ANDENRANGSLØSNING OM EUROPOL VIL SVÆKKE DANSK POLITI

Transkript

1 28. november 2016 ANDENRANGSLØSNING OM EUROPOL VIL SVÆKKE DANSK POLITI Kontakt: Jurist, Nadja Schou Lauridsen Forskningschef, Catharina Sørensen RESUME Da den tidligere regering (Socialdemokraterne og Radikale) sammen med Venstre, Socialistisk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti indgik en aftale om at sende retsforbeholdet til folkeafstemning, var det for at sikre, at Danmark også fremover kan deltage fuldt ud i Europol. En række eksperter herunder Tænketanken EUROPA påpegede forud for afstemningen, at et fuldgyldigt medlemskab alene kan sikres med tilvalgsordningen, men dette blev afvist af nejpartierne. F.eks. skrev Dansk Folkepartis Morten Messerschmidt 8. oktober 2015, at Danmark skal vedblive at være medlem af Europol på lige så gode betingelser som i dag, og at DF ikke acceptere et andenrangsmedlemskab af Europol, men kræver mindst lige så gode konditioner som i dag. Han argumenterede i samme indlæg for, at tilvalgsordningen skulle benyttes, hvis ikke en parallelaftale kunne sikre det. Nu har regeringen imidlertid meldt ud, at den ikke længere anser det for realistisk, at Danmark får fuldt medlemskab via en parallelaftale. Regeringen undersøger nu muligheden for en operationel aftale, men den undtager reelt dansk politi for flere afgørende værktøjer i kampen mod organiseret kriminalitet og terror. Og det kan føre til mere fragmenteret dansk deltagelse i det europæiske politisamarbejde. Altså præcist det andenrangsmedlemskab, som DF afviste. En parallelaftale vil ikke løse problemet alene, da Danmark på sigt vil blive yderligere marginaliseret i EU s politisamarbejde. Dette notat beskriver forskellen mellem fuldt medlemskab, operationel aftale eller en situation helt uden for Europol, samt Danmarks nuværende og fremtidige tilknytning til EU s øvrige redskaber inden for kriminalitetsbekæmpelse. Tænketanken EUROPA 2016 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 HOVEDKONKLUSIONER: Alene fuldgyldigt medlemskab af Europol kan sikre dansk politi de samme værktøjer til at bekæmpe organiseret kriminalitet og terror, som de har i dag. Det står nu entydigt klart, at fuldgyldigt medlemskab af Europol ikke kan sikres via en parallelaftale. Dermed er tilvalgsordningen reelt den eneste mulighed, hvis det politiske løfte om fyldgyldigt medlemskab fra såvel japartierne som Dansk Folkeparti skal indfries. Det seneste udmeldinger fra regeringen og Dansk Folkeparti tyder dog på, at Danmark kan risikere en dårligere operationel aftale. Det er stærkt bekymrende, da det afskærer dansk politi fra vigtige værktøjer. Ifølge dansk politi er fordelene ved Europol bl.a. mere effektive opklaringsredskaber, bedre koordinering mellem EU-landene, adgang til unik data, muligheden for at nedsætte særlige task forces og muligheden for i fællesskab at sætte ind mod kriminalitetsformer, der har særlig national relevans. Den største udfordring for dansk politi ved en operationel aftale som f.eks. den norske, vil være, at der ikke længere vil være direkte adgang til Europols EIS-database. Det kan betyde, at man må lade mistænkte personer gå, fordi man ikke kan få informationer fra andre lande tids nok. På et mere overordnet plan vil Danmark miste indflydelse på Europols prioriteringer både på konkrete indsatsområder og på den overordnede strategi. Hvis Danmark ender med et B-medlemskab af Europol, traf vælgerne beslutningen om at sige nej til tilvalgsordningen på et fejlagtigt grundlag, og såvel de oprindelige ja-partier som DF bør stå ved deres løfte om at udskrive en ny afstemning om en begrænset tilvalgsordning. En aftale om Europol alene vil ikke kunne løse de problemer, der også kommer fremadrettet ved, at Danmark bliver yderligere marginaliseret i forhold til EU s samarbejde om kriminalitetsbekæmpelse. Allerede nu står Danmark uden for centrale værktøjer, og det må fremover forventes, at Danmark kan vinke farvel til en hel række centrale værktøjer til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. 2

