Hvordan var det muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006?

Transkript

1 Hvordan var det muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006? En systematisk undersøgelse af hvilken betydning framing har haft for gennemførelsen og hvilke faktorer, som har påvirket framing-effekten Af Sara Ølholm Hansen ( ) og Mette Hosbond Kristensen ( ) Speciale ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Marts 2008 Vejleder: Christoffer Green-Pedersen Antal ord:

2 Indholdsfortegnelse Kapitel 1: Indledning og problemstilling (Sara og Mette)...4 Kapitel 2: Teoriramme (Mette) New Politics of the Welfare State (Sara) Framing som analytisk begreb (Mette) Framing som strategi (Sara) Faktorer der påvirker framing-effekten (Mette)...20 Kapitel 3: Overblik over nyere danske velfærdsreformer (Sara) Efterlønsreformen 1998 (Sara) Velfærdsreformen 2006 (Mette)...32 Kapitel 4: Forskningsdesign, operationalisering og dataindsamling (Mette) En systematisk undersøgelse af debatten op til Velfærdsreformen 2006 (Sara) Operationalisering af variable (Sara) Udarbejdelse af datasæt (Mette) Kodning...42 Kapitel 5: De forskellige frames (Mette)...47 Kapitel 6: Analyse (Sara) Forløbet fra Efterlønsreformen 1998 til Velfærdsreformen 2006 (Sara) Framing af Velfærdsreformen 2006 (Mette) Kampen mellem de forskellige frames Det vindende frame Indholdet af det vindende frame Sammenfatning af anvendelsen af de forskellige frames

3 6.3 Aktørernes betydning for framing-effekten (Sara) Afsenderne bag de forskellige frames Afsenderne bag det vindende frame Afsenderne bag de konkurrerende frames Aktørernes roller i debatten Socialdemokratiets rolle i debatten Venstres strategi Sammenfatning af aktørernes betydning for framing-effekten Efterløn som det dominerende emne i debatten (Mette) Befolkningens holdning og reaktion (Mette) Sammenfatning af analysens resultater (Sara) Kapitel 7: Konklusion og perspektivering (Sara og Mette) Appendiks A: Kodnings-liste (Mette) Litteraturliste English Abstract (Sara)

4 Kapitel 1: Indledning og problemstilling Den danske velfærdsstat har i de seneste årtier været genstand for stor politisk debat, hvilket ikke synes overraskende i lyset af de udfordringer, den har mødt. Udfordringer i form af bl.a. oliekriser, gæld, globalisering og demografiske ændringer har medført et pres på velfærdsstaten, som ofte sætter reformer af den danske velfærdsstat højt på den politiske dagsorden. Reformer af velfærdsstaten har således været en fast del af den danske politiske debat de sidste 20 år, men trods disse markante udfordringer udmunder det langt fra altid i vedtagelsen af en reform (Green-Pedersen, 2002a). I lyset af de markante udfordringer den danske velfærdsstat har mødt og til stadighed møder, kunne man således forvente, at velfærdsreformer, og herunder stramninger, var et mere benyttet redskab end tilfældet synes at være. På denne baggrund er specialet motiveret af det overordnede spørgsmål om, under hvilke betingelser velfærdsreformer kan finde sted i en dansk kontekst. Inddrages den teoretiske litteratur omkring velfærdsreformer fremkommer et tydeligt billede af, at velfærdsreformer og herunder nedskæringer i velfærden er noget politikerne generelt omgås med stor forsigtighed. Reformer af velfærdsstaten fremstår i litteraturen således som politisk kontroversielle, og at indføre stramninger bliver ifølge politologen Paul Pierson direkte en øvelse i blame avoidence eller skyldsunddragelse og dermed noget, som politikerne ønsker at undgå at få skylden for (Pierson, 1996). Med udgangspunkt i Piersons epokegørende arbejde gives der flere årsager herfor, årsager som ofte sætter regeringen i forskellige dilemmaer i forbindelse med velfærdsstatsreformer. For det første er der problematikken omkring de spredte fordele for skatteborgerne og de koncentrerede omkostninger for de berørte befolkningsgrupper, hvor velfærdsstatsreformer ofte vil møde stærk modstand fra dem, der mister noget, og få ringe støtte fra dem, som opnår fordelene. Derudover efterlades politikerne nemt med et unpleasant dilemma i forbindelse med velfærdsreformer (Green-Pedersen, 2002b: 38ff), da vælgerne på den ene side ønsker og forventer, at politikerne formår at styre landets økonomi forsvarligt (Nannestad og Paldam, 1994), mens politikerne på den anden side risikerer straffende vælgere, da de fleste velfærdsgoder nyder stor popularitet hos vælgerne. Således må politikerne i forbindelse med velfærdsstatsreformer balancerer mellem deres politiske præferencer og deres ambitioner om at blive genvalgt. En sidste faktor, der gør velfærdsstatsreformer politisk ubehagelige og dermed vanskelige at gennemføre, er velfærdsstatens vækst, som har skabt en række stærke interessegrupper, såsom forskellige fagforeninger og Ældresagen i Danmarks tilfælde, som generelt har stærke incitamenter til at kæmpe imod velfærdsreformer og dermed besværliggøre processen for reformivrige politikere. 4

