Udvalget for Planlægning og Detailhandel

Transkript

1 Udvalget for Planlægning og Detailhandel Til drøftelse på udvalgets 6. møde den 3. april Pkt. 4 Sekretariatet J. nr Ref. MCH Den 27. marts 2006 Notat om udenlandske erfaringer Forud for gennemførelsen af detailhandelsreglerne i planloven i 1997 udarbejdede det daværende Detailhandelsudvalg et arbejdsnotat om andre landes regler for detailhandelens placering og omfang. Man konstaterede, at der i de undersøgte lande; Frankrig, Tyskland, Holland, England, Finland, Sverige og Norge, tegnede sig et fælles billede af behovet for en planlægningsindsats på detailhandelsområdet. Der nævnes ønsket om at give forbrugerne lige vilkår og lige adgang i forbindelse med indkøb, konsekvenserne af store butikker uden for eller i udkanten af byerne i sammenhæng med vigende detailhandelsudbud i bymidterne, samt forurening fra biltrafikken i forbindelse med indkøb. Sekretariatet har denne gang koncentreret indsamlingen af erfaringer med detailhandelsplanlægningen til England og Norge, ikke mindst fordi disse 2 lande for nylig har revideret deres detailhandelsregler. Dertil kommer Sverige, dels fordi de svenske erfaringer er repræsenteret og fremlagt i selve udvalget, dels fordi Sverige er i en anden situation. England England har en lang og rig planlægningstradition. Det danske og engelske planlægningssystem og rollefordelingen mellem det statslige og det lokale/kommunale niveau minder om hinanden. Men hvor vi i Danmark fx er ved at fjerne det regionale niveau i den fysiske planlægning, er man i England ved at retablere den regionale planlægning. Men alt andet lige er det fortsat muligt at genkende og sammenligne de engelske regler og forhold med de danske og at hente inspiration til diskussionen om planlægning og detailhandel. I midten af 90 erne var England allerede langt fremme i diskussionerne om behovet for at sætte ind over for den negative udvikling, der var tegn på i mange byer. Overvejelserne gik bl.a. på, hvordan der kunne ske et løft i byernes kvalitet, og om hvordan den fysiske planlægning kunne bruges for at vende udviklingstendenserne med en kraftig vækst i etableringen af eksterne centre på bekostning af udviklingen i bymidterne. Den ansvarlige planminister, Deputy Prime Minister, udstedte i 1996 en Planning Policy Guidance, PPG6 1, med forskrifter om planlægningen for bymidter og detailhandel. Reglerne er målrettet mod at understøtte en revitalisering og udvikling af bymidterne, samt sikre forbrugerne alsidige indkøbsmuligheder, bl.a. ved en god tilgængelighed med alle former for transport. Etableringen af eksterne butikker, og store, regionale, eksternt beliggende butikscentre skal ikke ske på bekostning af de eksisterende bymidter, og der bliver lagt vægt på et godt bymiljø. Op igennem 90 erne ændredes og suppleredes reglerne og anvisningerne om detailhandelsplanlægningen i PPG6 mange gange. Det skete i takt med en større bevidsthed om behovet for at udvikle kvaliteterne i bymidterne. Der skulle satses på at udvikle attraktive indkøbscentre og bymiljøer, som kunne modvirke den negative sociale deroute og ghettoiseringen af mange forstæder og bymidter i de engelske byer. Det var blevet konstateret, at dagligvareørkener bredte sig både i storbyslummen og i de mindste bysamfund og landdistrikter. 1 Den engelske planlov, The Planning and Compulsory Purchase Act 2004, suppleres af Planning Policy Guidance notes (PPGs) eller Planning Policy Statements (PPSs). Disse dokumenter uddyber lovregler og indeholder vejledning for de planlæggende myndigheder med hensyn til forståelsen af planlægningens formål og planlægningssystemet. De sammenfatter statslige interesser på andre områder, som har betydning for planlægning og byudvikling, mv. Forskrifter i PPG og PPS er bindende anvisninger for de lokale myndigheders planlægning og administration af byggeansøgninger, mv. De danner grundlag for de overordnede myndigheders tilsyn med planlægningen, fx call-in. 1

