 1491, udgivet af ministeriet, nævnes muligheden for, at menighedsrådene kan udlicitere kirkegårdsdriften til en privat anlægsgartner. Denne rapport tager udgangspunkt i at udlicitering generelt set er et relevant redskab, der sandsynligvis kan bidrage til de nødvendige effektiviseringer i kirkegårdssektoren. Rapporten definerer 5 forskellige varianter af udlicitering, som relevante og realistiske muligheder. Rapportens undersøgelse af omfanget af gennemførte udliciteringer i den danske kirkegårdssektor, viser at der kun er yderst sparsomme erfaringer med at bruge udlicitering som et redskab til effektivisering. Der er ikke nogen af Danmarks i alt ca menighedsråd der har gennemført en traditionel udlicitering af gartnerarbejdet på kirkegårdene. Ved landets 11 kommunale kirkegårdsforvaltninger er det kun Frederiksberg begravelsesvæsen og Odense kommune, der har gennemført udlicitering. I et casestudie fra Odense kommune analyserer rapporten udliciteringsproces, resultat og foreløbige erfaringer fra den efterfølgende drift. En analyse af kirkegårdssektorens overordnede struktur, organisering, styringsform, udvikling og kultur, indikerer at årsagen til den lave udliciteringsgrad har sammenhæng med den specielle grundlæggende struktur i den menighedsrådsdrevne folkekirke og den stærkt traditionsbundne, stabile og uændrede tilstand i hele kirkesektoren gennem mange årtier. Rapporten giver 10 forslag til udviklingstiltag der kan forberede og geare kirkegårdssektoren bedre, til en fremtidig situation med konkurrenceudsættelse og udlicitering. I en handlingsplan anvises hvordan en kirkegårdsforvaltning kan gennemføre en udlicitering af gartnerarbejdet på kirkegården. Det vurderes at de vigtigste redskaber til sikring af service- og kvalitetsniveau er: - Langsigtede helhedsplaner for arealanvendelsen på kirkegårdene. - Udbudsmaterialets kravspecifikationer (arbejds- og kvalitetsbeskrivelser). - Metoder til - og håndtering af kvalitetssikring, tilsyn og kontrol. - Løbende dialog og tæt samarbejde mellem forvaltning og entreprenør. Brug af nye værktøjer fra Partnering og Helparkkonceptet kan imødekomme en række af de generelle ulemper og problemer i den traditionelle udlicitering. Samtidig er det vurderingen at værktøjerne sandsynligvis vil kunne bidrage til sikring og bevaring af kirkegårdenes umistelige bløde værdier. 7

8 5 Indledning 5.1 Baggrund for opgavens problemformulering De danske offentlige og statslige parkvirksomheder har gennem de seneste år udviklet sig og gennemgået store organisations- og strukturændringer i retning mod mere forretningsorienteret drift (New Public Management 2 ). Et af formålene har været at optimere og effektivisere gennem konkurrenceudsættelse (udbud / udlicitering / privatisering). Der er ikke sket den samme udvikling når det gælder kirkegårdsdrift. De seneste mere end 10 års udvikling med stigende udgifter, færre medlemmer og højere kirkeskat, har medført et øget politisk fokus på at det er nødvendigt med besparelser. Regeringen besluttede den 20. april 2005 at nedsætte en arbejdsgruppe om ændring af den kirkelige struktur, som følge af kommunalreformen. Arbejdsgruppen skulle se på den geografiske opdeling i den kirkelige struktur i relation til ændringen af kommunegrænserne, men også på opgavefordelingen mellem sogn, provsti og stift. I juli 2006 blev resultatet af arbejdsgruppens arbejde offentliggjort i form af rapporten: Betænkning fra arbejdsgruppen om ændring af den kirkelige struktur. Rapporten anbefaler en række ændringer i den kirkelige struktur. Regeringen nedsatte i september 2006 endnu en arbejdsgruppe der skulle se økonomien efter i sømmene og komme med en redegørelse af årsagerne til udgiftsstigningerne, samt fremkomme med forslag, bl.a. om ændring af regler, strukturer og styringsformer, der kunne bidrage til at sikre bedre greb om udgiftsudviklingen. Dette arbejde blev afsluttet i august 2007 og publiceret i form af rapporterne: Folkekirkens lokale økonomi, Betænkning 1491 og Rapport fra arbejdsgruppen vedrørende kirkegårdenes økonomi, dokument nr Hovedbudskabet i rapporterne er i ultrakort form - : At folkekirken skal bruge færre penge på administration, bygninger og kirkegårde og i stedet lægge vægt på at kunne yde mere kirke og bedre service til folkekirkens medlemmer 3. Formålet med ændringerne er at opnå effektivisering/optimering og kvalitetsudvikling, eller sagt med andre ord: At få mere folkekirke for skattekronerne. Metoder/værktøjer, løsninger og udviklingstiltag der kan effektivisere og udvikle kirkegårdsdriften, er derfor i de seneste år kommet i et højaktuelt søgelys. Det drejer sig om at få udført anlægs- og vedligeholdelsesopgaverne på kirkegårdene bedst og billigst. 