3 Alvoren var ikke til at tage fejl af, da Rigspolitichef Jens Henrik Højbjerg for nylig trådte frem i Berlingske og advarede mod at begrænse dansk politis muligheder for at samarbejde med europæiske kolleger gennem Europol. 1 Udmeldingen sker, efter dansk politi er gået i gang med at forberede et Europol exit. En situation, som nej-partierne forud for folkeafstemningen om retsforbeholdet garanterede, at vi aldrig ville havne i. Det er imidlertid stærkt bekymrende, når Rigspolitiet, der ellers helst afstår fra at blande sig i politiske debatter, alligevel ser sig nødsaget til at melde ud. Det viser, at medlemskabet af Europol reelt er et spørgsmål om dansk sikkerhed og tryghed. Og hvis man kigger nærmere på Rigspolitichefens udtalelser at fuldgyldigt medlemskab er den eneste måde at sikre dansk politi fortsat adgang til de værktøjer, som de i dag gør flittigt brug af. De danske forbindelsesofficerer på Europols kontor i Haag er ifølge Højbjerg rygraden i samarbejdet, og dansk politi laver mere end søgninger i Europols EIS-database om året. Alene fuldgyldigt medlemskab vil kunne sikre dansk politi samme muligheder. Inden folkeafstemningen advarede en række eksperter mod, at tilvalgsordningen var den eneste sikre vej til fyldgyldigt medlemskab af Europol. F.eks. sagde Europols topchef, Rob Wainwright, 3. november 2015 at et nej til tilvalgsordningen kunne bringe Danmark ud i ukendt territorium, der kunne føre til et B- medlemskab af Europol. 2 Og Tænketanken EUROPA har gentagne gange peget på, at der er betydelige konsekvenser ved ikke at være fuldgyldige medlemmer, sådan som f.eks. Norge, der har en operationel aftale med EU om Europol. 3 Selv om flere eksperter har sået tvivl om, hvorvidt en parallelaftale kunne sikre dansk politi de samme afgørende værktøjer som i dag, 4 har det siden nej et til tilvalgsordningen i december være regeringens strategi at sikre danske interesser med en parallelaftale. Denne strategi blev givet med mandat fra nejpartierne, men regeringen anser det ikke længere for realistisk at få en parallelaftale og er i stedet gået i gang med at afsøge mulighederne for en såkaldt operationel aftale. Dette bekræftede justitsminister Søren Pind ved en briefing hos Tænketanken EUROPA den 27. oktober. Der er ikke længere tid til at få en parallelaftale, så regeringen arbejder derfor for en operationel aftale i det håb, at 1 Rigspolitichefen: Europol-exit får store konsekvenser for politiets arbejde, Berlingske, 5. Oktober 2016 ( 2 Europolchef advarer: Nej gør Danmark til B-medlem, Berlingske, 3. November 2015 ( 3 Norsk model vil være en hæmsko for dansk politi, Tænketanken EUROPA, 27. August 2015 ( 4 Parallelaftale er en dårlig løsning, Tænketanken EUROPA, 2015 ( 3

4 man kan ad den vej sikre politiet fortsat adgang til Europol og Europols databaser. Med parallelstrategien lagt definitivt i graven kan Danmark meget vel være på vej mod det B-medlemskab, som hverken ja-partierne, DF eller Liberal Alliance ønskede. Mens nogle partier som bl.a. Liberal Alliance, har erklæret sig parate til at tage en ny afstemning om en begrænset tilvalgsordning, der kan sikre fuldgyldigt medlemskab af Europol, afviser DF at støtte en sådan afstemning til trods for, at de afgav et klokkeklart om dette forud for afstemningen. DF har samtidig stillet det ultimative krav, at der i givet fald også skal afholdes en folkeafstemning om Danmarks Schengen-medlemskab, hvilket er et helt nyt krav i forhold til, hvad partiet lovede vælgerne før folkeafstemningen i december. Samtidig er partiet ved at bakke væk fra Morten Messerschmidts og Kristian Thulesen Dahls løfter før folkeafstemningen, om at Danmark skal have et fuldgyldigt medlemskab af Europol med fuld søgeadgang til Europols databaser. Meldingen fra partiet er nu, at en særaftale, som stiller Danmark endnu dårligere end fuldt medlemskab via en parallelaftale, er tilfredsstillende for DF. Men ender Danmark med et B-medlemskab af Europol, traf vælgerne ved folkeafstemningen valget på et fejlagtigt grundlag. Tænketanken EUROPA gennemgår i dette notat hvilke muligheder og begrænsninger der ligger i hhv. fuldt medlemskab, en operationel aftale og en situation helt uden for Europol. Det gør vi ved at gennemgå nogle af de områder, hvor dansk politi vurderer, at Europol har merværdi. 5 Efterfølgende gennemgås de 15 andre retsakter, der er relevant for politiets arbejde med bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. Disse værktøjer deltager Danmark i forskellig grad, men pga. retsforbeholdet vil Danmark skulle vinke farvel til en række centrale værktøjer. Vores analyse af de forskellige typer Europol-medlemskab baserer sig på to antagelser: For det første at det lykkes Danmark at få en operationel aftale, og for det andet, at den i så fald kommer til at minde om den bedste, der hidtil er indgået den norske. Eksempler på Europols merværdi Politimyndighederne i Europa har en lang samarbejdshistorie, og de deltager alle i det internationale politisamarbejde, Interpol. Hvori ligger merværdien ved 5 Se bl.a. Rigspolitiets udtalelse fra 2014 her: ( 4