2 I slutningen af 90 erne skete der også forandringer i detailhandelsinvesteringerne og i detailhandelsstrukturen på mange felter. Fx begyndte investeringerne i bymidterne på ny at vokse, og der kom en afmatning i etableringen af nye, eksterne centre. Samtidig så Finansministeriet, at produktiviteten i den engelske detailhandelssektor var lavere end i andre europæiske lande. Det var baggrunden for, at finans- og planministrene tilsammen tog initiativ til en revision af reglerne, PPS6, som blev vedtaget i marts Reglerne skal være med til at styrke en planlægningsindsats, der kan modvirke den negative udvikling i bymidterne. PPS6 understøtter en helhedsorienteret planlægning med en mere pro-aktiv tilgang til udviklingen; såvel i de forslummede bydele og bymidter i de større byer, som i de mange mindre byer i landområderne. Desværre er der i PPS6 kun få konkrete anvisninger på, hvordan en sådan planlægning skal foregå, men ministeriet har flere vejledninger i pipelinen, der skal følge op på reglerne om bymidteplanlægning. Reglerne om bymidte- og detailhandelsplanlægning i PPS6 Town Centres First Reglerne indeholder en metode for at kanalisere detailhandelsudbygningen væk fra de eksterne placeringer og ind til bymidterne ved hjælp af et sequential test eller rækkefølgetest. Den kaldes også town centres first bymidterne først. Metoden indebærer, at en placering i bymidten altid skal undersøges først, og der skal tungtvejende grunde til for ikke at foretrække bymidten. Først, hvis det er dokumenteret, at det ikke er muligt at udforme et projekt, så der kan findes en egnet placering i bymidten, kan en mere perifer placering komme i betragtning og da først en placering på gangafstand fra bymidten (300 m), dvs. på randen af bymidten. Først hvis det heller ikke viser sig muligt at tilpasse projektet til en sådan placering, kan en ekstern placering i byranden accepteres. Forskrifterne stiller krav til, at developere og andre bygherrer, som ønsker at etablere nye detailhandelsprojekter, skal kunne dokumentere, at de har taget alle skridt for at tilpasse projektet, så det er muligt at finde en placering i bymidten, eller evt. på gangafstand fra bymidten. De faktorer, der som minimum skal indgå i vurderingen af, om et projekt vil kunne placeres i eller uden for bymidten, er behovet for det pågældende projekt, samt projektets skala, miljøpåvirkning, og tilgængelighed. Det er bygherren, der har bevisbyrden, og som skal kunne demonstrere, hvorfor et projekt evt. ikke kan finde en placering i bymidten. Reglerne siger, at bygherren skal udvise fleksibilitet ved udformningen af et projekt eller koncept, så det i forhold til skala og udformning, parkering og opdeling i mindre enheder vil være muligt at placere konceptet i bymidten. De lokale myndigheder skal afgrænse bymidten i planlægningen, og de skal vurdere behovet for at udlægge nyt bruttoetageareal i forhold til den eksisterende rummelighed. Bymidten defineres som det område, der omfatter det primære shoppingområde samt områder, der i øvrigt er domineret af andre typiske centerfunktioner. Herudover opereres med lokalisering i randen af bymidten, hvor der skal være gangafstand (op til 300 m) til det primære shoppingområde, og endelig er der områder uden for bymidten og uden for byen. Funktioner, som fortrinsvis skal placeres i bymidterne er ud over detailhandel også kontor og service, forlystelser, kultur, sport og turisme, offentlig service, samt boliger. Det er i bymidteplanlægningen muligt at skelne mellem de primære arealer til detailhandel (strøggaderne, mv.) og evt. sekundære arealer (sidegader, mv.). De engelske regler indeholder ingen faste m 2 -grænser for butiksstørrelser. Der skal