4 2 Begrebet New Public Management opstod i starten af 1980 erne og er en slags samlebetegnelse for en række initiativer og reformer der, siden dengang, har sigtet på en modernisering af den offentlige sektor gennem bl.a. decentralisering af ledelsesansvar, målstyring, output- og resultatfokus, opsplitning af den offentlige sektor i mindre resultatenheder, adskillelse mellem bestiller og udfører og inddragelse af private virksomheder gennem udlicitering, dannelse af statslige aktieselskaber, privatiseringer og markedsgørelse i det hele taget. (kilde: Egen tilvirkning + New Public Management af Carsten Greve, Nordisk Kultur Institut 2002, internet: 3 (kirkeministeriet hjemmeside, November 2009: 4 (Kirkeministeriet, juli 2006, Betænkning fra arbejdsgruppen om ændring af den kirkelige struktur, side 12) 8

9 Set i forhold til den generelle udvikling i den offentlige grønne sektor, er det vel rimeligt at antage at der eksisterer et stort uudnyttet potentiale for effektiviseringer af kirkegårdssektoren, og at en udlicitering af gartnerarbejdet på nogle af kirkegårdene, kan være ét af værktøjerne, der kan bidrage til den nødvendige effektivisering og udvikling. 5.2 Projektets emneafgrænsning Jeg har i 3 tidligere parkdiplomprojekter behandlet emner om optimering af kirkegårdsdriften. ( bilag 1). Fælles for optimeringsredskaberne i disse 3 rapporter er, at motivation og incitament til gennemførelse af optimeringerne skal komme fra medarbejderne internt, uden at der eksisterer en reel ekstern udfordring/trussel i form af en konkurrenceudsættelse. Eksempler på disse interne optimeringsredskaber er: - Optimering af opgavestyring gennem brug af driftsstyringssystemer der kan dokumentere sammenhæng mellem ressourceforbrug og arbejdsopgaver/ -mængder. - Optimering af den interne opgavedeling gennem fokus på opdeling af organisationen efter kerneopgaver og støttefunktioner, kirkegårdssamarbejde og udnyttelse af stordriftsfordele, modernisering/effektivisering af ledelsesformer (uddelegering, teamorganisering m.m.), intern kontraktstyring (BUM), benchmarking (sammenligning af interne priser i kirkegårdsektoren). - Optimering af interne procedurer og arbejdsrutiner gennem anvendelse af værktøjer som LEAN, Work Breakdown Structure, arbejdsplaner, bemandningsplaner, m.v. - Optimering af arbejdsmetoder gennem f.eks. udvikling af nye udførelseskoncepter eller maskinløsninger. Det er ikke projektets mål at give et bud på en samlet løsningsmodel for effektivisering af kirkegårdssektoren i Danmark. Dette vil sandsynligvis kræve at alle optimeringsredskaberne kommer i spil og eventuel i kombination. Projektet begrænses til at fokusere på udliciteringsredskabet og lægger hovedvægt på den traditionelle udlicitering. (se definition på forskellige udliciteringsvarianter i kap. 7.3). 5.3 Problemformulering Kirkegårdsforvaltningerne kan ikke dokumentere at gartnerarbejdet på kirkegårdene udføres til konkurrencedygtige markedspriser. Der er behov for at forvaltningerne bliver bedre forberedt og gearet til at udlicitere, med henblik på afprøvning af markedspriser og sikring af at arbejdet udføres bedst og billigst, uden at service- og kvalitetsniveauet på kirkegårdene forringes. Hvordan kan en kirkegårdsforvaltning anvende udlicitering som et redskab til optimering af driften, uden at forringe service- og kvalitetsniveau? 5.4 Metodevalg, fremgangsmåde og anvendte data Jeg gennemgår først hvilke konkrete løsningsforslag Kirkeministeriet har udpeget vedr. effektivisering af kirkegårdsdriften. (kapitel 6). Dette er baseret på selvstudium af de betænkninger og rapporter mv., der er udarbejdet og offentliggjort af ministeriet gennem de seneste 4 år. (Se litteraturlisten). Herefter definerer jeg udlicitering, foreslår 5 forskellige udliciteringsvarianter som relevante muligheder til brug for kirkegårdssektoren og giver en generel vurdering af om udlicitering er en relevant mulighed i kirkegårdssektoren. (kapitel 7). 9

