FIGUROVERSIGT 5 1. INDLEDNING 7 2. TEORI- OG METODEVALG LOKAL AGENDA 21 21

Transkript

1 1

2 Indholdsfortegnelse INDHOLDSFORTEGNELSE 2 FIGUROVERSIGT 5 1. INDLEDNING PROBLEMFORMULERING 9 2. TEORI- OG METODEVALG HENVISNINGER GRUNDANTAGELSER SPECIALETS TILGANG METODE SPECIALETS OPBYGNING OG TEORETISKE GRUNDLAG AFGRÆNSNING CENTRALE BEGREBER LOKAL AGENDA FRA INTERNATIONALT PROJEKT TIL KOMMUNAL STRATEGI BÆREDYGTIG UDVIKLING INDIKATORER SAMMENFATNING KOMMUNALE STRATEGIER MED NATUREN I CENTRUM SAGT OG SKREVET OM LA COGITA: SIKR DET POLITISKE EJERSKAB CENTERET FOR BÆREDYGTIG UDVIKLING: HAV ET STRATEGISK FOKUS AALBORG COMMITMENTS PLANLOVENS 33A VURDERING AF PLANLOVENS 33A BREDE RAMMER SOM MOTIVATIONSFAKTOR INVOLVERING AF DEN POLITISKE LEDELSE FRIHEDER I LOVEN SAMMENFATNING DEN OFFENTLIGE SEKTOR DEN OFFENTLIGE SEKTOR UNDER UDVIKLING DEN KOMMUNALE ORGANISATION ENS OG FORSKELLIGE ORGANISATIONER 39 2

3 4.2.2 KRYDSPRES HYKLERI DEN KOMMUNALE ORGANISATIONSSTRUKTUR KONTEKSTENS BETYDNING FOR LA HYKLERI I VIBORG KOMMUNE ORGANISATIONSSTRUKTURENS BETYDNING FOR LA LA 21 I CENTRALADMINISTRATIONEN AD HOC-ORGANISATION I RANDERS KOMMUNE FORANDRINGSKOMMUNIKATION STRATEGISKE TILGANGE TIL FORANDRING DEN PRÆSKRIPTIVE TILGANG KRITIKPUNKTER DEN EMERGENTE TILGANG KRITIKPUNKTER STYRING AF EN FORANDRINGSPROCES CEN/LOK-STRATEGIEN SAMMENFATNING FORANDRINGENS DIMENSIONER TYPE TIMING KONTROL FORANDRINGSDIMENSIONERNE FOR LA TYPE TIMING KONTROL FORANDRINGSMODEL FORMULERING INDLEDENDE OVERVEJELSER FORANDRINGSVISIONEN PRAKTISKE TILTAG IMPLEMENTERING RISIKOEN VED EKSTERNE KONSULENTER PROJEKTORGANISATION VEDKOMMENDE FORANDRINGSKOMMUNIKATION INSTITUTIONALISERING UDBREDELSE ERFARINGSUDVEKSLING SAMMENFATNING KONKLUSIONER 80 3

4 7.1 TEORETISKE BETRAGTNINGER SPECIALETS RESULTATER OG ANBEFALINGER SPECIALETS KONKLUSIONER DISKUSSION OG PERSPEKTIVERING ABSTRACT 89 LITTERATURLISTE 91 HJEMMESIDER 96 4

5 Figuroversigt FIGUR 1: SPECIALETS OPBYGNING 18 FIGUR 2: BÆREDYGTIG UDVIKLING KOMBINERER FLERE PERSPEKTIVER 24 FIGUR 3: ELEMENTER I EN STRATEGI 32 FIGUR 4: SKEMA OVER ELEMENTER OG INDHOLD I STRATEGIEN 34 FIGUR 5: MINIMAL INDSATS EFTER LOVENS KRAV 36 FIGUR 6: KRAV TIL DEN OFFENTLIGE LEDER 43 FIGUR 7: DEN KOMMUNALE ORGANISATIONSSTRUKTUR 45 FIGUR 8: A MODEL OF CHANGE-RELATED COMMUNICATION 65 FIGUR 9: PROJEKTORGANISATION 74 5

6 6

7 1 1. Indledning Omdrejningspunktet for indeværende speciale er Lokal Agenda 21 (herefter LA 21), der siden 1994 har været en kommunal strategi, som handler om arbejdet for en bæredygtig udvikling. Opmærksomheden omkring bæredygtig udvikling er inden for de senere år steget i takt med at medier, forskere og politikere fra flere sider har ytret sig imod den udvikling, der forårsager en stigende opvarmning med deraf følgende oversvømmelser, tropiske storme og andre naturkatastrofer. Film som Al Gores En ubehagelig sandhed og nyheder om den smeltende indlandsis har været med til at sætte emnet på dagsordenen. Endvidere findes der kloden over massive problemer med fattigdom, sygdom og sult som følge af en skæv fordeling af ressourcer; de rige bliver rigere, og de fattige bliver fattigere. Scenen er så at sige sat for kommunerne, som har arbejdet med bæredygtig udvikling siden Dog viser det sig, at kommunerne i flere tilfælde har problemer med at arbejde strategisk og tværorganisatorisk med LA 21. Det er ellers en central tankegang bag LA 21, og desuden et af regeringens indsatsområder, at kommunerne skal arbejde med strategien på tværs af sektorerne. Det undrer mig derfor, at Miljøministeriets statusrapport fra 2001 kan påvise, at kun 39 % af kommunerne integrerer flere områder end det naturmiljømæssige i deres projekter (Miljøministeriet 2001: 25). Hovedsageligt varetages det økologiske område af den tekniske forvaltning, og derfor afgrænses projekterne ofte til denne del af den kommunale organisation. Formålet med LA 21 er at skabe en bæredygtig udvikling, der som udgangspunkt har et bredt perspektiv, som favner kulturelle, sociale, økonomiske, uddannelsesmæssige og økologiske anliggender som ligeværdige forhold (Rio-deklarationen 1992). Den er ikke centreret om det økologiske, hvorfor det må anses som fejlagtigt, ikke at involvere forvaltningerne, der varetager de andre nævnte anliggender. Det lader til, at begrebet opfattes for snævert, hvilket betyder, at flere sektorer i kommunerne ikke anser det som vedkommende for deres arbejde. Manglen kan skyldes nedprioriteringer i kommunalledelsen, økonomiske mangler, modvilje, usikkerhed eller uvidenhed om begrebets faktiske omfang. Sidstnævnte kan bunde i det faktum, at LA 21 i Danmark hører 7

