Notat. Økonomisk politik for Aarhus Kommune et oplæg til diskussion. Økonomisk politik i Aarhus Kommune. Den 31. marts 2014 Aarhus Kommune

Transkript

1 Notat Emne: Til: Økonomisk politik i Aarhus Kommune Byrådet Den 31. marts 2014 Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling Økonomisk politik for Aarhus Kommune et oplæg til diskussion 1. Indledning Med dette diskussionsoplæg lægges der op til en drøftelse af mulige elementer i en samlet økonomisk politik for Aarhus Kommune. Med afsæt i blandt andet de kommende drøftelser i Magistraten og Økonomiudvalget udarbejdes efterfølgende en byrådsindstilling. MBA-Budget og Planlægning 8100 Aarhus C Sagsnr. 13/ Journalnr. Sagsbeh. Ole Bjørnholt Aarhus Kommune har siden midten af 90 erne haft en række klare økonomiske målsætninger og styringsprincipper, der først og fremmest tager afsæt i mål- og rammestyring. Det har haft en afgørende betydning for kommunens økonomiske udvikling, dels at der politisk er bred enighed om de overordnede økonomiske måltal og styringsprincipper, dels at der i hele organisationen udvises en økonomisk ansvarlighed baseret på decentraliseringsordningerne. Telefon Direkte telefon ob@aarhus.dk I efteråret 2012 blev der på initiativ fra Finansministeriet (Moderniseringsstyrelsen), Indenrigs- og Økonomiministeriet samt KL lavet en kortlægning af økonomistyringen i 10 kommuner. Aarhus Kommune var en af deltagerne i undersøgelsen. I delrapporten vedrørende Aarhus Kommune anerkendes de økonomiske målsætninger og styringsprincipper, men det nævnes også, at der ikke er vedtaget en formel økonomisk politik, der hvert år fungerer som udgangspunkt for eksempelvis kommunens budgetlægning. Den samlede kortlægning i de 10 kommuner viste, at økonomistyringen, og det lokale ejerskab hertil, havde en dybere forankring i de kommuner, hvor eksplicitte økonomiske målsætninger var indarbejdet i relevante økonomiske styringsdokumenter. Dette er fulgt op af et formkrav fra statslig side om, at kommunens langsigtede 1

2 økonomiske målsætninger fra og med Budget 2015 skal fremgå af budgettets bemærkninger. Gevinster ved en samlet økonomisk politik En samlet økonomisk politik i Aarhus Kommune kan medvirke til, at hele organisationen får yderligere kendskab og ejerskab til det overordnede grundlag for økonomistyringen. Det kan også bidrage til at understøtte en helhedstænkning i kommunen. Herudover har det en selvstændig værdi, at byrådet med passende mellemrum får lejlighed til at drøfte de økonomiske målsætninger og styringsprincipper i sammenhæng, da de jo i høj grad er udtryk for politiske prioriteringer og afvejninger. Derudover vil en økonomisk politik, der er politisk enighed omkring og vilje til at efterleve, tydeliggøre retning og opstille pejlemærker for økonomistyringen. Herved kan den økonomiske politik være medvirkende til, at der reageres hurtigt på afvigelser fra den udstukne kurs, og være med til at understøtte bevidste politiske prioriteringer. Processen med at lave en økonomisk politik I første omgang drøftes indholdet i en økonomisk politik via dette diskussionsoplæg i Magistraten og Økonomiudvalget. På den baggrund udarbejdes en egentlig politik, der forelægges Byrådet i foråret Det kunne være en del af den økonomiske politik, at byrådet med jævne mellemrum giver den et serviceeftersyn for at få afprøvet, om der er behov for justeringer. F.eks. ved starten af hver byrådsperiode. Fordelen herved er, at det kan være med til at sikre, at også det nye byråd har ejerskab til den økonomiske politik, og at den er tidssvarende i forhold til byrådets holdninger. Der kan også opstå behov for justeringer i løbet af en byrådsperiode især hvis politikken indeholder meget konkrete mål og detaljerede principper. Det kan overvejes, om der skal være mulighed for at ændre/justere/afvige fra den økonomiske politik i forbindelse med de årlige budgetforlig, eller om politikken skal være tilpas bred og principiel til, at den kan rumme løbende aktuelle udfordringer. Der præsenteres i det følgende dels kendte mål og styringsprincipper, som allerede i dag er en del af økonomistyringen i Aarhus Kommune, men måske trænger til justeringer, dels nye mål og styringsprincipper m.v., som eventuelt kan blive en del af en kommende økonomisk politik. 2