10 I kapitel 8 gives en redegørelse for erfaringerne med udbud af kirkegårdsdrift i Danmark. Der er anvendt en kvalitativ undersøgelse, som er gennemført ved en mail-spørgeundersøgelse med efterfølgende telefoninterviews af udvalgte kirkegårdsforvaltninger. Erfaringerne fra udliciteringen i Odense kommune, viderebringes gennem et kvalitativt casestudie. I kapitel 9 opstiller jeg en række sandsynlige årsager til den lave udliciteringsgrad og giver nogle forslag til udviklings- og effektiviseringstiltag der kan forberede og geare sektoren bedre til konkurrenceudsættelse og brug af udlicitering. Årsager og forslag til tiltag er fremkommet gennem et kvalitativt selvstudie af folkekirkens overordnede struktur, organisering, styringsform, udvikling og kultur. I kapitel 10 anviser jeg en handlingsplan for hvordan en kirkegårdsforvaltning kan gennemføre en traditionel udlicitering. Som en vejledning til gennemførelsen af selve udliciteringsprocessen, har jeg udarbejdet et bilag med en sektorspecifik vejledning i udbud af kirkegårdsdrift. I sidste kapitel introduceres og vurderes værktøjer fra Partnering og Helparkkonceptet, der kan imødekomme nogle af ulemperne ved den traditionelle udlicitering og være en mulig metode til bedre sikring og bevaring af kirkegårdenes umistelige bløde værdier. (kapitel 11). 10

11 6 Kirkeministeriets udpegede løsninger til effektivisering af kirkegårdsdriften 6.1 Indledning. Kirkeministeriet har ikke formuleret og offentliggjort en konkret effektiviseringsstrategi for kirkegårdsdriften i Danmark. I det følgende gennemgås resultatet af mit studie af ministeriets offentliggjorte betænkninger, rapporter mv, med henblik på at afklare hvilke løsninger ministeriet agter at anbefale. 6.2 Forslag fra arbejdsgruppen om ændring af den kirkelige struktur Betænkningen fra arbejdsgruppen om ændring af den kirkelige struktur 5, indeholder 20 forslag til mulige ændringer i opgavefordelingen mellem sogn, provsti og stift. I forhold til mulige fokusområder for en effektiviseringsstrategi, indeholder betænkningen følgende interessante generelle betragtninger: Kirkens kerneopgave er præciseret, og det fremgår at det er en afgørende udfordring for menighedsrådene at sørge for at styrke de aktiviteter der understøtter kerneopgaven, uden udgiftsstigning. Dette skal ske gennem en effektivisering af kirkens administration, øget brug af de teknologiske fremskridt og ved at få udført anlægs- og vedligeholdelsesarbejder på kirke og kirkegård bedst og billigst. Der er en målsætning om at ændre organiseringen således at den nuværende bureaukratiske struktur baseret på over- og underordning så vidt muligt bør afløses af en fordeling af opgaverne, hvor de forskellige myndigheder og embeder i folkekirken har ansvaret for at gøre det, som de er bedst til, og så vidt muligt uden at deres beslutninger skal godkendes af overordnede myndigheder. Rapporten beskriver de meget store forskelle der er mellem sognene og deres muligheder for professionel varetagelse af forskellige opgaver og det konkluderes at hvis forskellene skal opretholdes er det nødvendigt at sognene i højere grad samarbejder og at opgaverne placeres der hvor de løses bedst. Det foreslås at anvende provstiet som ramme for samarbejdet. Der er en målsætning om at der på alle niveauer skal være bedre sammenhæng mellem det konkrete indhold og de økonomiske rammer. 6.3 Forslag præsenteret på kirkegårdskonference år 2007 Skov & Landskab ved Københavns universitet arrangerer årligt en kirkegårdskonference. På konferencen den 26. marts 2007 præsenterede kirkeministeriets daværende Departementchef Jacob Heinsen 5 mulige løsningsmodeller, under overskriften samarbejde: 1) Intet samarbejde. 2) Gensidig bistand. 3) Udlicitering til en anden kirkegård (også kaldet Entreprenørmodellen ). 4) Fælles kirkegårdsdrift. 5) Udlicitering til en anlægsgartner. Model 1 går ud på at fortsætte som vi plejer. Model 2 går ud på at sognene laver aftaler om at man hjælper hinanden med visse opgaver. 5 (Kirkeministeriet, juli 2006) 11