8 under Miljøministeriet, der ifølge ministeriets officielle hjemmeside beskæftiger sig med affald, kemi, energi, drikkevand, spildevand, olie og gas ( Alle er forhold, der er koncentreret om naturen, hvilket, jeg mener, uundgåeligt må resultere i en skæv, ensrettet fordeling af arbejdsindsatsen set i forhold til bæredygtighedsbegrebets brede perspektiv. Siden 2001 kan meget være sket, og jeg har derfor udført en spørgeskemaundersøgelse (Bilag 7), der følger op på den førnævnte statusrapport. Det umiddelbare billede er, at der er sket en positiv udvikling, da respondenterne i 71 % af tilfældene svarer bekræftende på, at flere kommunale sektorer bliver involveret i projekter. En relevant omstændighed, der imidlertid ikke beskrives i undersøgelsen, er, i hvilken grad involveringen foregår eller, hvor mange sektorer der er tale om i samarbejdet. 1 Det har yderligere undersøgelser, i form af kvalitative interviews (Bilag 1-4), dannet et bedre indtryk af, og det generelle billede er, at LA 21 stadig opfattes snævert som en økologisk strategi. Endvidere viser sekundære kilder, at den langsigtede tidshorisont, som er essentiel for en strategi, kun findes sporadisk; LA 21 består ofte af mindre projekter, der løses, når der er ressourcer til det. Specialet vil senere uddybe på dette og ovenstående. Det vil være specialets grundidé, at forandringskommunikation kan understøtte en tværorganisatorisk forankring af LA 21, så den opnår at fyldestgøre indsatsområderne. Helle Petersen, der er kommunikationsforsker, inddeler forandringskommunikation i to overordnede former: Den strukturelle forandringskommunikation, som medfører organisationsændringer, og den kulturelle forandringskommunikation, der arbejder med de bløde værdier, som identiteten og kulturen. Hun understreger dog, at sondringen ikke skal betragtes som en skarp opdeling, da sammenhængen mellem kultur og struktur gør, at forandringer et sted påvirker det andet. (Petersen 2003: 30-34) For at finde ud af, hvad der lønner sig bedst for en given organisation skal forandringsvisionen defineres. Er den at påvirke aktørernes værdisæt, så de matcher organisationens ønskede image, eller er den at indarbejde nye procedurer og strukturer? Det skal derfor vurderes, hvad der skal forandres i de kommunale organisationer, så deres strategier fremover vil modsvare principperne i bæredygtig udvikling. Specialets problemstilling har på baggrund af ovenstående følgende ordlyd: 1 Der henvises til afsnit 2.3 for en udredning af de faktorer, der kan have påvirket det endelige resultat, og som undersøgelsen skal ses i lyset af. 8

9 1.1 Problemformulering Jævnfør problemformuleringen er det ikke i mit henseende at bidrage til LA 21 med instrumentelle værktøjer, der kan anvendes i det daglige arbejde med bæredygtighed. Det vil ligge uden for mine kompetencer. Snarere er formålet at undersøge, hvorfor strategierne behandles forkert og komme med løsningsforslag. Her skal forandringskommunikation bidrage på to områder. På den ene side vil disciplinen fungere som et analytisk værktøj, der identificerer problemområderne i LA 21, og på den anden side som det middel, der skal understøtte en forankring af specialets normative anbefalinger i de kommunale organisationer. Fokus vil være, at overføre retningslinierne til en offentlig organisation ved at analysere på dennes kontekst. Specialets konklusioner skal i sidste ende tjene som taktiske og strategiske anbefalinger, der kan benyttes på kommunalt organisatorisk niveau. Som det fremgår, vil specialet styrke en tværorganisatorisk forankring af LA 21. En forankring defineres som resultatet af et succesfuldt projekt. Eksempelvis vil mål og visioner i et forandringsprojekt være forankrede, hvis de centrale aktører accepterer og bakker op om ændringerne samt ændrer adfærd i overensstemmelse med dem. At gøre det tværorganisatorisk vil i dette speciale betyde, at man i alle led af organisationen, også på ledelsesplan, bakker op om den nye situation. 9

10 2 2. Teori- og metodevalg 2.1 Henvisninger Mit princip er, at står en henvisning placeret efter et punktum, gælder den for hele det foregående afsnit, mens en henvisning inden et punktum gælder for samme sætning. Henvisningerne skrives i forkortet form, som kan findes i litteraturlisten, hvorefter den fulde kilde er anført. Samme regel gælder for henvisninger til hjemmesider, der vil skrives i en forkortet udgave, mens den fulde adresse er at finde i litteraturlisten. Ved henvisninger til bilag refereres der til dets nummer i den vedlagte bilagsmappe og ved citater desuden til dets sidetal og linienummer. 2.2 Grundantagelser Specialets grundantagelser er inspireret af socialkonstruktivismen, en betegnelse, der dækker over flere forskellige udgaver. Betydningen af, at inspirationen findes her, vil være, at den endelige løsning på problemstillingen, som specialet finder frem til, ikke forudsætningsløst kan anvendes i alle situationer; specialets producerede viden er i sidste ende fortolkningsviden. (Rasborg 2007) Mening dannes inden for en kontekst, af eksempelvis forskeren bag eller læseren af en undersøgelse, og det vil være specialets opfattelse, at meningsdannelse ikke vil kunne ses isoleret fra konteksten, den sker i. Modsat realismen, der hævder, at virkeligheden eksisterer uafhængigt af vores erkendelse, vil det antages, at erkendelsen er determinerende for virkeligheden. Et fænomen i samfundet er ikke evigt og uforanderligt, da det er opstået og påvirket af historiske og sociale processer. Eksempelvis er menneskers viden opstået i en bestemt historisk og kulturel kontekst, som kontinuerligt vil påvirke og ændre den. Dette føjer et forandringsperspektiv til socialkonstruktivismen, da fænomener, der er historisk og socialt skabte, også vil være historisk foranderlige. (Rasborg 2007: 349) Klaus Rasborg, der er lektor ved Roskilde Universitetscenter, opstiller en række antagelser, der, til trods for at socialkonstruktivismen ikke kan samles under en enkelt betegnelse, med rimelighed kan opfattes som gængse for begrebet. Anti-realismen samt det, at viden påvirkes af konteksten, blev 10

