Paper fremlagt ved den XIV Nordiske Kommunalforskerkonference i Göteborg, november 2007.

Transkript

1 Virker økonomiske incitamenter på offentlige myndigheder? Dansk socialfinansiering som case Thomas Pallesen Institiut for Statskundskab Aarhus Universitet DK-8000 Århus C pallesen@ps.au.dk Paper fremlagt ved den XIV Nordiske Kommunalforskerkonference i Göteborg, november

2 Virker økonomiske incitamenter på offentlige myndigheder? Dansk socialfinansiering som case 1 Finansieringen af de specialiserede sociale døgninstitutioner var indtil 1. januar 2002 delt ligeligt mellem de danske kommuner og amter. Allerede i 1989 foreslog en kommission nedsat af indenrigsministeren (det såkaldte Lotz-udvalg), at den delte finansiering skulle afskaffes, da den blev anset for at være selvstændig årsag til udgiftsvækst (betænkning ). Baggrunden for forslaget og bekymringen for de stigende udgifter var, at den delte finansiering ikke var i overensstemmelse med princippet om sammenhæng mellem beslutningskompetence og økonomisk ansvar, der i en menneskealder har været administrativ ortodoksi (se f.eks. betænkning 471, 890, 1366, 1434), og som i overensstemmelse med neoklassisk incitamentsteori (Oates 1999) lægger til grund, at den myndighed, der tildeler en offentlig ydelse, også skal finansiere den. Hvorvidt den delte socialfinansiering har haft den forudsatte udgiftsdrivende effekt har imidlertid ikke været underkastet empirisk belysning. Det kan hænge sammen med, at der har været en betydelig stigning i udgifterne på det specialiserede socialområdet siden 1986, hvilket er blevet taget til indtægt for, at den delte finansiering har haft den forventede udgiftsdrivende effekt (Socialministeriet 2000; 2003). Af samme grund bliver den delte finansiering afskaffet, og i stedet indføres den såkaldte grundtakstmodel fra 2002, der indebærer, at kommunerne finansierer ydelsen op til en given beløbsgrænse (grundtaksten), hvorefter amterne betaler den resterende del af ydelsen. I forbindelse med strukturreformen afløses grundtakstmodellen i 2007 af en model, hvor kommunerne har det fulde finansieringsansvar. Hvorvidt de stærke stigninger i udgifterne på det specialiserede socialområde kan tilskrives, at den delte finansiering har haft en selvstændig udgiftsdrivende effekt, kan imidlertid ikke tages for givet. Der kan være andre mulige forklaringer på udgiftsvæksten, f.eks. en stigning 1 Tak til Søren Serritzlew, Lotte Bøgh Andersen og Mads Leth Jakobsen for gode kommentarer. Til førstnævnte også tak for hurtig og effektiv hjælp til databehandling. 2

3 i antallet af anbringelser på grund af forværrede social forhold. Endelig kan det ikke afvises, at offentlige myndigheder grundlæggende ikke reagerer på økonomiske incitamenter som forudsat i den gængse forvaltningstankegang og den neo-klassisk incitamentsteori. Uanset grundtaktsmodellen fik en begrænset levetid kan skiftet fra den delte finansiering til grundtaktsmodellen bidrage til at belyse spørgsmålet om, hvorvidt offentlige myndigheder reagerer på økonomiske tilskyndelser. Den delte finansiering på socialområdet er et af de områder, hvor det stærkest har været påpeget, at den delvise adskillelse af finansiering og ydelse har været en selvstændig årsag til udgiftsvækst (se f.eks. betænkning 1168; Landsudvalget vedrørende den sociale opgavefordeling 1992; Socialministeriet 2003). Af samme grund er den delte socialfinansiering en oplagt prøvesten for, om økonomiske incitamenter virker på organisationsniveau. Virker de ikke som forudsat på dette område, så svækker det tiltroen til, at det skulle virke på andre områder med svagere økonomiske incitamenter. Papiret indledes med en kort introduktion til de neo-klassisk inspirerede budgetreformer, der er gennemført i den danske offentlige forvaltning i de seneste 40 år med det sigte at fremme tilskyndelsen til at holde igen med de offentlige udgifter, og som afskaffelsen af den delte finansiering på det sociale område ligger i forlængelse af. Dernæst præsenteres det empiriske design af undersøgelsen af effekten af indførslen af grundtakstmodellen i de danske kommuner fra Økonomiske incitamenter i den danske offentlige forvaltning Incitamentstankegangen blev introduceret i den danske offentlige sektor i 1960 erne. Baggrunden var en voksende opmærksomhed overfor de mulige udgiftspolitiske konsekvenser af de offentlige budgetsystemer. Det statslige budgetsystem var dengang karakteriseret ved et meget stort antal udgiftsbevillinger og stærke bindinger på de enkelte bevillinger. I princippet skulle kombinationen af mange og stærkt specificerede 3

