Forvaltningsret Retssikkerhed Proces Sagsbehandling

Transkript

1 Steen Rønsholdt Forvaltningsret Retssikkerhed Proces Sagsbehandling 4. udgave

2 Indholdsoversigt Indledning del. Nogle grundelementer Kapitel 1: Retsgrundlag, retsafgørelse, formel og materiel ret 33 Kapitel 2: Retssikkerhed 63 Kapitel 3: Forvaltningslovens anvendelsesområde del. De enkelte sagsbehandlings- og procesregler Kapitel 4: Begrundelse 127 Kapitel 5: Kompetence 169 Kapitel 6: Habilitet og inhabilitet 211 Kapitel 7: Vejledning 271 Kapitel 8: Repræsentation 289 Kapitel 9: Tavshedspligt og ytringsfrihed 297 Kapitel 10: Offentlighed 305 Kapitel 11: Sagens oplysning 367 Kapitel 12: Partshøring 419 Kapitel 13: Partsaktindsigt 449 Kapitel 14: Lov om behandling af personoplysninger 471 Kapitel 15: Forvaltningsafgørelsens form, bekendtgørelse og klagevejledning del. Retlig kontrol Kapitel 16: Kontrol med og retsvirkning af formelle retlige mangler 523 Litteraturregister 545 Regelsæt 551 Doms- og ombudsmandsregister 555 Stikordsregister 563 9

3 Indholdsfortegnelse Indledning Afgrænsning, systematik og metode del. Nogle grundelementer Kapitel 1. Retsgrundlag, retsafgørelse, formel og materiel ret 1. Retsgrundlagets form og retskildeværdi Dansk forvaltningsret i skreven og uskreven form Særligt om EU-retten og EMK-retten som del af retsgrundlaget God forvaltningsskik Retsgrundlagets indholdsmæssige klarhed Afgørelsens jusside Hjemmelsbestemmelser (retsgrundlaget) Proces-/sagsbehandlingsregler Faktum Bevis Bevisbyrde Retsafgørelsen Oversigt over et sagsbehandlings- og afgørelsesforløb Begreberne formel og materiel ret Sondringens praktiske betydning Proces- og sagsbehandlingsregler som materielretligt retsgrundlag Forholdet mellem materielle og formelle krav i en prøvelsessammenhæng 60 Kapitel 2. Retssikkerhed 1. Retssikkerhedsbegrebet Retssikkerhedstankens historiske forudsætning Det retsstatslige retssikkerhedsparadigme Det velfærdsstatslige retssikkerhedsparadigme Den retsstatslige retssikkerhedsforms fortsatte betydning 69 11

4 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på 6. Retsafgørelse og faktisk forvaltningsvirksomhed Retssikkerhed og andre hensyn Retssikkerhedsmæssige sammenhænge mellem de forvaltningsretlige grunddiscipliner Retsgrundlagets karakter Myndighedens sammensætning og virkemåde Folketinget Domstolene Traditionelle forvaltningsorganer Nævn og råd Kommunerne Processen/sagsbehandlingen Retlig kontrol 81 Kapitel 3. Forvaltningslovens anvendelsesområde 1. Begreber og systematik Begrebet offentlig forvaltning Indledning om forholdet mellem organ og virksomhed Formelt eller materielt forvaltningsbegreb Forvaltningslovens og offentlighedslovens sondringsgrundlag Afgrænsning af offentlig forvaltning over for anden offentlig myndighed Afgrænsning over for den private sektor Bemyndigelse til udvidet grænsedragning Afgrænsning af offentlig forvaltning på andet retsgrundlag De af forvaltningsloven omfattede sager Oversigt og begreber Retsafgørelser og faktisk forvaltningsvirksomhed Traditionelt afgørelsesbegreb Faktisk forvaltningsvirksomhed Udvidet afgørelsesbegreb Faktisk forvaltningsvirksomhed i sammenhæng med forvaltningsafgørelse Fortolkningsstilarter Offentligretlige ktr. privatretlige beslutninger Materielretlige afgørelser ktr. procesretlige beslutninger Indstillinger og udtalelser