11 omtalt ovenfor og skal ses som eksempler herpå. Dernæst anser socialkonstruktivismen sproget som konstituerende for virkeligheden, fordi begreberne inden for sproget styrer vores tankegang og dermed vores muligheder for at komme til en erkendelse. Det at have erkendt noget er ensbetydende med at kunne formulere det sprogligt. (Rasborg 2007: ) Jeg vælger her at drage en parallel mellem kommunikation og sprog. Kommunikation bliver konstruerende for virkeligheden på denne måde, hvorfor det antages, at bestemte kommunikative handlinger inden for en organisation vil kunne påvirke aktørernes fortolkningsrammer. Dette må anses for en betydningsfuld forudsætning at have in mente i indeværende speciale, der blandt andet søger at forandre gennem kommunikation. Som et andet fælles udgangspunkt plæderer socialkonstruktivismen for, at en analyse af et givent fænomen skal fokusere på dynamiske, sociale processer frem for statiske strukturer. Dette begrundes med en tilsvarende gængs antagelse om, at det er vores interpersonelle praksis, der danner virkeligheden. Fænomener er som de er, fordi vores sociale interaktion har påvirket dem i den retning, og ikke fordi der findes en forudbestemt natur for deres udformning. (Rasborg 2007: ) I forhold til specialets metodevalg opstår der her gnidninger mellem teori og praksis, da en andel af det indsamlede data er baseret på en statisk struktur i form af en spørgeskemaundersøgelse. Valget er begrundet med et praktisk argument, og undersøgelsen skal ud over dette ses i lyset af en række forbehold og metodiske overvejelser, hvilket samlet vil blive omtalt i det efterfølgende afsnit 2.3. I dette afsnit vil jeg gennemgå nogle teoretiske overvejelser nedenfor. Som sagt er der konsensus inden for socialkonstruktivismen om at fokusere på dynamiske, sociale processer, hvilket hviler på en betragtning om, at virkeligheden opstår heraf. En statisk spørgeskemaundersøgelse mangler denne processuelle egenskab, da der mangler interaktion mellem respondent og forsker, og da resultaterne er generaliserende. Den rummer ikke mulighed for, at respondenten gennem sproget skal gengive virkeligheden, da metoden begrænser denne handling. Jeg vælger dog at betragte generaliseringer som en uundgåelig omstændighed, som alle forskere må vedkende sig, da sprogets redskaber, som skal beskrive virkeligheden, består af generaliseringer. For eksempel er person-begrebet grundlæggende et semantisk trick, der skal sikre, at vi kan kommunikere generelt med og om personer uden at tage menneskerne bag i betragtning. Vores ord 11

12 om andre personer er værdiladede og konnoterer forestillinger om, hvordan mennesket ser ud, uden at det unikke individ som ordet dækker over tages i betragtning. Eksempelvis vil følgende ord afføde bestemte billeder: Vagabond, direktør, studerende, hjemmegående og så videre. Men kommunikation behøver generaliseringer, ellers er det umuligt at udtale sig om noget som helst. De er nødvendige og uundgåelige. Forskeren behøver dem som beskrivelser af, hvad virkeligheden er for ham, men de vil aldrig kunne anvendes fuldgyldigt, som andet end en beskrivelse af hans subjektive erkendelse. Andre mennesker vil unægtelig se anderledes på et beskrevet fænomen, afhængigt af deres social-historiske kontekst Specialets tilgang Specialets overordnede tilgang harmonerer med det, som Søren Wenneberg, der er dekan ved Copenhagen Business School (CBS), kalder for det kritiske perspektiv (Wenneberg 2007a). Hovedpointen er at være kritisk overfor naturligheder eller at tage noget for givet, da verden er socialt konstrueret. Som eksempel nævner han menneskers forskellige måder at sørge på, der kan begrundes med en kulturel påvirkning fra deres kontekst i stedet for en naturlig reaktion. I nogle kulturer udvises der højlydt følelser, mens andre behandler sorg mere stiltiende. Det centrale er, at mennesker opstiller normer inden for et givent område og deres viden og adfærd præges af social interaktion, der kan undersøges ved at lede efter de faktiske omstændigheder, og ikke tage den umiddelbare overflade for sand. (Wenneberg 2002b: 8) Det kritiske perspektiv favner opfattelserne omkring, at individet og samfundet er produkter af sociale processer, at viden er foranderlig, samt at udvikling er determineret af sociale processer. Det vil være specialets optik, at der i samfundet og i organisationer, ofte ligger sociale processer og social interaktion til grund for forandringer og udvikling. Således vil specialets videnskabsteoretiske tilgang, med Wennebergs ord, være: ( )ikke at godtage sociale fænomeners naturlighed. At de altid har været sådan. At de ikke kunne være anderledes. At de ikke kunne være menneskeskabte størrelser. (Wenneberg 2000a: 77) Wenneberg advarer mod at lade sig forføre af tankegangen om, at alt er relativt. Han taler om en socialkonstruktivistisk glidebane, hvor den relative konstruktivisme er det nederste trin. Her eksisterer virkeligheden kun i en ontologisk variant. Vores viden om den fysiske virkelighed er en konstruktion af vores videnskabelige viden om den; sandheden er altid blot et perspektiv. Risikoen 12

13 ved denne tankegang er, at alle synspunkter også vil være relativt lige gode, da de er taget ud fra en persons egen kontekst, og derfor per automatik ikke vil kunne afkodes korrekt af en modtager. Sådan som sandheden eksisterer for personen, kan ikke anfægtes af andre. (Wenneberg 2002b) Rasborg inddrager sociologen, Jürgen Habermas, som en løsning på problemet. Han henviser til Habermas konsensusteori om sandheden, der kort fortalt siger at sandheden er af intersubjektiv karakter, og således vil eksistere som det, man kan blive enige om inden for rammerne af et kommunikationsfællesskab. Sandheden er det, der kan argumenteres for på den mest overbevisende måde og som understøttes af eksisterende kendsgerninger. Dermed kan sandheden ikke være evig, da der gennem en ændret kontekst vil foreligge nye argumenter og kendsgerninger. (Rasborg 2007: 381) Det er i dette perspektiv, specialet og dets resultater skal læses. Som produkter af mine undersøgelser og subjektive fortolkninger i en specifik kontekst, hvilke jeg har argumenteret for gennem brug af de kendsgerninger, jeg har fundet frem til gennem den indsamlede empiri. 2.3 Metode Specialet har en problemidentificerende og en problemløsende tilgang. Det er baseret på teori, der løbende eksemplificeres og afprøves gennem empirisk data, som er indhentet gennem spørgeskemaundersøgelser (Bilag 7) samt dybdeinterviews (Bilag 1-4). En metodetriangulering er opnået ved at supplere en kvantitativ undersøgelse med kvalitative interview. Slutteligt har fem kommuner valgt at vedlægge skriftlige informationer til spørgeskemaundersøgelsen. (Bilag 7) Der er udført fire dybdeinterviews med LA 21-medarbejdere fra tre kommuner: Lars Bo Jensen fra Randers Kommune (LBJ), Susanne Skaarup fra Skanderborg Kommune (SS) og Hanne Raunsmed fra Kerteminde Kommune (HR). Interviewene, der er forsøgt fastholdt i et internt organisatorisk perspektiv med problemformuleringen for øje, har overordnet haft to temaer. Det første er af informativ art. Der er søgt viden om LA 21-arbejdet i den givne kommune, herunder strategiens status hos ledelsen og de andre medarbejdere, hvordan LA 21-projekter udføres, samt hvordan interviewpersonen betragter kommunens indsats. Heraf kan udledes det andet tema, som har været mere problemsøgende. Interviewpersonerne er ikke direkte adspurgt til problematiske områder i deres arbejde, men det er efterstræbt at få oplysninger herom ved at give dem tid til at reflektere 13