4 udgiftsbeslutninger sikre en stærk politisk kontrol med forvaltningens anvendelse af budgetmidlerne. Men under indtryk af den kraftige vækst i de offentlige udgifter i 1960 erne blev der i stigende grad stillet spørgsmål ved rigtigheden af denne styringsfilosofi (Finansministeriet 1996). Der bredte sig en opfattelse af, at de mange udgiftsbevillinger vanskeliggjorde den overordnede politiske prioritering, og at de stærkt specificerede bevillinger gav de disponerende myndigheder et incitament til at bruge hele bevillingen op, uanset om det var formålstjenligt eller ej. Bevillingssystemet blev således i stigende grad set som en selvstændig kilde til den offentlige udgiftsvækst. På den baggrund blev bevillingsniveauet i slutningen af 1960 erne hævet, så forvaltningsmyndigheder fik større adgang til at disponere inden for den givne bevilling. Ændringerne af bevillingssystemet i 1960 erne var ikke mindst drevet af et ønske om at styrke den centrale udgiftsstyring og derved begrænse væksten i de offentlige udgifter ernes budgetreformer kan ses som en fortsættelse af ændringerne i 1960 erne. Også i 1980 erne var ønsket om at bremse væksten en central begrundelse for reformerne, og hovedindholdet af ændringerne var også denne gang på samme tid en centralisering af bevillingssystemet med færre og mere omfattende bevillinger og en decentralisering af beslutningskompetencen indenfor de givne rammer, således at myndigheder og institutioner fik udvidet deres adgang til at disponere (Finansministeriet 1983). Til forskel fra reformerne i 1960 erne var ændringerne i 1980 er ikke alene drevet af ønsket om at holde igen på de offentlige udgifter. Forestillingen om en stor betydning af incitamenterne i ansvars- og kompetencereglerne for de offentlige ydelsers produktivitet og effektivitet (og ikke kun for udgiftsvæksten) blev i stigende grad fremherskende i 1980 erne (Finansministeriet 1986; 1990). Ændringerne i den økonomiske styringsfilosofi forløb parallelt i stat, amter og kommuner. Også i amter og kommuner fik forvaltninger og institutioner løbende udvidet deres kompetence til at disponere. Det økonomiske samspil mellem staten og amterne og kommunerne blev også ændret. I kølvandet på kommunalreformen i 1970 blev flere opgaver gradvist lagt ud til især de nye amtskommuner. Finansieringen af det voksende kommunale 4

5 og amtslige område blev også ændret. Amternes og kommunernes egenfinansiering voksede, og den del, der fortsat blev finansieret af statslige tilskud, blev omlagt fra refusioner af de faktisk afholdte kommunale udgifter til bloktilskud, der var uafhængige af det kommunale forbrug på området. Også på dette område gik udgiftshensynet og incitamentstankegangen hånd i hånd. Det var opfattelsen, at den automatiske statslige refusion svækkede udgiftshensynet, og at refusionssystemet således var en selvstændig kilde til væksten i de offentlige udgifter i 1960 erne og 1970 erne (Betænkning ). Som konsekvens heraf blev refusionsordningerne på område efter område afskaffet eller nedsat, startende i 1970 erne med afskaffelsen af refusionerne på vej, skole og sygehusområdet, nedsættelsen af refusionerne på mange sociale ydelser til 50 % i 1976, og fulgt op i 1980 erne af afskaffelsen af refusionerne på biblioteks, børnepasnings- og ældreområdet og nedsættelsen og ensretningen af refusionerne på revaliderings- og førtidspensionsområdet i 1990 erne (Betænkning ). Indførslen af den delte finansiering på det specialiserede socialområde sker samtidig med, at de statslige refusioner afskaffes på de øvrige sociale ansvarsområder (den almindelige børne- og ældreforsorg). Allerede da den delte finansiering blev indført i 1986, blev incitamentsvirkninger anset for at være betænkelige, da den delte finansiering fraviger princippet om sammenhæng mellem den offentlige myndigheds beslutningskompetence og økonomisk ansvar, idet den delte finansiering i realiteten betyder, at den besluttende offentlige myndighed kun betaler halvdelen af udgiften ved foranstaltningen. Når princippet om den delte finansiering alligevel blev indført hang det sammen med, at den forbyggende indsats var et kommunalt ansvar, mens den institutionaliserede sociale indsats var et amtsligt anliggende. Logikken var, at kommunerne skulle have et incitament til at fremme den forebyggende indsats, men at kommunerne i de fleste tilfælde ikke havde et tilstrækkeligt klientgrundlag til selv at drive de specialiserede sociale institutioner (Bemærkning til lovforslag om indførsel af grundtakstfinansiering, L 162, ). Som nævnt ovenfor foreslog Lotz-udvalget allerede tre år efter indførslen af den delte finansiering, at ordningen skulle afskaffes på grund af dens formodede udgiftsdrivende 5