5 Indholdsfortegnelse 3.7. Interne/eksterne beslutninger Regulering på andet retsgrundlag Forvaltningslovens partsbegreb Forholdet mellem partsstatus i klagesag og 1.-instanssag Adressat, ansøger og klager Direkte, væsentlig og individuel retlig interesse Retlig interesse Direkte interesse Individuel interesse Væsentlig interesse Samspillet mellem begreberne Forvaltningsmyndigheden som part del. De enkelte sagsbehandlings- og procesregler Kapitel 4. Begrundelse 1. Begrundelsesbegrebet Domsbegrundelsen Lovbegrundelsen Historisk udvikling Retskilder EU-retten Hensynene Forholdet mellem effektivitet og retssikkerhed Forholdet mellem hensynene i øvrigt Særligt om hensynene i en prøvelsessammenhæng Særligt om kommunalbestyrelsens begrundelse Begrundelsesafgørelsen Begrundelsespligten Begrundelsespligten omfatter den konkrete afgørelses part Begrundelsespligten er obligatorisk og præceptiv Fuldt ud medhold Begrundelsens indhold Jus Faktum Skønsmæssige afgørelser Forholdet mellem jus og faktum Standardbegrundelser Begrundelsen skal være rigtig

6 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på Objektiv rigtig Subjektiv rigtig Retsvirkning af begrundelsesmangler Forholdet mellem materielretlig og formelretlig efterprøvelse Forholdet mellem materiel og formel efterprøvelse i praksis Objektivt forkert begrundelse som ugyldighedsgrund Subjektivt urigtig begrundelse som ugyldighedsgrund 166 Kapitel 5. Kompetence 1. Begreb og præsentation Forholdet mellem begreberne formel og materiel ret Grundlæggende kriterier og hensyn Kompetencens rets(kilde)grundlag Grundlovens betydning Kompetenceafgørelsen Kompetencespørgsmålets placering i en materielretlig sammenhæng Delegation Begreb og præsentation Hensyn og kriterier af betydning for delegationens lovlighed Intern delegation Hierarkisk organiserede myndigheder Kollegialt sammensatte myndigheder Delegation til underudvalg Delegation til formand Delegation til sekretariat Særligt om kommunal delegation Ekstern delegation Til anden myndighed Delegation til private Videresendelse og kommunikering Retsvirkning af inkompetence

7 Indholdsfortegnelse 7.1. Retsvirkningen i forhold til selve kompetenceordningen eller afgørelse i medfør heraf Retsvirkning i forhold til afgørelser truffet af inkompetent myndighed Saglig inkompetence Stedlig inkompetence Ulovlig delegation Generel eller konkret væsentlighedsvurdering Særlige omstændigheder som taler imod ugyldighed 207 Kapitel 6. Habilitet og inhabilitet 1. Begreb, systematik og metode Historisk perspektiv Retsgrundlaget Retsgrundlagets form Anvendelsesområdet for forvaltningslovens habilitetsregler Habilitetssagen og habilitetsafgørelsen Hensynene Garantihensyn Tillidshensyn Modhensyn Interessebegrebet Graden af tilknytning Formidlede interesser Interessens materielle karakter Forholdet mellem hjemmelsgrundlaget og interessens materielle karakter Interessens omfang Interessens placering i tid Interessens fortsatte eksistens Interessens aktuelle/latente eksistens Særligt om generel inhabilitet Partsinhabilitet, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr Interesser af formidlet karakter, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr

8 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på Repræsentationsforhold, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr Interesser formidlet ved slægts- og familieforhold, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr Interesser formidlet ved tilknytning til private juridiske personer, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr Graden og arten af tilknytning Forholdet mellem graden af tilknytning og interessens materielle karakter Offentlig repræsentation i private selskaber, foreninger etc Brancherepræsentanter som sagkyndige To-instans inhabilitet, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr Kommunikation instanserne imellem Tilfældigt sammenfaldende kompetencer Opsamlingsbestemmelsen, jf. forvaltningslovens 3, stk. 1, nr Undtagelser og modifikationer, jf. forvaltningslovens 3, stk Manglende substitutionsmulighed Myndighedsinhabilitet Generelle habilitetskrav Begreb og retsgrundlag Hensynene Kommunale habilitetskrav Generel inhabilitet som følge af kommunal ansættelse Generel inhabilitet som følge af privat tilknytningsforhold Generel inhabilitet i forhold til stillinger Retsvirkninger af inhabilitet 265 Kapitel 7. Vejledning 1. Retsgrundlag Konkret vejledning og generel information Hvilke sager er omfattet af vejledningspligten? Hensynene Almindeligt om vejledningspligtens indhold Forholdet mellem initiativ og vejledningspligt Særligt om dispensationsmulighed

9 Indholdsfortegnelse 5.3. Retsuvidenhed i øvrigt Særligt om tolkebistand Om forholdet til klagevejledning Pligt til videresendelse Retsvirkninger af manglende eller mangelfuld vejledning Ugyldighed Erstatningsansvar Tjenstligt ansvar 286 Kapitel 8. Repræsentation 1. Retsgrundlag og hensyn Hvilke sager omfattes af retten til repræsentation? Hvem kan fungere som partsrepræsentant? Repræsentationens omfang Dokumentation for repræsentationsforholdet Hvem skal forvaltningsmyndigheden kommunikere med? Undtagelser fra retten til repræsentation Klageadgang og reaktionsmulighed over for tilsidesættelse af repræsentationsret 295 Kapitel 9. Tavshedspligt og ytringsfrihed 1. Tavshedspligt Begrebs- og retsgrundlag Forvaltningslovens bestemmelser om tavshedspligt Offentligt ansattes ytringsfrihed Forholdet mellem tavshedspligt og ytringsfrihed Ytringer fremsat som privatperson Særligt om loyalitetspligten Udtalelser fremsat på myndighedens vegne Sanktionering af grænseoverskridelser 304 Kapitel 10. Offentlighed 1. Mødeoffentlighed Projektoffentlighed Dokumentoffentlighed i forvaltningen Retsgrundlaget, almindelig udvikling Offentlighedslovens anvendelsesområde Minimumsregulering og meroffentlighed

10 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på Hensynene Hovedreglen om retten til aktindsigt Hvem tilkommer retten? Hvad omfattes af retten? Individualisering Dokumentbegrebet Notatpligt Undtagelse af sager fra retten til aktindsigt Sager inden for strafferetsplejen Sager om lovgivning Ansættelses- og personalesager Sager om førelse af kalender Undtagelse af dokumenter Ekstraheringspligt og aktindsigt i eksterne og interne faglige vurderinger Sagens faktiske grundlag Eksterne faglige vurderinger Interne faglige vurderinger Undtagelser fra pligten til ekstrahering Interne dokumenter Samme myndighed Ministerbetjening Særligt om kommunalforvaltningen Afgivelse af retlige grunde Interne dokumenter omfattet af aktindsigt Undtagelse af andre dokumenter Statsrådsprotokoller Udveksling imellem ministre og folketingsmedlemmer Udveksling i forbindelse med sekretariatsopgaver Brevveksling vedrørende retssager Materiale vedrørende statistik og videnskabelige undersøgelser Undtagelse af oplysninger Undtagelse af oplysninger om private forhold