5 Velfærdsstaten har således i kraft af sin vækst skabt sin egen politiske opbakning, som gør den vanskelig at reformere (Green-Pedersen, 2000: 23). Når det antages, at hensynet til vælgerne spiller en rolle for politikernes adfærd (Strøm, 1990), synes det således alt i alt at være risikabelt og besværligt for politikerne at gennemføre nedskæringer i velfærdsstaten. Ikke desto mindre har danske regeringer trods de skitserede dilemmaer fundet det nødvendigt at gennemføre en række strammende reformer, nogle også af ganske betydelig størrelse, hvilket Velfærdsreformen 2006 er et godt eksempel på. Denne reform bærer mere præcist navnet Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden og bliver vedtaget i juni 2006 med et bredt forlig bestående af Regeringen, Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti. Reformen indeholder bl.a. en stigning i efterløns- og pensionsalder samt væsentlige stramninger i kontanthjælp, dagpenge og SU og må siges at være en potentiel kontroversiel og temmelig omfattende reform fra et Venstre-parti, som ellers har udviklet sig til at være meget pro velfærdsstaten. Reformen er gennemført som et forsøg på at løse nogle at de kommende udfordringer i forbindelse med den ændrede demografi og mangel på arbejdskraft. Baggrunden for reformen er således de langsigtede prognoser, der peger på, at Danmark i fremtiden vil være præget af, at et lavere antal mennesker i den arbejdsdygtige alder skal forsørge et stigende antal ældre, hvilket potentielt kan betyde øgede offentlige udgifter til bl.a. efterløn og pension og samtidig færre skatteindtægter. Den demografiske udvikling kan således på længere sigt potentielt forårsage mangel på arbejdskraft, hvilket kan give økonomiske problemer for Danmark. Samtidig er den økonomiske situation i Danmark i perioden frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 imidlertid præget af en højkonjunktur, hvilket umiddelbart er modstridende med et behov for at gennemføre stramninger. På trods af den nuværende gunstige økonomiske situation er Velfærdsreformen 2006 således gennemført på baggrund af nogle mere langsigtede potentielle økonomiske problemer. Trods disse forringelser i Velfærdsreformen, som rammer store dele af den danske befolkning, møder Regeringen imidlertid ikke megen kritik hverken før eller efter gennemførelsen, hvilket ellers kunne være forventet bl.a. i lyset af forløbet omkring Efterlønsreformen i 1998, hvor Poul Nyrup Rasmussen og Socialdemokratiet bliver mødt med massiv modstand mod forringelser i efterlønnen m.m. Både forløbet omkring Efterlønsreformen og efterspillet er således langt mere dramatisk og får langt større politiske konsekvenser for Poul Nyrup end det gør for Anders Fogh Rasmussen og hans Velfærdsreform. Trods de 5

6 skitserede regeringsdilemmaer lykkedes det således for Anders Fogh og hans regering at indføre en potentiel kontroversiel velfærdsreform uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Hvordan dette lod sig gøre vil være omdrejningspunktet for dette speciale, hvor det vil blive undersøgt Hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006, og hvem og hvad var drivkræfterne i policyprocessen, som førte til reformen? Dette er i særlig grad en interessant problemstilling, idet der specielt i forbindelse med Velfærdsreformen 2006 er yderligere forhold, som peger på, at det burde have været en politisk varm kartoffel at gennemføre reformen. Således fremhæver dele af policy-forskningen, at det er ekstra svært for en borgerlig regering at skabe det vigtige brede forlig til en reform grundet oppositionens klare gevinst ved at gå imod (Green-Pedersen, 2004: 97-98). Den socialdemokratiske oppositionen kunne således forventes at benytte en sådan mulighed til at vinde stemmer ved at fremstille Anders Fogh og hans regering som modstander af velfærdsstaten. Dette er imidlertid ikke tilfældet, da der her netop er tale om en højreorienteret regering, for hvem det lykkedes at skabe et bredt forlig med bl.a. Socialdemokratiet. For det andet er det ikke kun de svagt organiserede og folk med stor tilknytning til arbejdsmarkedet, som rammes i Velfærdsreformen Således rammes ældre og efterlønsmodtagere også på sigt ved bl.a. stigende pensions- og efterlønsalder, hvilket er områder som almindeligvis er svære at skære i og som tidligere har medført ramaskrig i befolkningen. For det tredje er reformen blevet vedtaget under højkonjunktur, hvilket vanskeliggør Regeringens mulighed for at skabe en krisebevidsthed i befolkningen som under Schlüter. Udover de generelle dilemmaer som en regering står overfor i forbindelse med strammende velfærdsreformer, er der således særligt i forbindelse med Velfærdsreformen 2006 yderligere forhold, som burde have vanskeliggjort vedtagelsen, og som gør denne reform særlig interessant at undersøge som case. I denne sammenhæng bliver begrebet framing interessant, da framing-teoretikerne, som f.eks. Robert Henry Cox, overordnet set peger på, at reformtilhængerne kan overvinde reformmodstanden ved at skabe en diskurs, der ændrer den kollektive forståelse af velfærdsstaten og på denne måde undgå at blive straffet af vælgerne (Cox, 2001). Flere forskere argumenterer således for, at politiske partier kan spille en mere proaktiv rolle med henblik på at gennemføre nedskæringer (Cox, 2001; Green-Pedersen, 2002b; Slothuus, 6

7 2007). Som følge af denne strategi skal politiske ledere ikke forsøge at holde nedskæringsemnet ude af den offentlige debat, men i stedet forsøge at præsentere og italesætte nedskæringsforslag på en måde, som kan overbevise vælgerne om, at politikken er nødvendig eller ligefrem en forbedring af de eksisterende velfærdsydelser (ibid). Framing kan således anvendes som et strategisk redskab til at gennemføre velfærdsreformer, da de politiske aktører gennem framing af bestemte issues kan forsøge at påvirke befolkningen i retningen af en bestemt opfattelse af en sag. Dette gør framing til en attraktiv strategi for reformivrige politikere, især set i lyset af at de danske vælgere i højere grad er blevet mere issue-voting frem for class-voting (Slothuus, 2003: 78), hvilket bevirker, at politikerne i større omfang kan påvirke den politiske debat på forskellige issues via strategisk planlægning og herigennem forsøge at dreje debatten i en retning til egen fordel. I litteraturen er framing som redskab til at mindske modstanden mod velfærdsnedskæringer bredt anerkendt i både international og dansk sammenhæng, hvorfor begrebet framing overordnet set således synes helt centralt for analyser af, hvordan regeringer kan gennemføre nedskæringer, da det netop tillægger politikerne et strategisk redskab til at påvirke befolkningen i en bestemt retning og herved mindske modstanden mod nedskærende reformer. Framing-begrebet synes således at kunne bidrage til en bedre forståelse af dynamikkerne bag velfærdsstatsreformer, og således øge muligheden for at forstå og forklare politisk forandring. Omdrejningspunktet for dette speciale er således Velfærdsreformen 2006, hvor specialets problemstilling vil blive analyseret via et framing-perspektiv, hvor begrebet framing i denne sammenhæng dækker forskellige politiske aktørers udlægninger og fortolkninger af politiske sager og begivenheder, som konstrueres med henblik på at overbevise befolkningen om, hvad de skal mene om en given problemstilling. At anvende framing er imidlertid ikke nødvendigvis nogen nem strategi (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 30f; Green, 2000: 35f), hvilket forløbet omkring Efterlønsreformen i 1998 er et godt eksempel på. Hvordan politikerne mere præcist kan anvende framing på makroniveau behandles i den generelle framing-litteratur imidlertid kun ganske overordnet, hvor Cox f.eks. alene fremhæver, at framingen bør bygge på eksisterende bredt anerkendte sociale værdier. På denne baggrund bliver det således både relevant og interessant nærmere at undersøge, hvilke dynamikker som ligger bag en 7

