STØRRELSEN AF DE FREMTIDIGE UDFORDRINGER

Transkript

1 14.juni 2004 Af Thomas V. Pedersen og Mikkel Baadsgaard - Direkte telefon: Resumé: STØRRELSEN AF DE FREMTIDIGE UDFORDRINGER Velfærdskommissionens resultater omkring den finanspolitiske holdbarhed er skæve i betydningen for negative. Problemet er ikke den anvendte befolkningsprognose dvs. en forventning om større stigning i middellevetiden end hidtil men hvad Velfærdskommissionen antager om effekterne af stigende middellevetid. F.eks. vil en 80-årig person ifølge Velfærdskommissionen have samme behov for pasning og pleje samt sygdomsbehandling, uanset om personen har en forventet restlevetid på 1, 5 eller 10 år. Sammenlignes befolkningsprognosen i Velfærdskommissionens grundforløb med den seneste fra DREAM der bl.a. lægges til grund for analyserne i DØR s forårsrapport ses, at det først er efter år , at der er tale om afgørende forskelle. Disse relativ sene forskelle får stor vægt i Velfærdskommissionens analyser, da de har antaget en markant lavere (vækstkorrigerede real-) rente, end hvad der hidtil har ligget til grund for danske analyser såvel som analyser i EU-kommissionen samt set i forhold til de historiske gennemsnit. Den antagede vækstkorrigerede realrente på 0,9 procent betyder, at selvom der praktisk taget ikke vil være nogle nulevende tilbage, så tillægges perioden efter år 2100 en større vægt end perioden frem til Herudover undervurderer Velfærdskommissionen udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau ved fastholdt uddannelsesindsats og dermed også de positive effekter på beskæftigelse og holdbarhed heraf. Samlet set betyder korrektionerne i notatet, at kravet til en stigning i bundskatten reduceres fra 8½ procentpoint til en stigning i intervallet 2½ til 4 procentpoint for, at finanspolitikken bliver holdbar. P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2004\vfk_bjoern2-tp.doc

2 2 STØRRELSEN AF DE FREMTIDIGE UDFORDRINGER Som det mest realistiske bud vurderer Velfærdskommissionen, at det er nødvendigt at hæve bundskatten med 8½ procentpoint, for at finanspolitikken bliver holdbar. Velfærdskommissionens vurderinger er mere negative, end hvad der er vurderingen hos f.eks. Vismændene. Analyserne i Vismændenes forårsrapport peger i retning af, at finanspolitikken er uholdbar svarende til en stigning i bundskatten på 4¼ procentpoint. Velfærdskommissionens analyser peger således i retning af, at de demografiske forskydninger medfører en belastning af de offentlige budgetter, der er ca. dobbelt så stort som vurderet af Vismændene. 1 Motoren i alle beregninger af finanspolitikkens holdbarhed er den anvendte befolkningsprognose. Velfærdskommissionen afviger fra hidtidige danske analyser af bl.a. Vismænd, DREAM-gruppen og Finansministeriet ved at anvende en befolkningsprognose, der indeholder en større stigning i middellevetiden end hidtil antaget. Velfærdskommissionens argumenter for at forvente større stigninger i middellevetiden virker plausible, og i det lys kan man ikke umiddelbart kritisere den anvendte befolkningsprognose. Hvad der derimod kan indvendes noget imod, er den måde, Velfærdskommissionen behandler stigende middellevetid på i deres analyser. Den umiddelbart glædelige nyhed om, at vi må forventes at blive mere sunde og raske i fremtiden, optræder i Velfærdskommissionens beregninger som en stor samfundsøkonomisk belastning. Velfærdskommissionens mest realistiske bud (grundscenariet) ser bort fra mulige udgiftsdæmpende eller indtægtsdrivende effekter af længere middellevetid på trods af klare såvel teoretiske argumenter som empiriske resultater. De antager f.eks., at en 80 årig har samme behov for pasning og pleje samt sygdomsbehandling, uanset om personen har en forventet restlevetid på 1, 5 eller 10 år. Udover forventning om større stigning i middellevetiden har Velfærdskommissionen også en forventning om markant lavere rente i fremtiden, end hvad der har ligget til grund for de hidtidige danske analyser såvel som analyser i EU-kommissionen samt set i forhold til de historiske gennemsnit i 1 At problemet ikke er præcis dobbelt så stort skyldes, at den nødvendige stramning i Velfærdskommissionens analyser foregår over en senere periode.

