Afgørelse i sagen om lokalplanlægning for en del af et byudviklingsområde i kystnærhedszonen i Juelsminde Kommune

Transkript

1 NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: Fax: X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk nkn@nkn.dk 17. september 2003 J.nr.: 03-33/ TGA Afgørelse i sagen om lokalplanlægning for en del af et byudviklingsområde i kystnærhedszonen i Juelsminde Kommune Juelsminde Kommune har den 27. marts 2003 endeligt vedtaget lokalplan nr. 01.B19.01 for et område til boligformål i Klakring i Juelsminde Kommune. Afgørelsen er påklaget til Naturklagenævnet af to omboende. Planlægningen for området Lokalplanområdet er en del af et større samlet fremtidigt byudviklingsområde på ca. 80 ha, der forventes at kunne rumme i alt ca. 500 boliger ved Dykjær og Klakring vest for Juelsminde By i Juelsminde Kommune. Lokalplanområdet, der er på ca. 6 ha, udlægges primært til åben og tæt lav boligbebyggelse og forventes at få ca. 40 til 50 boliger. Lokalplanområdet ligger i landzone inden for kystnærhedzonen i en afstand af ca. 750 m fra kysten. Hele området på ca. 80 ha har siden 1989 i regionplanen for Vejle Amt været udlagt til byudviklingsområde. Ved et særligt regionplantillæg tillæg nr. 4 til regionplan 1993, endeligt vedtaget i 1997 for kystområderne i Juelsminde Kommune blev området genvurderet og fastholdt som byudviklingsområde. Som begrundelse for at fastholde området som byudviklingsområde er angivet, at hele Juelsminde by ligger inden for kystnærhedszonen og er omgivet af kyst på 2 sider og afgrænses af henholdsvis hovedlandevej og landevej. Der anføres endvidere, at der er ledigt areal imellem eksisterende byzonearealer i Juelsminde, som vil kunne inddrages, men en udbygning mod vest er eneste mulighed for byudvikling på længere sigt. På grund af disse særlige forhold har Vejle

2 2 Amt også i regionplan valgt at fastholde disse muligheder for byudvikling. I redegørelsen til tillæg 2 til kommuneplanen skønnes det, at der med et forventet boligbyggeri på ca. 20 boliger om året inden for det eksisterende byområde vil være til 1-2 års forsyning med byggegrunde. I tillæg nr. 2 til kommuneplan for Juelsminde Kommune vedtaget endeligt den 25. april 2002 er der skabt mulighed for en etapevis udbygning af nye bolig- og erhvervsområder mellem Juelsminde og Klakring. Området er først helt udbygget om måske år. Kommunen har imidlertid anset det for vigtigt, at udbygningen sker efter en samlet plan for hele området. Der er fastlagt en etapedeling således, at første etape placeres dels ved Dykjær i områdets sydøstlige del og dels syd for Klakring. Det påklagede lokalplanforslag skal muliggøre en påbegyndelse af 1. etape af byudviklingen syd for Klakring. Et andet formål med kommuneplantillægget er at vurdere den samlede bebyggelses indvirken på kystlandskabet, jf. tillægget side 15 ff. Klagen Der klages over, at vedtagelsen af lokalplanen ikke er forenelig med reglerne i planlovens kapitel 2 a om planlægning i kystområderne. Klagerne har i den forbindelse navnlig henvist til planlovens 5 b stk. 1, hvoraf det fremgår, at der kun må inddrages arealer i byzone, såfremt der er en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær placering. Af lovbemærkningerne fremgår det ifølge klagerne, at man under planlægningsmæssige begrundelser bl.a. kunne henføre følgende: A: Boligernes lokalisering i forhold til infrastruktur og servicefunktioner. B: Udnyttelse af allerede foretagne investeringer i infrastruktur. C: Byvækst andre steder ville være uforeneligt med landskabs- og naturinteresser. D: Ønsket om at imødekomme de særlige behov, der var på øer og halvøer samt andre områder, der helt er omfattet af kystnærhedszonen. Klagerene bemærker i relation til de under A og B anførte eksempler, at der ikke er nogen bestående infrastruktur, der påtænkes udnyttet.

