Konkurrencemæssig vurdering af håndteringen af kapacitetsbegrænsninger i det svenske transmissionsnet

Transkript

1 4. maj 2006 Konkurrencemæssig vurdering af håndteringen af kapacitetsbegrænsninger i det svenske transmissionsnet Statens Energimyndighet (STEM) i Sverige har i marts 2006 udgivet en rapport med titlen Prisbildning och konkurrans på elmarknaden. Et af formålene med rapporten er at vurdere hvordan en opdeling af Sverige i flere prisområder påvirker konkurrencen på elmarkedet i Norden og Sverige. Rapporten diskuterer blandt andet en opdeling af det svenske el-marked i to separate prisområder ved snit 2 eller ved snit 4 i de situationer hvor transmissionskapaciteten i de to snit er mindre end efterspørgslen. Rapporten konkluderer meget kontant at en opdeling af Sverige i prisområder ved snit 4 er uacceptabel fordi konkurrencen syd for snit 4 bliver for ringe 1 : Marknadskoncentrationen i denna konstellation är oacceptabel. Det är därmed uteslutet att nu genomföra en elspotindelning i snitt 4. Endvidere konkluderer rapporten at modhandel i snit 4 ikke er et relevant alternativ til inddeling i prisområder, da det undertrykker prissignalerne i markederne og dermed forrringer markedets effektivitet 2 : Ett införande av sådan mothandel i planeringsfasen främjar inte en väl fungerande marknad eftersom den ger en försämrad effektivitet i prisbildningen. Markedskoncentration STEM baserer sin første konklusion på beregninger af markedets koncentration udtrykt ved et simpelt Herfindahl-Hirschman Indeks (HHI). HHI er et mål for den gennemsnitlige markedsstruktur på et marked og STEM argumenterer for at HHI-indekset er et relevant mål for markedsmagt, fordi markedsmagt i allmänhet [er] positivt korrelerad med ägarkoncentrationen 3. STEM finder at HHI syd for snit 4 er så stor (3.886) at en inddeling i prisområder i snit 4 vil få uacceptabelt store problemer med konkurrencen. Det er formentligt korrekt at HHI i statistisk forstand er korreleret med markedsmagt, men STEM begår den klassiske fejl at anvende en statistisk sammenhæng til at sandsynliggøre en konkret sammenhæng mellem HHI og markedsmagt. Det gælder særligt på el-markedet, hvor HHI er et helt utilstrækkeligt mål for markedsmagt. Manglerne ved HHI er bl.a. blevet fastslået i en rapport fra den europæiske sammenslutning af systemansvarlige, ETSO: 4 The traditional approach to measuring the potential for market power is to use concentration indices, the most important being market share and the Herfindahl-Hirshman index (HHI). There is some theoretical justification for using these measures as an indicator of potential market power but they ignore many factors that contribute to the potential exercise of market power. In particular, demand conditions, strategic incentives (such as from forward contracting) and 1 Statens Energimyndighet, Prisbildning och konkurrens på elmarknaden, Stockholm 2006, side Statens Energimyndighet, Prisbildning och konkurrens på elmarknaden, Stockholm 2006, side Statens Energimyndighet, Prisbildning och konkurrens på elmarknaden, Stockholm 2006, side A Review of the Monitoring of Market Power, Report prepared at the request of European Electricity Transmission System Operators (ETSO), Side 1 af 7

2 market contestability are ignored. The static nature of these measures may also not be appropriate for dynamic markets such as electricity where demand and supply conditions can change rapidly. På el-markedet er det det marginale værk der bestemmer prisen på markedet, og det er det marginale værks fleksibilitet, det vil sige muligheder for at ændre på sit produktionsniveau, der er afgørende for om der er markedsmagt eller ej, sammen med forbrugernes og konkurrenternes muligheder for at tilpasse efterspørgsel og udbud til ændringer i prisen. Rapporten indeholder kun ganske få tilløb til en forsvarlig vurdering af markedsmagt. Derudover mangler STEM at korrigere de beregnede HHI for både international transmissionskapacitet på forbindelserne mellem de forskellige prisområder og krydsejerskab. For det første er international el-handel formodentligt det stærkeste instrument i EU til at styrke konkurrencen i det indre marked og importkapaciteten i hvert prisområde er stærkt relevant for en korrekt konkurrencemæssig vurdering 5. For det andet fremhæver de nordiske konkurrencemyndigheder nødvendigheden af at korrigere for krydsejerskab hvis man ønsker en konkurrencemæssig vurdering der ikke er misvisende. 