5 Europol, og i hvor høj grad er der forskel på for fuldgyldige medlemmer og samarbejdslande med operationelle aftaler? Færre omkostninger En væsentlig grund til, at såvel dansk som norsk politi sætter stor pris på Europol er af helt praktisk karakter. Europol samler alle medlems- og samarbejdslande under samme tag i Haag, og det har gjort Hollands hovedstad til det primære mødested for alle Europas retshåndhævende myndigheder (der ud over politi f.eks. tæller toldere og gendarmeri). Både Danmark og Norge udstationerer adskillige politibetjente til hovedkvarteret. Norge har desuden valgt at udstationere en tolder. Her indgår de på stort set lige fod i det daglige arbejde på kontorgangene. Der er ikke forskel i kontorplaceringen på, om man er fuldgyldig medlem- eller samarbejdsland den er i stedet stort set geografisk baseret, så danskerne og nordmændene har til huse på samme etage, tæt på Sverige. Det skyldes, at lande, som grænser op til hinanden, ofte har flere sager tilfælles end lande fra hvert sit hjørne af Europakortet. I det store tårn i Europol-bygningen, hvor landekontorene er placeret, kan politiets udsendte også samarbejde bilateralt. Dansk politi kan vælge udelukkende at dele efterretninger med tysk politi, uden om Europols systemer. Det centrale her er, at også i disse bilaterale sager er det i stigende grad i Europolbygningen, at samarbejdet foregår. Europol er så småt ved at udvikle sig til en hub i Europa for alle former for kriminalitetsbekæmpelse, også på eksempelvis miljøområdet. Europol har også særlige centre, der arbejder dedikeret med at bekæmpe cyberkriminalitet og med at bekæmpe terrorisme. Europols antiterrorcenter er blevet opprioriteret kraftigt mandskabs- og ressourcemæssigt i kølvandet på de seneste terrorattentater i Frankrig og Belgien. Europol får også en stigende rolle i kampen mod illegal migration, hvor Europol arbejder tættere sammen med Frontex og EU s nye kyst- og grænseværn for at beskytte ydre grænser mod illegal migration. Samarbejdet i Europol er langt tættere end i f.eks. Interpol, der også udveksler informationer på tværs af landegrænserne. I Interpol er der medlemmer fra næsten alle lande i verden med forskellige styreformer, men der er ikke den samme sikkerhed omkring udveksling af data som i Europol, hvorfor der er en langt mere intens udveksling af data i Europol, som også har et mere operativt samarbejde gennem fælles efterforskningshold og dyberegående data- og netværksanalyser. 5

6 Europols tætte operative samarbejde i hovedkvarteret i Haag sikrer, at man hurtigt kan skabe et overblik over organiserede kriminelle netværk på tværs af landegrænserne og i den tætte informtionsdeling minimeres omkostningerne. Hvis ikke dansk politi har mulighed for at mødes med sine europæiske partnere i Europol, må man formentlig genetablere de bilaterale forbindelsesofficerer, man tidligere har udsendt til forskellige dele af Europa for derfra at dække et bestemt geografisk område. Det vil være omkostningsfuldt og betyde, at det vil tage længere tid at danne sig et overblik over omfanget af en sag om grænseoverskridende kriminalitet. Der kræver et væsentligt større arbejde at henvende sig bilateralt til hvert land og selv stykke alle informationerne sammen, end at koordinere indsatsen samlet fra ét sted nemlig der, hvor de øvrige EU-lande er tilstede, og hvor det er muligt at trække på fælles databaser, kommunikationskanaler og analyser. Rigspolitichefen Jens Henrik Højbjerg har bekræftet, at det vil være "mere omkostningskrævende og langt mindre effektivt," hvis Danmark i stedet for medlemskab af Europol skal til at samarbejde på bilateral vis. Han har i et interview til Danmarks Radio bl.a. sagt, at politiet overvejer at sætte sig i tyske Wiesbaden og at opnå tilstedeværelse i Baltikum. 6 Da kriminalitetsudviklingen har medført en stor stigning i omfanget af grænseoverskridende kriminalitet og i antallet af sager, der involverer flere end to lande, vil det formentlig risikere at gå ud over politiets effektivitet ift. kriminalitetsbekæmpelsen. Det er den grænseoverskridende kriminalitet, der er i vækst i disse år, mens den indenlandske kriminalitet har vist tegn på tilbagegang. 7 Hvad er forskellen? Den store skillelinje i forhold til dette punkt handler om deltagelse i Europol versus ikke-deltagelse. Såfremt Danmark hverken er fuldt medlem eller har en operationel aftale, vil dansk politi ikke have kontor i Europol. I denne situation vil det formentlig være nødvendigt med en overgang til bilaterale efterretningsofficerer, hvilket kan have store ressourcemæssige omkostninger og risikere at stille Danmark dårligere i arbejdet med at forebygge og håndtere grænseoverskridende kriminalitet. Med en operationel aftale vil Danmark sandsynligvis kunne beholde sit kontor i Europol ligesom ved fuldgyldigt medlemskab. De praktiske gevinster ved at være