14 over deres arbejde, som samtalen skrider frem. Fokus har været at udføre interviewene delvist struktureret. Dette betyder i praksis, at jeg har forsøgt at lade den interviewede person tale så meget som muligt, for at undgå at lægge ord i munden på ham eller hende. Samtidigt har jeg holdt mig til en række mere eller mindre fastlagte spørgsmål, som har fastholdt samtalen inden for specialets rammer. Resultaterne af interviewene vil kunne læses løbende i specialet som en integreret del af dataanalysen. Spørgeskemaet indeholder udvalgte spørgsmål fra den føromtalte 2001-rapport. Dette er gjort med henblik på at sammenligne resultaterne og danne et indtryk af regelmæssigheder og sammenhænge inden for udviklingen af LA 21 i kommunerne. Skemaerne er udsendt til LA 21 medarbejdere i 49 kommuner svarende til halvdelen af det samlede antal i Danmark. 17 har svaret, hvilket giver en responsrate på ca. 35 %, svarende til ca. 17 % af det samlede antal kommuner i landet. (Se Bilag 9 for en nærmere gennemgang af de kommuner, der er tale om.) Spørgsmålene retter sig særligt mod organisationens behandling af LA 21, hvilket er værdifuldt for den forandringsmodel, jeg senere vil benytte. Den oprindelige statusrapports spørgsmål vedrørende borgerinddragelse er valgt fra, grundet specialets omfang. Jeg vælger at anvende spørgeskemaundersøgelsen under forbehold af, at den er udarbejdet efter forskerens, min, socialt betingede forforståelse, og derfor kun kan give svar på spørgsmål, som er prædefineret i skemaet. Desuden har jeg ikke selv været til stede under besvarelsen, og respondenterne har derfor ikke kunnet spørge om betydningen af spørgsmålene i tilfælde af tvivl. En anden svaghed er, at den ikke tillader en nærmere undersøgelse af, hvorfor fænomener er, som de er, hvilket i praksis betyder, at respondenterne i nogle tilfælde kan have haft værdifuld information som ikke kunne kommunikeres ud, da svarmulighederne er begrænsede. (Rasmussen & Østergaard 2002: ) I forbindelse med undersøgelsen kan det antages, at respondenten oplever et dilemma mellem at ville portrættere sin kommune positivt og fortælle om en manglende indsats overfor LA 21, hvis dette er tilfældet. En for hård kritik af en manglende indsats kan føles som en indirekte kritik af respondenten selv, hvorfor man måske vil nedtone en sådan. Andre faktorer kan have haft indvirkning på svarene: For eksempel kan der være usikkerhed om, hvor lang tid respondenten har brugt på besvarelsen og hvor velovervejede svarene har været; om respondenten af personlige 14

15 årsager ikke har besvaret, som man normalt ville; om besvarelserne er lavet på grund af ordrer fra en overordnet eller af fri vilje; samt om man har fundet det vigtigt eller væsentligt at besvare et spørgeskema fra en studerende, man ikke kender. (Rasmussen & Østergaard 2002: ) At spørgeskemaundersøgelsen alligevel er anvendt som dataindsamlingsmetode skyldes, at jeg behøver data for at besvare specialets problemstilling, samt en overbevisning om at resultaterne er anvendelige så længe ovenstående betingelser tages i betragtning. I stedet for at betragte resultaterne som objektive sandheder, vælger jeg at se dem som tendenser i forhold til, hvordan virkeligheden ser ud for de adspurgte respondenter. Dette er forbehold, jeg aktivt forholder mig til gennem analysen. Derudover er metodens styrke taget i betragtning. Den er billig og giver et overblik over en stor mængde data, hvilket jeg har skullet bruge for at danne mig et samlet indtryk af mange kommuners LA 21-indsatser. Som nævnt, ønskes den kvantitative metodes svagheder afvejet af den kvalitatives styrker. Svaghederne består eksempelvis af en manglende indsigt i, hvorfor fænomener er, som de er. Det kvalitative interview besidder netop denne egenskab. Jeg har i interviewene atter søgt viden om den givne kommunes LA 21-arbejde, men søgt at kombinere denne informationssøgning med en dialog om interviewpersonens ideer vedrørende en forbedring af strategien. Eksempelvis spørges der i spørgeskemaundersøgelsen, om et tværorganisatorisk arbejde foregår. På denne måde søges et generelt, kvantificerbart resultat, men det siger ikke noget om arbejdets kvalitet eller udførelse. Dette undersøges nærmere i de kvalitative interviews, hvor der spørges til, hvordan der arbejdes. Samlet set har det været tilfredsstillende at observere sammenfald mellem de to metoders data inden for to centrale områder i specialet: At der kun sjældent arbejdes med LA 21 på et højere plan end forvaltningsniveauet, samt at arbejdet ofte foregår i en enkelt forvaltning og ikke tværorganisatorisk. Et vigtigt spørgsmål er, om resultaterne i specialet er generaliserbare (Kvale 1996: 231). Inden for de kvalitative studier kan det måske hævdes, at det ikke er relevant, da sådanne studier har fokus på det unikke, det kontekstafhængige, og det menings- og forståelsesorienterede (Højbjerg 2007: 340 in: Fuglsang og Olsen). Komplikationerne ved specialets videnskabsteoretiske tilgang i forhold til de valgte metodiske fremgangsmåder opstår, når en kvantitativ metode er anvendt, der anviser et fænomen gennem en statisk undersøgelse. Resultaterne fra specialets undersøgelse vil ikke opfattes 15

16 som generaliserbare på den måde, at de kan sammenlignes på tværs af teorier. De egner sig til det konkrete tilfælde, der har været undersøgt og vil ikke kunne gengives med sikkerhed på grund af den foranderlige kontekst, hvori de er blevet til Specialets opbygning og teoretiske grundlag Det er igennem hele specialet, tilstræbt at opnå en vekslen mellem det teoretiske og det empiriske perspektiv ved at sammenstille empirien med teorien løbende. På denne måde vil teorien være styrende i visse dele og empirien i andre. Dette skyldes en søgen efter at skabe et dialektisk forhold mellem de to perspektiver med gensidig inspiration og udvikling til følge. Hensigten har været at styrke empirien gennem den begrebsmæssige teoris overblik, mens empirien samtidigt vil vise nogle unikke undtagelser fra den sammensatte verden vi lever i, og på denne måde vil de hver især skabe nye betingelser for hinanden. I Kapitel 3 introduceres specialets centrale elementer. Først præsenteres LA 21s historie samt det bæredygtighedsbegreb, der ligger til grund for strategiens principper. Dernæst gennemgås Planlovens 33a, der beskriver kommunernes forpligtelser i forhold til LA 21. I afsnittet vil der hovedsageligt refereres til et dokument, Miljøministeriet har udformet som vejledning til kommunerne (Miljøministeriet 2002). Her beskrives lovens betydning og ministeriets vurdering af en solid strategisk indsats synliggøres. I det efterfølgende kapitel vil jeg gennemgå en række teorier om offentlig kommunikation. Fokus vil være at belyse offentlige organisationers kontekst, som har mere eller mindre direkte betydning for LA 21. Jeg vælger at inddrage den danske professor Kurt Klaudi Klausens (Klausen 2003) teori om vektorer, der er kræfter, som påvirker alle organisationer. Vektorerne har betydning, når der skal foretages strategiske manøvrer, og de vil også have indflydelse på kommunerne i en forandringsproces. Professor Carsten Greves (Greve 2003) forskningsområder vedrører det offentlige/private samspil og han vil blandt andet blive anvendt til afsnit 4.1, der handler om udviklingen inden for den offentlige sektor, og hvad betydningen af denne har for LA 21. Endeligt vil jeg finde inspiration hos Ulrik Schmidt Hansen og Søren Aalund (Schmidt-Hansen & Aalund 2005), der har skrevet bogen, Kampen om autonomi, hvori teorier om offentlige aktørers muligheder og begrænsninger efterprøves på omfattende empiriske studier. 16