3 For hvert mål og styringsprincip m.v. vil der kort blive redegjort for fordele og eventuelle ulemper ved at have det pågældende element som en del af økonomistyringen. Dette vil blive suppleret med spørgsmål, som lægger op til refleksion og diskussion i forhold til det enkelte element. I det kommende forslag til økonomisk politik forventer Borgmesterens Afdeling, at fokus vil være de overordnede styringsmål for finansiel egenkapital, anlægsniveau og kassebeholdning, samt de vigtigste styringsprincipper, herunder mål- og rammestyring, og sondringen mellem styrbare og ikke-styrbare områder. Desuden forventes der fokus på effektiviseringer og omprioriteringer m.v. Der er mange andre emner, der kunne være relevante at inddrage i en økonomisk politik. Det gælder fx udviklingen i skatteprocenten eller i taksterne, udviklingen i administrative udgifter, brugen af forskellige styringsværktøjer osv. Når disse emner er fravalgt, er det ikke fordi de ikke er politiske. De er fravalgt, fordi Borgmesterens Afdeling som udgangspunkt vil anbefale, at de fortsat behandles løbende i de årlige budgetforhandlinger. 2. Mål og midler i den økonomiske politik 2.1 Finansiel egenkapital Den finansielle egenkapital har i mange år været brugt som det centrale styringsparameter på det skattefinansierede område. Den opgør kommunens finansielle formue/gæld, og ændringerne i den finansielle egenkapital svarer til de enkelte års over-/underskud på det skattefinansierede område. Det er således målsætningen om at fastholde den finansielle egenkapital på et bestemt niveau i det sidste budgetover-slagsår, der fastlægger råderummet i forbindelse med budgetlægningen. Måltallet er fastsat ud fra et hensyn til renteneutralitet i forhold til kommunens gæld. Sigtepunktet blev i udgangspunktet fastlagt efter, at renteindtægter fra de finansielle aktiver og renteudgifter fra passiverne er i balance. Herved sikres, at gælden ikke kommer til at tynge den kommunale økonomi. Omvendt vil en yderligere gældsnedbringelse kunne give et finansieringsbidrag i form af renteindtægter. Det er dog ikke hensigten at ramme et niveau, der præcist giver balance mellem renteindtægter og udgifter, da dette afhænger af de 3

4 konkrete forhold på kapitalmarkedet et givet år. Det afgørende er, at der er et veldefineret måltal at styre efter. Måltallet er efterfølgende løbende ændret på grund af koblingen til de driftsfinansierede anlægsinvesteringer. Disse investeringer øger gælden i udgangspunktet, men samtidig øges kravet til forbedring af den finansielle egenkapital, således at investeringen både forrentes og afdrages. Aktuelt er måltallet for Aarhus Kommunes gæld i Budget opgjort til - 3,127 mia. kr. Fordelene ved at have et mål for den finansielle egenkapital er, at det er et godt udtryk for den samlede økonomiske udvikling i Aarhus Kommune, og samtidig er det et mål, der er robust over for kortvarige udsving i økonomien fra det ene år til det næste. Det vurderes som en meget stor styrke for økonomistyringen i Aarhus Kommune, at der er defineret et mål, som sikrer fuld fokus på budgetoverslagsårene. En Ulempe er, at måltallet kan være vanskeligt, intuitivt at forstå. Herunder er det vanskeligt intuitivt at forstå og kommunikere et måltal om en gæld på 3,1 mia. kr. Det kan eventuelt afhjælpes ved at supplere med oplysninger om den samlede egenkapital, hvor bygninger, pensionsforpligtelser m.m. også er regnet med. En potentiel risiko ved at fokusere ensidigt på den finansielle egenkapital og ikke den samlede egenkapital er, at der kommer for lidt fokus på de aktiver og passiver, der ikke medregnes i den finansielle egenkapital. De fysiske aktiver og passiver Den finansielle egenkapital medtager ikke de fysiske aktiver og diverse forpligtelser. Det skyldes, at det kun er en begrænset del af aktiverne, der er realiserbare - f. eks. er skoler og daginstitutioner nødvendige, hvis Aarhus Kommune fortsat skal kunne yde en service svarende til den nuværende. Passiverne vedrører især fremtidige pensionsforpligtelser til tjenestemænd. Derfor egner den samlede egenkapital sig ikke som et måltal, der skal styres efter. Omvendt viser det noget om kommunens soliditet. Den samlede egenkapital inklusiv de nævnte aktiver og passiver er positiv, og den udgjorde 2,1 mia. kr. ultimo Så samtidig med, at måltallet for den finansielle kapital er negativ, er den samlede egenkapital positiv. Gældsafvikling og øvrige ændringer i måltallet for finansiel egenkapital 4