være en passende sammenhæng mellem skalaen på projektet og det opland og den by eller bydel, hvor det skal placeres. I forhold til VVM-reglerne er det som udgangspunkt først aktuelt at vurdere miljøkonsekvenserne, når der er tale om anlæg på jomfruelig jord, og det samlede detailhandelsprojekt er over m 2. De engelske myndigheder vurderer, at der er mellem 30 og 50 sager årligt, hvor ministeriet griber ind, fordi planer og projekter ikke er i overensstemmelse med forskrifterne. Det sker ligesom i Danmark kun i situationer, hvor ministeriet vurderer, at der er nationale interesser på spil. Et eksempel på en sag, hvor der indtil flere gange har været grebet ind fra centralt hold, er IKEAs ønske om at placere sig ved Coventry. Ministeriet modsatte sig de 2 første placeringer, der blev foreslået af kommunen efter ønske fra IKEA. Først det 3. forslag blev godkendt. Her havde IKEA udviklet et projekt, der kunne indpasses i et ældre, tidligere erhvervsområde i på kanten til bymidten. Der havde i øvrigt været et varehus i en overgangsperiode. Selve IKEAbyggeriet er udført som en 6-etagers bygning på m 2 med en bymæssig profil. 2

3 Norge Norge har et planlægningssystem, der i meget høj grad minder om det, som vi havde i Danmark frem til kommunalreformen. På regionalt niveau er myndigheden dog delt mellem den statslige fylkesmand og fylkeskommunen, som har ansvaret for den regionale planlægning. Ligesom i England oplevede man i Norge op igennem 80 erne en meget kraftig udvikling i de eksterne detailhandelsetableringer uden for byerne. Den store bølge med nyetableringer i eksterne detailhandelsområder i randen af byer og tettsteder toppede i anden halvdel af 80 erne, men tog igen fart i anden halvdel af 90 erne. Ligesom i England og Danmark blev de eksterne centre og deres negative virkninger på bymidterne i midt 90 erne også til et politisk spørgsmål i Norge. Med afsæt i ønsket om at forhindre en yderligere svækkelse af handelslivet i de eksisterende bymidter og mindre bysamfund, tog den politiske debat fart i Norge i forbindelse med Stortingsmeldingen om regional planlægning og arealpolitik. I Stortingsdebatten blev det især fremhævet, at de eksisterende bymidter og mindre bysamfund blev tappet for traditionel detailhandelsvirksomhed som følge af de eksterne centres negative virkninger. Stortinget ønskede at fremme en anden lokaliseringspolitik, som understøtter etablering af detailhandel og service i bymidterne og modvirker udflydende byer og et stigende transportbehov, som de eksterne centeretableringer forårsager. Midlertidigt Kjøpesenterstop Det var baggrunden for den politiske beslutning om et maksimalt 5-årigt, midlertidigt etableringsstop for kjøpesentre uden for centrale dele af byer og bysamfund, som blev udstedt som rikspolitisk bestemmelse den 8. januar Kjøbesenterstoppet gik forud for rettigheder i eksisterende planer. Det skulle forhindre en samfundsmæssigt uønskelig udvikling, indtil fylkeskommunerne havde vedtaget regionplaner med bestemmelser for detailhandelslokaliseringen, der kunne følge op på stoppet. Formålet er at styrke eksisterende bymidter og mindre bysamfund og undgå en udvikling som kan føre til unødvendig byspredning, øget bilafhængighed og dårligere tilgængelighed til handelsudbuddet for dem, som ikke disponerer bil. Det langsigtede mål for planlægningen er at opnå en mere bæredygtig og robust byudvikling også i de mindre bysamfund. Stoppet omfattede al udbygning af nye kjøbesentre med et bruttoetageareal over m 2. Med kjøbesenter forstås al detailhandel i bygningsmæssige enheder og bygningskomplekser som etableres, drives eller fremstår som en enhed, herunder også enheder placeret fx langs en gade eller ved et torv. I praksis således al samlet detailhandel på tilsammen mere end m 2 bruttoetageareal. Der var undtagelser fra stoppet. Undtagelserne