6 Prissignaler og markedsefficiens STEM konkludere ganske rigtigt at modhandel ikke er effektiv metode til at håndtere flaskehalsproblemer i transmissionsnettet. 7 Modhandel indebærer at prissignaler bliver undertrykt således at markedet ikke opnår informationer om at der er overudbud på den ene side af flaskehalsen med lave priser og underudbud på den anden side med høje priser. Dermed bliver markedets efficiens mindre. På den baggrund er det ganske overraskende at STEM ender med at anbefale en løsning hvis fremmeste kendetegn netop er fraværet af efficiente prissignaler overhovedet. STEMs anbefaling indebærer at flaskehalsproblemer i snit 2 løses med markedsdeling, mens flaskehalsproblemer i snit 4 løses ved at reducere eksportkapaciteten på Øresundsforbindelsen. Den første løsning ændrer ikke væsentligt ved markedets efficiens, da den placeres et sted med særdeles begrænsede kapacitetsproblemer. Den anden løsning fører til et mindre efficient marked, fordi der skabes kunstigt ensartede priser i Sverige, hvor et efficient marked kræver prisdifferentiering på grund af de store flaskehalsproblemer i snit 4 og kunstigt forvredne prissignaler mellem Sverige og Danmark. En konkurrencemæssig vurdering med europæisk perspektiv Det egentligt problem med STEMs konklusioner er imidlertid ikke den anvendte metode, men snarere dets udgangspunkt: at ville vurdere konkurrenceforudsætningerne isoleret set i Norden og i Sverige. Både Sverige, Danmark og Finland er medlemmer af EU og enhver bedømmelse af konkurrencen skal derfor vurderes i lyset af EUs konkurrenceregler. Lad os derfor antage at EU-kommissionen skulle lave en konkurrencemæssig vurdering af håndteringen af kapacitetsbegrænsningerne i et nordisk transmissionsnet. En sådan situation kunne realistisk set opstå hvis en forbruger følte sig diskrimineret af den måde hvorpå en nordisk systemoperatør håndterede flaskehalsproblemer og derfor indgav en klage til kommissionen. Vi stiller os det følgende spørgsmål: Hvordan ville Kommissionen argumentere og hvad ville Kommissionen konkludere? Kommissionen ville da skulle tage stilling til en række spørgsmål. 5 Se fx Models for the Identification of Market Power in Wholesale Electricity Markets, Philippe Vassilopoulos, University Paris IX Dauphine U.F.R Sciences of Organizations, september Se fx A Powerful Competition Policy, rapport fra de nordiske konkurrencemyndigheder, Se fx Copenhagen Economics, Counter trade and market power, May 2003 Side 2 af 7

3 For det første må Kommissionen afgøre om der er tale om handlinger som er omfattet at EU s konkurrenceregler. EU s konkurrenceregler er en del af EU-Traktaten hvor de er formuleret i Artikel 81 og Artikel 82. Artikel 81 forbyder virksomheder at indgå aftaler der begrænser konkurrencen mens Artikel 82 forbyder virksomheder at misbruge en dominerende stilling. Først og fremmest er der ingen tvivl om at EU s konkurrenceregler gælder for energisektoren: The European Court of Justice has ruled that the energy sector is within the scope of the competition rules" 8. Der er heller ingen tvivl om, at den sektorspecifikke regulering i el-sektoren, fx elmarkedsdirektivet (2003/54/EU) eller forordningen om grænseoverskridende handel (1228/2003/EU), ikke fortrænger EU s konkurrenceregler. EU s konkurrenceregler er forankrede direkte i EF-traktaten og har derfor forrang frem for direktiver og forordninger. Artikel 81 og Artikel 82 kræver at to betingelser skal være opfyldt for at EU's konkurrenceregler kan anvendes. For det første skal virksomheden være en undertaking i konkurrenceretlig forstand. For det andet skal virksomhedens handling påvirke handlen mellem EU s medlemsstater ( affect trade ) 9 : Any abuse by one or more undertakings of a dominant position within the common market or in a substantial part of it shall be prohibited as incompatible with the common market insofar as it may affect trade between Member States. Det er de nordiske systemoperatører, der håndterer flaskehalsproblemer i deres egne net. Systemoperatørerne kan være statsejede selskaber, men selv i dette tilfælde er de en undertaking I konkurrenceretlig forstand. Traktaten indeholder ikke nogen egentlig definition af begrebet, men retspraksis har vist at begrebet er defineret meget bredt og at det ikke har nogen betydning om der er tale om en privat eller en offentlig virksomhed 10 :..the concept of an