6 effekter og det fulde ansvar for området skulle overlades til kommunerne (betænkning ). Det forslag nød ikke fremme, hvilket bl.a. hang sammen med de politiskinstitutionelle interesser, der var knyttet til driften af de sociale institutioner. Især de mindre kommuner var ikke ubetinget indstillede på løfte opgaven, og amterne var generelt ikke til sinds at afgive opgaven. De stigende udgifter til området og de større kommuners voksende ambitioner om at spille en mere betydelig rolle, lægger grunden til det kompromisforslag, grundtaktsmodellen, der efter mange års diskussioner, udvalgs- og kommissionsarbejder ender med at blive vedtaget ved lov i 2001 (L 162). Grundtakstmodellen indebærer, at kommunerne får et større, men ikke det fulde ansvar på området, mens amterne opretholder driftsansvaret for de specialiserede sociale institutioner. Modellen indebærer, at kommunerne har det fulde finansieringsansvar op til grundtaksten, mens det herudover er amtet, der bærer det fulde finansieringsansvar. Grundtaksten varierer fra område til område, men androg på det område, hvor taksten var højest i 2002, børne- og ungeområdet, d.kr., et beløb, der sidenhen er blevet reguleret til Incitamentslogikken i grundtakstmodellen er således, at kommunerne får et økonomisk incitament til at finde billigere løsninger inden for grundtakstbeløbet. Er det muligt for kommunerne at finde en billigere løsning, kan de beholde hele gevinsten selv, mens de under den delte finansieringssystem havde en svagere tilskyndelse til at finde mere økonomiske løsninger, da halvdelen af gevinsten tilfaldt amterne. På tilsvarende vis får kommunerne et stærkere økonomisk incitament til at undgå dyrere løsninger, da de inden for grundtakstbeløbet kommer til at dække hele merudgiften selv, hvor de under den delte finansiering kunne sende halvdelen af regningen videre til amtet. Set fra amternes side er de økonomiske incitament til at holde igen med udgifterne blevet forstærket. Uanset størrelsen af udgiften til driften af de amtslige institutioner vil amterne kun modtage grundtakstbeløbet fra kommunen. Eventuelle besparelser (merudgifter) tilfalder (påhviler) derfor alene amterne, der ikke længere ligeligt skal dele evt. besparelser med kommuner eller kan sende halvdelen af regningen ved merudgifter videre til kommunerne. 6