17 Specialet vil som nævnt arbejde med forandringskommunikation, hvorfor en diskussion af teori herom vil blive foretaget i kapitel 5. En central teoretiker er Helle Petersen (Petersen 2003), der er omtalt tidligere. Hendes bog, Forandringskommunikation, samt artiklen, Kommunikation og forandring kunsten at skabe et bedre i morgen, der er skrevet sammen med kommunikationsrådgiver Leif Pjetursson (Pjetursson & Petersen 2002), vil blive anvendt her. Forfatterne plæderer for, at forandringer i en organisation ikke kan planlægges fast, da menneskelige faktorer som medarbejdernes reaktioner er uforudsigelige. De repræsenterer for så vidt en emergent tilgang, som, sammen med sin modsætning, den præskriptive tilgang, gennemgås for at illustrere, hvor forskelligt en forandringsproces strategisk kan planlægges. Richard Lynch (Lynch 2003), der er professor i strategisk ledelse, vil blive brugt som et samlingspunkt, når den førnævnte emergente tilgang modstilles den præskriptive, som den tyske psykolog, Kurt Lewin (in: Burnes 1996) anvendes som fortaler for. Bernard Burnes (Burnes 1996) er professor i organisationsforandringer, og hans bog, Managing Change, indeholder kritik af de to tilgange, som har inspireret til specialets tilgang til forandringskommunikation. Som samlende illustration af de teoretiske retningslinier i kapitel 5 følger Cheney et al.s 2 A Model of Change-Related Communication (Cheney et al. 2004), der illustrerer et forandringsforløb, som specialet vil arbejde ud fra. Endvidere vil det fungere som analyseværktøj af kommunernes hidtidige LA 21-indsats, ved at sammenholde de teoretiske anbefalinger fra Cheney et al. med de empiriske undersøgelser. Slutteligt vil kapitel 7 sammenfatte specialets overordnede anbefalinger, og konkludere på problemstillingen. Intentionen med opbygningen er at manifestere den social-historiske kontekst fra begyndelsen, hvis fundamentale betydning blev omtalt i afsnit 2.2. Fænomener og adfærd, som skal analyseres på, kan ikke ses adskilt fra denne. Nedenstående model skitserer specialets forløb: 2 Cheney et al. er: George Cheney, professor i kommunikation ved University of Utah, Lars Thøger Christensen, professor ved institut for marketing og management ved Syddansk Universitet, Theodore E. Zorn, Jr., professor ved Waikato University samt Shiv Ganesh, professor ved University of Montana. 17

18 Figur 1: Specialets opbygning Kilde: (egen tilvirkning) 2.4 Afgrænsning Der er under specialets tilblivelse foretaget en række væsentlige afgrænsninger, som vil blive omtalt i det nedenstående. Problemformuleringens formulering kan indikere, at alle kommuner i Danmark vil blive taget i betragtning. En begrænsning har dog været nødvendig her, og således er der foretaget interviews med tre kommuner, mens 17 har svaret på spørgeskemaundersøgelsen. Desuden er ingen regioner medtaget, på trods af, at man også her arbejder med LA 21. Jeg tog tidligt beslutningen om, at kun LA 21-medarbejdere skulle fungere som respondenter. Det har gjort det lettere at sammenholde resultaterne, idet respondenternes stilling og status i deres givne kommunale organisation nogenlunde korrelerede. Specialet arbejder med et internt perspektiv på kommunale organisationer. Dette kan synes forkert, eftersom LA 21 også drejer sig om at inddrage eksterne aktører fra lokalområdet (jf. kapitel 3). Det er imidlertid min holdning, at kommunerne skal styrke deres egen organisation, inden det bæredygtige arbejde, i dets rette betydning, kan påbegyndes. En yderligere afgrænsning af 18

19 organisationens interne dimension er foretaget overfor brugen af kulturanalyser af hensyn til specialets omfang, og ikke fordi kulturen anses for mindre vigtig i en forandringsproces. 2.5 Centrale begreber Som afrunding vil jeg foretage en begrebsafklaring, der præsenterer nogle overordnede begreber samt nogle mere specifikke definitioner på en række mere perifere. Det skal først understreges, at jeg i specialet skelner mellem miljø, som den overordnede kontekst vi befinder os i, og det naturlige eller økologiske miljø, som noget underordnet på linie med det kulturelle, økonomiske eller sociale miljø. Dette er imidlertid ikke i overensstemmelse med Miljøministeriets anvendelse af begreberne, der bruger udtrykket miljømæssige forhold ment som forhold i naturens kontekst alene (jf. indsatsområderne i afsnit 3.1). Det er min overbevisning, at denne skelnen vil bidrage til en bedre forståelse for LA 21s brede definition. Således vil det være muligt at tale om, at gøre noget for miljøet i bred forstand, hvilket vil betyde, at man kan betragte indsatsen fra flere parametre end blot naturens. Som beskrivelse af den kommunale, interne organisation vil specialet veksle mellem dette og de generelle ord kommune eller organisation. Betydningen vil være den samme. Ligeledes skiftes der mellem afdeling, sektor og forvaltning, når der tales om en del af organisationen. Endeligt vil der veksles mellem betegnelserne kommunalbestyrelsen og den kommunale ledelse, når teksten omtaler den politiske ledelse i en kommune, mens ledelsen på forvaltningsniveau omtales som chefer. (Jf. Figur 7) Kommunerne er omtalt som organisationer, og selvom det er vanskeligt at definere sådanne, vil specialet læne sig op ad organisationsteoretikeren, Richard Dafts definition, der har fokus på dynamik og interaktion: En organisation er i interaktion med omgivelserne og består af sociale enheder, styret af formaliseret samarbejde med henblik på at nå et eller flere mål. (Daft in: Christiansen et al. 2005: 16). Afsnit 4.3 vil se nærmere på de kommunale organisationer. Slutteligt bør det nævnes, at specialets opfattelse af en organisationskultur skal defineres som ( )grundlæggende antagelser og overbevisninger, som er fælles for medlemmer af en organisation, som arbejder ubevidst, og som på en grundlæggende, indforstået måde definerer en 19