12 Model 3 handler om kirkegårdssamarbejde på det operationelle niveau: Typisk er der tale om at menighedsråd med små kirkegårde i nærheden af de større byer vælger at lade bykirkegården løse opgaverne på deres kirkegård, hvis de har problemer med at få besat graverstillingen. Model 4 handler om kirkegårdssamarbejde på det strategiske/taktiske niveau: Typisk at flere menighedsråd etablerer en fælles kirkegårdsbestyrelse der dækker kirkegårde i alle sognene og varetager ansvaret for kirkegårdsdriften. Sådan er flere af de største by-kirkegårde organiseret. Model 5 handler om at menighedsrådet/ kirkegårdsforvaltningen vælger at konkurrenceudsætte opgaverne på kirkegården, og at få udført arbejdet på kirkegårdene af en privat anlægsgartner. 6.4 Forslag fra udvalget om den lokale økonomi i folkekirken Kulegravningen af den dårlige økonomi i folkekirken blev offentliggjort af kirkeministeriet i august 2007, i form af rapporten: Folkekirkens lokale økonomi, Betænkning Udvalget der har udarbejdet rapporten angiver sammenfattende i alt 31 forslag og anbefalinger til ændringer af regler, strukturer og styringsformer. I forhold til en effektivisering af kirkegårdsdriften er især følgende forslag/anbefalinger interessante: Udvalget foreslår, at indtægter og udgifter for kirkegården skal opgøres og opstilles separat i de enkelte kirkekassers regnskab, således at der kan opgøres et resultat af kirkegårdsdriften. Udvalget anbefaler, at menighedsrådene overvejer, om entreprenørmodellen kan være relevant som ramme for samarbejde mellem menighedsråd om kirkegårdsdrift. Eller alternativt, at menighedsrådet overvejer udlicitering af dele af eller hele kirkegårdsdriften til en anlægsgartner. 6 I forhold til brug af udliciteringsmodellen, er det herudover interessant at betænkningen behandler mulighederne for en effektivisering af folkekirkens indkøb. Det fremgår at: Effektiviseret indkøb kan forbedre økonomien, uden at aktiviteterne påvirkes. Erfaringer fra folkekirken på landsplan har vist, at effektivt indkøb indeholder et væsentligt potentiale. 7 Betænkningen fremhæver i den forbindelse bl.a. et konkret eksempel fra Lolland, hvor stiftet har taget initiativ til et fælles udbud af den udvendige kalkning af kirkerne. Se bilag Projekt Driftsstyring på kirkegårde Kirkeministeriet har i samarbejde med Foreningen af danske kirkegårdsledere, i år 2007 igangsat projektet Driftsstyring på kirkegårde. Projektets formål er: at udvikle værktøjer, der kan bidrage til en effektivisering af kirkegårdenes forvaltning uden at forringe det serviceniveau, som er ønsket. Projektarbejdet forventes afsluttet inden udgangen af år 2009, og munder bl.a. ud i offentliggørelse af en Kvalitetsbeskrivelse for drift af kirkegårde. Der er opstartet kursus/seminar i anvendelsen af kvalitetsbeskrivelsen. 6 Kirkeministeriet (Aug. 2007): Betænkning 1491: Folkekirkens lokale økonomi - Betænkning fra Udvalget om den lokale økonomi i folkekirken sider, side 87 anbefaling nr Kirkeministeriet (Aug. 2007): Betænkning 1491: Folkekirkens lokale økonomi - Betænkning fra Udvalget om den lokale økonomi i folkekirken sider, side 24 og

13 6.6 Delkonklusion, ministeriets løsningsforslag Ud fra mit studie af offentliggjorte betænkninger og rapporter, vurderer jeg at ministeriet agter at anbefale brug af følgende 4 løsningsmodeller: 1) At små kirkegårde samarbejder med større, efter entreprenørmodellen, eller alternativt udliciterer til en privat anlægsgartner.. 2) At menighedsrådene fokuserer mere på kirkens kerneopgaver og effektiviserer alle støttefunktionerne, herunder gartnerarbejdet på kirkegårdene. Dette skal ske ved at sørge for at arbejdet bliver udført bedst og billigst. 3) At administration og forvaltning af kirkegårdene effektiviseres og bliver mere professionel. Dette skal ske gennem øget brug at de teknologiske fremskridt og implementering af professionelle driftsstyringssystemer. 4) At det økonomiske resultat af kirkegårdsdriften skal synliggøres bedre, så det er muligt at se sammenhængen mellem de gartneriske ydelser og prisen. Udlicitering nævnes i betænkning 1491, men hovedanbefalingen syntes at være at effektiviseringerne skal ske gennem øget kirkegårdssamarbejde og brug af professionelle driftsstyringssystemer. 13