11 Indholdsfortegnelse Undtagelse af oplysninger vedrørende drifts- og forretningsforhold Undtagelse af oplysninger af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar Undtagelse af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser mv Konkret begrundet undtagelse af særligt kvalificerede dokumenter eller oplysninger Tavshedspligt som begrænsning af aktindsigt Egenacces Aktindsigtens form Behandling og afgørelse af sager om aktindsigt Aktindsigt i medfør af særlovgivning Aktindsigt i medfør af persondataloven EU-rettens påvirkning af reglerne om dokumentoffentlighed Retsvirkninger ved tilsidesættelse af regler om offentlighed Tilsidesættelse af reglerne i offentlighedsloven Retlige mangler i forbindelse med mødeoffentlighed Tilsidesættelse af regler om projektoffentlighed 365 Kapitel 11. Sagens oplysning 1. Begreber, systematik, hensyn og retsgrundlag Begreber Systematik Hensyn Sagsoplysningens formelle retsgrundlag Sagsoplysningens forhold til det materielle retsgrundlag Særligt om skønsmæssigt retsgrundlag Officialprincippets indhold og rækkevidde Oplysningspligtens udstrækning Illustrerende eksempler fra praksis Oplysningsmåden Indledning oversigt Almindeligt om reguleringen i forvaltningslovens kapitel Oplysninger hidrørende fra forvaltningsmyndigheden selv Oversigt

12 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på Manuel anvendelse af personoplysninger og anvendelse af andre oplysninger end personoplysninger Intern anvendelse af personoplysninger, der behandles i elektronisk form Oplysninger hidrørende fra andre dele af samme forvaltningsmyndighed Oplysninger hidrørende fra andre forvaltningsmyndigheder Oplysninger, der ikke er personoplysninger Videregivelse af personoplysninger Ikke-fortrolige oplysninger og almindeligt fortrolige oplysninger Følsomme oplysninger Særligt om ansøgningssager Andre fortrolige oplysninger Pligt til videregivelse af oplysninger Oplysninger fra parter Sagen rejst af parter Sagen rejses af forvaltningen Oplysninger hidrørende fra eller indhentet af andre private end parter Regulering i medfør af anden lovgivning Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område Lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter Høring Fakultativ høring Obligatorisk høring Imperativ høring Retsvirkning af oplysningsmangler Retsvirkning af uberettiget videregivelse 415 Kapitel 12. Partshøring 1. Almindeligt om partsmedvirken

13 Indholdsfortegnelse 2. Partshøring Forvaltningslovens regler om partshøring Forvaltningslovens 19, stk Oplysningens karakter Partens manglende kendskab Oplysninger til ugunst for parten Oplysninger af væsentlig betydning Form og fremgangsmåde Undtagelser i medfør af forvaltningslovens 19, stk. 2 fraviges i seks tilfælde, jf. stk. 2, nr Undtagelser som følge af oplysningens karakter og sagens beskaffenhed Undtagelse ved overskridelse af lovbestemt frist Undtagelse begrundet i væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser Undtagelse, når parten ikke har ret til aktindsigt Undtagelse, når afgørelsen berører en videre ubestemt personkreds Undtagelse, når der ved lov i øvrigt er sikret parten ret til at varetage sine interesser Undladelse af partshøring i medfør af forvaltningslovens Udvidet pligt til partshøring i medfør af specialregulering Personalesager Indgribende forvaltningsafgørelser i øvrigt Partskonflikter Partshøring som god forvaltningsskik Fornyet høringspligt Høring vedrørende fortrolige oplysninger Partshøring på partens initiativ Retsvirkning af manglende høring 444 Kapitel 13. Partsaktindsigt 1. Retsgrundlaget Om forholdet til offentlighedsloven Om minimumsregulering og meroffentlighed Forvaltningslovens kapitel 4 struktur og oversigt Forholdet til retsplejeloven