5 Vedrørende den langsigtede gæld blev der i forbindelse med Budget 2012 vedtaget principper for gældsafviklingen. Heraf fremgår, at der påbegyndes en gældsafvikling, hvor afdraget på de driftsfinansierede anlæg indfases med 15 mio. kr. i 2015, 30 mio. kr. i 2016, 45 mio. kr. i 2017, og 60 mio. kr. i Efterfølgende er kravet øget yderligere ifm. konkrete beslutninger i budgetforlig mv. Dette betyder, at måltallet for den finansielle egenkapital ændres tilsvarende. Herudover kan der i enkelte andre situationer ske en ændring i måltallet for den finansielle egenkapital. Det gælder fx i forbindelse med gældseftergivelse, finansieret ved en evigtvarende rammereduktion, som det skete på Socialområdet i forbindelse med Budget 2014, og i forbindelse med visse driftsfinansierede anlægsinvesteringer. I staten har man som et styringsparameter den strukturelle saldo, hvor der, til forskel fra den faktiske saldo, er korrigeret for konjunkturerne. Inspireret heraf kunne det overvejes, om man kunne have en målsætning om at afvikle gæld i gode tider, og derved forbedre den finansielle egenkapital. Og omvendt have som målsætning, at man i dårlige tider kunne prioritere andre mål som f.eks. beskæftigelse højere. Modsat kan man argumentere for, at det er staten og ikke kommunen, der er ansvarlig for finanspolitikken. - Er der behov for yderligere afvikling af den langsigtede gæld for at få større økonomisk råderum via renteindtægter? eller kan man omvendt forestille sig, at måltallet for den finansielle egenkapital gradvist forøges i takt med befolkningstilvæksten? eller skal drøftelser om gældsafvikling snarere knyttes til udviklingen i konjunkturerne? - Skal måltallet for den finansielle egenkapital suppleres med en oplysning om, hvad udviklingen betyder for den samlede egenkapital (herunder udviklingen i de fysiske aktiver), og bør der generelt være større fokus på den samlede egenkapital? 2.2 Likviditetshensynet - kassebeholdningen Likviditeten er lidt forenklet et udtryk for kommunens bankindeståender- og beholdning af omsættelige værdipapirer 5