14 7 Udlicitering som bidrag til effektiviseringerne. 7.1 Indledning. I det følgende definerer jeg udlicitering, foreslår 5 forskellige udliciteringsvarianter som relevante muligheder til brug for kirkegårdssektoren og giver en generel vurdering af om udliciteringsredskabet er en relevant mulighed i kirkegårdssektoren. 7.2 Hvad er udlicitering? (definition) Der er tale om en udlicitering, i det øjeblik en offentlig/statslig forvaltning overdrager leveringen af en ydelse til en privat ekstern entreprenør. Begrebet udlicitering bruges i flæng, og kan i en bred definition dække over et meget forskelligt omfang af selve udliciteringen og forskellige styringsformer. Ved en udlicitering er det fortsat kirkegårdsforvaltningen, der har ansvaret for at stille ydelsen til rådighed for brugerne. Det er også fortsat kirkegårdsforvaltningen der har ansvaret for at definere, beskrive og sikre det overordnede service- og kvalitetsniveau. Det er alene levering af ydelserne samt arbejdsgiveransvaret, der er overdraget til entreprenøren. 7.3 Forskellige varianter af udlicitering Under den brede definition af udlicitering kan jeg i forhold til gartnerarbejdet på kirkegården, foreslå følgende relevante muligheder: Outsourcing, er i princippet blot et andet ord for udlicitering. Begrebet anvendes mest i den private sektor, hvor det betegner den situation hvor en privat virksomhed udfra strategiske overvejelser vælger at fokusere på sine kernekompetencer/ydelser og udskiller sine øvrige opgaver/ydelser/vareleveringer til andre virksomheder/underentreprenører. Betragtningen kan overføres direkte til folkekirken, hvis folkekirken valgte at fokusere på sine grundlæggende kerneopgaver og udskille de øvrige opgaver til en kirkegårdsorganisation. Traditionel udlicitering, er hvis kirkegårdsforvaltningen, efter gennemførelse af en udbudsrunde, overdrager udførelsen af gartneriske ydelser på kirkegården til en privat anlægsgartner. Der kan være tale om alle de gartneriske ydelser eller blot udvalgte delopgaver f.eks. hækklipning eller grandækning. Udlicitering med aftale om partnering. Partnering er en form for offentlig-privat samarbejde. Partnering kan indarbejdes som en del af en traditionel udbudsrunde og udlicitering, eller blot i forbindelse med en almindelig tilbudsindhentning efter reglerne om underhåndsbud i tilbudsloven. Ved partnering indgår kirkegårdsforvaltningen en formaliseret samarbejdsaftale med en privat anlægsgartner om udførelse af hele eller dele af gartnerarbejdet på kirkegårdene. Samarbejdsaftalen baseres på de grundlæggende værdier og tankegange i partnering. Gensidig bistand / samarbejde med private, ligesom kirkegårdene kan indgå aftaler om at hjælpe hinanden med udførelse af gartneropgaver på tværs af sognegrænser, kan der indgås aftaler mellem kirkegårdene og private anlægsgartnervirksomheder. Det kan f.eks. ske ved udlån hhv. indlån af medarbejdere på timebetaling. Udgangspunktet kan være en fælles ressourcefordelingsplan der sigter mod en udjævning af ressourcebehovet hen over året, set i forhold til den reelle opgavemængde. I bilag 3 og 4 har jeg opstilt et eksempel på en typisk årsplan og tilhørende bemandningsplan for gartnerarbejdet på en kirkegård. Bemærk udsvingene i det reelle behov for bemandning gennem året. 14

15 Ad-hoc køb af eksterne ydelser, er når kirkegårdsforvaltningen køber sig til at få udført enkeltopgaver på kirkegården, uden at der gennemføres en udbudsrunde eller en formaliseret tilbudsindhentning. Det kan typisk være specialopgaver som f.eks. anlægsopgaver der kræver flisebelægning eller brolæggerarbejde, træfældning/topkapning, gravning og gravkastning med maskine. Eller det kan være køb af assistance i spidsbelastningsperioder, f.eks. at man køber hjælp til arbejdet i grandækningssæsonen, fordi man ikke kan nå af udføre det hele med eget personale. Disse Ad-hoc indkøb sker ofte uden en egentlig bagvedliggende samlet strategi og plan for effektivisering. 