7 fysisk tilstede i Haag nyder såvel dansk som norsk politi godt af, og i det kollegiale samarbejde på arbejdsgangene betyder statusforskellen mellem to europæiske lande, der er vant til at samarbejde på en lang række andre områder, næppe det store. Unikke efterforskningsdatabaser En anden mulighed i Europol, som dansk politi gør stor brug af, er databasen Europol Information System (EIS). Den rummer informationer, som medlemslande og samarbejdslande har uploadet om alle former for kriminalitet af mulig grænseoverskridende karakter. Efterforskningsdatabasen, som er den eneste af sin slags, kan benyttes direkte af fuldgyldige medlemmer, men ikke ved operationelle aftaler. Tre gange om dagen krydscheckes indholdet af Europols databaser automatisk. Hvis dansk politi har uploadet nye informationer (det kunne f.eks. være et navn, bilregistreringsnummer eller pasnummer), som græsk politi tidligere har gjort opmærksom på, giver computersystemet besked til Europols analytikere. Europol gør så dansk og græsk politi opmærksom på den mulige forbindelse. Dansk politi foretog i 2014 over søgninger i EIS, og er dermed blandt de lande, der gør allermest brug af databasen. Grunden til, at nogle lande bruger databasen mindre, er bl.a. kompatibilitetsproblemer med nationale databaser. Dertil kommer, at EIS brugbarhed helt og holdent afhænger af kvaliteten af den information, som medlemslandene bidrager med. Der er for tiden en tendens til, at EIS bliver et stadigt mere centralt værktøj i kampen mod organiseret kriminalitet og terror. Bl.a. har der været en betydelig stigning i poster vedrørende terrorforebyggelse siden angrebene i Paris og i København i januar Europol har også dataudvekslingssystemet SIENA, som varetager sikker kommunikationsudveksling mellem deltagerlandene. Det er f.eks. gennem SIENA, at dansk politi i en sag om grænseoverskridende narkokriminalitet kan anmode et andet lands politimyndigheder om at spore et bestemt bilregistreringsnummer. Hvad er forskellen? I forhold til EIS-databasen er der stor forskel på at være fuldgyldigt medlem eller have en operationel aftale. Med en operationel aftale har politiet nemlig ikke direkte adgang til at søge i databasen, men skal anmode Europol om at få 7

8 foretaget enhver søgning (f.eks. på navne på personer, der mistænkes for kriminalitet). Det skyldes hensynet til data-sensitivitet og -sikkerhed. Selv om landene deler data i EIS, er det stadigvæk det enkelte land, som ejer det pågældende data. Og de enkelte lande har derfor også mulighed for at trække deres data ud af Europols system igen. I hastesager, som i sager, der vedrører national sikkerhed, kan samarbejdslandes informationsforespørgsler behandles meget hurtigt. Men i standardsager tager den indirekte adgang typisk et par dage. I Danmark er det for lang tid til, at politiet kan tilbageholde en mistænkt uden at fremstille vedkommende i retten. Af samme grund har EIS-databasen begrænset operationel værdi for Norge. I følge annex 3, artikel 3, i den norske aftale med Europol har den norske forbindelsesofficer ikke direkte adgang til Europols database. Europol er forpligtede til omgående at meddele medlemslandene om alle oplysninger og indbyrdes forbindelser mellem strafbare handlinger, der vedrører dem. 8 Denne forpligtelser er der ikke ift. tredjelande. Derimod har flere samarbejdslande direkte adgang til kommunikationsportalen SIENA. Dog vil nye tidsfrister for behandling af informationsforespørgsler fra et land til et andet kun gælde for medlemslande. Det betyder, at samarbejdslandes informationsønsker i standardsager risikerer at havne nederst i bunken, når de skal behandles i en travl hverdag. Hvis Danmark ikke er en del af Europol-samarbejdet, vil Danmark ikke have ret til adgang til Europols databaser. Uden juridisk grundlag for informationsdeling med Danmark er det derfor svært at forestille sig, at dansk politi gennem gode kollegiale forbindelser kan få adgang til det efterspurgte data. Europol-data er oftest behæftet med stor følsomhed, og samarbejdet har omfattende databeskyttelsesregler, der ville gøre dette til en seriøs overtrædelse. Målrettede indsatsområder Europols indsatsområder, i Europol-jargon kaldet Focal Points, er prioriteter af bestemte former for kriminalitet, f.eks. handel med hash, eller en bestemt region, som f.eks. den baltiske. Et eksempel på et indsatsområde er Focal Point Twins, der fokuserer på forbrydelser, der omhandler seksuelt misbrug af børn online. Inden for rammerne af et indsatsområde udfører Europol en samlet informationsindsamling, der gør det muligt at yde fokuseret operationel og analytisk støtte samt ekspertise til deltagerlandene. Det er Europol, der administrerer 8 Forordning 2016/794, art. 22, stk. 1. 8