7 Samlet set har styringsfilosofien i den danske offentlige sektor de seneste 40 år været karakteriseret ved, at udgiftshensynet har haft en fremtrædende placering som følge af væksten i de offentlige udgifter. Det er ligeså karakteristisk, at de incitamenter, der ligger i den offentlige sektors ansvars- og kompetenceregler i bredere forstand, har fået en meget mere central betydning for tilrettelæggelsen af samspillet indenfor både de statslige og de (amts)kommunale forvaltninger og institutioner og i samspillet mellem staten og de lokale myndigheder. Overgangen fra den delte finansiering til grundtakstmodellen er således kun en blandt flere reformer af budget- og finansieringssystemet i den danske offentlige sektor, der hviler på forestillingen om, at økonomiske incitamenter er væsentlige for offentlige myndigheders dispositioner. Til grund for den rodfæstede opfattelse af, at adfærden i den danske offentlige forvaltning påvirkes af økonomiske incitamenter, ligger den enkle forestilling, at de økonomiske incitamenter virker i den forstand, at aktørerne handler, som incitamenterne tilskynder dem til (Davison, Florence Gray et.al., 1958), og at det også gælder i den offentlige sektor (se f.eks. Oates 1999; Burgess & Ratto 2003; Dixit 2002). Hvorvidt denne forestilling er korrekt, hviler på en række forudsætninger (Andersen, Jakobsen, Pallesen & Serritzlew 2006). Uanset om økonomiske incitamenter er afgørende også for offentlige organisationer, så kan det ikke tages for givet, at de virker som tiltænkt. De offentlige forvaltninger og institutioner er i sidste instans hierarkisk underordnet en politisk ledelse, der egenhændigt kan ændre de spilleregler, der gælder for forvaltningerne og institutionerne. Det er der andre gode grunde til, men det skaber et problem med troværdigheden af incitamenterne, hvilket potentielt kan reducere deres betydning (North & Weingast 1989; Miller 1992). Hvis det kan tages for givet, at spillereglerne ligger fast, er incitamenterne som regel rettet mod organisations- eller forvaltningsniveauet, ikke mod individniveauet. Ud fra den neoklassiske incitamentsteori gør det ikke nogen forskel, da organisationer opfattes som enhedsaktører (Oates 1999), men denne opfattelse står ikke uanfægtet (Alchian & Demsetz 1972). Endelig er der andre hensyn end de økonomiske motiver, der er vigtige i den offentlige sektor, først og fremmest hvad der er den 7

8 professionelt rigtige løsning (Andersen 2005; Le Grand 2003; Freidson 2001; MacDonald 1995; Burrage & Torstendahl 1990). Udover disse teoretiske indvendinger kan den udenlandske empiriske litteratur ikke entydig tages til indtægt for, at økonomiske incitamenter virker efter den forudsatte hensigt i den offentlige sektor (for oversigter, se Christensen 2003; Boyne et.al 2003). Samtidig er der en meget begrænset dansk empirisk dokumentation for, at incitamenter skulle have den forudsatte betydning på de store offentlige serviceområder. I en analyse af overgangen fra statslige refusioner af en del af de faktiske kommunale udgifter til bloktilskud viser det sig, at der ikke er nogen udgiftsdæmpende effekt af omlægningen på de store serviceområder skoler, daginstitutioner og ældreservice der er populære vælgerbefolkningen, hvorimod det kan konstateres, at der sker en opbremsning på de mindre og mindre populære udgiftsområder, veje og biblioteker (Pallesen 2003). Uanset den stærke retorik og de mangfoldige budget- og finansieringsreformer, der præget den danske offentlige de seneste 40 år, er der altså langt fra grund til på forhånd at tage for givet, at grundtakstreformen vil virke efter den officielle hensigt og begrænse udgiften på det sociale område. Det må komme an på en prøve. Design af den empiriske undersøgelse Den empiriske undersøgelse omfatter foranstaltninger for børn og unge, herunder de specialiserede sociale tilbud til børn og unge, der er anbragt udenfor eget hjem. Der er på børne- og ungeområdet, der er fastsat den højeste takst, og det er derfor på dette område, der alt andet lige kan forventes at være den stærkeste incitamentseffekt af grundtakstmodellen. Det kan imidlertid diskuteres, hvordan effekten af grundtakstmodellen præcist skal måles. En mulighed er, at kommunerne som følge af grundtakstreformen vil bestræbe sig på at nedbringe antallet af de kostbare anbringelser af børn og unge uden for eget hjem ved f.eks. at opprioritere andre og mindre udgiftskrævende forebyggende foranstaltninger. I så fald vil effekten af grundtakstreformen både kunne måles som en reduktion i antallet af anbringelser 8