undertaking encompasses every entity engaged in an economic activity regardless of the legal status of the entity and the way in which it is financed Det har heller ikke betydning om en systemoperatør skal hvile-i-sig-selv og ikke nødvendigvis kan akkumulere overskud. Sådanne virksomheder er også omfattet af EU s konkurrenceregler forudsat at de udfører en kommerciel eller økonomisk aktivitet, i dette tilfælde produktion af transmissionskapacitet som de stiller til rådighed for markedet formedelst en økonomisk betaling 11 : The fact that an organisation lacks a profit-motive or does not have an economic purpose does not disqualify it as an undertaking, provided always that it is carrying on some commercial or economic activity. Håndteringen af interne flaskehalse påvirker ikke nødvendigvis handlen mellem medlemslande, men den har potentialet til dette. Flere af de nordiske lande er i dag fysisk forbundet med andre nordiske lande og med andre EU-lande og er dermed direkte og indirekte forbundet med el-markedet i resten af EU. EU-kommissionen har i tidligere sager fastslået at 8 The EC Law of Competition, Faull and Nikpay, Oxford University Press, 1999, p Artikel 82 i EF-traktaten, EU-kommissionen. 10 Competition Law, Richard Whish, LexisNixis, UK, 2003, p Competition Law, Richard Whish, LexisNixis, UK, 2003, p. 81. Side 3 af 7

4 den relevante handel mellem to medlemsstater ikke behøver være ret stor for at der er en effekt på handelen mellem EU s medlemsstater 12 : Intra-community trade is confined to that between the UK and France via the interconnector.equivalent to 4% of the electricity output of England and Wales the reorganisation of electricity generation in Scotland and the prospect of a medium term increase in the transmission capacity of the interconnector.the agreement is therefore likely to affect trade between member states. For det andet vil Kommissionen herefter fastslå om det er relevant at anvende Artikel 81, Artikel 82 eller begge for at undersøge systemoperatørernes adfærd. Kommissionen vil formentlig argumentere for at bruge begge de to artikler. Det skyldes at en del af systemoperatørernes adfærd er unilateral, fx hvis systemoperatøren tager en beslutning alene om hvordan den skal håndtere en intern en flaskehals, mens en anden del er styret af aftaler mellem systemoperatører, fx inddeling i prisområder mellem to nordiske lande. Tilpasninger af transmissionskapaciteten på internationale forbindelser synes umiddelbart at falde under Artikel 81 fordi forbindelserne typisk administreres af to systemoperatører i fællesskab. Men reglerne for tilpasning af kapacitet betyder at én part kan afgøre den faktiske tilpasning, da grundprincipen är att den lägsta bedömning av tillgänglig handelskapacitet som endera systemansvarig gör, blir dimensionerande för överföringskapaciteten den aktuella timmen. I det tilfælde hvor det primært er den ene part der tilpasser kapaciteten uafhængigt af den anden part, vil vi derfor forvente at også Artikel 82 kan blive anvendt. For det tredje skal Kommissionen vurdere om bestemte handlinger er i strid med fx artikel 82 og dermed udgør misbrug af dominerende stilling. Her skal de vurdere tre ting. Kommissionen skal afgrænse det relevante marked, vurdere om virksomheden har en dominerende stilling på det relevante marked, og endeligt vurdere om handlingen udgør misbrug. Til at begynde med skal Kommissionen afgrænse det relevante marked, der består af et produktmarked og et geografisk marked. 13 Systemoperatører er virksomheder der producerer transmission af elektricitet. Køb af transmission gør det muligt at overføre elektricitet fra produktionsstedet til en aftager på engrosmarkedet. Kommissionen har tidligere i fusionen Sydkraft/Graninge 14 konkluderet at transmission af elektricitet udgør et separat produktmarked og at det relevante geografiske marked er det netværk som systemoperatøren har ansvaret for. EU-Kommissionen ville dermed konkludere at det relevante marked for en nordisk systemoperatør typisk ville være markedet for transmission af elektricitet i det pågældende land. Dernæst skal Kommissionen fastslå om virksomheden er dominerende på det relevante marked. Det kan ofte kræve en større analyse af markedsandele, men i den aktuelle sag er det nemt at fastslå at en enhver nordisk systemoperatør vil være dominerende på markedet for transmission af elektricitet i sit eget område. Markedet for transmission af elektricitet er ét af de få tilbageværende monopolområder på el-markedet og monopoler er per definition dominerende virksomheder. Endelig skal Kommissionen vurdere om den konkrete handling udgør misbrug af dominerende stilling efter Artikel 82. Der er ikke nogen klar og udtømmende liste over hvilke slags handling der udgør misbrug af dominerende stilling. Det er snarere virkningen på markedet af den 12 The EC Law of Competition, Faull & Nikpay, Oxford University Press, 1999, page Commission notice on the definition of the relevant market for the purposes of Community competition law, EU- Kommissionen, Case No COMP/M Side 4 af 7