omfattede placeringer i bymidterne i de 31 største byer placeringer i de øvrige byers og mindre bysamfunds bymidter og lokale centre, hvis projekternes størrelse er tilpasset stedets størrelse, funktion og handelsopland. Det betyder, at projekterne ikke må have utilsigtede konsekvenser for handel og udvikling af de mindre bysamfund i nabokommunerne. butikker til særligt pladskrævende varegrupper. Disse defineres som biler og motorkøretøjer, landbrugsmaskiner, trælast og andre større byggevarer og salg fra planteskoler og havecentre. Projekter, der er i overensstemmelse med regionplaner, som er godkendt efter forbuddets ikrafttræden. Bymidten defineres som den mest centrale del af byen, der kendtegnes ved en stor mangfoldighed og koncentration af publikumsorienterede funktioner som detailhandel, hotel- og restaurationsvirksomhed, bank og øvrige tjenesteydelser, offentlig og privat service og administration, kulturudbud, rekreation og underholdning. 2 Stortingsmeldingen er ofte en orientering fra regeringen til Stortinget om forskellige spørgsmål, tiltag, eller planer og programmer som regeringen vil sætte i værk, og som den ønsker at få drøftet i Stortinget. En melding vil i givet fald skulle følges op af andre initiativer for at blive bindende. 3 Stoppet blev indført under Bondeviks første regering, som bestod af Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, det blev videreført under Stoltenbergs mindretalsregering (A) i , og det blev endeligt ophævet efter 5 år af Bondeviks anden regering, som bestod af Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre. 3

4 Bymidten kendtegnes også ved at have en god tilgængelighed og er et transportknudepunkt især for kollektiv transport. Der blev udgivet 2 vejledninger for henholdsvis den regionale og den kommunale planlægning under stoppet, og der blev udarbejdet en entydig metode for afgrænsningen af bymidterne, så denne kunne ske på et ensartet grundlag i alle kommuner. Metoden bygger på statistiske oplysninger om den fysiske koncentration af virksomheder, som har tilknytning til detailhandel, privat og offentlig tjenesteydelser, kultur og underholdning. Metoden, som udarbejdedes i samarbejde med Statistisk Sentralbyrå, SSB, blev testet, og der var stor overensstemmelse mellem disse funktionelle afgrænsninger af bymidterne, og de faktiske afgrænsninger, som var foretaget i regionplanerne. Alle fylkeskommuner har nu vedtaget regionplaner med retningslinier for detailhandelslokaliseringen, som følger op på intentionerne bag stoppet. Planerne er bindende for kommunernes planlægning og vurdering af byggeansøgninger. Nye planer om etablering af detailhandelscentre, der ikke er i overensstemmelse med retningslinierne i regionplanen, giver grundlag for indsigelse fra fylkesmanden, andre berørte statslige fagmyndigheder, fylkeskommunen og nabokommuner. Derfor kunne miljøministeren aflyse det midlertidige stop den 1. november 2004, men ministeren understregede samtidig, at selvom stoppet er ovre, ligger politikken fast. Centrum i byer og mindre bysamfund er vigtige mødesteder for befolkning, kultur, handel og anden næringsvirksomhed. Øget aktivitet i bymidterne vil stimulere til miljøvenlig transport og fremme, at alle befolkningsgrupper får lettere tilgang til vare- og tjenestetilbudene. Det langsigtede mål er fortsat en mer bærekraftig og robust byudvikling. Og plan- og byglovgivningen er fortsat det vigtigste virkemiddel for at sikre en miljøvenlig byudvikling, både på regionalt og lokalt niveau. Detailhandelsprojekter over m 2 er altid VVM-pligtige; Der er også en fast grænse på m 2 for, hvornår det skal vurderes, om detailhandelsprojekter kan give miljøkonsekvenser. Under stoppet gjaldt den regel også for alle projekter over m 2. Der er i øvrigt ingen fastsatte grænser for butiks- eller centerstørrelser