9 udenfor eget hjem og en reduktion i kommunernes samlede udgifter til foranstaltninger til børn og unge. Det forudsætter imidlertid, at det er rent faktisk er muligt for kommunerne at nedbringe anbringelserne ved andre alternative foranstaltninger, som f.eks. ved en forstærket forebyggende indsats. Det kan imidlertid være vanskeligt, især på det korte sigt, at reducere antallet af anbringelser. I den situation kunne kommunerne forventes at forsøge at reducere udgifterne ved i stigende grad at anvende mindre kostbare anbringelsesformer, især familiepleje, i stedet for de dyrere institutionstilbud i amtsligt regi. Det hænger sammen med, at en anbringelse på en amtslig døgninstitution som altovervejende hovedregel er dyrere end grundtaksten og derfor vil betyde, at kommunen kommer til at betale grundtakstbeløbet, hvorimod en anbringelse i familiepleje ofte vil ligge under grundtaksten. Forventningen er således, at såfremt kommunerne reagerer som forventet på de økonomiske incitamenter i grundtakstreformen, vil det kunne aflæses på en af flg. tre måder: 1) Reducerede udgifter til foranstaltninger for børn og unge 2) En reduktion i antallet af anbringelser udenfor for eget hjem 3) En reduktion i brugen af institutionstilbud Problemet ved at undersøge effekten af grundtakstreformen med udgangspunkt i udgifterne til foranstaltningerne for børn og unge er imidlertid, at reformen samtidig betyder, at kommunernes udgifter på området teknisk set øges og amternes reduceres. Udgifterne til de områder, der er omfattet af grundtaktsreformen, beløb sig i 2002 til ca. 20,6 mia. kr., hvoraf børne- og unge området udgjorde 7,5 mia. kr. (Indenrigs- og sundhedsministeriets finansieringsudvalg 2003). Efter reformen skønnes fordelingen af udgifterne på børne- unge at være 1,2 mia. kr. i amtsregi og 6,3 mia. i kommunalt regi. Fra og med 2004 reguleres ændringerne i udgifterne ved kommunernes bloktilskud forøges og amternes bloktilskud nogenlunde tilsvarende reduceres. For årene 2002 og 2003 blev der udarbejdet en særlig overgangsordning, der indebar, at kommunerne blev kompenseret på tre måder: 1) Et tilskud på 40 procent af kommunernes udgifter på området fratrukket 0,5 procent af deres beskatningsgrundlag 2) kr. for hvert barn eller ung, der var anbragt udenfor hjemmet 9

10 og 3) En pulje på 140 mill.kr., som kommuner, der var særligt ramt af omlægningen, kunne ansøge om at få del i. For at undersøge den egentlige effekt grundtakstreformen på kommunerne udgiftsadfærd, skal der korrigeres for de tekniske udgiftsændringer. Der er imidlertid samlet set tale om en relativt kompliceret teknisk korrektion, hvorfor der i det følgende alene ses på ændringerne i anbringelseshyppigheden og institutionsandelen. Foranstaltninger for børn og unge, herunder ikke mindst anbringelser af børn og unge udenfor eget hjem, en alvorlig offentlig indgriben, der er begrundet i svære adfærdsvanskeligheder eller en opvækst i hjem, der er præget af betydeligt omsorgssvigt, psykiske og fysiske overgreb og misbrugsproblemer (Hestbæk 1997). Der er således grund til at forvente, at den væsentligste variation i kommunernes (udgifter til) foranstaltninger for børn og unge vil være begrundet i de forskelligartede sociale forhold, der gør sig gældende i de enkelte kommuner. Uanset de komplekse familiemæssige og sociale omstændigheder, der som regel ligger til grund for foranstaltninger for børn og unge, har tidligere undersøgelser vist, at relativt få sociale indikatorer kan forklare en betydelig del af variationen i kommunernes anbringelseshyppighed (Pallesen 2003). Det hænger bl.a. sammen med, at de sociale indikatorer indbyrdes er relativt højt korreleret på to forskellige dimensioner. En social dimension i snæver betydning, der omfatter forekomsten af tyverier, voldssager, antallet af børn af enlige og det sociale indeks, der er en sammenvejning af en række sociale forhold i den enkelte kommune, samt en dimension, der afspejler den arbejdsmarkedsmæssige situation i kommunen (andelen af de voksne indbyggerne, der er fuldtidsledige, uden erhvervsuddannelse og har en årlig indkomst under d.kr). To af de væsentligste indikatorer fra de to dimensioner, kommunernes sociale indeks og andelen af indbyggere uden erhvervsuddannelse, indgår derfor i den empiriske undersøgelse nedenfor af effekten af grundtaktsreformen for anbringelseshyppigheden. 10