7.4 Fordele og ulemper ved udlicitering. Fordele og ulemper skal opvejes i forhold til situationen i den enkelte kirkegårdsforvaltning. Dette angår en klarlægning af forvaltningens mission (hvorfor vil udlicitere?), vision (hvor vil vi hen med udliciteringen?) og strategi (hvordan vil vi udlicitere?), samt en analyse af forvaltningens styrker, svagheder, muligheder og trusler, i forhold til strategien. Mere om dette i handlingsplanen kap Delkonklusion. Er brug af udlicitering relevant i kirkegårdssektoren? Set i forhold til den generelle udvikling i den offentlige grønne sektor, er det min vurdering at brug af udlicitering i forskellige varianter, på nogle af kirkegårdene i Danmark, kan være en relevant og realistisk mulighed, der kan bidrage til de nødvendige effektiviseringer i kirkegårdssektoren. Brug af de mest vidtgående varianter: Outsourcing, Traditionel udlicitering og Udlicitering med aftale om partnering, vil dog nok være mest realistisk ved de kommunale kirkegårdsforvaltninger og måske de større menighedsrådsdrevne by-kirkegårde. Ved de mindre landsby-kirkegårde er mulighederne jeg har benævnt som Gensidig bistand og Ad-hoc køb af eksterne ydelser, nok en mere relevant og realistisk mulighed. 15

16 8 Redegørelse for erfaringer med udbud af kirkegårdsdrift i Danmark. 8.1 Indledning I dette kapitel redegør jeg for erfaringer med udbud af kirkegårdsdrift i Danmark og viderebringer erfaringerne fra udliciteringen ved Odense Kommune. 8.2 Kirkegårdsforvaltninger der bestyres af menighedsråd Kirkeministeriet oplyser at der kun i yderst begrænset omfang finder udlicitering af opgaver sted ved de folkekirkeligt bestyrede kirkegårde og at der ikke findes opgørelser vedrørende udlicitering at henvise til for folkekirkens område. (Bilag 5, mailsvar fra Jørgen Kroer, Kirkeministeriet) Foreningen af Danske Kirkegårdsledere (FDK), som er faglig organisation for kirkegårdsledere, oplyser at foreningen ikke har en opgørelse over udliciteret kirkegårdsdrift og ikke har registeret oplysninger om at nogen menighedsråd eller kirkegårdsbestyrelser har arbejdet med udbud. (Bilag 6. mailsvar fra Formand Klaus Frederiksen) Danske Anlægsgartnere (DAG), som er branche- og arbejdsgiverforening for anlægsgartnere, oplyser, at de ikke ligger inde med en liste over udliciterede kirkegårde og at de umiddelbart kun har kendskab til ét konkret tilfælde hvor driften er udliciteret til private anlægsgartnere. Det drejer sig om Frederiksberg kirkegårde, hvor OK Grøn Anlæg har overtaget driften. (Bilag 7, mailsvar fra Kim Tang, DAG). Frederiksberg kirkegårde er imidlertid ikke menighedsrådsdrevet, se mere om dette senere. Jeg har henvendt mig til Skov & Landskab, Christian P. Kjøller, som svarer at han tvivler på at der findes folkekirkelige kirkegårde som har arbejdet med et egentligt udbud af kirkegårdsdriften. 8.3 Kirkegårdsforvaltninger der bestyres af kommuner I 11 af landets største byer er kirkegårdsdrift og begravelsesvæsen udskilt fra kirkens bestyrelse og organiseret kommunalt, her er det kommunalbestyrelsen der er økonomisk ansvarlig. De 11 kommunale kirkegårdsforvaltninger er København, Frederiksberg, Gentofte, Lyngby- Taarbæk, Rudersdal, Hillerød, Odense, Esbjerg, Århus, Randers og Ålborg. Frederiksberg begravelsesvæsen er formelt organiseret som en selvejende institution. Ved en rundspørge til disse kommuner, har jeg fået oplyst at følgende kommuner har arbejdet aktivt med udbud af kirkegårdsdriften: Odense. Frederiksberg. Lyngby-Taarbæk Rudersdal (det tidligere Birkerød Kommune) Århus. Ålborg. 16

17 8.4 Odense kommune. Analyseresultat Casestudie Odense kommune har en lang tradition for at arbejde med udbud af grønne driftsopgaver. Kommunen forvalter driften af 5 kirkegårde. På 2 af disse har gartnerarbejdet tidligere været udliciteret. I år 2008 blev der gennemført en udlicitering af alt gartnerarbejde på alle kirkegårdene, med virkning fra 1. januar Bilag 11 indeholder en Case med beskrivelse af hele udliciteringsprocessen, erfaringerne fra driften i år 2009, oplevede fordele og ulemper, samt forslag til nye udviklings- og optimeringstiltag. De vigtigste erfaringer fra udlicitering i Odense kan kort sammenfattes til: Det er værd at overveje nøje, hvilke specifikke opgaver man vil udlicitere og hvilke man ikke vil. Odense kommune har ikke udliciteret krematoriedrift, kapeldrift og begravelsesvæsen, samt betjening og servicering af brugerne. Det er kun gartnerarbejdet på kirkegårdene og det rent praktiske arbejde i forbindelse med begravelserne, der er udliciteret. Udarbejdelsen af et godt udbudsmateriale og gennemførelsen af en udbudsproces er tidskrævende. Realistisk tidsplan og effektiv organisering af udbudsarbejdet er vigtigt. Se organisationsplan i bilag 