3 3 nyere tid. Antagelsen om en lav rente betyder, at den fjerne fremtid tillægges forholdsvis stor vægt i beregningerne af finanspolitikkens holdbarhed. Kombinationen af kun at medtage de negative effekter af stigende middellevetid samt antagelsen om en (markant) lav rente er populært sagt gift for den finanspolitiske holdbarhed. Herudover gælder det, at Velfærdskommissionens fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau bygger på ufuldstændige antagelser, der fører til en relativ markant undervurdering af det fremtidige uddannelsesniveau ved fastholdelse af den nuværende uddannelsesindsats. Dermed undervurderes de mulige fremtidige positive beskæftigelseseffekter heraf også i Velfærdskommissionens analyser. Samlet set viser en gennemgang af beregningsantagelser bag Velfærdskommissionens mest realistiske bud således, at der er tale om et skævt grundscenarie i betydningen for negativt. Notatet gennemgår argumenterne for dette synspunkt. Og kommer med et bud på en kvantificering af de manglende effekter. 1. Befolkningsprognosernes betydning Som nævnt i indledningen forventer Velfærdskommissionen større stigning i middellevetiden, end hvad der har ligget til grund for de hidtidige danske analyser af finanspolitisk holdbarhed. Tabel 1 viser middellevetidens betydning for Velfærdskommissionens vurdering af finanspolitikkens holdbarhed. Tabel 1. Betydning af middellevetid ifølge Velfærdskommissionen Krævet stigning i Bundskatten Krævet besparelse på offentlig forbrug --- Pct.point Pct. af BNP --- Konstant middellevetid 1,4 0,6 DREAM s 2003-befolkningsprognose 5,7 2,5 VFK, grundforløb 8,5 3,7 VFK, FN-middellevetid 15,8 6,9 Anm.: VFK står for Velfærdskommissionen. I omregningen til besparelser på det offentlige forbrug er det anvendt, at det som tommelfingerregel i DREAM gælder, at en stigning i bundskatten på 2,3 procentpoint svarer til 1 procent af BNP. Kilde: Velfærdskommissionen og AErådet. Som det fremgår af tabel 1, ville en anvendelse af DREAM s seneste befolkningsprognose i stedet for Velfærdskommissionens egen (i grundscena-

4 4 riet) reducere det opgjorte holdbarhedsproblem med en 1/3. Dette indikerer umiddelbart en relativ stor forskel på de to befolkningsprognoser. En god indikation af betydningen for den finanspolitiske holdbarhed af de forskellige befolkningsprognoser kan man få ved at se nærmere på de såkaldte aldrings- og dobbeltaldringsbrøker. Aldringsbrøken angiver antal personer over 65 år i forhold til antal personer mellem 15 og 64 år. Populært sagt beskriver aldringsbrøken således forholdet mellem antal pensionister og erhvervsaktive. Dobbeltaldringsbrøken angiver antal personer over 80 år i forhold til antal personer over 65 år. Denne brøk angiver således den andel af ældre, der i særlig grad kræver pasning, pleje og sygdomsbehandling. Figur 1 viser udviklingen i aldringsbrøken i hhv. DREAM s seneste befolkningsprognose og Velfærdskommissionens grundforløb. Figur 1. Aldringsbrøk antal personer over 65 år i forhold til antal personer mellem år Procent Procent DREAM Anm.: VFK står for Velfærdskommissionen. Kilde: DREAM, Velfærdskommissionen og AErådet. VFK-grundforløb Som det fremgår af figuren, er udviklingen i aldringsbrøken mange år ud i fremtiden praktisk taget identisk i DREAM s seneste befolkningsprognose og Velfærdskommissionens grundforløb. Faktisk er det først i perioden efter 2055, at aldringsbrøken afviger med mere end +/ ½ procentpoint de to befolkningsprognoser imellem. Den antagede merstigning i middellevetiden i Velfærdskommissionens befolkningsprognose har således praktisk taget

5 5 ingen betydning for udviklingen i forholdet mellem pensionister og erhvervsaktive de næste 50 år i forhold til DREAM s seneste befolkningsprognose. Figur 2 sammenholder dobbeltaldringsbrøken i de to nævnte befolkningsprognoser. Hvad angår dette forhold, skal man frem til perioden efter 2038 før, at der er større afvigelser end +/ ½ procentpoint imellem DREAM s seneste befolkningsprognose og Velfærdskommissionens grundforløb. Figur 2. Dobbeltaldringsbrøk antal personer over 80 år i forhold til antal personer over 65 år Procent Procent DREAM Anm.: VFK står for Velfærdskommissionen. Kilde: DREAM, Velfærdskommissionen og AErådet. VFK-grundforløb Figur 1 og 2 illustrerer, at det praktisk taget alene er forskelle i perioden efter år 2040/2055, der er årsag til, at den krævede stigning i bundskatten i Velfærdskommissionens grundforløb er 2,8 procentpoint større, end hvis DREAM s befolkningsprognose lægges til grund for beregningerne af den finanspolitiske holdbarhed. Boks 1 ser nærmere på middellevetiden i DREAM-2003 og VFKgrundforløb fremme i 2040, og forsøger at forklare årsagen til, at en forventning om større middellevetid ikke slår nævneværdigt ud i aldringsbrøkerne.