6 Kommunens likviditetsforvaltning sker i praksis på baggrund af løbende likviditetsprognoser. Flere hensyn indgår i den daglige styring af likviditeten. Herunder, at der skal opretholdes en tilstrækkelig beholdning af likvide aktiver til den daglige drift, der kan dække (sæson) svingninger i kommunens udgifter, samt i et rimeligt omfang til uforudsete hændelser. Endvidere er der hensynet til lovgivningens krav om en positiv kassebeholdning set over de seneste 365 dage ( kassekreditreglen ). Da kommunen ikke har fri låneadgang, er det vigtigt, at likviditeten er tilstrækkelig robust til, at den ikke i sig selv udgør en hindring for, at kommunen kan agere fornuftigt. Det kunne på den baggrund overvejes, at operere med en trafiklysmodel for likviditeten i budgetperioden, som ud fra en konkret vurdering kræver forskellige tiltag, fx som i tabel 1: Tabel 1 Gennemsnitlig likviditet kr. pr. indbygger.rød Niveau der nødvendiggør væsentlige økonomiske tiltag. Økonomi- og Indenrigsministeriet observationsniveau ligger på cirka kr. pr. indbygger. Et negativt gennemsnitligt niveau betyder "under administration". Gennemsnitlig likviditet kr. pr. indbygger GUL Niveau hvor det vurderes at lånemuligheder skal udnyttes fuldt ud. Tiltag som driftsfinansierede anlægsinvesteringer og overførselsadgang benyttes kun efter en konkret vurdering. Gennemsnitlig likviditet i niveauet > kr. pr. indbygger. GRØN Niveau der muliggør fastholdelse af fleksibilitet og handlemuligheder, samt sikrer en robusthed i likviditeten overfor uforudsete begivenheder. Der lægges her op til, at Aarhus Kommune har som overordnet målsætning for likviditeten, at der til enhver tid skal være en samlet likviditet opgjort efter kassekreditreglen på minimum kroner pr. indbygger. Det gælder både den aktuelle likviditet, og den skønnede likviditet i budgetperioden i henhold til likviditetsprognosen. Grænsen på kr. kan diskuteres. Den er foreslået ud fra en afvejning af fleksibilitet og handlemuligheder i kommunens samlede økonomi, samt en robusthed i likviditeten overfor uforudsete begivenheder uden at der bliver for stor forsigtighed i styringen. Det 6

7 ville i 2013 have svaret til et gennemsnitligt likviditetsniveau på minimum 1,3 mia. kr. Det faktiske niveau for gennemsnitslikviditeten ultimo 2013 er 1,7 mia. kr., men i henhold til likviditetsprognosen vurderes likviditeten at falde, så den kommer i det gule område i løbet af budgetperioden. Borgmesterens Afdeling anbefaler trafiklys-modellen som skitseret ovenfor. I en kommende byrådsindstilling om Aarhus Kommunes finansielle strategi vil der blive redegjort nærmere for trafiklys-modellen, og herunder for modellens tre niveauer vedrørende den gennemsnitlige likviditet. - Er der tilslutning til anbefalingen om, at kommunens likviditetsforvaltning fremadrettet tager udgangspunkt i ovennævnte trafiklys-model? 2.3 Decentralisering - rammestyring Der har siden decentraliseringen blev indført i Aarhus Kommune i begyndelsen af 1990 erne været konsensus om, at det har haft stor betydning for udviklingen af en økonomisk ansvarlighed i afdelingerne og de enkelte sektorer. Væsentligt er, at de decentrale enheder har ret til at foretage overførsler mellem løn og øvrige driftsudgifter og mellem de enkelte år indenfor aftalte udsvingsgrænser, samt anvendelsen af nettobevillinger (øgede indtægter giver adgang til øgede udgifter). Udover at have styrket den økonomiske ansvarlighed har decentraliseringen også andre fordele. Det giver de decentrale enheder en større handlefrihed og bedre mulighed for tilpasning af ydelserne til ændrede omgivelser og særlige lokale omstændigheder, en øget mulighed for brugerinddragelse, samt en større budgetsikkerhed. Endvidere har handlefriheden som konsekvens større engagement og arbejdsglæde decentralt. Endelig frigør det byrådspolitikerne for at tage stilling til detailspørgsmål. En ulempe kan være, at store opsparinger i enkelte afdelinger har været oplevet som et politisk problem. Dette skal dog holdes op imod, at det samtidig viser, at der er en udbredt økonomisk ansvarlighed i afdelingerne. 7