20 organisations syn på sig selv og sine omgivelser. (Schein 1986). Definitionen er udarbejdet af Edgar Schein, der er professor og måske den vigtigste bidragsyder til litteraturen inden for organisationskultur. 20

21 3 3. Lokal Agenda Fra internationalt projekt til kommunal strategi For 20 år siden satte Brundtland Rapporten fokus på bæredygtig udvikling og med sloganet tænk globalt handl lokalt, blev miljø og udvikling for alvor sat på agendaen. Fem år senere, i 1992, afholdt FN World Summit-konferencen i Rio de Janeiro, hvor verdens nationer skulle forsøge at løse aktuelle, globale problemstillinger, der ifølge den generelle opfattelse skyldtes en uholdbar udvikling på flere områder. Regeringer fra 178 nationer vedtog her en deklaration, der skulle garantere en mere bæredygtig udvikling over hele kloden. Den blev døbt Agenda 21, og tog udgangspunkt i at løse problemer inden for sociale, økonomiske og økologiske områder på internationalt, nationalt og lokalt plan. ( Deklareringen blev begrundet med følgende: Because so many of the problems and solutions being addressed by Agenda 21 have their roots in local activities, the participation and cooperation of local authorities will be a determining factor in fulfilling its objectives. (Rio-deklarationen 1992) Jævnfør citatet anses myndigheder på lokalt niveau for en væsentlig aktør, da mange af de emner og problemer, som deklarationen omhandler, er forårsaget af lokale aktiviteter. Derfor er der tilføjet et kapitel 28, der omhandler implementeringen af Agenda 21 på lokalt niveau. Nedenstående uddrag af dette kapitel viser, hvad det er forventet af de lokale myndigheder at foretage sig: Each local authority should enter into a dialogue with its citizens, local organizations and private enterprises and adopt "a local Agenda 21". Through consultation and consensus-building, local authorities would learn from citizens and from local, civic, community, business and industrial organizations and acquire the information needed for formulating the best strategies. (Riodeklarationen 1992) Som det fremgår, skal en stor del af byrden løftes gennem kommunikative indsatser som information, dialog og vidensdeling mellem myndigheder, erhvervsliv og borgere. Kommunikationen skal derfra sikre, at den mest fyldestgørende LA 21-strategi bliver formuleret for 21

22 lokalområdet. Styrken ved denne fremgangsmåde er, at man får inddraget så mange aktører som muligt i processen, og derved får et overblik over, hvad der reelt er behov og mulighed for at løse. Da den danske regering vedtog deklarationen fra Rio, blev LA 21-strategien vedkommende for kommunerne. De stiftede bekendtskab med LA 21 i 1994, da Miljøministeriet udarbejdede en kampagne, der skulle fungere som en inspirationskilde til det kommende arbejde. Det blev her besluttet, at den danske indsats skulle bygges på fem pejlemærker: 1. Helhedssyn 2. Tværsektoriel tænkning 3. Aktiv borgerinddragelse 4. Kredsløbstankegang 5. Inddragelse af det globale hensyn og styrkelse af det langsigtede perspektiv Kampagnen blev igangsat, da den daværende miljøminister, Svend Auken (S), sammen med Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen opfordrede samtlige kommuner og amter i landet til at udpege LA 21-kontaktpersoner og danne netværk. Desuden blev der oprettet et elektronisk nyhedsbrev, der stadig udkommer fire gange årligt, og som har til formål at bidrage med udveksling af erfaringer lokalområder imellem. Kampagnen resulterede endvidere i temadage, konferencer og seminarer for de involverede parter. ( I foråret 2000 vedtog Folketinget en ændring i Planlovens 33a. For første gang blev det pålagt kommunerne at udarbejde en redegørelse for deres LA 21. Redegørelsen skulle offentliggøres en gang hvert fjerde år, og kravet var, at kommunerne skulle rapportere om deres fremtidige målsætninger for bæredygtig udvikling. Første påbudte indrapportering skete samme år som lovændringen trådte i kraft, den næste i 2004, og ved årsskiftet 2007/08 skal kommunerne atter have redegjort for deres planer for fremtiden. ( Fem indsatsområder er blevet vedtaget, som det er pålagt kommunerne at redegøre for i deres LA 21-strategier: 1. Mindskelse af miljøbelastningen 22

23 2. Fremme af bæredygtig byudvikling og byomdannelse 3. Fremme af biologisk mangfoldighed 4. Inddragelse af befolkningen og erhvervslivet i det lokale Agenda 21 arbejde 5. Fremme af samspil mellem beslutningerne vedrørende miljømæssige, trafikale, erhvervsmæssige, sociale, sundhedsmæssige, uddannelsesmæssige, kulturelle og økonomiske forhold (Miljøministeriet 2002) Jævnfør problemformuleringen har specialet hovedsageligt fokus på det femte indsatsområde samt punkt 1 og 2 i de ovenstående pejlemærker, som alle vedrører et tværorganisatorisk område. 3.2 Bæredygtig udvikling Begrebet bæredygtig udvikling er opstået af en debat om, hvordan man kan behandle naturen. Debatten har traditionelt været præget af to divergerende opfattelser, der har henholdsvis et antropocentrisk og et økocentrisk udgangspunkt. (Corry 2003) Det antropocentriske på den ene side er en miljøskepticisme, ifølge hvilken naturen er værdiløs i sig selv. Ifølge denne opfattelse stiller naturen masser af ressourcer til rådighed, som mennesket har til opgave at omdanne til goder for at skabe et godt miljø. En indsats for at forbedre naturens betingelser bør kun ske, hvis der er økonomiske midler til indsatsen, der ikke i stedet kunne være brugt på at forbedre levevilkårene for mennesker. Således kan det eksempelvis være vanskeligt at overbevise et uland om at redde regnskoven, når landet samtidigt kæmper med hungersnød, borgerkrig og fattigdom. (Corry 2003: 86-91) Modsat denne tankegang findes en økocentrisk, der siger, at naturen bør opfattes holistisk som en samlet organisme. Mennesket skal indordne sig efter naturen og ikke bedrive rovdrift på den, da hver enkelt del af den hører til et større samlet system. Mennesket kun skal ses som en del af naturen, og det har ikke en særlig ret til at bruge den efter forgodtbefindende. (Corry 2003: 86-91) I firserne og halvfemserne opstod imidlertid en økomodernisering, der er en tredje vej og et forsøg på at harmonere de hidtidige holdninger. Naturforkæmpernes meninger på den ene side og skeptikernes på den anden forøges kombineret med det nye begreb, bæredygtig udvikling, der skal forene de tilsyneladende modsatrettede interesser økonomi og natur. Det centrale er ikke længere naturen eller mennesket, men et samspil herimellem. Naturen skal opfattes som et grundlag for 23