14 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på 2. Hensynene, der ligger til grund for partsaktindsigt Afgrænsning af hovedreglen Afgørelsessager Afgrænsning af partsbegrebet Dokumentbegrebet Tavshedspligt Notatpligt Meraktindsigt Undtagelser fra forvaltningslovens hovedregel om adgang til aktindsigt Undtagelse af sager Ansættelsessager Sager om strafferetlig forfølgning Dokumenter undtaget fra partsaktindsigt Interne arbejdsdokumenter Undtagelser fra undtagelserne Undtagelse i medfør af forvaltningslovens Ekstraheringspligt Undtagelse af oplysninger Partens anvendelse af oplysninger Afgørelsen om aktindsigt Udsættelse af sagens afgørelse Partsstatus i forhold til henholdsvis primær sag og sag om aktindsigt Retsvirkninger af manglende eller mangelfuld partsaktindsigt 468 Kapitel 14. Lov om behandling af personoplysninger 1. Indledning Persondatalovens anvendelsesområde Reglerne for behandling af personoplysninger Indledende bemærkninger Indsamling og registrering (intern brug) af personoplysninger Almindelige og fortrolige oplysninger Følsomme oplysninger Den registreredes rettigheder Den dataansvarliges oplysningspligt over for den registrerede

15 Indholdsfortegnelse Indledende bemærkninger Oplysningspligt ved indsamling af oplysninger hos den registrerede Oplysningspligt ved indsamling af oplysninger hos andre end den registrerede Undtagelser fra oplysningspligten Den registrerede er allerede bekendt med informationen Registreringen eller videregivelsen følger af lovgivningen Underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssigt vanskelig Yderligere undtagelser fra oplysningspligten Den registreredes indsigtsret (egenacces) Omfanget af indsigtsretten Begrænsninger i indsigtsretten Den registreredes indsigelsesret Tilsynet med overholdelsen af persondataloven Sammenhængen mellem persondataloven, forvaltningsloven og offentlighedsloven Forholdet mellem persondataloven og forvaltningsloven Forholdet mellem persondataloven og offentlighedsloven Sammenfatning 501 Kapitel 15. Forvaltningsafgørelsens form, bekendtgørelse og klagevejledning 1. Forvaltningsafgørelsens form Skriftlighed Indholdsmæssig klarhed Bekendtgørelse Begreb og retsgrundlag Bekendtgørelse som betingelse for retsvirkning Over for hvem og på hvilken måde skal bekendtgørelse ske? Særligt om skriftlig eller mundtlig bekendtgørelsesform Klagevejledning Hensyn og retsgrundlag

16 Indholdsfortegnelse Læs mere om udgivelsen på Former for klageadgang Hvilke afgørelser omfattes af klagevejledning? Til hvem skal klagevejledning meddeles? Klagevejledningens indhold Klagevejledning i medfør af andet retsgrundlag Retsvirkning af mangler vedrørende form, bekendtgørelse og klagevejledning Mangler ad skriftlighed Mangler ad indholdsmæssig klarhed Mangler ad manglende bekendtgørelse Mangler ad manglende eller mangelfuld klagevejledning del. Retlig kontrol Kapitel 16. Kontrol med og retsvirkning af formelle retlige mangler 1. Afgrænsning og begreb Ugyldighedsbegrebet De grundlæggende betingelser for ugyldighed Væsentlighedsbegrebet ad formelle mangler Formelle krav som henholdsvis ordens- og garantiforskrifter Hensyn af generel og konkret væsentlighedsbedømmelse Forholdet mellem egentlig materiel prøvelse og væsentlighedsprøvelse Kausalsammenhænge og sandsynlighedsgrader Generel og/eller konkret væsentlighed i praksis Konkret væsentlighed og materiel prøvelse Konkret væsentlighed og kausalitetsprøvelse Generel væsentlighed som ugyldighedsgrund Væsentlighed med hensyn til sagsbehandlings- og procesmangler af materielretlig karakter Tilsidesatte ordensforskrifter som ugyldighedsgrund Grove retlige mangler Retsvirkningen af ugyldighed 542 Litteraturregister 545 Regelsæt 551 Doms- og ombudsmandsregister 555 Stikordsregister