11 Om effekten af grundtakstreformen på valg af anbringelsesform, dvs. institutionsløsning eller anbringelse i familiepleje, på tilsvarende vis også bør kontrolleres for de sociale forhold i kommunerne, kan derimod diskuteres. For at inddrage de sociale forhold i undersøgelsen af valget af anbringelsesform taler, at det i nogle svære tilfælde vil være vanskeligt at vælge andre former for anbringelse end institutionsophold. Det gælder f.eks. i tilfælde, hvor det anses for nødvendigt, at der er døgnovervågning af den anbragte. Omvendt vil det i mange tilfælde være fagligt forsvarligt både at vælge en institutionsløsning og anbringelse i familiepleje, hvilket taler for, at valget af anbringelsesform ikke kontrolleres for de sociale forhold i kommunerne. Selvom en betydelig andel af variationen i (i hvert fald) kommunernes anbringelseshyppighed kan forklares med forskelle i de sociale forhold, så er der fortsat en del variation, der henstår uforklaret. En del af del variation kan givetvis forklares med tidsog kommunespecifikke forhold. Af den grund indgår den enkelte kommune og de enkelte år som dummy-variabel. Endelig kunne det forventes, at kommunernes indsats og følsomhed overfor de økonomiske incitamenter i grundtakstmodellen var betinget af deres økonomiske ressourcerigelighed (Mouritzen 1991; Pallesen 2003). Af den grund er kommunernes beskatningsgrundlag (efter udligning) også i den empiriske undersøgelse af effekten af grundtakstreformen. Resultatet af den empiriske undersøgelse Tabel 1 nedenfor viser resultatet af analysen af anbringelseshyppigheden. Som forventet har de sociale forhold en signifikant betydning for anbringelseshyppigheden. Ligeledes som forventet er der en betydelig effekt af det sammenvejede sociale index, der indikerer, at jo sværere sociale forhold des højere anbringelseshyppigheden i kommunerne. Den anden sociale indikator, andelen af indbyggere uden erhvervsuddannelse, har også en signifikant betydning for anbringelseshyppigheden, men effekten er mod forventning negativ. Derimod 11

12 har hverken beskatningsgrundlaget eller grundtaktsreformen signifikant indflydelse på anbringelseshyppigheden. Grundtakstreformen har en svagt positiv betydning, dvs. anbringelseshyppigheden faktisk stiger en anelse efter indførslen af reformen, men effekten er som nævnt ikke signifikant. Tabel 1: Regressionsanalyse af kommunernes anbringelseshyppighed, Det kommunale sociale index Andel uden erhvervsuddannelse Beskatningsgrundlag (efter udligning) Grundtakstreform (dummy) Ustandardiser et koefficient Std. Error Beta koefficient t-værdi Signifikans,257,037,532 6,876,000 -,004,002 -,234-2,323,020,0001,000,060,661,509,016,024,065,685,493 Noter: 1) Modellen indeholder dummyvariable for de enkelte år og de enkelte kommuner (ikke vist) 2) Forklaret varians (justeret) =.783 3) Grundtakstreformen indgår som dummyvariabel. Årene med værdien 0 og med værdien 1 Data: De kommunale nøgletal, og Statistikbanken (BIS2) Tabel 2 viser resultatet af analysen af valget af anbringelsesform, opgjort som andelen af anbringelser på institutioner. Som det heraf fremgår, har ingen af de undersøgte variable nogen signifikant indflydelse på institutionsandelen. Begge de sociale indikatorer har negativ betydning, mens kommunernes velstand, målt som beskatningsgrundlaget er positiv korreleret med institutionsandelen. Efter grundtaktsreformen falder institutionsandelen med ca. 6 procent, men effekten er som nævnt ikke signifikant. Som berørt ovenfor kan det diskuteres, hvorvidt det rimeligt at kontrollere for de sociale forhold, når effekten af grundtakstreformen for institutionsandelen skal vurderes. En analyse af betydningen af 12