12 og tidsplan i bilag 13. Kvalitetsbeskrivelser for plejen af byens parker og grønne områder, skal ikke ændres væsentligt for at kunne anvendes direkte til kirkegårdenes parkarealer. Kvalitetsbeskrivelser for plejen af gravarealer og arbejdsbeskrivelser for tillægsydelserne til disse arealer, skal udarbejdes med omhu, da disse ydelser er ukendte for anlægsgartnerbranchen. Kortmateriale og mængdeopgørelser er afgørende og uundværligt for entreprenørens prissætning. Dette tilvejebringes mest optimalt ved digitalisering af kirkegårdskort. Efter licitationen skal der påregnes god tid til opstartsmøder, entreprenørens mobilisering og en indkøringsfase / oplæringsperiode. Der er opnået en årlig besparelse og effektivisering af driftsudførelsen. Sikring af service- og kvalitetsniveau i driften sætter store krav til kirkegårdsforvaltningens kompetencer og ressourcer til at definere, beskrive, og kontrollere ydelserne, samt agere som en professionel ordregiver/tilsynsførende. Samarbejdsforholdet mellem forvaltning og entreprenør er afgørende for mulighederne for en optimering og udvikling af driften. 8.5 Frederiksberg Begravelsesvæsen Frederiksberg begravelsesvæsen har udliciteret driften af Frederiksberg ældre Kirkegård. I marts 2008 overtog det private anlægsgartnerfirma OK grøn anlæg, således pasningen af Frederiksberg Ældre Kirkegård. En entreprise der løber frem til udgangen af Bilag 8 indeholder et notat fra min telefonsamtale med Souschef Amalie Høgh-Guldberg Fenger, den 31/8-09. Erfaringerne med udliciteringen har indtil videre været blandede. Det var et stort og omfattende arbejde at få tilvejebragt det nødvendige grundlag til formulering af udbudets kravspecifikationer og få udarbejdet selve udbudsmaterialet. Hele det første driftsår var præget af at entreprenøren ikke havde erfaringer med kirkegårdsarbejdet. Der var en del klager fra pårørende og kirkegårdens brugere. Indlæringsprocessen i det første år har krævet ekstra ressourcer og kræfter hos både Entreprenør og Frederiksberg Begravelsesvæsen. 17

18 Amalie Høgh-Guldberg Fenger vurderer at kommunen ikke har sparet noget på udliciteringen. Efter det første indkøringsår er Frederiksberg Begravelsesvæsen nu gennemgående godt tilfreds med den nye entreprenør. 8.6 Lyngby-Taarbæk kommune Det fremgår af Teknisk udvalgs beslutningsprotokol fra den 31. august 1999 (bilag 9), at kommunen dengang besluttede at udbyde den gartneriske vedligeholdelse af Sorgenfri Kirkegård. Kommunens kontrolbud blev imidlertid vurderet som det økonomiske mest fordelagtige. Derfor blev udbudet annulleret og arbejdet bibeholdt i kommunalt regi. Der har ikke siden dengang været gennemført udbudsrunder, altså er der ikke sket en udlicitering til private anlægsgartnere. 8.7 Rudersdal kommune Det daværende Birkerød kommune har gennemført en udbudsrunde vedr. driften af Birkerød -, Høsterkøb-, Søllerød-, Søholm- og Assistens kirkegården. I lighed med Lyngby-Tårbæk kommune, blev udbudet annulleret og arbejdet bibeholdt i kommunalt regi. Dele af udbudsmaterialet kan til inspiration findes på udbudsportalen. Kommunen planlægger at gennemføre et genudbud i løbet af år Århus kommune Erik Bach, fuldmægtig, grønne områder, oplyser at kommunen arbejder med en BUM-model og intern kontraktstyring. Kommunen har været i gang med at forberede et udbud af kirkegårdsdriften på 2 kirkegårde, med støtte i bl.a. i materialet fra Odense. Udbudet har været offentliggjort og en eventuel udlicitering var planlagt til at skulle ske med virkning fra 1. marts (se bilag 10 udskrift fra kommunens hjemmeside ) Udbudsrunden er imidlertid, af politiske grunde, blevet indstillet og udsat på ubestemt tid. Kirkegårdsdriften i Århus Kommune har ikke tidligere været i udbud. 8.9 Ålborg kommune Driftplanlægger Roar Clausen oplyser at kommunen har en selvstændig entreprenørafdeling i teknik og miljøforvaltningen, som skal have en vis mængde arbejde for at kunne eksistere og at kommune har valgt at beholde kirkegårdsarbejdet internt, da dette er særligt vigtigt og kræver god erfaring og forståelse for de særlige aspekter indenfor området. Kommunen prøvede at udlicitere kirkegårdsdriften i år 2001 og 2002, men har dårlige erfaringer med dette. Den entreprenør der fik ordren havde ingen erfaringer indenfor branchen og startede med at opbygge en ny afdeling med personale der heller ikke havde nogen erfaring med kirkegårdsarbejde. Kirkegårdskontoret oplevede et stort ressourceforbrug til kontrol og tilsyn på arbejder som ikke opfyldte tilstands- og kvalitetskrav, med mistede kunder til følge. 18