efter at stoppet er hævet. Evaluering Miljøvernsdepartementet har i februar 2006 publiceret en evalueringsrapport om forløbet Tilbake til Start. Evalueringen bygger på samtaler om erfaringerne med stoppet, dels mellem de forskellige parter som handelsstandsforeninger, butikscenterejere, fylkesmand, fylkeskommune og kommuner i 4 fylker, dels en særlig runde med 4 af de store centerdevelopere i Norge; Steen & Strøm, Sektor, Amfi Ejendom og Olav Thor Gruppen. I de fylkesvise gruppesamtaler var der enighed om, at konkurrencen fra de eksterne etableringer var i færd med at svække traditionelle centrumsområder, da stoppet blev indført. De fleste mente, at skaden allerede var sket, og at stoppet derfor kom alt for sent for at kunne få en nævneværdig indflydelse på udviklingen af de eksisterende centrumområder. Desuden udtrykte developere det sådan, at markedet for eksterne centre allerede var mættet, da stoppet kom. Én mente oven i købet, at stoppet havde styrket de allerede etablerede, eksterne centre i forhold til de dyrere centrumlokaliseringer, for nu kom der ikke mere ekstern konkurrence udefra. En væsentlig konklusion er, at de centrumområder, der allerede havde en stærk aktør i centrum, fx et butikscenter eller et varehus, havde klaret sig bedre i konkurrencen med de eksterne etableringer. Endvidere at det er vigtigt for udviklingen i bymidterne, at der er sådanne lokomotiver gerne i hver sin ende af bymidten. Alle aktørerne mener, at der er kommet betydeligt mere fokus på og bevidsthed om behovet for at udvikle attraktive bymidter og centerområder i byerne. Men der er delte meninger, om denne holdningsændring er kommet takket være stoppet. Flere mener, at trendene har forandret sig siden midt 90 erne. Revitalisering af byområderne spiller en større rolle. Alle samtalerne peger på, at det er vigtigt at satse på at udvikle og blande alle by- og centrumsfunktioner, hvis bymidterne skal styrkes. Og at parkeringsforhold og infrastruktur også er en væsentlig forudsætning for at udvikle handelslivet i centrum. Stoppet har haft den virkning, at det gradvis har forandret synet på regulering, nu hvor resultaterne er ved at være kendte. For developere har stoppet betydet, at det ikke altid er muligt at optimere investeringerne, men til gengæld har det givet yderligere investeringssikkerhed for satsninger på etableringer i bymidterne. En de- 4

5 veloper siger, at man nok ikke havde turdet satse på en bymidtelokalisering, hvis man ikke havde været ganske sikker på, at der ikke ville komme konkurrence fra nye, eksterne etableringer. Der er under stoppet alligevel planlagt og etableret nye, større eksterne detailhandelsområder. Det skyldes, at der i modsætning til i Danmark har været skiftende held med at fastholde en stram og ensartet administrativ praksis i de konkrete sager, som er dukket op i løbet af de 5 år, hvor stoppet varede. Developere udtrykker skuffelse over, at stoppet hverken har klaret at forhindre nye, eksterne etableringer, eller at understøtte udviklingen i bymidterne. På den ene side forhindrer reglerne minimale ændringer i byerne, på den anden side er det ikke lykkedes at forhindre store nyudlæg uden for byerne. Man ser stadig flere eksempler på, at regelværket nu er ved at skride ud. Selvom branchen på den ene side udvikler flere nye koncepter, som er tilpasset bymidteplaceringer, udvikles der på den anden side også nye koncepter, der udfordrer reglerne. Der nævnes category killers og minivarehuse i tilknytning til badelande, idrætsarenaer og andre funktioner, som ikke indgår i detailhandelsarealet. Sådanne koncepter få tilsammen den samme effekt, som det man ønskede at forhindre, hvis de tillades etableret uden for bymidterne. Sverige Udviklingen inden for detailhandelssektoren i Sverige ligner i store træk den, som vi kender fra andre dele af