8 succesfuld framing. Med andre ord: hvad skal der til for at framing får effekt på makroniveau? Dette speciale vil derfor mere specifikt undersøge Hvilken betydning framingen har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer der har påvirket framing-effekten. Specialets problemstilling vil konkret blive analyseret ved at undersøge policyprocessen, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen. Mere specifikt laves en systematisk makroanalyse af den offentlige debat, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006, hvilket vil blive gjort på baggrund af artikler fra Politikken og Jyllandsposten. Specialets undersøgelse vil således være med til at øge forståelsen af, hvordan framing sker på makroniveau. I den generelle framing-litteratur fremkommer der kun meget få lignende studier af framing på makroniveau, som f.eks. Baumgartner, Boef og Boydstuns framing-studie af udviklingen i befolkningens holdning til dødsstraf i USA (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007). Dette speciale vil således med sin systematiske undersøgelse af framingens rolle i policy-processen op til gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 ligeledes bidrage empirisk til et relativt forsømt område indenfor framing-litteraturen. I forhold til at se på hvilke faktorer, som kan påvirke framingen på makroniveau, fokuserer Baumgartner, Boef og Boydstun i deres framing-studie primært på selve anvendelsen af de forskellige frames i policyprocessen. Dette speciale ønsker imidlertid at supplere dette fokus med et aktørperspektiv, da det kan forventes, at aktørerne bag framingen også har betydning for, om framingen får effekt (Green- Pedersen, 2000). I forhold til at undersøge hvilke faktorer som kan påvirke framing-effekten, vil dette speciale således særligt fokusere på betydningen af to overordnede faktorer, nemlig anvendelsen af et frame og de bagvedliggende aktører. I forbindelse med at undersøge et frames anvendelse fokuseres både på, hvor mange gange et frame anvendes og over hvor lang en periode, mens de bagvedliggende aktørers rolle undersøges ved bl.a. at fokusere på både bredden og sammensætningen af et frames afsendergruppe og betydningen af partiernes issue-ejerskab. Det særligt interessante ved at kombinere disse faktorer er således, at der både lægges vægt på, hvor ofte et frame anvendes og over hvor lang en periode, og samtidig inddrages vigtigheden af aktørernes betydning for framing-effekten, hvormed framingperspektivet suppleres med et aktørperspektiv. Disse faktorer forventes at have påvirket framing-effekten i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen, hvorfor de vil danne grundlaget for dette speciales undersøgelse. 8

9 I denne undersøgelse analyseres således både, hvorvidt behovet for en reform er blevet framet, hvem de relevante aktører er og selve kampen om framingen: hvilke frames har karakteriseret debatten, hvilke er fremherskende og hvilket frame vinder kampen i debatten og hvorfor? For i anden omgang at kunne analysere hvad der påvirker framing-effekten tilkobles et aktørperspektiv med henblik på at analysere de aktører, som præger billedet i policyprocessen: hvem var med, hvem blev lukket ude og hvem satte dagsordenen? I denne sammenhæng er særligt Socialdemokratiets og Velfærdskommissionens roller interessante. I betragtning af hvor vigtigt et bredt forlig er for en velfærdsreforms vedtagelse og Regeringens succes hermed, er Socialdemokratiets rolle særlig interessant, da det kan undre, hvorfor partiet går med og dermed skaber de mest gunstige vilkår for Regeringen frem for at udnytte chancen til at stemmemaksimere og samtidig sætte Regeringen i et dårligt lys. Specialets analyser kan herved bidrage på flere måder. Empirisk kan de supplere den igangværende debat omkring velfærdsstatsreformer, hvorved undersøgelsen kan bidrage til en bedre forståelse af og forklaringer på politisk forandring. Samtidig er der metodisk kun lavet ganske få systematiske studier af framingens betydning på makroniveau, hvilket i sig selv gør specialets undersøgelse relevant. Derudover vil analyserne teoretisk kunne bidrage med et mere nuanceret billede af, hvilke faktorer der påvirker framing på makroniveau og således være med til at øge forståelsen af, hvordan framing sker på makroniveau. I følgende kapitel opstilles den teoretiske ramme, der vil danne grundlag for specialets undersøgelse, idet framing-begrebet samt den grundlæggende model præsenteres, hvorefter der opstilles nogle faktorer, som forventes at påvirke framing-effekten. Kapital 3 giver et overblik over nyere danske velfærdsreformer, for at se hvilken rolle framing har spillet tidligere, samtidig med at indholdet af Velfærdsreformen 2006 præsenteres. Kapitel 4 diskuterer undersøgelsens forskningsdesign samt operationalisering af de relevante variable, hvorefter selve udarbejdelsen af datasættet præsenteres. I kapitel 5 præsenteres de forskellige frames, og efterfølgende indeholder kapitel 6 selve specialets analyser. Afslutningsvis konkluderes i kapital 7 på analyserne, og der svares på specialets problemstilling om, hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006 og herunder framingens betydning for gennemførelsen og hvilke faktorer, som påvirker framing-effekten på makroniveau. Sidst i dette kapitel ses på implikationerne af specialets analyser. 9