5 konkrete adfærd der er afgørende for om adfærden udgør misbrug end det er den konkrete handling per se. Artikel 82 indeholder imidlertid en liste (der ikke er udtømmende) over handlinger som typisk medfører misbrug af dominerende stilling 15 : (a) directly or indirectly imposing unfair purchase or selling prices or other unfair trading conditions; (b) limiting production, markets or technical development to the prejudice of consumers; (c) applying dissimilar conditions to equivalent transactions with other trading parties, thereby placing them at a competitive disadvantage; (d) making the conclusion of contracts subject to acceptance by the other parties of supplementary obligations which, by their nature or according to commercial usage, have no connection with the subject of such contracts. EU s konkurrenceregler er et af midlerne til at realisere EU s indre marked og derfor har retspraksis vist at handlinger der begrænser handlen mellem EU s medlemsstater som oftest falder ind under forbudet mod misbrug af dominerende stilling i Artikel 82: 16.the Commission will condemn abusive practices that are harmful to the single market Det same gælder for handlinger der medfører at forbrugere i eget land og forbrugerne i andre EU-lande bliver forskelsbehandlet 17 : Discrimination by a dominant firm between nationals and residents of different Member States is contrary to Article 12, which is a cornerstone of the creation of the single European Market, and has been held to be abusive from the outset. Kommissionen vil herefter se på de forskellige handlinger som en systemoperatør kan anvende til at løse interne flaskehalsproblemer i transmissionsnettet og vurdere om disse handlinger kan udgøre misbrug af en dominerende stilling. Grundæggende kan systemoperatøren anvende fire forskellige metoder til at håndtere interne flaskehalsproblemer. De fire er: Udbygning af kapacitet Opdeling i prisområder Modhandel Reduktion af kapaciteten på internationale transmissionsforbindelser Kommissionen vil ikke se noget problematisk i at udbygge transmissionskapaciteten i nettet. Mangel på kapacitet er årsagen til flaskehalsen og udbygning af kapaciteten er dermed en direkte løsning på de interne flaskehalsproblemer. Kommissionen vil ikke se noget problematisk i at løse interne flaskehalsproblemer ved at opdele i separate prisområder. Hvis den systemoperatøren opdeler i separate prisområder, bliver priserne bestemt af udbud og efterspørgsel i de enkelte prisområder. Prisen vil være lav i området med overudbud, og høj i området med underudbud. Det giver markedets aktører klare markedsbaserede signaler om at tilpasse deres udbud eller efterspørgsel. Prisforskellen vil give incitament til henholdsvis at mindske, henholdsvis udvide, produktionskapaciteten i 15 Artikel 82 i EF-traktaten, EU-Kommissionen 16 Competition Law, Richard Whish, LexisNixis, 2003, side Competition Law of the European Community, Van Bael & Bellies, Kluwer Law International, Netherlands, Side 5 af 7

6 områder med en lav, henholdsvis høj, elpris hvilket på sigt vil løse de strukturelle problemer, der skaber flaskehalsen. Kommissionen vil se modhandel som en ringere løsning end opdeling i prisområder, men modhandel vil næppe blive anset som et misbrug af en dominerende stilling. Ved modhandel intervenerer den systemansvarlige på begge sider af en intern flaskehals i nettet. Hvis der opstår transmissionsbegrænsninger med over- og udbud på de to siger af flaskehalsen, betaler systemoperatøren producenter i området med overudbud for at producere mindre strøm og i området med underudbud for at producere mere strøm. Hovedproblemet er at markedsprisen bliver ens på begge sider af flaskehalsen og dermed ikke giver de prissignaler til markedet der skal løse de strukturelle