8 I forbindelse med udarbejdelsen af Budget 2014 blev der gennemført en analyse af reglerne for decentral opsparing i Aarhus Kommune. I analysen blev vurderet flere mulige ændringer af principperne. Konklusionen var, at der ikke var nogle af disse ændringer, der var et hensigtsmæssigt alternativ til de hidtidige og velfungerende decentraliseringsprincipper. Borgmesterens Afdeling anbefaler som udgangspunkt ingen ændringer i principperne for decentralisering og rammestyring. - Er der tilslutning til anbefalingen om at bibeholde den nuværende rammestyring? 2.4 Målstyring Decentraliseringen består af både mål- og rammestyring, hvor målstyringen handler om indholdet og kvaliteten af de leverede ydelser. Rammestyringen beskriver de økonomiske rammer, som den decentraliserede enhed opererer indenfor. Princippet i målstyringen er, at politikerne formulerer nogle klare effekt- eller ydelsesmål for, hvad afdelingerne/sektorerne skal levere for de afsatte midler (nettobevillingerne). Det følges der op på i forbindelse med den årlige regnskabsaflæggelse. Det er vurderingen, at Aarhus Kommune er kommet langt i retning af at måle på effekter altså hvad der kommer ud af en given indsats og for et givet budget frem for blot at måle på, hvilke ressourcer der anvendes, eller hvilke ydelser der leveres. Selvom alle ydelser i sagens natur leveres for at opnå bestemte effekter, kan sammenhængen mellem investerede ressourcer og opnået effekt i praksis være vanskelig at dokumentere, mens sammenhængen mellem ydelser og ressourcer ofte er langt mere direkte. Modsat kan der være en risiko ved at fokusere for meget på ydelser, hvis den samme eller en bedre effekt kan opnås på anden måde med en lavere ressourceindsats. Der er derfor et reelt dilemma forbundet med i hvor høj grad målstyringen skal fokusere på ydelser. Borgmesterens Afdeling anbefaler, at der arbejdes videre ud fra det nuværende fokus på effekter i målstyringen, suppleret med fokus på produktivitet i de konkrete indsatser. 8

9 Som noget nyt er der vedtaget nogle Mål for Aarhus, som er relativt få tværgående mål fastlagt af byrådet. Udviklingen i målene skal indikere, om byen/kommunen bevæger sig i den rigtige retning. Alternativt må byrådet drøfte, om der skal sættes nye initiativer i gang. Aarhus-målene drøftes i en særskilt proces i byrådet. - Hvordan kan man øge det politiske ejerskab til målstyringen? 2.5 Styrbare og ikke-styrbare udgifter For at bryde en generel tendens til stigende udgifter og budgetoverskridelser, besluttede Byrådet i starten af 1990 erne, at merudgifter på de styrbare områder fremover skulle finansieres via kompenserende besparelser indenfor den pågældende magistratsafdeling. På de ikke-styrbare områder er princippet derimod, at merudgifter finansieres indenfor det samlede kommunale budget, ligesom mindreudgifter indgår som en forbedring af den samlede økonomi. Det sikrer, at den enkelte magistratsafdeling selv er ansvarlig for at finansiere en eventuel merudgift på styrbare udgiftsområder. Principperne har skabt en kultur, hvor der reelt tages ansvar for udgiftsudviklingen i den enkelte afdeling. Forudsætningen herfor har været, at der i afdelingerne er en oplevelse af, at udgiftsudviklingen er helt eller delvist styrbar. Modsat er der en tendens til, at der er mindre fokus på de ikke styrbare udgifter, selvom der i de fleste tilfælde er et større eller mindre element af styrbarhed, til trods for betegnelsen ikke styrbare. Der er ikke i dag en struktureret proces, hvor Byrådet får mulighed for at vurdere, om merforbruget er uundgåeligt/acceptabelt, eller om der bør tages korrigerende handlinger for at begrænse det. Det kunne overvejes at ændre terminologien, så der i stedet tales om rammebelagte og ikke-rammebelagte udgifter. Herved undgås at sende et signal om, at der er bestemte typer af udgifter, som ikke kan styres. Udgangspunktet bør fortsat være, at merudgifter indenfor et ikkerammebelagt område finansieres af fællesskabet. Men der kan stilles krav om, at magistratsafdelingerne overfor byrådet redegør for væsentlige afvigelser, samt vurderer om og hvordan afvigelsen kan reduceres. Det sidste kan eventuelt ske i et samarbejde mellem den 9