3 3 Klagerene bemærker m.h.t. punkt C, at bestemmelsen traditionelt forstås og fortolkes ud fra, at der ikke må være andre muligheder for byudvikling i lokalområdet, før byudvikling det pågældende sted kan komme på tale. Imidlertid forholder det sig sådan i lokalområdet, at der rent faktisk i en kommunal udstykning fortsat er et betydeligt antal grunde til salg og mulighed for yderligere udstykning i tilknytning til den nuværende kommunale udstykning (Rosenvænget). Herudover er der et område beliggende omkring Petersmindevej nr. 10, der i sin helhed er omgrænset af byzone. Endvidere er der andre mulige byudviklingsområder, f.eks. et område beliggende på den anden side af Vejlevejen. Her gør sig dog gældende, at der er drikkevandsinteresser i en del af området. Det er klagernes opfattelse, at lovens 5 b nødvendigvis må fortolkes således, at der kun foreligger en særlig planlægningsmæssig begrundelse, såfremt der ikke er andre muligheder for byudvikling overhovedet. Klagerne har endvidere henvist til Miljøministeriets vejledning fra 1995 om planlægning i kystområderne. Det fremgår af vejledningen side 12, at byudviklingen som hovedregel skal drejes væk fra kysten for at sikre så lange åbne strækninger langs kysten som muligt. Nye arealer til byzone skal lokaliseres i størst mulig afstand fra kystlinien og fortrinsvis bag eksisterende bebyggelse. Dette er der ikke tale om her. Der er derimod tale om, at man foran eksisterende bebyggelse etablerer en ny bydel. Endvidere etablerer man en ny bydel helt løsrevet fra eksisterende byzone, og ikke som foreskrevet i vejledningen i tilknytning til eksisterende byzone. Lokalplanen er således på helt afgørende punkter i strid med den vejledning, der er udarbejdet af ministeriet. Klagerne afviser endvidere, at der er en funktionel begrundelse for kystnær lokalisering, idet der er tale om almindelige beboelseskvarterer, som ikke stiller særlige krav til kystnær placering. Klagerne gør opmærksom på, at disse betragtninger ikke alene gælder for det aktuelle lokalplanområde, men gælder for hele arealet, der er omfattet af kommuneplantillægget. Klagerne har endvidere gjort gældende, at lokalplanen ikke indeholder de efter lovens 16 foreskrevne oplysninger, om den visuelle påvirkning af omgivelserne. Efter lokalplanen er der blot henvist til redegørelsen i kommuneplantillæg nr. 2 på side 15. Denne begrundelse er ikke fyldestgørende. Det anføres, at redegørelsen omfatter den yderste frontbebyggelses påvirkning af kystlandskabet, og at lokalplanen ligger bagved denne frontbebyggelse på et ret skrånende terræn. Som det frem-

4 4 går af side 15 (korttillæg og andet kort) kan det konstateres, at der ikke er nogen eksisterende frontbebyggelse eller beboelse. Der er derfor ikke i hverken lokalplan eller kommuneplantillæg indeholdt den foreskrevne redegørelse for bebyggelsens visuelle påvirkning af kystnærhedszonen. Kommunens bemærkninger til klagen Efter kommunens opfattelse burde spørgsmålet om hjemmel til overhovedet at planlægge i området være rejst over for Naturklagenævnet i forbindelse med vedtagelse af kommuneplanen for Juelsminde Kommune og senest i forbindelse med vedtagelsen af kommuneplantillæg nr. 2 den 25. april Kommunen har endvidere anført, at det fremgår af forarbejderne til planloven og er gentaget flere gange af miljøministeren, at kystnærhedszonen ikke er en forbudszone, men en zone, der kan indeholde byudvikling, hvis der er en planlægningsmæssig begrundelse herfor, og hvis det sker efter en gedigen og langsigtet planlægning. Det er kommunens opfattelse, at kommuneplantillægget og lokalplanen er udtryk for en gedigen planlægning. Kommunen har endvidere henvist til, at området ved Dykjær og Klakring siden 1989 har været udlagt til byudvikling, og ved senere revisioner har været fastholdt hertil. Den planlægningsmæssige begrundelse herfor var og er, at Juelsminde by er omgivet af kyst på 2 sider og af fredskov og grundvandsbeskyttet indvindingsområde for Juelsminde Vandværk på den 3. Dertil kommer de stærkt byvækstbegrænsende landeveje Vejle-Juelsminde og Juelsminde- Glud-Horsens. Der er således ifølge kommunen kun en mulig vækstretning nemlig Dykjær/Klakring, hvor Vejle Amts vurdering af området er, at der ikke er særlige landskabelige forhold, der taler mod etablering af bebyggelse. For så vidt angår klagernes bemærkninger til eksisterende udstykningsrummelighed og andre byudviklingsmuligheder, planlægningshorisont, etapeopdeling mv., har kommunen endvidere henvist til det medsendte sammenfatningsnotat fra vedtagelsen af kommuneplantillægget. Kommunen har her bl.a. anført, at der ud fra en planlægningsmæssig betragtning kan være god grund til at være tilbageholdende med at placere boligbebyggelse i de endnu ikke bebyggede områder i Juelsminde by, idet der bør være ledige centernære arealer til brug for ganske særlige projekter med centernært behov. Vedrørende udbygning nord for Vejlevej, finder