13 grundtakstreformen, når de sociale variable holdes udenfor, viser imidlertid, at det ikke ændrer på de fundne sammenhæng, hverken når det gælder retningen eller signifikansen. Tabel 2: Regressionsanalyse af anbringelsesform (institutionsandelen), Det kommunale sociale index Andel uden erhvervsuddannelse Beskatningsgrundlag (efter udligning) Grundtakstreform (dummy) Ustandardiser et koefficient Std. Error Beta koefficient t-værdi Signifikans -,120,077 -,183-1,556,120 -,002,004 -,099 -,646,518,0001,000,125,899,369 -,063,049 -,186-1,293,196 Noter: 1) Modellen indeholder dummyvariable for de enkelte år og de enkelte kommuner (ikke vist) 2) Forklaret varians (justeret) =.497 3) Grundtakstreformen indgår som dummyvariabel. Årene med værdien 0 og med værdien 1 Data: De kommunale nøgletal, og Statistikbanken (BIS2) Konklusion Overgangen til grundtakstfinansiering af det sociale område pr. 1. januar 2002 er en de mange finansieringsreformer, der gennem de sidste 40 år er gennemført i den danske offentlige sektor med henblik på at fremme de offentlige myndigheders udgiftstilbageholdenhed. Den grundlæggende ide med reformen var, at kommunerne skulle have et stærkere økonomisk incitament til at holde igen med udgifterne på det sociale område, der var vokset betydeligt op igennem 1990 erne. I overensstemmelse med den logik, der også på andre områder havde ført til lignede reformer af finansieringssystemet, blev den tidligere delte finansiering anset for at have en selvstændig betydning for væksten i de sociale udgifter. Tankegangen var, at den delte finansiering førte til, at hverken 13

14 kommunerne eller amterne havde tilstrækkelig økonomisk tilskyndelse til at holde igen med udgifterne, da tiltag, der øgede udgifterne, kun for halvdelens vedkommende skulle dækkes af den besluttende myndighed. På samme måde ville tiltag, der reducerede de sociale udgifter, kun halvvejs komme den myndighed, der havde besværet med at gennemføre dem, til gode. Tankegangen viser sig imidlertid ikke at have så meget for sig. Det vanskeligt at afgøre om grundtakstreformen har haft den forventede udgiftsdæmpende effekt pga. reformens tekniske budgetmæssige omlægninger. Vurderet på kommunernes adfærd i forhold til de tiltag, der kunne indikere, at udgiftshensynet har fået en større vægt, anbringelseshyppigheden og brugen af alternative og billigere anbringelsesformer, lader det imidlertid ikke til at være tilfældet. Det kan med nogen ret indvendes, at det på flere måder er relativt hård test af effekten af grundtakstreformen. Det kan således være vanskeligt for kommunerne at nedbringe antallet af anbringelser, specielt på det korte sigt. Det kan ligeledes også indvendes, at selv for kommuner, der måtte ønske at anvende alternative og billigere anbringelser, vil der kunne være vanskeligheder ved at finde velegnede plejefamilier. Ikke desto er det lige ved og næsten, at der hvad angår brugen af familiepleje kan påvises en effekt af grundtaksten. Det hører med til den historie, at hvis den empiriske undersøgelse ikke havde inkluderet års- og dummyvariablene, hvilket i mange sammenhænge ses som en alment accepteret fremgangsmåde, så ville der faktisk kunne påvises en effekt af grundtakstreformen på anbringelsesformen (tabel 4), hvorimod det fortsat ikke er tilfældet for så vidt angår anbringelseshyppigheden (tabel 3). Men den hårde test står grundtakstreformen ikke for 14

15 Tabel 3: Regressionsanalyse af kommunernes anbringelseshyppighed, (uden års- og kommune dummy variable). Det kommunale sociale index Andel uden erhvervsuddannelse Beskatningsgrundlag (efter udligning) Grundtakstreform (dummy) Ustandardiser et koefficient Std. Error Beta koefficient t-værdi Signifikans,152,009,316 16,691,000,004,000,247 9,297,000,0002,000,224 5,919,000,003,008,011,370,711 Noter: 1) Forklaret varians (justeret) =.14 2) Grundtakstreformen indgår som dummyvariabel. Årene med værdien 0 og med værdien 1 Data: De kommunale nøgletal, og Statistikbanken (BIS2) Tabel 4 Regressionsanalyse af anbringelsesform (institutionsandelen), (uden års- og kommune dummy variable). Det kommunale sociale index Andel uden erhvervsuddannelse Beskatningsgrundlag (efter udligning) Grundtakstreform (dummy) Ustandardiser et koefficient Std. Error Beta koefficient t-værdi Signifikans -,035,013 -,054-2,774,006 -,008,001 -,347-12,745,000,0001,000 -,037,965,335,038,010 -,110-3,575,000 Noter: 1 Forklaret varians (justeret) =.01 2 Grundtakstreformen indgår som dummyvariabel. Årene med værdien 0 og med værdien 1 Data: De kommunale nøgletal, og Statistikbanken (BIS2) 15