10 Kapitel 2: Teoriramme Dette kapitel har til formål at udvikle specialets teoretiske ramme, der efterfølgende vil danne grundlag for undersøgelsen af framingens betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 og hvilke faktorer, der påvirker framing-effekten på makroniveau. Som udgangspunkt introduceres Paul Piersons banebrydende forskning omkring The New Politics of the Welfare State, hvori de politiske problemer omkring nedskæringer af velfærdsstaten fremhæves. Efterfølgende præsenteres hvordan framing kan anvendes som strategisk virkemiddel til at overvinde problemerne omkring nedskæringer, hvorfor framing-begrebet indledningsvist diskuteres og defineres. Anvendelsen af framing som strategi er teoretisk velbelyst, men der er imidlertid kun ganske få, som mere specifikt ser på hvilke faktorer, der påvirker framing-effekten på makroniveau. Derfor opstilles til sidst nogle overordnede faktorer, som forventes at have betydning for en succesfuld framing i forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark, og som dermed kan have haft betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen Disse faktorer vil danne grundlag for den efterfølgende analyse. Da specialet undersøger den politisk beslutningsproces forud for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, er det imidlertid indledningsvist relevant kort at fremhæve, hvad der har betydning for politikernes præferencer og ageren. Overordnet set peger litteraturen på, at politikerne har tre mål, som de prioriterer imellem, nemlig at opnå flest mulige stemmer, at få regeringsmagten og at få gennemført forskellige politiske forslag (Strøm, 1990). Som udgangspunkt for dette specialets undersøgelse antages, at politikerne først og fremmest er stemmemaksimerende for herigennem at opnå regeringsmagten, da det at have regeringsmagten alt andet lige har store personlige og politiske fordele. I forbindelse med velfærdsnedskæringer bevirker dette, at politikerne ikke ønsker at gennemføre velfærdsnedskæringer, hvis de herved risikerer at miste for mange stemmer (Strøm, 1990). Politikerne kan således på den ene side blive straffet af vælgerne for at gennemføre stramninger, men på den anden side ønsker vælgerne samtidig, at politikerne skal være økonomisk ansvarlige, hvilket sætter politikerne i et dilemma (Slothuus, 2003: 81). Som det vil fremgå i nedenstående afsnit, er dette imidlertid ikke det eneste dilemma, som politikernes står overfor i forbindelse med nedskæringer i velfærdsstaten. 10

11 2.1 New Politics of the Welfare State I forlængelse af at velfærdsstaterne er kommet under pres af bl.a. demografiske og beskæftigelsesmæssige grunde, har velfærdsnedskæringernes indtog på den politiske dagsorden skabt en videnskabelig debat og interesse for at studere dette, i velfærdsstatens historie, relative nye fænomen. Denne debat er blevet anført af den amerikanske politolog Paul Pierson (1994, 1996), hvorfor hans indflydelsesrige studier fremstår som et centralt udgangspunkt for dette speciales problemstilling og behandling af velfærdsnedskæringer i dansk kontekst. Ifølge Paul Pierson ved vi stadig stunningly little about the politics of social policy retrenchment ( ) In contrast to our vast knowledge of the dynamics of welfare state expansion welfare state retrenchment remains largely uncharted terrain. (Pierson, 1996: 143). På denne baggrund udvikler Pierson sin teori omkring The New Politics of the Welfare State, hvori han som en af de første politologer udvikler sit centrale argument om, at der er distinkt forskel på mekanismerne i velfærdsudvidelser og velfærdsnedskæringer. Det er således Piersons postulat, at det bliver uhensigtsmæssigt at anvende samme teori til at forklare begge mekanismer, idet han påpeger, at (...) There is a profound difference between extending benefits to large numbers of people and taking benefits away. (...) The new policy agenda stands in sharp contrast to the credit-claiming initiatives pursued during the long period of welfare state expansion (Pierson, 1996: ). Grundlæggende argumenterer Pierson således for, at strammende velfærdsreformer som udgangspunkt er kontroversielle og yderst upopulære hos vælgerne, hvorfor nedskærende reformer oftest er noget politikerne ikke ønsker at tage skylden for og således også bliver vanskelige at gennemføre. Dette skyldes særligt to faktorer, nemlig politikernes indskrænkede manøvrerum som følge af befolkningens positive holdning til velfærdsordninger samt den institutionelle, politiske kontekst (Pierson, 1996: 145ff). For det første er nedskærende reformer forbundet med vælgermæssige omkostninger, i det vælgerne reagerer kraftigere overfor negativ information end overfor positiv information. Således vil den koncentrerede gruppe, der rammes af nedskæringer reagere kraftigere (ved f.eks. at ændre stemmeadfærd eller demonstrere) end den diffuse gruppe af f.eks. skatteydere, som vinder ved en reform. Velfærdsstatsnedskæringer vil dermed ofte møde stærk modstand fra dem, der mister noget, og få ringe støtte fra dem, som opnår fordele, hvorfor denne negative bias of voters gør nedskæringer potentielt farlige for reformivrige politikere. 11

12 For det andet gør velfærdsstatens institutionelle forhold i et historisk institutionalistisk perspektiv det vanskeligt at indføre reformer. De velfærdsordninger, som tidligere blev indført under velfærdsstatens udvikling, udgør i dag en stiafhængighed, der er svær at bryde. Således er både mange borgere afhængige af de fast forankrede overførselssystemer, og derudover har velfærdsstaten udviklet en bred vifte af interesseorganisationer og fagforeninger til at beskytte sig selv og særlige interessegrupper. Disse forhold gør det dermed særligt vanskeligt at få gennemført nedskærende velfærdstatsreformer (Pierson, 1996: 146). Da Pierson som forudsætning har en antagelse om, at politikerne agerer rationelt i bestræbelsen på at blive genvalgt, argumenterer han på denne baggrund for, at det afgørende for, om politikerne kan gennemføre en velfærdsnedskærende reform er, om de formår at føre en succesfuld blame avoidance strategi overfor vælgerne til at balancere det krydspres, de står i, mellem ønsket om at blive genvalgt og risikoen for at blive straffet af vælgerne. Gennemførelsen af velfærdsnedskærende reformer bliver således direkte en øvelse i blame avoidance eller skyldsunddragelse, hvor Pierson pointerer, at this new politics, marked by pressures to avoid blame for unpopular policies, dictates new political strategies (Pierson, 1996: 147). Pierson fremhæver i forbindelse hermed tre overordnede skyldsunddragelsesstrategier, som kan anvendes til at minimere den politiske modstand. Den første og vigtigste er ifølge Pierson en sløringsstrategi, hvor reformfortalerne forsøger at gøre det svært for vælgerne at gennemskue konsekvenserne af reformen, f.eks. i forhold til hvem der rammes af reformen og i hvilket omfang, eller i forhold til hvem der egentlig står bag og dermed har ansvaret for reformtiltagenes udformning. Ligeledes kan de negative konsekvenser søges placeret i fremtiden eller gennemføres hen ad vejen. Den anden mulige strategi går ud på at splitte reformmodstanderne ved f.eks. at lade stramninger ramme forskellige grupper, for herigennem at mindske kritikken, hvorved risikoen for en samlet stærk modstander mindskes. Til sidst påpeger Pierson, at reformivrige politikere kan forsøge at kompensere grupper, der står stærkt organisatorisk for på denne måde at mindske modstanden mod velfærdsreformer (Pierson, 1994: 19-23). Disse strategier vil blive eksemplificeret nærmere i kapitel 3 omkring nyere danske velfærdsreformer. Piersons argument om, at velfærdsstatsnedskæringer adskiller sig fra velfærdsstatsudvidelser, og at velfærdsstatsnedskæringer er en øvelse i skyldsunddragelse, er blevet bredt anerkendt i litteraturen 12