10 pågældende magistratsafdeling og Borgmesterens Afdeling. Konkret kan indmeldingerne fra afdelingerne ske tre gange om året i forbindelse med budget, halvårsregnskab og regnskab. Fordelen ved at indføre denne procedure er, at der skabes en forpligtelse for den budgetansvarlige til at redegøre for baggrunden for afvigelsen, og hvad der kan gøres ved det. Samtidig gælder der stadig det forsikringsprincip, at den enkelte magistratsafdeling ikke står alene med ansvaret. Borgmesterens Afdeling anbefaler, at terminologien ændres, så der i stedet tales om rammebelagte og ikke-rammebelagte udgifter. Borgmesterens Afdeling anbefaler endvidere, at der fastlægges en proces, hvor byrådet får mulighed for at forholde sig til budgetafvigelser på de ikke-rammebelagte udgifter. Investeringsmodeller og anvendelse af mindreudgifter I de senere år har byrådet truffet beslutning om en række investeringsmodeller, hvor merudgifter til en ekstra indsats på styrbare områder forudsættes at give besparelser på ikke-styrbare områder, fx på overførselsudgifter. Besparelserne har bidraget til den samlede finansiering i budgettet. Investeringsmodeller kan hvis de lykkes bidrage til at skabe et større, samlet råderum. Modsat er der en risiko for, at investeringsmodellerne ikke medfører de ønskede resultater, og ofte kan det være svært at påvise den direkte sammenhæng mellem de vedtagne investeringsmodeller og de faktisk opnåede resultater. Der kan også være situationer, hvor det kan være berettiget at forvente, at Magistratsafdelingen gennemfører investeringsmodellen indenfor det eksisterende styrbare budget som et almindeligt led i den bedst mulige forvaltning af et ikke styrbart udgiftsområde. Der har også været eksempler på, at mindreudgifter på ikke-styrbare områder er blevet vurderet relativt sent i budgetprocessen og efterfølgende er blevet anvendt som finansiering på styrbare områder i forbindelse med budgetlægningen. - Kan man høste fordelene ved forslaget om ændring af de ikke-styrbare udgifter, uden at ansvarligheden på de decentraliserede områder sættes på spil? 10

11 - Er der fundet den rette balance mellem krav til investeringsmodeller og brug af mindreudgifter på ikkestyrbare områder på den ene side, og muligheden for fornuftige investeringer i nye initiativer og indsatser på den anden? 2.6 Budgetmodeller I Aarhus Kommune findes i dag to hovedtyper af budgetmodeller: 1. Rene demografiske modeller, hvor budgetterne reguleres op eller ned i takt med udsving i antallet af borgere som hovedregel antallet i en bestemt aldersgruppe. 2. Efterspørgselsstyrede modeller, hvor budgetterne reguleres op eller ned alt efter hvor mange borgere, der efterspørger en bestemt ydelse. Modellen anvendes på områder, hvor alle der henvender sig, skal have en på forhånd fastlagt ydelse. Budgetmodellerne anvendes på områder, hvor der er en relativ tæt sammenhæng mellem antal borgere og behovet for kommunale serviceydelser. Det gælder f.eks. dagpasning, skoleområdet og ældreplejen. Modsat er områder som kultur og det administrative område ikke omfattet af budgetmodeller i Aarhus Kommune. Fordelen ved budgetmodellerne er, at de sikrer, at områder med en demografisk udvikling får reguleret deres variable budgetter i takt med denne. Herved sikres, at serviceniveauet fastholdes, når folketallet stiger og modsat, at der ikke sker en udgiftsglidning i form af stigende enhedspriser, når folketallet falder. En anden fordel er, at det er en administrativ og politisk enkel måde at håndtere ændringer i demografi og efterspørgsel. En tredje fordel er, at modellerne bidrager til en mere afdæmpet udgiftsudvikling, end hvis serviceniveauet hvert år skal være genstand for en konkret politisk behandling. Det skal her bemærkes, at der i modellerne er indbygget stordriftsfordele og effektiviseringskrav. En ulempe ved budgetmodellerne og deres indbyggede automatik er, at de mindsker politikernes økonomiske råderum til at prioritere på tværs af afdelingerne. Man kan også argumentere for, at områder uden budgetmodeller forfordeles, da der reelt på næsten alle udgiftsområder er en (mere eller mindre tydelig) sammenhæng mellem demografi og udgiftsbehov. 11