16 Litteratur: Alchian, Armen A. & Harold Demsetz (1972). "Production, Information Costs, and Economic Organization", The American Economic Review, 62, 5, pp Andersen, Lotte Bøgh, Mads Leth Jakobsen, Thomas Pallesen, Søren Serritslew (2006). Økonomiske incitamenter i den offentlig sektor, (projektbeskrivelse) Århus: Institut for Statskundskab. Andersen, Lotte Bøgh (2005). Offentligt ansattes strategier. Aflønning, arbejdsbelastning og professionel status for dagplejere, folkeskolelærere og tandlæger, Århus: Politica. Betænkning nr. 471 (1968). Statens refusioner af kommunernes udgifter. Betænkning nr. 890 (1981). Rapport om finansiering. Betænkning nr (1989). De kommunale opgavers fordeling og finansiering. Betænkning nr (1998). Fordelingen af opgaver i den offentlige sektor. Boyne, George A., C. Farrell, J. Law, M. Powell & R. M. Walker (2003). Evaluating Public Management Reforms, Buckingham: Open University Press Burgess, Simon & Marisa Ratto (2003). "The Role of Incentives in the Public Sector: Issues and Evidence", Oxford Review of Economic Policy, 19, 2, pp Burrage, Michael & Rolf Torstendahl (eds.) (1990). Professions in Theory and History. Rethinking the Study of the Professions, London, Newbury Park, New Delhi: Sage Publications. Christensen, Jørgen Grønnegård (2003). Velfærdsstatens institutioner, Århus: Aarhus Universitetsforlag og Magtudredningen. Davison, J. P., P. Sargant Florence, Barbara Gray & N. S. Ross (1958). Productivity and economic incentives, London: Georg Allen and Urwin Ltd. Dixit, Avinash (2002). "Incentives and Organizations in the Public Sector. An Interpretative Review", Journal of Human Resources, 37, pp Finansministeriet (1983). Redegørelse til Folketinget om regeringens program for modernisering af den offentlige sektor, København: Finansministeriet. Finansministeriet (1986). Modernisering af ministeriernes økonomistyring, Kbh.: Finansministeriet. Finansministeriet (1990). Moderniseringsredegørelse 1990, Kbh.: Finansministeriet. Finansministeriet (1996). Budgetredegørelse 96, Tillæg om styringsformer, Kbh.: Finansministeriet. Freidson, Eliot (2001). Professionalism. The Third Logic, Cambridge: Polity Press. Hestbæk, Anne-Dorthe (1997). Nør børn anbringes. En undersøgelse af kommunernes praksis i anbringelsessager. København: Socialforskningsinstituttet. 16

17 Indenrigs- og sundhedsministeriets finansieringsudvalg (2003). Forberedelsen af de nødvendige tilpasninger i tilskuds- og udligningssystemet til ikrafttræden 1. januar 2004, Kbh.: Indenrigs- og sundhedsministeriet. Landsudvalget vedrørende den sociale opgavefordeling (1992). Den sociale opgavefordeling, København: Socialministeriet. Lovforslag 162, Le Grand, Julian (2003). Motivation, Agency, and Public Policy. Of Knights and Knaves, Pawns and Queens, Oxford: Oxford University Press. MacDonald, Keith M. (1995). The sociology of the professions, London, Thousand Oaks and New Delhi: Sage Publications. Miller, Gary J. (1992). Managerial Dilemmas. The Political Economy of Hierarchy, Political Economy of Institutions and Decision, Cambridge UK: Cambridge University Press. Mouritzen, Poul Erik (1991). Den politiske cyklus, Århus: Politica. North, Douglass & Barry R. Weingast (1989). "Consitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England", Journal of Economic History, 49, pp Oates, Wallace E. (1999). "An Essay on Fiscal Federalism", Journal of Economic Literature, 37, pp Pallesen, Thomas (2003). Den vellykkede kommunalreform og decentraliseringen af den politiske magt i Danmark, Århus: Aarhus Universitetsforlag. Socialministeriet (2000). Rapport om konsekvenser af grundtakstfinansiering på det sociale område, Socialministeriet (2003). Socialministeriets strukturanalyse,