13 omkring velfærdsnedskæringer 1 (Green-Pedersen, 2000; Esping-Andersen, 1996; Ross, 2000), og vil ligeledes være udgangspunktet for dette speciale. Trods de politiske vanskeligheder, som Pierson peger på, er velfærdsreformer imidlertid blevet gennemført både i og uden for Danmark, hvilket gør det særlig interessant at se nærmere på, hvordan dette er muliggjort. De ydre pres på velfærdsstaten er tilsyneladende ikke umiddelbar forklaring nok, da forskellige lande har søgt at løse sådanne problemer med vidt forskellige strategier uafhængigt af, hvor store udfordringer de stod overfor (Larsen og Andersen, 2004: 280). Således har nogle af de europæiske lande, der har stået over for de største udfordringer, gennemført de færreste og mindst vidtrækkende reformer, mens f.eks. Holland har gennemført væsentlige reformer, uden at udfordringerne til deres velfærdsstat har været specielt store. Det tyder således på, at de politiske processer spiller en central rolle for omfanget af de reformer, der faktisk gennemføres (Green-Pedersen, 2004: 94). Robert Henry Cox er en af flere teoretikere, som i forbindelse hermed peger på vigtigheden af begrebet framing og dermed den diskurs, der præger debatten op til vedtagelsen af nedskærende velfærdsreformer. Således undersøger Cox, hvordan velfærdsreformer har fundet sted i bl.a. Danmark ud fra partiernes mulighed for at skabe the social construction of the need to reform ( ) Reform was made possible in Denmark ( ) by political leaders who mobilized public debate by ( ) framing issues in ways that generated widespread support for reform initiatives (Cox, 2001: 464). Helt centralt for Cox er dermed det socialkonstruktivistiske begreb framing, forstået som politiske aktørers mulighed for at fremme bestemte tolkninger af begivenheder via deres vinkling af bestemte problemstillinger. Kort sagt kan politikerne ifølge Cox overvinde problemerne omkring nedskæringer ved at frame debatten til egen fordel, hvilket gør framing til en strategisk handlemulighed i forbindelse med nedskæringer. Framing er således yderst relevant i forbindelse med en undersøgelse af, hvordan nedskæringerne i Velfærdsreformen 2006 kunne gennemføres, men for at kunne undersøge hvilken betydning framing har haft for gennemførelse af denne reform, er det imidlertid nødvendigt indledningsvist at have en mere præcis forestilling om, hvad framing som analytisk begreb er, og hvordan det defineres i denne undersøgelse. Dette vil blive gjort i det følgende. 1 Dette skyldes bl.a., at der er fundet empirisk støtte for argumentet omkring risiciene ved velfærdsnedskæringer (Green- Pedersen, 2000: 23) 13

14 2.2 Framing som analytisk begreb Framing er et nyere begreb inden for den politiske kommunikationsteori, der overordnet set omhandler aktørers vinkling af forskellige problemstillinger på baggrund af deres interesser i en given sag. Der er imidlertid ikke en entydig forståelse og anvendelse af begrebet (Scheufele, 1999: 103; Entman, 1993: 51), hvilket nødvendiggør en nærmere diskussion og en klargøring af, hvordan framing defineres og forstås i dette speciale. Som nogle af de første definerede Gamson og Modigliani framing som a central organizing idea or story line that provides meaning to an unfolding strip of events ( ). The frame suggests what the controversy is about, the essence of the issue. ( ) A frame generally implies a policy direction or implicit answer to what should be done about the issue. (Gamson og Modigliani, 1987: 143). Det essentielle ved et frame er således, at det udlægger og fortolker et givet problem eller hændelsesforløb, hvorved det er med til at give modtagerne en bestemt forståelsesramme, der ofte både definerer problemet og tilbyder løsningen. Baggrunden for at tale om framing er således, at den samme problemstilling kan fremføres og vinkles på forskellige måder, hvilket i politisk sammenhæng er med til at lette forståelsen af selve problemet, da politiske sager og begivenheder ofte er komplekse. Derfor sætter journalister rutinemæssigt nye informationer og udviklinger ind i en velkendt ramme, når politiske problemstillinger fremstilles i medierne, hvilket er afgørende for, at modtageren kan forstå budskabet. Dette fokus på modtagerne af framingen fremstår specielt tydeligt i følgende definition, hvor framing refers to the process by which people develop a particular conceptualization of an issue or reorient their thinking about an issue (Chong og Druckman, 2007: 104). Rettes fokus i modsætning hertil i større omfang mod afsenderne af et frame fremhæves imidlertid, hvordan framing kan anvendes som et strategisk redskab af de forskellige politiske aktører til at fremme netop deres udlægning af en problemstilling. Denne strategiske anvendelse af framing fremgår specielt tydeligt i Entmans ofte anvendte definition, hvor framing is to select some aspect of a perceived reality and make them more salient in a communicating text, in such a way as to promote a particular problem definition, causal interpretation, moral evaluation, and/or 14