9 arbejdet, og når der træffes beslutning om at åbne et nyt indsatsområde, allokerer Europol specialister, analytikere og nationale eksperter til gruppen. Inden for et indsatsområde kan der nedsættes indsatsgrupper, de såkaldte Target Groups, der målrettes specifikke forbrydelser inden for det pågældende område. Under Focal Point Cannabis kunne det f.eks. være en indsatsgruppe, der beskæftiger sig med produktion af cannabisplanten. Antallet af indsatsområder afhænger til enhver tid af de aktuelle sikkerhedsmæssige udfordringer. De seneste år er der kommet en række nye områder til, herunder Focal Point Travellers, der er dedikeret til at optrevle foreign fighters eller syrienskrigere, som det ofte kaldes på dansk. 9 Deltagelsen i indsatsområderne er frivilligt, og landene tilmelder sig ud fra nationale prioriteringer vedrørende kriminalitetsbekæmpelse. Hvad er forskellen? Det er alene fuldgyldige medlemmer, der kan anmode Europol om at åbne et indsatsområde. Norge og andre samarbejdslandes operationelle aftaler rummer ikke denne mulighed. Det er også alene fuldgyldige medlemmer, der har krav på at blive en del af et indsatsområde, mens interesserede samarbejdslande først skal godkendes af alle deltagende medlemslande. Samarbejdslandene kan heller ikke sende nationale eksperter til Europol og dermed deltage i analysearbejdet, og de har ikke samme ret til at modtage analyseresultater, der kommer fra et medlemsland, uden specifik eller forudgående godkendelse. Trods disse begrænsninger sætter Norge stor pris på samarbejdet i Europols indsatsområder. Ifølge det norske justitsministerium har samarbejdet med Europol bidraget til opklaringen af mange alvorlige sager af kriminalitet i e. 10 Norske myndigheder har generelt også fået opbakning fra Europolmedlemmerne til at deltage i de indsatsområder, de har ønsket. Men denne imødekommenhed gælder næppe i samme grad for alle Europols samarbejdslande, der bl.a. inkluderer lande som Albanien, Montenegro og Serbien. Hvis der f.eks. er politiske stridsspørgsmål mellem et medlemsland og et samarbejdsland kan dette føre til et veto mod at deltage. Hvis Danmark står helt uden for Europol, må det forventes ikke at være muligt for Danmark at være en del af indsatsområderne. 9 Europa-Parlamentet, Parlamentary Questions, 9. Juli 2015 ( 10 NOU 2012 kap. 22, se også Meld. St kap. 2 for eksempler. 9

10 Fælles efterforskningshold I en konkret sag om grænseoverskridende kriminalitet kan Europol eller et til flere medlemslande foreslå at oprette et fælles efterforskningshold navnlig de såkaldte Joint Investigative Teams (JIT). Disse JIT s består typisk af såvel politifolk som dommere og anklagere og etableres for at efterforske en specifik sag over en tidsbegrænset periode. Den mulighed benyttede Holland og Belgien sig f.eks. af efter passagerflyet MH17 i 2014 styrtede ned over Ukraine. Holdene assisteres i fællesskab af Europol og Eurojust (EU s samarbejde for anklagemyndigheder), og det er Eurojusts budget, der er med til at finansiere aktiviteterne. Et eksempel på et efterforskningshold, der under Europol og Eurojusts fælles koordinering har optrevlet pædofilisager med dansk forbindelse, er Operation Koala, der i 2007 afslørede en pædofiliring, hvor en italiensk mand orkestrede et børnemisbrugsnetværk fra Ukraine. Europol blev først opmærksom på sagen via en henvendelse fra Australien, der ligesom Norge har en samarbejdsaftale med Europol. Australsk politi havde beslaglagt en børnepornografisk video med en flamsktalende pige. Tippet førte til efterforskninger i Belgien og Italien, hvor politiet fandt adresser på kunder fra 19 lande i pædofiliringen. 10 af dem var danskere. Politi og anklagemyndigheder i de 19 lande udførte derefter simultant en koordineret operation, der førte til en række anholdelser. Et andet eksempel er Operation Icarus fra 2011, der førte til anholdelsen af 112 personer fordelt på 22 lande. De anholdte var del af et omfattende pædofilinetværk. Det var dansk politi, der pga. den særlige ekspertise hos Rigspolitiets IT- Efterforskningssektion, NITEC, ledte hele operationen, som politi fra 26 europæiske lande deltog i. Hvad er forskellen? De regler, der gælder for at starte og deltage i de fælles efterforskningshold, er ikke reguleret direkte af Europol-forordningen. Danmark vil således stadig kunne anmode f.eks. Sverige om, at der startes en fælles efterforskning. Det er dog kun på lånt tid, da disse regler som alle andre regler på det retlige område vil skulle Lissaboniseres på et tidspunkt, hvilket betyder, at Danmark når den tid kommer, ikke længerere kan deltage. 11 Når de fælles efterforskningshold oprettes i Europol-regi, vil Danmark ikke kunne deltage, hvis der ikke er en form for operationel aftale med Europol. 11 Rådets retsakt af 29. maj 2000 om udarbejdelse i henhold til artikel 34 i traktaten om Den Europæiske Union af konventionen om gensidig retshjælp i straffesager mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om fælles efterforskningshold 10