6 6 BOKS 1. Forventede middellevetid og dødssandsynlighed i 2040 Ser man nærmere på den forventede middellevetid i 2040 i DREAM-2003 hhv. VFK-grundforløb ses, at den praktisk taget er identisk for mænd i de to prognoser, mens den for kvinder er godt 2 år højere i VFK-grundforløb end i DREAM Sagt med andre ord er det alene for kvinderne, at der i Velfærdskommissionen er antaget en større stigning i middellevetiden frem mod Årsagen til den forventede større stigning i middellevetiden for kvinder ses af figur 3, der viser forskellene i de aldersfordelte dødssandsynligheder imellem DREAM-2003 og VFK-grundforløb fremme i Figur 3. Ændrede skøn over kvinders dødssandsynlig i Dødssandsynlighed Alder Anm.: Figuren viser de aldersfordelte dødssandsynligheder for kvinder i 2040 i VFKgrundforløb minus ditto i DREAM Kilde: DREAM og AErådet. Som det fremgår af figuren, er det især dødssandsynligheden i aldersgruppen 65 til 85 år, der er nedjusteret i VFK-grundforløb i forhold til DREAM Det er i høj grad derfor dobbeltsaldringsbrøken er den første, der divergerer, jf. figur 2. Men herudover er der også flere, der overlever de unge år specielt det første år og (i mindre grad) hele perioden frem til ca. det 45. år. Velfærdskommissionens stigende levetid for kvinder har således både effekt på antallet af kvinder i den erhvervsaktive alder såvel som antallet af over 65 årige kvinder. Det er årsagen til, at aldringsbrøken ikke afviger synderligt imellem DREAM-2003 og Velfærdskommissionen frem til 2055, jf. figur 1. 2 I perioden herefter forventes også en større stigning i middellevetiden for mænd i VFKgrundforløb end i DREAM-2003.

7 7 2. Rentens betydning Netop det forhold, at de afgørende demografiske forskelle ligger i perioden efter 2040, stiller skarpt på den anvendte rente i Velfærdskommissionens analyser. Beregningerne af den finanspolitiske holdbarhed tager udgangspunkt i nutidsværdien af de fremtidige demografisk bestemte ændringer i de offentlige udgifter og indtægter opgjort i procent af BNP. I disse beregninger anvendes den såkaldte vækstkorrigerede realrente. Velfærdskommissionen anvender en vækstkorrigeret realrente på 0,9 procentpoint. Det er markant lavere end, hvad der ligger til grund for hidtidige danske analyser såvel som EU s analyser af de demografiske forskydningers betydning for finanspolitikkens holdbarhed. Og det er markant lavere end de sidste hhv. 10 og 5 års rentegennemsnit, jf. tabel 2. 3 Tabel 2. Vækstkorrigeret realrente VFK DREAM, februar 2004 DØR, forår 2004 EU-Kommissionen, okt Finansministeriet Historisk gennemsnit Historisk gennemsnit Procent --- 0,9 1,4 1,4 2,0 2,6 2,4 1,4 Anm.: Det historiske gennemsnit er beregnet med udgangspunkt i den gennemsnitlige obligationsrente samt BVT-deflator og timeproduktivitet i privat sektor. Kilde: Velfærdskommissionen, DREAM, DØR, Finansministeriet, EU-kommissionen, ADAM s databank samt AErådet. Der er ikke argumenteret nærmere for den anvendte lave vækstkorrigeret realrente i Velfærdskommissionens analyserapport. I den seneste analyse fra DREAM-gruppen argumenteres for valg af renteniveau mv. på følgende måde: Endelig holdes den udenlandske nominelle rente fast på et niveau på 4,75 procent p.a., hvilket svarer til en realrente på 2,95 procent p.a. Den vækstkorrigerede realrente bliver derfor 1,43 procent. Renteforudsætningen er valgt, så realrenten og den vækstkorrigerede realrente svarer til det observerede niveau for den samlede periode fra 1922 til 1999, jf. Nielsen & Risager (2001). 4 3 At der alene er set på gennemsnit over den nærmeste fortid skyldes, at udviklingen i 1970 erne og 1980 erne har været præget af meget markante skift f.eks. i det pengepolitiske regime, såvel som oliekriser. Herudover har væksten i Europa været relativ lav igennem de sidste 5 til 10 år, hvorfor de opgjorte renteniveauer må betegnes som et underkantsskøn for den forventelige (gennemsnitlige) udvikling. 4 Jf. s. 48 i Indvandrere, offentlige udgifter og finanspolitisk holdbarhed, Arbejdsgruppen om Byrdefordelingsmæssige Konsekvenser, Rapport, DREAM februar 2004.