15 treatment recomendation for the item described (Entman, 1993: 52), hvor salience forstås som making a piece of information more noticeable, meaningful, or memorable to audiences (Entman, 1993: 53). Framing kan således anvendes til at fremme en bestemt opfattelse, der hjælper en given aktør til at nå sit mål. Da politiske sager som regel både er komplekse og rummer interessekonflikter, synes framing således nødvendig for at gøre sagerne forståelige, men også uundgåelig fordi politiske aktører har en interesse i at kæmpe for netop deres udlægning af sagen. På baggrund af ovenstående diskussion defineres framing i dette speciale som politikere og andre aktørers udlægning og vinkling af et problem og de dertilhørende løsninger. I denne definition lægges netop vægt på muligheden for en strategisk anvendelse af framing, hvilket er specielt relevant i denne undersøgelse, da omdrejningspunktet er det politiske spil frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen Medierne vil således blive betragtet som en arena for den politiske debat, hvorved journalisterne anses som gengivere af de forskellige politiske aktørers meninger, da medierne generelt anvender anonyme nyhedskriterier og nyhedsrutiner (Larsen og Andersen, 2004: 28). Anvendelsen af begrebet framing er i dette speciale således fokuseret på forskellige politiske aktørers udlægning af problemer og løsninger, som Velfærdsreformen 2006 omhandler. Samlet set fremstår begrebet framing således helt centralt for analyser af, hvordan regeringer kan gennemføre nedskæringer, da det netop tillægger politikerne et strategisk redskab til aktivt at påvirke befolkningen i en bestemt retning og herved mindske modstanden mod nedskærende reformer. Anvendelse af framing som strategisk redskab vil derfor være omdrejningspunktet i dette speciale, hvorfor følgende afsnit vil uddybe den underliggende forståelse, som ligger bag dette framing-argument. 2.3 Framing som strategi I litteraturen er framing som et mere aktivt redskab til at mindske modstanden mod velfærdsnedskæringer bredt anerkendt i både international og dansk sammenhæng. Flere teoretikere har således anvendt framing til at forklare velfærdsnedskæringer, men deres anvendelse synes imidlertid at være relativt overordnet, og samtidig er der stor forskel på, hvilket fokus disse undersøgelser mere præcist er rettet mod. Den underliggende model, som ligger til grund for teoretikernes anvendelse af framing, er imidlertid den samme, hvilket vil fremgå af følgende præsentation af udvalgte teoretiske anvendelser af framing i forbindelse med velfærdsnedskæringer. 15

16 En af de mere overordnede teoretiske anvendelser af framing findes netop hos Cox, som tager udgangspunkt i det historisk institutionalistiske begreb stiafhængighed, hvilket han videreudvikler ved at tilføje muligheden for, at aktørerne kan påvirke den stiafhængige udvikling af institutionerne gennem diskursen. Det primære er således diskursen, der ifølge Cox ændres ved careful reframing of policy issues (Cox, 2001: 476). Reformtilhængerne kan således overvinde modstanden, hvis de formår at skabe en diskurs, der kan forme debatten i en sådan grad, at det ændrer befolkningens holdninger og præferencer på området, hvilket Cox betegner som path-shaping. Netop velfærdsstaten er ifølge Cox et ideelt eksempel på et socialt konstrueret begreb, der kan påvirkes via path shaping. Den består af specifikke politikker, men disse har imidlertid kun mening, når de sammensættes med samfundets underliggende værdier og holdninger, men når velfærdsstaten er socialt konstrueret, så er behovet for reformer af den imidlertid også. Flere teoretikere argumenterer for, at globaliseringen medfører pres på velfærdsstaten, hvilket i sig selv forårsager, at der gennemføres reformer. Cox er imidlertid imod denne forståelse, da A velfare state may be ill adapted to the new world of globalization, but many dysfunktional institutions can persist for a long time. Because welfare states do not need to reform, people must want them to reform (Cox, 2001: 475). Behovet for reformer af velfærdsstaten opstår således først, når bestemte aktører ønsker dem. Disse aktørers bedste strategiske redskab til at få gennemført reformen uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne er ved at frame debatten og herigennem påvirke den kollektive forståelse på området i en sådan retning, at en reform synes den rigtige løsning (Cox, 2001: 475). De bedste forudsætninger for at reframe et politisk issue er ifølge Cox, hvis issuet bygger på eksisterende sociale værdier, da individuelle borgere fortolker politiske forslag og handlinger gennem deres egne værdier, således at de i forbindelse med ændringsforslag vil forsøge at få disse til at stemme overens med deres individuelle værdier. I et forsøg på at frame et politisk forslag om reformer vil det således være strategisk fornuftigt, hvis reformfortalerne tager udgangspunkt i eksisterende bredt anerkendte sociale værdier, som f.eks. økonomisk ansvarlighed (Cox, 2001: 476; Cox, 2004: ). Cox ser således framing som et strategisk redskab til at gennemføre reformer, når de politiske aktører gennem framing af bestemte issues forsøger at påvirke befolkningen i retningen af en bestemt fortolkning, som er til den politiske aktørs fordel, og herigennem mindsker risikoen for efterfølgende at blive straffet 16