11 Danmark vil i stedet skulle søge at indgå bilaterale aftaler med de andre medlemslande. Erfaringsmæssigt har det vist sig at være vanskeligt, da de disse efterforskningshold ikke modtager finansiel støtte fra Europol eller Eurojust. 12 En operationel aftale som den norske giver mulighed for at deltage i efterforskningsholdende, men ikke til at modtage finansiel støtte. Strategisk indflydelse Europols prioriteringer fastlægges primært to steder. Det foregår for det første i Bruxelles via Ministerrådets Stående Komité for det Operationelle Samarbejde om den Indre Sikkerhed (COSI-gruppen). Her deltager højtstående repræsentanter fra EU s medlemslande i arbejdet med at sikre et effektivt samarbejde om sikkerhedsanliggender. For det andet er Europols styreråd også involveret i at udstikke strategiske retningslinjer for det løbende arbejde, og styrerådet overser desuden implementeringen af de forskellige efterforskningsaktiviteter. Det er gennem disse to instanser, at medlemslandene har mulighed for at fremme særlige prioritetsområder. I en dansk optik kunne det f.eks. være forslag om, at Europol opprioriterer bekæmpelsen af rockerkriminalitet. Hertil kommer, at Europol finansieres over EU-budgettet. Der er Europa- Kommissionen, der sammen med Europols styreråd kommer med forslag til politisamarbejdets budgetramme, og Ministerrådet og Europa-parlamentet, der forhandler og vedtager det endelige budget. Dermed har mange forskellige instanser indflydelse over de ressourcer, Europol har at gøre med. Europols nye retsgrundlag (forordning 2016/794) ændrer på Europols ledelsesstruktur således at styreråd erstattes med en bestyrelse den 1. maj Bestyrelsen består af repræsentanter fra medlemslandene og en repræsentant fra Kommissionen. 14 Bestyrelsens opgaver består bl.a. af at skulle vedtage flerårige og årlige programmer, at foreslå Rådet en liste over kandidater til direktørposten og at fastlægge Europols budget. 15 Hvad er forskellen? Operationelle aftaler giver hverken medlemskab af Europols styreråd, af Ministerrådets stående komité eller den nye struktur med en Europol-bestyrelse. Dermed har man ingen formel indflydelse på hvilke typer kriminalitet, Europol 12 Regeringens redegørelse om Samarbejdet om retlige og indre anliggender, marts 2015, s Forordning 2016/794, art. 72, stk Forordning 2016/794, art Forordning 2016/794, art

12 skal fokusere på. De er heller ikke repræsenteret i Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet eller Ministerrådet og kan således heller ikke ad denne vej influere rammerne for Europol-samarbejdet. Dertil kommer, at samarbejdslande ud over de udstationerede forbindelsesofficerer ikke har mulighed for at udstationere personel til Europol, der tæller omkring 900 ansatte. Samarbejdslande som Norge er med som observatører i Europols styreråd, ligesom EU's Ministerråd til en vis grad inkluderer strukturer, hvor tredjelande kan sidde med ved bordet uden derved at få adgang til beslutningsprocesserne. Det er usikkert om denne observatørstatus vil fortsætte, når den nye forordning træder i kraft 1. maj 2016, og styrerådet i stedet bliver til en bestyrelse. Norges medlemskab af Schengen-grænsesamarbejdet knytter Norge til EU s strukturer på en tættere måde end de fleste af Europols øvrige samarbejdslande. Alt andet lige giver det at være samarbejdsland i Europol dog et mindre godt udgangspunkt for at kunne påvirke politisamarbejdets strategi og virke, end et fuldt medlemskab gør. I hvor høj grad Danmark som EU-medlemsland vil kunne få en bedre status end Europols nuværende samarbejdslande er uklart. F.eks. vil Danmark fortsat have en repræsentant i Ministerrådets Stående Komité i tilfælde af en parallelaftale og/eller fuld udtræden af Europol, men vedkommende vil næppe have indflydelse på sager, der vedrører Europol. Der er intet fortilfælde af et EU-medlemsland, der ikke deltager i Europol. Danmarks status Dette notat viser, at en operationel aftale, der svarer til den norske aftale, på en række områder må ventes at stille dansk politi dårligere end fortsat fuldt medlemskab, som Danmark kan fastholde gennem en tilvalgsordning. Den vægtigste forskel vil formentlig være overgangen til den indirekte adgang til EISdatabasen, men også ift. adgang til anden data, Europols indsatsområder og mulighederne for at påvirke politisamarbejdets strategiske fokus betyder en operationel aftale generelt ringere vilkår end fuldt medlemskab. Notatet viser samtidigt, at der er meget stor forskel på at få en operationel aftale og slet ikke at være med. Som samarbejdsland vil dansk politi stadig kunne være en vigtig del af EU s politisamarbejde. Med en fuldstændig udtræden af Europol og uden en juridisk samarbejdsplatform vurderes Danmarks muligheder for bilateralt at koble sig på politisamarbejdet at være meget små. 12