19 8.10 Delkonklusion. Erfaringer med udbud af kirkegårdsdrift i DK Ud fra de oplysninger jeg har kunnet indhente i min undersøgelse, er konklusionen at der kun er yderst sparsomme erfaringer i kirkegårdssektoren med brug af udliciteringsredskabet. Der er ikke nogen af de i alt ca menighedsråd der har gennemført en traditionel udlicitering af gartnerarbejdet på kirkegårdene. Det er dog ikke alt arbejdet på kirkegårdene der udføres i eget regi. Ad-hoc køb af eksterne ydelser (som beskrevet under pkt. 7.2), vurderes således som ret almindeligt udbredt. Ved landets 11 kommunale kirkegårdsforvaltninger er det kun Frederiksberg begravelsesvæsen og Odense kommune der har gennemført en traditionel udlicitering. Men Århus er klar og Rudersdal skal formentlig i gang meget snart, og det er min vurdering at flere af de andre kommuner sandsynligvis vil følge efter. Erfaringerne fra Odense er at udlicitering kan effektivisere kirkegårdsdriften, men at en sikring af service- og kvalitetsniveauet kræver at kirkegårdsforvaltningen er forberedt og gearet til at kunne definere, beskrive og kontrollere ydelserne, samt agere som en professionel ordregiver. Samarbejdsforholdet mellem forvaltning og entreprenør er afgørende for optimering og udvikling af driften. 19

20 9 Årsager til den lave udliciteringsgrad og forslag til udviklingstiltag 9.1 Indledning I det følgende opstiller jeg en række sandsynlige årsager til den lave udliciteringsgrad og giver nogle forslag til udviklings- og effektiviseringstiltag der kan forberede og geare kirkesektoren bedre til konkurrenceudsættelse og brug af udlicitering. 9.2 Den folkekirkelige institution har monopol på kirkegårdsdrift De folkekirkelige institutioner er ikke omfattet af statens cirkulære om udbudspligt og udfordringsret. 8. Kirkeministeriet har ikke udarbejdet effektiviseringsstrategier og udbudspolitikker for kirkegårdsdriften. Der er ingen politiske krav om konkurrenceudsættelse. Der er dog ingen lovgivning der forhindrer at et menighedsråd eller en kirkegårdsbestyrelse kan vælge at udlicitere kirkegårdsdriften. Det er ikke forbudt at udlicitere de drifts- og anlægsopgaver der forvaltes af folkekirken. Forslag til tiltag: I lighed med de statslige og kommunale forvaltninger, kunne der fra regeringen sættes politiske krav til den folkekirkelige institution om obligatoriske effektiviseringsstrategier og udbudspolitikker. Herudover kunne der indføres regler om udbudspligt og udfordringsret, gældende for de folkekirkelige institutioner. 9.3 Folkekirken og kirkegårdenes fælles økonomi Følgende fremgår af kirkeministeriets rapport fra udvalget vedr. Folkekirkens lokale økonomi, Betænkning 1492, sammendraget side 63: Det er ikke nogen enkel sag at opgøre kirkegårdenes samlede udgifter og indtægter. Det skyldes, at de fleste kirkegårdes budget og regnskab indgår i kirkekassens budget og regnskab, og at det med de hidtidige budget- og regnskabsskemaer kun meget vanskeligt kan udskilles herfra. Den eksisterende uklarhed om det reelle udgiftsniveau til driften er sandsynligvis medvirkende til, at menighedsrådene ikke overvejer at afprøve pris og kvalitet ved gennemførelse af et udbud. Forslag til tiltag: En adskillelse af folkekirkens og kirkegårdenes økonomi vil give mere gennemsigtlighed og bedre mulighed for et særskilt overblik over det reelle udgiftsniveau til kirkegårdsdriften. På samme måde som det allerede er sket på de øvrige statslige områder, kunne staten igangsætte en reform gældende for kirkegårdssektoren, med det mål at overgå fra udgiftsbaserede til omkostningsbaserede regnskabsprincipper. Med et omkostningsbaseret regnskab vil det være muligt at opstille et korrekt driftsregnskab, som viser det faktiske ressourceforbrug i det pågældende år, dette er ikke muligt med et udgiftsbaseret regnskab. Et omkostningsbaseret regnskab for kirkegårdsdriften vil skabe 8 (kilde: Strategi for effektiv opgavevaretagelse på Kirkeministeriets ministerområde, udbudspolitikker, 24. februar 2004) 20