17 for at gennemføre velfærdsnedskæringer. Hvordan dette mere præcist bør gøres, behandles imidlertid kun meget overordnet, da Cox alene fremhæver at framet bør bygge på eksisterende bredt anerkendte sociale værdier. Der er imidlertid flere danske teoretikere som mere udførligt ser på, hvilken karakter et frame mere præcist kan have, for at velfærdsnedskæringer kan lade sig gøre. Christoffer Green-Pedersen fokuserer således ligesom Cox netop på reformfortalernes mulighed for at frame debatten. Hans argument er en udvidelse af Piersons teori med en fjerde blame avoidance strategi, the justification strategy of blame avoidence, som tager udgangspunkt i vigtigheden af at sætte tingene på dagsordenen. Regeringen behøver således ikke at undgå, at nedskæringer bliver et politisk issue. Det afgørende er ifølge Green-Pedersen i stedet at få framet emnet på en måde, der retfærdiggør reformtiltaget. Studiet viser således, at bl.a. den danske regerings muligheder for at implementere nedskæringer er dybt afhængigt af dens muligheder for at retfærdiggøre nedskæringerne overfor vælgerne, således at den politiske modstand herigennem mindskes (Green-Pedersen, 2000). Rune Slothuus fokuserer ligeledes på framing, men hans argument er dog lidt anderledes. Slothuus argumenterer således for, at politikere kan vinde den offentlige støtte til velfærdsreformer ved at frame emnet ud fra deservingness. For Slothuus er det afgørende dermed at få overbevist vælgerne om, at dem der rammes af nedskæringer i mindre grad fortjener støtten, og herigennem skabe mindre modstand til reformtiltagene. Slothuus påviser således i sit studie, at det danske folks holdninger til kontanthjælp varierer kraftigt, afhængigt af om sagen fremstilles som et spørgsmål om at få flere i arbejde eller om at sikre de svageste (Slothuus, 2007). Jørgen Goul Andersen anser ligeledes framing som et middel for politikerne til at gennemføre nedskæringer, men det afgørende for ham er imidlertid, om politikerne formår at skabe en krisebevidsthed hos befolkningen (Andersen, 2004: 122). Således pointerer han, at hvis der overbevisende kan argumenteres for at eksisterende ordninger er uholdbare, kan der opbygges betydelig legitimitet for reformer (Andersen, 2004: 125). Hvis økonomien går dårligt og det på den baggrund lykkes at skabe en krisebevidsthed i befolkningen, synes de danske vælgere således at være villige til at acceptere væsentlige indskrænkninger. Der er således indenfor framing litteraturen forskellige teoretikere som undersøger, hvordan politikerne aktivt kan mindske modstanden i befolkningen mod nedskærende reformer. Framing anses dermed ifølge 17

18 disse teoretikere, som en uafhængig variabel, der kan forklare, hvordan en regering formår at mindske modstanden i befolkningen og herigennem muliggøre gennemførelsen af nedskærende reformer uden at politikerne efterfølgende straffes af vælgerne. Denne underliggende teoretiske model er illustreret i figur 1 nedenfor, hvor en mere succesfuld framing fører til mindsket modstand mod nedskærende reformer, hvilket øger muligheden for at gennemføre nedskærende reformer. Figur 1 Framing Modstanden Gennemførelsen af nedskærende reformer Der synes således at være teoretiske og empiriske belæg for, at framing kan anvendes strategisk til at gennemføre velfærdsnedskæringer, mens spørgsmålet omkring hvilket fokus det afgørende frame kan have stadig diskuteres. Denne underliggende model synes således at være bredt anerkendt i litteraturen, men der er imidlertid ikke absolut enighed om, hvorvidt framing gennem medierne i det hele taget kan have væsentlig indflydelse på holdningsdannelsen i befolkningen. Således finder Peter Nannested ikke empirisk belæg for at hævde, at negativ medieomtale af etniske minoriteter generelt er en betydelig årsag til negative holdninger i befolkningen (Nannestad, 1999: 150). Togeby derimod når frem til et andet resultat, idet kortsigtede svingninger i befolkningens holdninger (ser) ud til at have sammenhæng med mediernes behandling af konkrete spørgsmål. ( ) Hvilken retning ændringerne vil tage, er afhængig af den konkrete vinkling af historien (Togeby et al, 2003: 219). Denne konklusion bliver yderligere underbygget i Claes de Vreese og Holli Semetkos undersøgelse af den danske folkeafstemning om euroen i 2000, hvor de finder frem til, at mediebudskaberne faktisk gjorde en forskel for folks stemmeafgivning (de Vreese og Semetko, 2004). Framingens betydning bliver på internationalt niveau ligeledes støttet af bl.a. Sniderman og Theriault, som ligefrem konkluderer, at det er widely agreed that citizens in large numbers can readily blown from one side of an issue to the very opposite depending on how the issue is specifically framed (Sniderman og Theriault, 2004: ). Trods uenighed synes litteraturen alligevel samlet set at give troværdigt empirisk belæg for, at man gennem medierne kan påvirke befolkningens politiske holdninger, hvilket er en antagelse der ligger til grund for at framing kan anvendes som strategisk redskab. Rune Slothuus har i denne forbindelse påvist 18

19 at både Socialdemokratiet og Venstre finder det afgørende at påvirke den politiske dagsorden (Slothuus, 2003: 85-87), hvilket ligeledes underbygger forventningen om, at politikerne anvender framing som et strategisk middel til at få gennemført nedskæringer. Samlet set er der således flere danske og udenlandske teoretikere, der argumenterer for, at politikerne kan anvende framing som strategisk redskab til at mindske modstanden mod nedskæringer og derigennem øge muligheden for at gennemføre nedskæringer uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Erfaringer med nedskæringer har imidlertid vist, at anvendelse af framing ikke nødvendigvis er nogen nem strategi, da der kan være forskellige faktorer, som påvirker muligheden for en succesfuld framing. I forbindelse med forskning af framingens betydning på individniveau, er der flere teoretikere som netop ser på, hvilke faktorer der påvirker framing-effekten, mens der imidlertid kun er ganske få teoretikere, som behandler faktorer, der påvirker framing-effekten på systemniveau (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 27-28). Eksterne faktorer i form af f.eks. samfundsøkonomiske vilkår kan i sig selv tænkes at øve indflydelse på en framing-effekt, hvor bl.a. økonomisk lavkonjunktur kan forventes at øge styrken af en framing, som går på det økonomisk nødvendige i at stramme i forskellige overførselsindkomster, da befolkningen i dette tilfælde kan mærke, at økonomien er presset, og derfor er nemmere at overbevise om nødvendigheden af økonomiske stramninger. Et andet eksempel kunne være, hvis et stort antal virksomheder med mange ufaglærte ansatte flytter produktionen til lande med billigere arbejdskraft. I dette tilfælde ville det være vanskeligere for Regeringen at overbevise befolkningen om, at der skal spares på uddannelsesområdet, da befolkningen kan se den stigende vigtighed i, at de kommende generationer bliver uddannede. Politikerne kan dog ikke kontrollere eksistensen af sådanne eksterne faktorer, men i tilfældet med Velfærdsreformen 2006 er der ikke umiddelbart sådanne eksterne faktorer til stede, som direkte kan forklare, hvordan Anders Fogh får gennemført reformen. Tværtimod er den danske økonomi præget af højkonjunktur i forløbet op til velfærdsforliget, hvilket for det første som udgangspunkt vanskeliggør en framing af behovet for en strammende reform og for det andet sandsynliggør, at det er andre faktorer, som påvirker framingen af Velfærdsreformen. Dette speciale vil derfor i følgende afsnit opstille nogle andre og mere kontrollerbare faktorer, som kan forventes at påvirke framing-effekten på makroniveau, og som dermed kan have haft indflydelse på gennemførelsen af Velfærdsreformen