8 8 Velfærdskommissionens valg af vækstkorrigeret realrente afviger altså også fra det historiske gennemsnit over en meget lang horisont. Man antager samme realrente som standard-dream, men som følge af en forventning om noget højere produktivitetsvækst bliver den vækstkorrigerede realrente ½ procentpoint lavere end i DREAM s hidtidige analyser som i forhold til andre danske og internationale analyser i forvejen ligger i den lave ende, jf. tabel 2. Størrelsen af den anvendte vækstkorrigerede realrente har afgørende betydning for hvor stor vægt, de befolkningsmæssige forskydninger efter 2040 tillægges. Figur 4 viser rentens betydning for vægtningen af hhv. perioden frem til 2040, perioden mellem 2040 og 2100 og perioden efter 2100 ved opgørelsen af nutidsværdien af et permanent underskud. Figur 4. Rentens betydning for fremtidens vægtning i nutidsværdien af et permanent underskud Andel, procent ,9 1,4 1,9 Rente, procent Perioden frem til 2040 Perioden mellem 2040 og 2100 Perioden efter 2100 Anm.: Figuren viser de enkelte perioders andel af nutidsværdien af et permanent underskud, med start i Kilde: AErådet. Som det fremgår af figuren, betyder anvendelse af en vækstkorrigeret realrente på 0,9 procent, at underskud i årene efter 2040 tillægges en vægt på over 70 procent. Og heraf udgør perioden efter 2100 godt 40 procentpoint. Selvom der praktisk taget ikke vil være nogle nulevende tilbage, så tillægges perioden efter 2100 en større vægt end perioden frem mod 2040, når den vækstkorrigerede realrente kun er 0,9 procent.

9 9 Anvendes en vækstkorrigeret realrente på 1,9 procent, vejer perioden efter 2040 kun knap halvdelen i opgørelsen af nutidsværdien af et permanent underskud. Og heraf udgør perioden efter 2100 godt 15 procentpoint. Den fjerne fremtid vejer således markant mindre, hvis renten er 1 procentpoint højere end forudsat i Velfærdskommissionens grundforløb. Og det er præcist årsagen til, at effekten af de samme demografiske udfordringer bliver markant mindre, hvis renten er 1,9 i stedet for 0,9 procent, jf. tabel 3. Tabel 3. Rentens betydning for Velfærdskommissionens grundscenarie Krævet stigning i bundskat ved rente på 0,9 procent Krævet stigning i Effekt på krævet bundskat ved rente stigning i bundskat på 1,9 procent af højere rente --- Procentpoint Procentpoint --- Befolkningsprognose: VFK-grundscenarie 8,5 4,8-3,7 Kilde: Velfærdskommissionen. En illustration af samspillet mellem middellevetid og den anvendte vækstkorrigerede realrente kan man få ved at sammenholde Velfærdskommissionens og DØR s marginalberegninger over befolkningsprognosernes betydning. Resultatet af disse marginalberegninger fremgår af tabel 4. Tabel 4. Rentens betydning for effekterne af ændret befolkningsprognose Krævet stigning i bundskat ved DREAM-2003 Krævet stigning i bundskat ved VFKgrundscenarie Forskel Procentpoint VFK (vækstkorr. realrente: 0,9 pct.) 5,7 8,5 2,8 DØR (vækstkorr. realrente: 1,4 pct.) 4,2 5,7 1,5 Mereffekt i VFK - - 1,3 Kilde: Velfærdskommissionen, DØR og AErådet. Som det fremgår af tabel 4, er effekten på bundskatten knap dobbelt så stor, når Velfærdskommissionen opgør effekterne af ændrede befolkningsprognoser, end når DØR gør det (2,8 sammenlignet med 1,5 procentpoint). Den afgørende forskel imellem de to beregningerne er, at DØR antager en vækstkorrigerede realrente, der er ½ procentpoint større end i Velfærdskommissionens beregninger. 5 Og dermed tillægges de demografiske forskydninger efter 2040 noget større vægt i Velfærdskommissionens beregning end i DØR s beregning. 5 DØR anvender standard-dream, hvorfor afvigelsen imellem de to antagede vækstkorrigerede realrenter kan henføres til forskelle i den forudsatte produktivitetsvækst.