13 EU s politisamarbejde er mere end Europol Skulle det vise sig, at Danmark kan få en operationel aftale om Europol, er Danmarks problemer ved at stå uden for EU s retssamarbejde dog ikke forsvundet. Skal politiet have de bedste værktøjer til at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet, er Europol ikke nok. Som situationen er i dag, deltager Danmark i en række af værktøjerne på retsområdet, men ikke alle. På sigt vil Danmark blive endnu mere marginaliseret i samarbejdet, da alle regler vil overgå fra det mellem- til det overstatslige niveau. Figur 1. Danmarks forhold til det politi- og strafferetlige område Regler fra før 1. december 2009: De regler, der vedrører politi- og strafferetligt samarbejde, overgik først til det overstatslige samarbejde med Lissabontraktaten, der trådte i kraft den 1. december Det betyder, at i alle retsakter på området, der er vedtaget før denne dato, men ikke de nye retsakter på området. Modifikationer til retsforbeholdet Schengen-teknikaliteten: Danmark fik med Amsterdamtraktaten indført en protokol, der muliggør, at i Schengen-retsakter på mellemstatsligt grundlag. Dette fremgår nu af Protokol 22, art. 4. Ifølge aftalen skal Danmark tilvælge alle Schengen-retsakter inden for seks måneder efter vedtagelsen i EU. Gør Danmark ikke det, kan de andre lande træffe passende foranstaltninger, hvilket ultimativt kan være, at Danmark ekskluderes fra Schengensamarbejdet. Parallelaftaler: Danmark har fire parallelaftaler med EU, der muliggør at i dele af EU s retlige samarbejde til trods for retsforbeholdet. Efter Lissabontraktatens ikrafttræden synes der ikke længere at være mulighed for, at Danmark får yderligere parallelaftaler. Der er ingen af parallelaftalerne, der er indenfor politi- og strafferetten. Danmark har sendt en ansøgning til Kommissionen om at få lov til at deltage i Europol, Passageroplysningsregisteret og Eurojust. Som det fremgår af ovenstående figur, er Danmarks forhold til EU s retssamarbejde i den grad fragmenteret. Nedenstående figur angiver de retsakter, der er relevante for EU s politisamarbejde og hvorvidt,. Figur 2. EU s politisamarbejde Retsakt Indhold Dansk deltagelse CEPOL (2015/2219/EU) CEPOL er EU s politiskole, hvor politiet og andre retshåndhævende myndigheder kan deltage i kurser om f.eks. menneskesmugling eller andre typer af grænseoverskridende ikke Den Europæiske Efterforskningskendelse (2014/41/EU) Den Europæiske Arrestordre kriminalitet. Direktivet indfører et samlet system til at fremskaffe bevismateriale over grænserne. Der indføres en pligt til at anerkende og fuldbyrde hinandens afgørelser. Systemet erstatter og udbygger en række forskellige retsakter. stadig i de andre retsakter. Den Europæiske Arrestordre sikrer let og smidig udlevering af personer mellem EU- ikke (ikrafttræden 22. maj 2017) 13