20 2.4 Faktorer der påvirker framing-effekten På baggrund af ovenstående præsentation af en central del af litteraturen omkring velfærdsnedskæringer og regeringers strategiske muligheder for at anvende framing til at mindske modstanden overfor velfærdsreformer, opstilles i følgende afsnit nogle faktorer, som i forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark forventes at påvirke framing-effekten, og som således kan have spillet ind på gennemførelsen af Velfærdsreformen Der er imidlertid kun er ganske få teoretikere, der helt konkret behandler sådanne faktorer, og hvad der mere præcist skal til, for at et frame får den tiltænkte effekt. F.eks. argumenterer Cox som nævnt for, at det er afgørende, at politikerne framer debatten ud fra nogle bredt anerkendte sociale værdier, men han siger imidlertid intet om, hvordan dette mere præcist sker og hvilke faktorer, der har indflydelse på virkningen af en sådan framing. Goul Andersen argumenterer ligeledes for, at politikerne må skabe en krisebevidsthed i befolkning, men ligesom Cox kommer han heller ikke nærmere ind på, hvad der skal til for, at framingen får den tiltænkte effekt. Der er dog enkelte teoretikere som på forskellig vis diskuterer faktorer, der påvirker framing-effekten. Nogle af disse er Frank R. Baumgartner, Suzanna De Boef og Amber E. Boydstun, som i et omfangsrigt studie undersøger, hvordan mediedækningen omkring dødsstraf i USA ændrer sig drastisk over tid, og på baggrund heraf påviser statistisk, hvordan dette skift i den offentlige diskurs medfører ændringer i befolkningens holdning og policy outcome (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007). Ved at forstå hvordan dødsstraf er blevet reframed, illustrerer Baumgartner, Boef og Boydstun framingens betydning, idet befolkningens holdning er ændret på baggrund af etableringen af et nyt frame. Som de selv siger (...) even in this hardest case of an issue so entrenched in history and public opinion, information cascades can produce a dramatic redefinition of the issue (...) The frame determines the tone of the debate and, the tone of the debate has significant influence on public opinion and public policy (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 29). I deres undersøgelse anvendes nogle meget grundlæggende faktorer, som kan påvirke framing-effekten, og som ligeledes vil danne grundlag for dette speciales undersøgelse. For at opnå en framing-effekt er det således for det første naturligvis vigtigt, at et frame anvendes et stort antal gange i forhold til andre frames, da framingen herved både kan ramme et bredere udsnit af befolkningen, og samtidig øges sandsynligheden alt andet lige for at overbevise det enkelte individ, hvis individet udsættes for det samme 20

21 frame gentagne gange (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: ). For at et bestemt frame skal have en effekt, anses det således som afgørende, at framet gentages mange gange i forhold til andre frames, da en mere ensidig framing alt andet lige kan påvirke en større del af befolkningen i en bestemt retning og herved give en større effekt. Den første faktor, som således forventes at påvirke framingeffekten, er dermed det antal gange, framet anvendes. Derudover fremhæver Baumgartner, Boef og Boydstun varigheden af framet, som endnu en faktor, der påvirker framing-effekten (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 203). Hvis et frame bliver gentaget over en lang periode, vil det således alt andet lige virke mere troværdigt, da afsenderen herved synes mere overbevist og vedholdende. Samtidig vil der blandt modtagerne af framingen ofte være perioder, hvor disse er mere modtagelige end andre (man kan være på ferie, have travlt og derfor ikke få set fjernsyn eller læst avis osv.). Dette bevirker, at jo længere tid framet varer ved, jo flere udsættes for det, hvilket alt andet lige forventes at have betydning for, hvilken effekt et frame får. Varigheden af framet er således yderligere en faktor, som forventes at påvirke framing-effekten. Ved at tage udgangspunkt i Baumgartner, Boef og Boydstuns undersøgelse kan der således opstilles to faktorer, som forventes at påvirke framing-effekten, og som samlet set kan siges at udgøre anvendelsen af et frame, nemlig det antal gange framet anvendes og varigheden heraf 2. I forbindelse med studiet af en beslutningsproces kan der imidlertid argumenteres for, at et af de vigtigste spørgsmål er, hvem der spiller en rolle i denne proces og i hvilket omfang (Larsen og Andersen, 2004: 43-48). En undersøgelse, som alene fokuserer på anvendelsen af framet, synes derfor at være mangelfuld, da betydningen af de aktører som står bag de forskellige frames dermed ikke inddrages. Man kan således kritisere Baumgartner, Boef og Boydstuns undersøgelse for kun i ringe grad at inddrage aktørernes betydning for framingen, da det oftest ikke er nok alene at gentage et frame relativt mange gange i en længere periode for at opnå en framing-effekt. Det synes ligeledes at have betydning, hvilken aktør der står bag et frame, og hvad denne repræsenterer. F.eks. kan der forventes at være forskellige reaktioner på udtalelser fra eksperter sammenlignet med udtalelser fra almindelige borgere, hvilket samtidig forventes at gælde udtalelser fra henholdsvis venstre- og højrefløjspartier. 2 Baumgartner, Boef og Boydstun anvender et tredje kriterium, der måler hvor mange varierende argumenter, der kan samles i et frame, hvor et større antal individuelle argumenter vil gøre framet stærkere. Dette anvendes imidlertid primært til at fremhæve at argumenter, som har eksisteret i lang tid uden at have betydning, pludselig kan tilknyttes et nyopstået frame og herved øge styrken af dette frame (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: ). I forbindelse med Velfærdsreformen 2006 er dette imidlertid mindre relevant, da debatten heromkring foregår i en forholdsvis begrænset periode. 21