10 10 Årsagen til, at Velfærdskommissionens befolkningsprognose medfører et krav om en forholdsvis stor stigning i bundskatten, bunder således nok så meget i det samtidige valg af en i alle sammenhænge, jf. tabel 2 lav vækstkorrigeret realrente. Kombinationen af stigende middellevetid og anvendelsen af en lav vækstkorrigeret realrente er en cocktail, der forstærker finanspolitikkens manglende holdbarhed. I det afsluttende afsnit 6 foretages en korrektion af Velfærdskommissionens grundscenarie, hvor den vækstkorrigerede realrenten sættes til 1,4 procent. 3. Levetidskorrektion for træk på offentlig service En af forudsætningerne i Velfærdskommissionens grundforløb er, at trækket i de enkelte aldersgrupper på helbredsrelaterede ydelser som f.eks. plejehjem, hjemmehjælp og sundhedsvæsenet ikke påvirkes af, at middellevetiden ventes at stige for mænd og kvinder med hhv. 6½ år og 8 år i løbet af perioden 2001 til Det må anses for en meget pessimistisk antagelse, idet det må forventes, at en længere middellevetid er udtryk for en sundere befolkning, som har brug for f.eks. en plejehjemsplads i en højere alder end i dag. Analyser på registerdata viser, at trækket på de helbredsrelaterede ydelser er meget højt i årene umiddelbart inden dødstidspunktet. Den tydelige sammenhæng mellem restlevetid og udgiftstrækket peger på, at en stor del af udgifterne til de helbredsrelaterede områder er afhængig af dødstidspunktet og ikke af alderen. I en situation, hvor levetiden øges, må det være realistisk at antage, at den del af udgiftstrækket, der ligger i årene umiddelbart før dødstidspunktet, forskydes aldersmæssigt i takt med, at døden (i gennemsnit) indtræffer i en højere alder. Det indebærer, at det gennemsntilige træk i de enkelte aldersgrupper gradvist reduceres i takt med, at middellevetiden øges. I AErådet er udviklet en fremskrivningsmetode, der tager højde for disse sammenhænge, jf. AErådets notat Offentligt forbrug og stigende middellevetid. Beregningerne viser, at Velfærdskommsissionen overvurderer de fremtidige udgifter til plejehjem, hjemmehjælp og sundhedsvæsenet med samlet set 15 mia. kr. målt i Det svarer isoleres set til, at bundskatten kan reduceres med 2,4 procent enhed, jf. tabel 5.

11 11 Tabel 5. Effekt af middellevetidskorrektion af det offentlig forbrug Krævet stigning i Bundskatten Krævet besparelse på offentlig forbrug --- Pct.point Pct. af BNP --- Levetidsafhængig træk på off. service -2,4-1,0 Anm.: Beregningerne er foretaget ved en vækstkorrigeret realrente på 0,9 procent. Kilde: AErådets notat Offentligt forbrug og stigende middellevetid. I det afsluttende afsnit 6 foretages en korrektion af Velfærdskommissionens grundscenarie for betydningen af stigende middellevetid for trækket på det individuelle offentlige service Indvandrere og efterkommeres tilknytning til arbejdsmarkedet Antagelserne omkring indvandrere og efterkommeres erhvervsdeltagelse må siges at være genstand for relativ stor usikkerhed. F.eks. forefindes der i dag praktisk taget ikke efterkommere fra mindre udviklede lande over 24 år. Fastlæggelsen af den fremtidige erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede lande over 24 år beror således alene på et rent skøn og ikke (som ellers) med udgangspunkt i det seneste historiske niveau. Velfærdskommissionen antager, at det relative forhold mellem erhvervsfrekvensen for indvandrere og for efterkommere fra mindre udviklede lande er tilsvarende forholdet for erhvervsfrekvensen mellem indvandrere og efterkommere fra mere udviklede lande (som der er data for). I standardudgaven af DREAM antages derimod, at erhvervsdeltagelsen (mv.) for efterkommere fra mindre udviklede lande er tilsvarende niveauet for efterkommere fra mere udviklede lande. Tabel 6 viser effekten på den finanspolitiske holdbarhed af de forskellige antagelser omkring erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede lande. 6 Velfærdskommissionen har ligeledes lavet et marginaleksperiment, hvor trækket på den individuelle service afhænger af restlevetiden. Som følge af, at resultatet af dette eksperiment virker voldsomme, såvel som, at der her indgår et arbitrært skøn over hvor meget vægt henholdsvis den forventede restlevetid og alderen skal have i beregningen af udgiftstrækket, anvendes dette resultatet ikke.