12 - Er der et ønske om færre eller flere budgetmodeller? På hvilke områder? - Er der behov for at justere nogle af de eksisterende budgetmodeller? I givet fald hvilke(n)? 2.7 Driftsfinansierede anlægsinvesteringer En driftsfinansieret anlægsinvestering svarer reelt til, at en afdeling får et lån i kommunekassen til finansiering af et anlægsprojekt. Lånet afdrager afdelingen ved, at driftsbudgettet og rammen reduceres i aktivets økonomiske levetid. Herefter tilbageføres den prisfremskrevne budget- og rammereduktion til afdelingen. Fordelen ved denne finansieringsform er, at en afdeling får mulighed for at foretage anlægsinvesteringer og dele udgiften ud over flere år frem for at blive belastet af hele udgiften i anskaffelsesåret. Det er primært langsigtede anlægsinvesteringer, der kan finansieres på denne måde, f.eks. energiinvesteringer. Af ulemper kan nævnes, at de driftsfinansierede anlægsinvesteringer øger gælden (den finansielle egenkapital), og lægger et pres på kommunens likviditet. Hertil kan nævnes som en mulig konsekvens, at serviceniveauet sænkes på grund af det reducerede driftsbudget. Det gælder dog ikke i de tilfælde, hvor anlægsinvesteringen har som konsekvens, at der sker en effektivisering på området. Som det fremgår af navnet er driftsfinansierede anlægsinvesteringer primært tænkt som en mulighed for at gennemføre investeringer, som tjener sig selv ind gennem sparede driftsudgifter. I en række tilfælde er finansieringsmuligheden dog også brugt, selvom der ikke er en direkte sammenhæng til driftsbesparelser, men i stedet et politisk ønske om at prioritere bestemte investeringer, kombineret med en vurdering af at pengene kan findes på den fremtidige drift. Udgangspunktet kunne være, at adgangen til driftsfinansierede investeringer vurderes i sammenhæng med målsætningen om en gennemsnitlig likviditet på minimum kr. pr. indbygger. Renten for driftsfinansierede anlægsinvesteringer er i dag 3,0 % realt. Renten er relativt høj i forhold til kommunens finansieringsrente, men der kan argumenteres for, at kravet til forrentning burde sættes højere, da der altid er en risiko forbundet med en investering. En privat investor vil til sammenligning forvente en væsentlig højere 12

13 forrentning af fx en bygningsinvestering. En højere rente vil evt. også kunne bruges til at regulere omfanget. - Skal adgangen til driftsfinansiering af anlægsinvesteringer begrænses generelt, eller kun når likviditeten er presset? 2.8 Effektiviseringer Arbejdet med effektivisering og optimering af kommunens drift er en naturlig del af den kommunale opgavevaretagelse. Det er en underliggende præmis for opgavevaretagelsen, at borgerne skal have mest muligt for de skattekroner, de afleverer til kommunen, indenfor de mål, rammer og politikker, som Byrådet vedtager. En forventning om 0-vækst eller måske ligefrem reduktion i de kommunale budgetter, kombineret med borgernes stigende forventninger til serviceniveauet, samt flere ældre og relativt færre i den erhvervsaktive alder, aktualiserer behovet for at arbejde med effektivisering. Ved effektivisering forstås, at der alt andet lige opnås større effekt (nytte) indenfor det budget, der politisk er fastlagt. Effektiviseringer kan og bør således tilstræbes og realiseres uanset valg af serviceniveau. Aarhus Kommune har vedtaget en effektiviseringsstrategi den 25. august Den udgør grundlaget for arbejdet med effektivisering. Den identificerer en række handlemuligheder, der kan tages i brug i arbejdet med effektivisering af kommunens drift. Når der indlægges effektiviseringskrav i budgettet, er det ud fra en forudsætning om, at der kan effektiviseres så meget, at serviceniveauet opretholdes trods det reducerede budget. Men der sker ikke i dag en konkret vurdering heraf. Det kan på den baggrund overvejes, om der er behov for at arbejde mere systematisk med at opgøre og synliggøre de faktisk realiserede effektiviseringsgevinster. Fordelen kan være, at en systematisk anvendelse af (og opfølgning på) business cases i forbindelse med nye initiativer vil give en mere struktureret viden om, hvad der virker, og hvor der måske er behov for korrigerende handlinger. Herudover vil det kunne medvirke til at synliggøre de faktisk opnåede effektiviseringsgevinster. En ulempe er, at et øget arbejde med at synliggøre effektiviseringer i værste fald 13