24 vækst, men samtidigt skal der tages forbehold for at undgå destruktiv vækst. Hvor miljøskepticisterne anser et godt miljø som et, hvori mennesket lever vel, skal det nu tilføjes, at naturen, i dens betydning som præmis for velstanden, skal beskyttes for at opretholde denne. Derfor må man gå bort fra at have et rent antropocentrisk udgangspunkt, som kun fokuserer på menneskets vilkår. Dette vil ikke være bæredygtigt i længden, for skulle naturen tømmes for ressourcer, vil velstanden ophøre. Det rene økocentriske udgangspunkt skal også udvides, da det ikke bidrager til økonomisk vækst, og ikke fremmer velstanden i eksempelvis fattige ulande. (Corry 2003) En værdifuld bæredygtig udvikling er den, der samler forskellige, sociale forhold i samfundet med natur og økonomi. Dette for at opnå et resultat, der er af mest værdi på alle punkter, i stedet for at fokusere på at enkelt. Bæredygtig udvikling sker, hvor de tre cirkler overlapper hinanden: Figur 2: Bæredygtig udvikling kombinerer flere perspektiver Kilde: ( En bæredygtig udvikling er en udvikling, som opfylder de nuværende behov, uden at bringe fremtidige generationers muligheder for at opfylde deres behov i fare. (Brundtlandkommissionen 1987: 51) Ovenstående er en anerkendt definition på bæredygtig udvikling formuleret af Brundtlandkommisionen, der blev nedsat i 1983 for at finde løsninger på miljøproblemer i verden. Definitionen er åben for fortolkningsmuligheder, da det kan diskuteres hvad ordet behov indebærer, ligesom det er uklart, hvad fremtidige behov vil være. Den har mangler i forhold til bæredygtighedsbegrebet, da den ikke direkte nævner de tre hjørnestenes gensidige forbindelse. Af 24

25 denne grund inddrages ICLEI (The International Council for Local Environmental Initiatives), som er en udvidelse og videretænkning i forhold til Brundtlandkommisionens: Sustainable development is development that delivers basic environmental, social and economic services to all without threatening the viability of the natural, built and social systems upon which these services depend. (Hewitt 1995: 32) Med benævnelsen af de tre hjørnestene understreges det nu, at deres ligeværdige indbyrdes forhold er centralt for bæredygtighed og LA Indikatorer Det kan være vanskeligt at afgøre, om ét LA 21-projekt er mere bæredygtigt end et andet. Dette skyldes særligt begrebets brede definition, der betyder, at indsatserne må måles på flere områder. Et projekt, der anses for at være bæredygtigt overfor naturen eller det sociale samfund, kan have omkostninger, der ikke tilsvarende gør det økonomisk bæredygtigt. Følgende er skrevet af Anne- Marie Møldrup, der fungerede som LA 21-projektleder i det tidligere Frederiksborg Amt: Hvad er f.eks. målsætningerne for en bæredygtig trafik - som er bæredygtig både miljømæssigt, socialt og økonomisk? Hvilken indikator kan afdække, om udviklingen går i den rigtige retning? (Møldrup 2000) Citatet viser at det, der er bæredygtigt på et område, ikke automatisk er det på et andet. Derfor må der udvikles indikatorer, som kommunerne kan anvende til at justere deres indsats efter og måle på effekten af et projekt. Indikatorerne udarbejdes af kommunerne selv, men ifølge undersøgelsen er dette ikke gjort tilfredsstillende: ( ) indikatorerne [er] kendetegnet ved at være relateret til miljøområdet. Meget få strategier tager fat på indikatorer, der relaterer sig til den sociale del af bæredygtighedsområdet og her er der primært tale om indikatorer, der forholder sig til sundhed f.eks. middellevetid. (Miljøministeriet 2004) Igen ses tendensen til, at bæredygtig udvikling i flere kommuner er fokuseret på økologi i stedet for miljøet som helhed. Eftersom det er Miljøministeriet, der har fundet frem til at kommunernes indikatorer har for stort fokus på det økologiske område, er en besnærende tanke, at man på regeringsniveau har udviklet rigtige bæredygtige indikatorer. Der er ikke lavet undersøgelser af regeringens nationale indikatorsæt, men min vurdering af de 14 indikatorer (Bilag 10) er, at fire af 25

26 dem handler om andre emner end naturmiljøet og klimaområdet. Regeringens indikatorer må altså defineres som kommunernes, at de hovedsageligt er relaterede til naturmiljøområdet. Som nævnt vil specialet ikke bidrage med indikatorer. Der henvises i stedet Bilag 11, som viser Miljøministeriets 11 kriterier, som indikatorerne kan udvikles efter Sammenfatning En bred forståelse for bæredygtighed er på ingen måde et nyt fænomen, hvilket bevidnes af Brundtlandrapportens 20 års levetid. At et bredt perspektiv skal indarbejdes i LA 21 er klart formuleret i de omtalte pejlemærker, og det er påfaldende, at nogle kommuner stadigvæk anvender en økologisk tilgang til bæredygtig udvikling. 3.3 Kommunale strategier med naturen i centrum I dette afsnit skal strategier fra en række kommuner kort berøres for at give eksempler på kommunale strategier, hvor et snævert bæredygtighedsperspektiv optræder. I Stevns Kommunes redegørelse giver man indledningsvist udryk for en korrekt opfattelse af, hvad bæredygtig udvikling indebærer, men studeres redegørelsen nærmere, stemmer beskrivelsen af de egentlige handlinger ikke overens med indledningen. Kun i meget få tilfælde har man fokus på andre områder end naturen, og under punktet, der omhandler tværsektorielt samarbejde nævnes kun kommunens kostpolitik. ( I Middelfart Kommunes strategi indleder man med følgende tekst: Udarbejdelsen af Agenda 21-strategien er en lovbunden opgave og adskiller sig fra Natur- og Miljøpolitikken ved at den skal forholde sig tværfagligt og langsigtet til miljømæssige, sociale og økonomiske aspekter. ( Udover den lovende indledning pointeres det, at Natur- og Miljøafdelingen har den ledende rolle, men at de andre afdelinger skal bidrage. Dette skinner igennem, da Middelfarts vision alene er baseret på natur og klimahensyn, og har som et særligt fokuspunkt at få naturmiljøet med i alle sektorer. ( Kerteminde Kommunes vision for LA 21-arbejdet stammer fra 2003, og den vil sikkert være ændret i dag. Ikke desto mindre omhandler målene for LA 21 følgende områder: Strand, havn, natur og 26