Europa. Alligevel er der også tydelige forskelle. Ligesom det svenske planlægningssystem er en del anderledes, end det vi kender fra England, Norge eller Danmark. I Sverige er det de enkelte kommuner, der bestemmer over arealanvendelsen i den fysiske planlægning via kommuneplaner og detailplaner, og den kommunale tradition for at regulere detailhandelen i planlægningen er oftest ikke stærk. I midten af 70 erne lå omsætningen i eksterne centre på ca. 1 % af den totale omsætning i detailhandelen. I 1992 var den steget til 8 %. Derefter har udviklingen været meget kraftig i 90 erne. De eksterne centres andel er i dag ca. 30 % og forventes at stige med yderligere ca. 1 % om året, indtil mætningspunktet på ca. 40 % af den totale omsætning i detailhandelssektoren er nået. Der etableres ca. 5 nye, eksterne centre hvert år i Sverige. Dagligvarehandelen er forholdsvis omfattende i de eksterne centre. ¼ af dagligvareomsætningen finder sted i de eksterne centre, og den forventes at øge til ca. 1 / 3 inden for de næste 10 år. Siden 1996 har over 450 bysamfund mistet den sidste dagligvarebutik. Og der er yderligere flere hundrede landdistriktsbutikker, der regner med at skulle lukke i de kommende år. Beskæftigelsen i detailhandelen mindskedes i takt med udbygningen af lavprisvarehuse og eksterne centre. Når beskæftigelsen i de senere år igen er svagt stigende, antages det at bero på dels en stigende omsætning, men dels også på grund af en kraftig overetablering som følge af de seneste års store ud- og ombygninger af detailhandelscentre. Fordi der har været en stor vækst i butiksbyggeriet, er der også blevet flere butiksansatte. Men fortsætter det eksterne butiksbyggeri, vil der ske en rationalisering, så de mindre butikker med forholdsvis flere ansatte forsvinder i konkurrencen. Det vil på sigt lede til et færre antal butiksansatte. Beskæftigelsen er således ikke et holdbart argument for at satse på udbygning af de eksterne centre. Det er de mellemstore kommuner på mellem og indbyggere, der er de store vindere i konkurrencen om at tiltrække detailhandel. Her er konsumtionsindeks vokset med i gennemsnit 10% per år. Og i visse eksterne centre i disse byer er konsumtionsindeks mere end fordoblet. Nye detailhandelscentre, der etableres eksternt, henter i gennemsnit ca. 1 / 3 af omsætningen fra bymidten. Etableres tilsvarende detailhandelsareal i stedet i fx et eksisterende bydelscenter, hentes til gengæld kun ca. 10 % af omsætningen fra bymidten. Tallene reflekterer styrkeforholdet mellem konsumtionen i bymidten, nye eksterne centre og øvrige centeretableringer 4. 4 Oplysningerne om detailhandelsudviklingen stammer dels fra en redegørelse, som udvalgets svenske medlem, professor Janne Sandahl, KTH Stockholm, har givet udvalget mundtligt, dels fra den svenske planmyndigheds, Boverkets, rapport Dags at handla nu. 5

6 Plan- och bygglagen, PBL I Sverige har kommunerne et vidtgående planmonopol. Det er kommunerne, der bestemmer over arealanvendelsen, når der ikke er konflikt med særligt udpegede nationale interesser. Kommunerne bestemmer selv, hvis og hvornår der skal udarbejdes detailplaner eller gives byggetilladelser til lokalplanpligtigt byggeri. Den svenske plan- og byglovgivning, PBL, indeholder forskrifter om proceduren for den kommunale planlægning, herunder især om offentlighedens medvirken ved samråd og om udarbejdelsen af konsekvensanalyser. PBL indeholder bestemmelser om de planinstrumenter, som kommunerne kan anvende for at varetage nationale og regionale interesser i den fysiske planlægning. Det regionale, statslige organ lensstyrelsen kan gribe ind over for den kommunale planlægning, men kun i tilfælde, hvor kommunerne ikke har overholdt procedurereglerne. Fra 1996 er der et generelt krav om konsekvensanalyser i den oversigtlige planlægning og krav om miljøkonsekvensbeskrivelser