14 fører til en proces, der giver administrationen merarbejde uden i tilstrækkelig grad at give organisationen konkret værdi. Årlige effektiviseringskrav Årlige effektiviseringskrav i budgettet er et redskab til at skabe et rum til politisk prioritering. Det er ikke noget nyt i Aarhus Kommune. Der har siden 1995 været et løbende effektiviseringskrav i budgettet, idet der kun gennemføres halv og i nogle år ingen prisfremskrivning af udgifter til køb af varer og tjenesteydelser. Det sidste vil være tilfældet i årene frem til Fordelen ved den reducerede prisfremskrivning er, at fællesskabet i udgangspunktet høster effektiviseringsgevinsterne ved udbud, og indsatsen på indkøbsområdet. Det indlagte effektiviseringskrav understøtter desuden opmærksomheden på anvendelse af de centralt indgåede indkøbsaftaler i kommunen. I effektiviseringsstrategien stilles spørgsmålet, om der skal indføres et årligt effektiviseringskrav på fx 0,5 eller 1,0 % af lønsummen. Der er de senere år løbende vedtaget effektiviseringskrav, men ikke efter en fast procedure. Fordelen ved en sådan årlig reduktion af de økonomiske rammer er, at der til en hver tid vil være et pres for og fokus på at gennemføre effektiviseringer, hvis serviceforringelser i så vid udstrækning som muligt skal undgås. Samtidig styrker det mulighederne for at omprioritere på tværs af sektorer, jf. nedenfor. Ulempen ved et generelt effektiviseringskrav i forhold til lønsummen kan være, at mulighederne for at imødekomme kravet er forskelligt i afdelingerne. Det er helt afgørende, at incitamentet i afdelingerne peger i den rigtige retning, når der skal effektiviseres. Det bør derfor være et princip, at effektiviseringskrav fordeles via generelle rammereduktioner. Faste effektiviseringskrav kan understøttes af løbende tværgående initiativer, der påviser muligheder for effektivisering. Mulighed for omprioriteringer Hvis der via effektiviseringskravet (rammereduktionerne) skal skabes et råderum til politisk prioritering af fx nye indsatser, så er det erfaringen, at 0,5 % pr. år formentlig ikke er tilstrækkeligt. Jo højere effektiviseringskravet sættes, jo større råderum bliver der til politisk 14

15 prioritering, men samtidig bliver det mere usikkert, om det er realistisk at opnå de forudsatte reduktioner, eller om der i stedet bliver tale om camouflerede servicereduktioner. Det skal derfor overvejes, om realistiske effektiviseringskrav i sig selv er nok til at skabe et ønsket råderum til politisk prioritering. Alternativt kan det være nødvendigt at gennemføre egentlige servicereduktioner for at skabe plads til nye initiativer. - Skal der indføres et fast årligt effektiviseringskrav i form af budget-/rammereduktioner af en given størrelse? I givet fald, hvad vurderes som en realistisk størrelse? - Skal der sammen med effektiviseringskrav være et krav om synliggørelse og dokumentation af effektiviseringerne? - Skal der afsættes en andel af rammereduktionerne til serviceforbedringer via politisk prioritering hvert år i forbindelse med budgetforhandlingerne? - Gælder det også, hvis effektiviseringskravet dermed bliver endnu større? 15