12 12 Tabel 6. Erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede lande og finanspolitisk holdbarhed Krævet stigning i bundskat ved VFK s integrationsantagelse Krævet stigning i Effekt på krævet bundskat ved stigning i bundskat DREAM s af forskelle i integrationsantagelse integrationsantagelse --- Procentpoint Pct.point --- Befolkningsprognose: VFK-grundscenarie 8,5 7-1,5 Kilde: Velfærdskommissionen. Hvilken antagelse, der fagligt set er den mest realistiske, er uhyre vanskeligt at udtale sig om. Men et spænd på 1½ procentpoint på den krævede stigning i bundskatten må da siges at være betydende også selvom Velfærdskommissionen betegner effekten på holdbarheden forholdsvis begrænset. 7 Selvom det er uhyre vanskeligt at udtale sig om det mest realistiske niveau for erhvervsdeltagelsen for efterkommere fra mindre udviklede lande, så kan Velfærdskommissionens metode næppe betegnes som et helt neutralt bud for den fremtidige udvikling. Ved at basere skønnet over efterkommeres erhvervsdeltagelse ud fra (bl.a.) erhvervsdeltagelsen for (nuværende) indvandrere fra mindre udviklede lande, fastholdes i høj grad det i internationalt perspektiv lave danske niveau for integration i al fremtid, jf. figur Jf. s. kapitel 12, s. 50 i Analyserapport Fremtiden velfærd kommer ikke af sig selv. 8 Velfærdskommissionen antager dog, at indvandreres opholdstider har en effekt på deres erhvervsfrekvens. Men denne effekt er forholdsvis begrænset, og antagelsen gælder også i standard-dream, som bl.a. DØR s forårsrapport tager afsæt i.

13 13 Figur 5. Forskel i erhvervsfrekvens mellem nationale og ikke-eustatsborgere, Procentpoint ESP GRC ITA AUT LUX PRT IRE EU-15 FIN DEU FRA UK NLD SWE BEL DK Kilde: Finansredegørelse Da det indenfor rammer af dette notat er umuligt at komme med et præcist kvantitativt bud på skævheden i Velfærdskommissionens antagelser på dette område, vil korrektionerne nedenfor i afsnit 6 ikke indeholde nogle bidrag herfra. Men antagelserne omkring den fremtidige integration af indvandrere på det danske arbejdsmarked kan ikke betegnes som optimistiske. 5. Uddannelse, arbejdsstyrke og holdbarhed Af Velfærdskommissionens definition af finanspolitisk holdbarhed fremgår det bl.a.: Udbredelsen af de enkelte typer af overførselsindkomst antages at være konstant i fremtiden. Det svarer til, at andelen af en given befolkningsgruppe (fordelt på køn, alder, uddannelse mv.), som modtager en given ydelse, er uændret over tid. 9 I forhold til f.eks. standardudgaven af DRE- AM medtager Velfærdskommissionen således en effekt fra befolkningens uddannelsesniveau og til antallet af personer på overførselsindkomst (og dermed arbejdsmarkedstilknytning). AErådets analyser af de fremtidige demografiske udfordringer, der bl.a. er offentliggjort i et TEMA-nummer af AE-nyt (AE-nyt nr. 4, 2004), tager udgangspunkt i samme antagelse. Sagt med andre ord behandler AErådet effekterne af højere uddannelse på samme måde som Velfærdskommissionen. 9 Jf. Boks 1.1 i Analyserapport Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv.

14 14 Derimod afviger Velfærdskommissionens fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau fra AErådets fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau. Og det er denne afvigelse, der er skyld i, at Velfærdskommissionen finder nogle mindre effekter af den fremtidige stigning i uddannelsesniveauet, end hvad AErådets beregninger viser. Velfærdskommissionen forudsætter i deres fremskrivning af udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau, at 1) Alle personer under 30 år vil opnå samme fordeling på uddannelsesniveau, som de nuværende 30-årige, og 2) Alle personer over 30 år bevarer deres nuværende uddannelsesniveau, dvs. at der ikke sker nogen tilvækst i uddannelsesniveauet efter det fyldte 30. år. 10 Disse antagelser fører til en klar undervurdering af befolkningens fremtidige uddannelsesniveau med den nuværende uddannelsesindsats. For det første er omkring 30 procent af dem, der i 2002 fuldførte en erhvervsfaglig eller videregående uddannelse, over 29 år, jf. tabel Tabel 7. Aldersfordeling for personer, der har fuldført en erhvervsfaglig hhv. videregående uddannelse i 2002 Under 25 år år Over 29 år Antal i alt --- Procent Antal pers. - Erhvervsfaglig 51,9 16,9 31, Videregående i alt 16,5 53,7 29, Heraf: Kort vid.gående 32,0 45,1 23, Mellemlang vid.gående 8,3 54,0 37, Bachelor 35,2 51,6 13, Lang vid.gående 1,6 61,0 37, Kilde: Danmarks Statistik og AErådet. Der foregår således en betydelig opkvalificering af befolkningens uddannelsesniveau i løbet af 30 erne og (i mindre grad) 40 erne. Det fremgår endvidere af tabel 7, at der for de videregående uddannelsers vedkommende ikke bare er tale om opkvalificeringer af personer fra en bachelorgrad til en lang videregående uddannelse. Ca. 60 procent af de personer over 29 år, der fuldførte en videregående uddannelse i 2002, fik således en kort eller mellemlang videregående uddannelse. 10 Jf. kapitel 11, s. 11 i Analyserapport Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv. 11 Der er ikke nødvendigvis tale om en egentlig opkvalificering i alle tilfældene i tabel 7, da der ikke foreligger oplysninger om det højest fuldførte uddannelsesniveau. Denne mulighed er der dog taget højde for i AErådets uddannelsesmodel.