problemer som i første omgang skabte flaskehalsen. Modhandel er derfor oftest kun en acceptabel løsning på interne flaskehalsproblemer hvis der er tale om mindre eller midlertidige flaskehalsproblemer. Kommissionen vil til gengæld betragte det med største alvor hvis systemoperatøren håndterer interne flaskehalse ved at reducere den internationale transmissionskapacitet til andre lande undtagen hvis det er strengt nødvendigt for at bevare nettets integritet eller hvis andre metoder overhovedet ikke kan løse problemet. Reduktionen af transmissionskapaciteten betyder ofte at efterspørgslen efter elektricitet reduceres i systemoperatørens eget land og at udbuddet reduceres tilsvarende i det tilgrænsende land. Alt andet lige fører det til at prisen falder i eget land og stiger i det tilgrænsende land. Det vil være i strid med EU s konkurrenceregler, særligt artikel 82. For det første bremser de reducerede transmissionskapaciteter handlen mellem EU s medlemsstater og støder dermed på grundpillen hele EU-samarbejdet. For det andet bliver der tale om prisdiskrimination mellem egne el-forbrugere og el-forbrugerne i andre EU-lande, artikel 82(a). For det tredje er der tale om en begrænsning af udbuddet i et andet EU-land, jf. artikel 82(b). Alt i alt betyder det at Kommissionen, hvis sagen bliver rejst, klart vil vurdere at det udgør misbrug af dominerende stilling hvis en systemoperatør systematisk reducerer internationale transmissionskapaciteter med det formål at håndtere interne flaskehalse. Kommissionen vil sandsynligvis kun acceptere metoden hvis det kan begrundes i fx forsyningssikkerhed men kun under den betingelse at der er proportionalitet. Det vil sige at det konkrete problem ikke må kunne løses med andre mere effektive metoder, fx modhandel eller prisområder. Håndtering af interne flaskehalsproblemer i Sverige Hvis man nu antager at en forbruger, fx i Danmark, indklager Svenska Kraftnät for Kommissionen, da kan vi bruge ovennævnte betragtninger til at rekonstruere Kommissionens mest sandsynlige argumentation og konklusion. Kommissionen ville da konkludere, at EU s konkurrenceregler er en relevant referenceramme for sagen, da energisektoren er omfattet af konkurrencereglerne og fordi el-markedsdirektivet og anden sektorspecifik regulering ikke kan tilsidesætte traktatens bestemmelser. Svenska Kraftnät er en virksomhed i konkurrenceretlig forstand. Svenska Kraftnäts handlinger har betydning for samhandlen mellem medlemsstater. Det betyder at Svenska Kraftnäts handlinger ikke er undtaget fra EU s konkurrenceregler. Således har eksporten af elektricitet fra Sverige et omfang på cirka 10 procent af den samlede produktion i Sverige, en tilpasning af kapaciteten på Øresundsforbindelsen for at løse interne flaskehalsproblemer i Sverige har været nødvendig i op mod 10 procent af alle timer i perioden og op mod 40 procent alene af alle timer i Side 6 af 7

7 Det relevante marked er markedet for transmission i Sverige. Svenska Kraftnät er et monopol og er derfor dominerende på det relevante marked. Svenska Kraftnät løser interne svenske flaskehalsproblemer ved at reducere kapaciteten på Øresundsforbindelsen. Dermed begrænser Svenska Kraftnät produktionen til gunst for forbrugere i Sverige og til ugunst for forbrugere i Danmark. Både reduktionen af kapaciteten og den indirekte prisdiskriminering er brud på Artikel 82 og adfærden udgør derfor misbrug af dominerende stilling. Desuden begrænser Svenska Kraftnät med sin handling integrationen mellem det sydsvenske og det østdanske elmarked. Indførelsen af to prisområder ved snit 2 vil ikke ændre Kommissionens konklusion med mindre Svenska Kraftnät samtidig undlader at reducere transmissionskapacitet på Øresund og i stedet håndterer flaskehalse i snit 4 ved hjælp af modhandel. Prisområder vil være en endnu bedre løsning på flaskehalsproblemer i snit 4 fordi det skaber de prissignaler der i sidste ende skal bidrage til at skabe et effektivt marked. Kommissionen vil endvidere vurdere at en opdeling i prisområder ved snit 2 og fortsat tilpasning af kapaciteten på Øresundsforbindelsen fortsat vil have en lav markedsefficiens. Denne løsning vil undertrykke de prissignaler der er nødvendige for et effektivt marked, dels ved at skabe forvredne prissignaler mellem Sverige og Østdanmark, dels ved ikke at skabe prisdifferentiering i Sverige undtaget i de få timer hvor der vil opstå flaskehalse i snit 2. Side 7 af 7