for detailplaner, der kan indebære en væsentlig virkning på miljøet. Det er disse krav i miljølovgivningen, som ligger til grund for de statslige anbefalinger om konsekvensanalyser i forbindelse med planlægningen for detailhandel. Endvidere indeholder PBL krav om samråd, og der er fastsat regler om, at kommunen i den fysiske planlægning skal tage hensyn til såvel offentlige, almene interesser som til de private interesser og vægte styrken i disse forskellige interesser forud for beslutninger om lokaliseringsspørgsmål. PBL stiller krav om samråd i forbindelse med udarbejdelsen af planforslag. Ud over lensstyrelsen, andre regionale myndigheder og berørte nabokommuner skal andre myndigheder, interesseorganisationer, private mv., der i øvrigt kan have interesse i forslaget gives mulighed for at deltage i samråd, før et forslag sendes ud i offentlig høring. I komplicerede eller kontroversielle sager kan samrådsfasen have en tendens til at blive kompliceret, tidskrævende og kostbar. Den svenske planmyndighed, Boverket, anbefaler, at kommunerne udarbejder en policy eller strategi for detailhandelsudviklingen, og at det i den forbindelse kan være væsentligt at udrede, analysere og konsekvensbedømme spørgsmål som samfunds- og kommunal økonomi, bebyggelsesstruktur og arealanvendelse, eksisterende detailhandelsstruktur, dagligvareforsyningen, konkurrence og prisudvikling, sociale, beskæftigelses- og ligestillingsaspekter, energi-, miljø- og trafikforhold samt kultur, æstetik og natur i bymiljøet. I flere tilfælde kan den fysiske planlægning være et vigtigt instrument, når rigsdagens overordnede beslutninger og målsætninger for samfundsudviklingen skal implementeres. Det gælder fx de nationale målsætninger om at fremme en bæredygtig samfundsudvikling, som er den formålsparagraf i plan- og byglovgivningen, som ligger til grund for de statslige anbefalinger til kommunernes planlægning. Hvor de svenske, statslige myndigheder har begrænsede muligheder for at udstede bindende retsforskrifter om indholdet i de kommunale planer, er til gengæld det statslige vejledningsarbejde mere omfattende. Vejledningerne tager udgangspunkt i nationale ønsker og anbefalinger til den kommunale planlægning, og giver gode råd om, hvordan forskellige målsætninger og interesser kan varetages i den kommunale planlægning. I lighed med den danske planlov, er PBL konkurrenceneutral. Det er ikke et spørgsmål for planlægningen at tage stilling til, hvem der kan anvende arealerne til det planlagte formål. Alligevel udspandt der sig en diskussion om PBLs regler på baggrund af nogle konkrete sager i begyndelsen af 90 erne, hvor der blev rejst tvivl om PBLs regler ikke hæmmede den fri konkurrence. Derfor blev der den 1. marts 1992 tilføjet den regel i PBL, at en detailplan ikke måtte indeholde bestemmelser, som kunne modvirke en fri konkurrence. Bestemmelsen blev fortolket som, at der i de kommunale planer slet ikke måtte ske en nærmere præcisering af anvendelsen til handelsformål, dvs. særregulering. Det er vurderingen, at det ledte til en omfattende forsigtighed hos kommunerne med hensyn til overhovedet at vedtage detailplaner for detailhandelsformål. Fra den 1. januar 1997 er muligheden for særregulering af forskellige handelsformål i detailplanlægningen atter indført i PBL, dvs. at kommunerne igen kan præcisere den nærmere anvendelse til detailhandelsformål i detailplanerne. Det er op til kommunerne at bestemme, hvordan. Status hvordan virker reglerne Boverket, er opmærksom på følgerne af detailhandelsudviklingen, og dens betydning for mulighederne for at opnå målsætningen om et bæredygtigt samfund. Boverket foretog en spørgeundersøgelse blandt lensarkitekterne i 2003, og den viser, at lensstyrelserne ikke har magtet at samordne mellemkommunale, regionale og nationale intresser. Den viser også, at etableringen af store detailhandelsenheder uden for byerne fortsætter med at øge, og at der fortsat sker en omfattende 6