15 15 For det andet har der i de seneste år været en klar tendens til, at flere vælger at tage en videregående uddannelse. I 1998 var det f.eks. 20 procent af de årige, der havde afsluttet en videregående uddannelse, mens andelen i 2003 er steget til 24 procent 12. Denne tendens vil i de kommende år bidrage til, at uddannelsesniveauet for de 30 årige øges. Det er helt afgørende at medtage disse forhold ved fremskrivninger af befolkningens uddannelsesniveau for at give et mere retvisende billede af befolkningens uddannelsessammensætning på lang sigt. I AErådet er udviklet en model til fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau. AErådets model baseres grundlæggende på en antagelse om samme adfærd i uddannelsessystemet fremover som i det seneste historiske år (2001). Dvs. konstante køn- og aldersspecifikke tilgangsfrekvenser og samme gennemførelsestider og frafaldsprocenter som i dag. 13 Fremskrivninger på denne model viser, at befolkningens uddannelsesniveau gradvist vil stige i de næste år dog i et aftagende tempo. Hvor andelen af personer med en videregående uddannelse i dag udgør 25 procent af de årige, vil denne andel i 2020 og 2040 stige til henholdsvis 33 og 40 procent. Anvendes Velfærdskommissionens fremskrivningsforudsætninger, vil andelen af personer med en videregående uddannelse af de årige kun stige til omkring 30 procent i Figur 6 illustrerer uddannelsesniveauets bidrag til den fremtidige udvikling i arbejdsstyrke og beskæftigelse alt efter, om Velfærdskommissionens antagelser eller AErådets uddannelsesmodel lægges til grund En del af denne stigning kan skyldes, at de unge i de senere år har fremrykket afslutningstidspunktet, således at en større andel afslutter uddannelsen, før de bliver 30 år. 13 Modellen er nærmere beskrevet i notatet, Befolkningens uddannelsessammensætning på lang sigt, AErådet, maj Effekterne af Velfærdskommissionens antagelser omkring det fremtidige uddannelsesniveau er beregnet på AErådets uddannelsesmodel. Velfærdskommissionen opgør selv et bidrag på personer i I beregningerne bag figur 6 fås et bidrag på personer i Årsagen til denne forskel bunder bl.a. i, at Velfærdskommissionen skelner mellem tre uddannelsesniveauer, mens AErådets uddannelsesmodel indeholder 7 uddannelsesniveauer

16 16 Figur 6. Effekt på arbejdsstyrke og beskæftigelse af højere uddannelse personer Velfærdskommissionens antagelser AErådets uddannelsesmodel Anm.: Bidragene er beregnet med udgangspunkt i Velfærdskommissionens befolkningsprognose. Dette giver anledning til mindre forskelle i forhold til de tidligere offentliggjorte effekter, der tog udgangspunkt i DREAM s 2003-befolkningsprognose. Kilde: Velfærdskommissionen og AErådet I afsnit 6 nedenfor korrigeres Velfærdskommissionens grundscenarie for det manglende bidrag fra befolkningens fremtidige uddannelsesniveau. Den foretagne korrektion tager alene udgangspunkt i de i figur 6 illustrerede forskelle i beskæftigelseseffekterne personer Man kan selvfølgelig som Velfærdskommissionen gør det diskutere, om der ikke er nogle modgående effekter. Men det kan man jo for alle de foretagne antagelser omkring kønnenes, de enkelte aldersgruppers, herkomstgruppers og uddannelsesgruppers erhvervsdeltagelse mv. Som udgangspunkt skal beregningerne give en indikation af de rene demografiske effekter. Herefter kan man så i anden fase diskutere, om det er rimeligt f.eks. at fastholde et meget lavt integrationsniveau igennem de næste mange hundrede år eller at lade uddannelseseffekten spille fuldt igennem på f.eks. antal modtagere af førtidspension. I modsat retning og med (mindst) lige så stor ret kan man hævde, at uddannelseseffekterne undervurderes, når man alene medregne beskæftigelseseffekterne. Traditionelt gælder det, at øget produktivitet ikke forbedrer den finanspolitiske holdbarhed, da satsreguleringsmekanismen medfører, at der alt i alt bliver tale om en skalering af såvel offentlige indtægter som udgifter. Men netop når der er tale om øget produktivitet som følge af en sammensætningseffekt som i tilfældet med befolkningens stigende uddannel-