27 fjord; byudvikling; trafik; affald; spildevand; grundvand samt grønne regnskaber. Borgerinddragelse og samarbejde med andre kommuner nævnes som de sidste mål. ( Det overordnede billede af Ringsted Kommunes strategi er, at naturen er et centralt emne, men der omtales dog indsatser over for flere områder som byplanlægning, kulturtilbud og fordeling af arbejdspladser. Desuden ønsker man, at bæredygtighed bliver det overordnede princip for kommunen, men når det kommer til tværgående projekter, er følgende handlinger foreslået, som efterlader et indtryk af et snævert fokus: Grøn indkøbspolitik og miljøkrav i alle udbudsmaterialer. Grønne regnskaber og energi- og miljøledelse i alle Kommunale Ejendomme. Fej for egen dør projekter i alle forvaltninger. Grønt Flag/Grøn Skole kampagner. Indføre undervisning om LA 21 i skolerne. Indføre Strategisk Miljø Vurdering i kommunale projekter ( Skanderborg Kommune har udviklet en idéoffensiv for sin nye LA 21-strategi. Her er den tankegangen ligeledes økologisk. Målene er at gøre kommunen mere grøn, mere miljørigtig, sundere og mere økologisk. ( I Kolding Kommune er mønstret det samme. Dog skal planen fremhæves, da den har et bemærkelsesværdigt fokus på organisatoriske processer, hvilket uddybes i afsnit ( Den er udarbejdet efter principperne i Aalborg Commitments, som vil blive præsenteret i et efterfølgende afsnit. Listen skal ikke gøres længere, om end det er muligt. I stedet henvises der til Miljøministeriets database over LA 21-strategier, som indeholder flere eksempler på ovenstående ( Som nævnt har 71 % af respondenterne svaret, at der arbejdes med tværfaglige, bæredygtige projekter, men hvis den generelle opfattelse er, at ovenstående eksempel kan kaldes tværfagligt, er det reelle antal sikkert lavere. Det er vanskeligt at fastslå, om dette er tilfældet. Ikke desto mindre er det interessant at se, at 71 % af kommunerne svarer, at den tekniske forvaltning har den ledende 27

28 rolle i arbejdet, hvilket må bevirke at naturmiljøområdet opprioriteres i arbejdet (Bilag 7, spørgsmål 3). Desuden svarer 59 %, at der ikke er anvendt budgetmidler på at orientere eller uddanne kommunens personale om LA 21 (Bilag 7, spørgsmål 4). I mine øjne kan det give anledning til at tvivle på, om agendaen forankres i hele kommunen. 3.4 Sagt og skrevet om LA21 I det efterfølgende vil forskellige undersøgelser af LA 21 illustrere, hvor fokus for LA 21-arbejdet bør lægges i dag, og derved være med til at godtgøre for specialets overordnede problemstilling. Jeg har udset mig sekundære data, hvis observationer er egnede i denne forbindelse Cogita: Sikr det politiske ejerskab Den første undersøgelse er udarbejdet af kommunikationsselskabet Cogita, der har været rådgiver for kommunerne siden 1995 og derigennem har et indgående kendskab til LA 21 (Rettig 2007). Cogita foretog i 2007 en analyse af 18 kommuners strategier, og gennem denne kunne der konkluderes på følgende: - Det politiske ejerskab i kommunerne skal styrkes, da det er fra politisk hold, at LA 21-strategierne bliver tilført de økonomiske og personelle ressourcer, der er nødvendige for deres virke. Desuden kan ejerskabet ifølge rapporten sikre legitimitet og bevågenhed, hvilket i det videre forløb bør sikre involvering. - De kommunale ledelser anses således som primær faktor for, at den videre forankring på tværs af kommunen kan ske. Den brede involvering er vigtig, da man på denne måde undgår at strategierne isoleres til en enkelt medarbejder eller afdeling. Blandt andet påpeges det, at flere strategier blot vedrører den tekniske forvaltning. - Tredje punkt nævner, at kommunen bør dokumentere effekterne af LA 21. Dette er også en vigtig præmis for det politiske ejerskab, da resultaterne herved kan dokumenteres for at fastholde politisk fokus og prioritering. - Slutteligt tilråder undersøgelsen, at der skal skabes sammenhæng mellem LA 21-strategien og andre planer, strategier og politikker i kommunen. Derved opnås det blandt andet, at LA 21 ikke opleves negativt, da der ikke opstår konflikt mellem dens og andre planers mål. (Rettig 2007) 28

29 3.4.2 Centeret for bæredygtig udvikling: Hav et strategisk fokus Den anden undersøgelse, der her skal præsenteres, er udført af tre forskere fra centret for bæredygtig udvikling ved Ghent University (Paredis et al. 2002). Deres paper sammenfatter en række globale undersøgelser og sammenholder disse med egne erfaringer, hvilket resulterer i en liste over forskellige tilgange til LA 21. Deres indledende mål er at skabe deres arbejdsdefinition, som de har udarbejdet på grundlag af diskursive analyser af italesatte elementer fra forskellige LA 21-projekter. Den lyder: An LA 21 is a form of strategic management which is oriented towards sustainable development of the city and which views participation as an essential component. (Paredis et al. 2002: 4) Den essentielle komponent i definitionen er som skrevet deltagelse, men desuden betones det strategiske element i LA 21. Forfatterne konkluderer imidlertid, at det langsigtede perspektiv, som en strategi skal indeholde, i flere tilfælde ikke kan spores i undersøgelsens LA 21-planer. De sætter derfor spørgsmålstegn ved kommunernes kapabilitet. Er de rustede til at varetage strategisk ledelse, og er deres organisationsstruktur og -kultur gearet til at håndtere langsigtede planer? Forfatterne opstiller slutteligt nogle forskellige modeller, som LA 21 baseres på, hvoraf to metoder skal nævnes her, da de danner grundlag for danske eksempler. Den almindeligste i Danmark er ifølge Paredis et al. (2002) den eksterne/fragmenterede model. Her spiller en offentlig myndighed rollen som økonomisk bidragyder til en række mindre projekter, der løbende afvikles. Disse rangerer fra kompostbehandling til trafiksikkerhed, og deres force er, at de opnår stor individuel effekt på det område, de vedrører. Ulempen er imidlertid projekternes fragmenterede natur, der betyder mindre synlighed ved større politiske og økonomiske beslutninger. Kritikken lyder, at man behandler strategien som et program, der bliver igangsat i de perioder, man har ressourcer til det, og resten af tiden ikke bruges. Resultatet er, at kommunerne løser en række små projekter med en kort tidshorisont, i stedet for at have det langsigtede strategiske fokus, der er det egentlige grundlag for bæredygtig udvikling. (Paredis et al. 2002: 6-7) Det er værd at bemærke, at Cogita for så vidt er enig i denne betragtning og heller ikke mener, at et enkelt projekt skal have al opmærksomheden, fordi det eksempelvis er aktuelt i medierne. Dog påpeger man, at LA 21 i nogle tilfælde kan blive for ukonkret og kun omhandle store strategiske visioner, hvorfor værdien af mindre projekters evne til at sætte ansigt på arbejdet ikke skal undervurderes. (Rettig 2007) 29