7 planlægning for eksterne detailhandelsetableringer i kommunerne. Ca. 1 / 3 af etableringerne sker som udlæg af helt nye områder, medens de øvrige sker som udvidelser i allerede udlagte områder. Konklusionen er, at etableringen af store detailhandelsenheder fortsat sker uden for byerne, og at de eksterne centre fortsætter med at øge kraftigt. I de senere år er udviklingen oven i købet accelereret yderligere. Et gennemgående træk er endvidere, at der i de fleste tilfælde er tilladt etablering af dagligvarebutikker, hvilket yderligere styrker de eksterne centres handelsposition på bekostning af den traditionelle handel både i bymidten og i de mindre bysamfund i oplandet. Det er Boverkets vurdering, at den regionale samordning ikke har virket. Uden regional samordning risikerer kommuner at blive spillet ud mod hinanden og resultatet kan blive flere eksterne etableringer, uden at kommunerne har gjort de strategiske overvejelser, som kræves for at sikre en langsigtet, bæredygtig udvikling. Kommunerne hverken vil eller tør sige nej af frygt for at miste en attraktiv etablering eller for måske, at nabokommunen siger ja i stedet for. Der er en bekymring blandt lensarkitekterne over, at planlægningsperspektivet oftest savnes, når kommunerne skal træffe beslutninger om detailhandlens lokalisering. Det er især alvorligt, eftersom detailhandlen har en strategisk betydning, når det gælder om at skabe gode sociale miljøer og for at sikre målet om et langsigtet bæredygtigt samfund. Boverket tror, at mange kommuner har opgivet forsøgene på at planlægge for udviklingen, selv om der er en bevidsthed om de negative konsekvenser, som det kan give ikke mindst for de mange bymidter, som er åbenlyst svækket. En nedsat PBL-komitte, fremlagde i 2005 en betænkning, der bl.a. berører spørgsmålet om detailhandlen i planlægningen. Betænkningen indeholder dog ikke forslag om konkrete detailhandelskrav. Spørgsmålet er fremover, hvordan kommunerne kan gives bedre muligheder for at tage ansvar for helheden og de almene interesser i detailhandelsplanlægningen. Boverket har annonceret, at spørgsmålet om planlægning og detailhandel vil blive taget op i den nære fremtid især spørgsmålet om handel skal etableres i bymidterne og bydelscentre eller eksternt i periferien eller uden for byerne. Konklusion Det var udviklingen op i gennem 80 erne og 90 erne med de mange, nye, eksterne etableringer af store detailhandelscentre, og de synlige negative konsekvenser for bymidterne og de mindre bysamfund i oplandet, der alle steder satte planlægningen for den fremtidige detailhandelsstruktur på den politiske dagsorden. Overalt er det sket ud fra en erkendelse af den store betydning, som et levende og varieret handelsliv i bymidterne har for kvaliteten i vore byer og oplevelsen af et rigt og mangfoldigt liv i byen. Mange andre funktioner skal til for at gøre byerne attraktive, men ingen byer kan klare sig uden et velfungerende handelsliv. Alle skal have god adgang til en alsidig handel og service. Og bymidterne har god adgang for alle trafikarter, hvad enten det er for dem, der går, cykler, anvender den kollektive trafik eller bilen. Etableringer og udvikling i bymidterne har ikke de samme negative konsekvenser for butikkerne i de mindre bysamfund, som de eksterne etableringer har. De værktøjer, som de forskellige lande anviser for at vende udviklingen er forskellige. Men formålet er ens; detailhandelen skal tilbage ind i bymidterne. Byerne skal konkurrere på attraktive, kvalitativt høje bymiljøer i bymidterne, hvor alle har god adgang til et varieret udbud af butikker og andre oplevelser. Byer og kommuner skal undgå at satse på en forarmet, bilafhængig kassearkitektur langs indfaldsvejene. 7