17 17 sesniveau så medregnes ikke hele effekten i lønstatistikkerne og dermed heller ikke i satsreguleringen. En opgørelse af denne effekt ligger uden for rammerne af dette notat. Men som følge af, at disse skift i uddannelsessammensætningen ikke til fulde fanges af lønstatistikkerne og heller ikke skal det vil der være et entydigt positiv bidrag herfra, som der i korrektioner i afsnit 6 nedenfor ses bort fra. 6. Korrektion af Velfærdskommissionens grundscenarie Dette notats analyser peger i retning af, at Velfærdskommissionens grundscenarie ikke kan betegnes som det mest realistiske bud i betydningen af at give en neutral analyse af de demografiske forskydninger. I flere tilfælde virker det mere som om, Velfærdskommissionen beregningsantagelser må betegnes som hjørneløsninger. Tabel 8 viser en opgørelse, hvor Velfærdskommissionens grundscenarie korrigeres for dels manglende levetidskorrektion angående trækket på pasning og pleje samt sundhedsvæsen og dels manglende beskæftigelsesbidrag fra befolkningens fremtidige uddannelsesniveau. Tabel 8. Effekter af manglende levetidskorrektion af trækket på individuel service samt manglende uddannelseseffekt Krævet stigning i Bundskatten Krævet besparelse på offentlig forbrug --- Pct.point Pct. af BNP --- Velfærdskommissionen, grundforløb 8,5 3,7 Korrektion for: Levetidsafhængig træk på off. service -2,4-1,0 Merstigning i uddannelsesniveau -2,1-0,9 Korrigeret VFK-grundforløb 4,0 1,8 Anm.: I beregningerne af effekterne af de foretagne korrektioner er der taget udgangspunkt i en rente på 0,9 procent. Effekten på finanspolitikkens holdbarhed som følge af beskæftigelsesbidraget fra befolkningens fremtidige uddannelsesniveau, er beregnet med udgangspunkt i nutidsværdien af beskæftigelsesforskellene i figur 6. Kilde: Velfærdskommissionen og AErådet. Som det fremgår af tabel 8 reduceres den krævede stigning i bundskatten fra 8,5 til 4,0 procentpoint, når Velfærdskommissionens grundforløb korrigeres for stigningen i middellevetidens effekt på trækket efter offentlig service, samt beskæftigelsesbidraget fra befolkningens fremtidige uddannelsesniveau.

18 18 I tabel 9 er der endvidere korrigeret for Velfærdskommissionens antagede meget lave vækstkorrigerede realrente. Tabel 9. Effekt af højere rente og manglende levetidskorrektion af trækket på individuel service samt manglende uddannelseseffekt Krævet stigning i Bundskatten Krævet besparelse på offentlig forbrug --- Pct.point Pct. af BNP --- Velfærdskommissionen, grundforløb 8,5 3,7 Korrektion for: Vækstkorr. realrente på 1,4 pct. -1,9-0,8 Levetidsafhængig træk på off. service -2,1-0,9 Merstigning i uddannelsesniveau -2,1-0,9 Korrigeret VFK-grundforløb 2,4 1,1 Anm.: I beregningerne af effekterne af de foretagne korrektioner er der taget udgangspunkt i en rente på 1,4 procent. Effekten på finanspolitikkens holdbarhed som følge af beskæftigelsesbidraget fra befolkningens fremtidige uddannelsesniveau, er beregnet med udgangspunkt i nutidsværdien af beskæftigelsesforskellene i figur 6. Kilde: Velfærdskommissionen og AErådet. Med de foretagne korrektioner i tabel 9 reduceres den krævede stigning i bundskatten fra 8,5 til 2,4 procentpoint. Ved at hævde, at det mest realistiske bud på effekterne af de fremtidige demografiske forskydninger er af en størrelsesorden, hvor det vil være nødvendigt at hæve bundskatten med 8½ procentpoint, for at finanspolitikken bliver holdbar 15, har Velfærdskommissionen tegnet konturerne af et næsten uoverstigeligt problem. Der er en risiko for, at Velfærdskommissionens markante resultater omkring finanspolitikkens holdbarhed snarere fører til en debat om det rimelige i at føre en holdbar finanspolitik end til den nødvendige prioriteringsdebat. Beregningerne i dette notat viser, at der er tale om fremtidige udfordringer, der kræver en prioriteringsdiskussion selvom udfordringerne ikke er af samme dramatiske karakter, som Velfærdskommissionen er nået frem til. 15 Alternativt til højere skat skal beskæftigelsen øges med personer eller det offentlige forbrug skal begrænses med 3,7 procent af BNP, svarende til knap 55 mia.kr.