14 (2002/584/RIA) Den Europæiske beskyttelsesordre (2011/99/EU) ECRIS (2009/316/RIA) ECRIS for tredjestatsborgere (forhandlingerne pågår) EURODAC-adgang for politiet (603/2013/EU) Eurojust (2002/187/RIA) (forhandlingerne pågår) Europol (2002/465/RIA, pr. 1. maj /794/EU) Fælles efterforskningshold (2002/465/RIA og MLAkonventionen) Hot pursuits (Schengen-konventionen) PNR-oplysninger (2016/681/EU) Prüm-afgørelsen (2008/615/RIA) landene, hvis personen har begået alvorlige strafbare forbrydelser. Reglerne sikrer, at forbrydere ikke kan flygte over grænserne for at undgå strafforfølgning. Direktivet indfører en mekanisme, der giver mulighed for, at afgørelser om tilhold mod f.eks. en voldelig eksmand, anerkendes i andre EU-lande. ECRIS står for European Criminal Records Informations System. Systemet sikrer, at medlemslandene kan udveksle straffeattester på EU-borgere til brug i straffesager. Det kan eksempelvis have betydning i forbindelse med strafudmålingen, om en person er tidligere straffet. Europa-Parlamentet og Rådet forhandler i øjeblikket om at udvide ECRIS, så også tredjestatsborgeres straffeattester omfattes. EURODAC er et informationssystem, der indeholder fingeraftryk af asylansøgere og nogle illegale indvandrere. via en parallelaftale, men ikke i den del der sikre politiet adgang til oplysningerne. Eurojust er anklagemyndighederne pendant til Europol. Agenturet deltager i de fælles efterforskningshold og har en vigtig rolle at spille i forbindelse med den europæiske arrestordre og efterforskning på tværs af grænserne. Den Europæiske Politienhed, Europol, hjælper nationale myndigheder med bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet. Samarbejdet smidiggør informationsudveksling, fælles efterforskningshold og sikre sikker kommunikation blandt deltagerne. Fælles efterforskningshold oprettes af to eller flere medlemslande med et bestemt formål som f.eks. efterforskning af et terrorangreb. Europol og Eurojust kan deltage og finansieres holdene. Hot pursuit eller forfølgelse af varme spor som betegnelsen er på dansk, giver andre landes politi mulighed for at forfølge kriminelle henover grænserne, hvis de bliver taget på fersk gerning. Direktivet opretter et netværk af nationale passageroplysningsregistre som politi og efterretningstjenester kan tilgå i forbindelse med grov grænseoverskridende kriminalitet og terror Afgørelsen giver mulighed for fælles patruljering mellem to eller flere lande og giver mulighed for søgning i andre landes DNA-, fingersaftryks- og bilregistre baseret på hit, no hit -systemet. Er der hit skal ikke ikke (forhandlingerne pågår) ikke. Regeringen har anmodet om en parallelaftale ind til den nye forordning træder i kraft (forhandlingerne pågår) ind til den nye forordning træder i kraft 1. maj 2017 (Schengen) ikke (ikrafttræden senest 25. maj 2018) 14

15 Overførsel af indsatte og anerkendelse af domme (2008/909/RIA) Schengens Informationssystem (SIS II) (1987/2006/EF, 2010/261/EU) myndighederne udveksle oplysninger af andre kanaler. Reglerne sikrer gensidig anerkendelse af fængselsstraffe mellem EU-landene og at udenlandske kriminelle, kan afsone i deres hjemland. Schengens Informationssystem er Schengens-medlemmernes efterlysningsdatabaser der indeholder 63 mio. indberetning om alt for savnede personer, efterlyste forbrydere og genstande der skal beslaglægges eller er meldt stjålet. (Schengen) Udover ovenstående værktøjer er der på EU-plan gennemført en række direktiver, der indfører minimumsstandarder på forskellige områder. Disse direktiver sikrer f.eks. et minimum af retssikkerhed på et område, eller at strafferammen for en forbrydelse skal være minimum fem år. Nogle af reglerne deltager Danmark direkte i, fordi de er fra før Lissabontraktatens ikrafttræden, og nogle, der er vedtaget efter, har Danmark endvidere valgt at kopiere i dansk ret, så Danmark har samme minimumsstandarder, som de andre EU-lande. Det er ikke på samme måde afgørende for politiets arbejde, om Danmark deltager i disse værktøjer. De retter sig i højere grad mod anklagemyndighederne og domstolenes arbejde. Vigtigst for politiets arbejde er de værktøjer, der stilles til rådighed inden for EU-samarbejdet. Og her står Danmark i stigende grad udenfor. Europols pendant for anklagemyndighederne er allerede under revidering, og Danmark vil derfor i en nær fremtid skulle sige farvel til dette samarbejde. Det samme kommer på sigt til at ske for andre vigtige redskaber for politiet. Dertil kommer, at Danmark allerede må undvære visse værktøjer. Danmark er allerede i sommer røget ud af EU s politiakademi (CEPOL). Passageroplysningsregisteret (PNR) træder i kraft senest i maj 2018, kan Danmark ikke deltage, men regeringen arbejder på at få en parallelaftale om dansk deltagelse i PNR, og det er usikkert om en sådan aftale kan opnås, inden registret etableres. Derudover falder Danmark også ud af den Europæiske Efterforskningskendelse, der indfører et samlet system til indsamling af bevismateriale over grænserne. På nogle områder vil Danmark stadig kunne deltage i hovedretsakten, men stå uden for underliggende elementer. Det gælder f.eks. for ECRIS og Eurodacsystemerne. Det betyder, at selvom i hovedretsakten, står Danmark uden for nye overbygninger. For ECRIS gælder det, at Danmark ikke kan deltage i udvekslingen af straffeattester, når det gælder tredjestatsborgere, mens vi er med, hvor det er EU-borgere. I forhold til EU s asyl- 15

16 fingeraftryksdatabase (Eurodac) kan dansk politi som de eneste i Europa ikke tilgå databasen, da det vil kræve en supplerende parallelaftale. Alt i alt er Danmarks tilknytning til EU s politisamarbejde allerede meget fragmenteret, og fremadrettet bliver Danmark yderligere marginaliseret, da Danmark står til at ryge ud af retsakter, der bliver revideret. 16