5 5 kommunen fortsat ikke, at det er et muligt alternativ og henviser i øvrigt til, at dette område også ligger inden for kystzonen. Kommunen fremhæver endvidere, at en prognose på 20 boliger i Juelsminde/Klakring området ikke anses for optimistisk, og at der derfor er god grund til at planlægge for en 1. etape både ved Klakring og ved Dykjær, og at en etapeudbygning 2 steder muliggør forskelligartet byggeri og bebyggelsesformer samtidig med, at strukturen fastholder de brede landskabskiler i området i udbygningsårene. Kommunen har endelig bemærket, at hverken Miljøministeriet eller Vejle Amt i medfør af planlovens 29, stk. 2, har gjort indsigelse mod kommuneplantillægget eller lokalplanen og altså ikke fundet dem i strid med planlovens bestemmelser om planlægning i kystnærhedszonen. Kommunen har ikke kommenteret klagernes synspunkter om, at lovens krav til visualisering ikke er opfyldt. Klagernes supplerende bemærkninger Klagerne mener ikke, at de er afskåret fra at klage over den endelige vedtagelse af lokalplanen selv om de ikke har klaget over hjemlen til at planlægge for området i forbindelse med vedtagelsen af kommuneplantillægget. Klagerne mener endvidere fortsat ikke, at der foreligger en særlig planlægningsmæssig begrundelse for at planlægge det pågældende sted, og er derfor af den opfattelse, at reglerne i lovens 5 b er tilsidesat. Det bestrides fortsat, at der kun er en mulig vækstretning, nemlig den valgte. Der henvises til det i klagen anførte og til klagernes bemærkninger af 6. marts 2002 til kommuneplantillægget, specielt side 3, 3. og 4. afsnit, hvor klagerne bl.a. argumenterer for, at der er andre byudviklingsmuligheder, at byudviklingsplanerne bygger på for optimistiske prognoser, og at man ikke bør starte byudviklingen både i Dykjær og Klakring. Især finder klagerne det kritisabelt, at man starter i Klakring, der ligger uden forbindelse med den eksisterende byzone og bygger en hel ny bydel i forbindelse med den eksisterende landsby. Endelig har klagerne anført, at det er korrekt, at hverken ministeriet eller amtet i medfør at lovens 29 er fremkommet med indsigelser, men ministeriets indsigelsesmuligheder er fakultative og amtets indsigelsespligt kan nærmest karakteriseres som en tilsynsforpligtigelse.

6 6 Naturklagenævnets afgørelse I Naturklagenævnets afgørelse har deltaget 9 ud af nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Peter Christensen, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Naturklagenævnet udtaler: Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan kommunens afgørelse alene påklages til Naturklagenævnet for så vidt angår retlige spørgsmål. Der kan derimod eksempelvis ikke klages over, om planlægningen for et område er hensigtsmæssig. Det er et retligt spørgsmål om kravene til planlægningen i kystnærhedszonen, jf. planlovens 5 b er opfyldt, og om reglerne i planlovens 16 om krav til indholdet af redegørelsen for bebyggelse og anlæg i kystnærhedszonen er overholdt. Reglerne om planlægning i kystnærhedzonen trådte i kraft den 1. august Formålet hermed er, jf. planlovens 5 a, at landets kystområder skal friholdes for bebyggelse og anlæg som ikke er afhængig af kystnærhed. Efter nævnets opfattelse er der principielt intet til hinder for, at spørgsmålet om den endelige vedtagelse af en lokalplan inden for et større byudviklingsområde er i overensstemmelse med planlovens bestemmelser om planlægningen i kystnærhedszonen særskilt påklages, uanset at hjemlen til at foretage den forudgående overordnede planlægning for området ikke har været påklaget i forbindelse med den endelige vedtagelse af region- og kommuneplantillæg. Planlovens 5 b Efter lovens 5 b stk. 1, nr. 1, gælder, at der for planlægningen i kystnærhedszonen kun må inddrages nye arealer i byzone og planlægges for anlæg i landzone, såfremt der er en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær placering. Klagerne bestrider navnlig, at lovens krav til en særlig planlægningsmæssig begrundelse er opfyldt.

7 7 Kystnærhedszonen er en planlægningszone og ikke en forbudszone. I forarbejderne til lovændringen i 1994 er der, som klagerne har henvist til, anført eksempler på planlægningsmæssige begrundelser. Nævnet finder, at der er alene er tale om eksempler. I Miljøministeriets vejledning om kystområder fra 1995 er der ud over en omtale af lovens krav givet anvisninger på en hensigtsmæssig planlægning i kystområderne. Der er ikke tale om bindende retningslinier. Vedtagelsen af lokalplanen for området er sket på baggrund af regionog kommuneplanlægningen for området og er i overensstemmelse med denne. I Regionplantillæg 4 til regionplan 1993 endelig vedtaget i 1997 er der nærmere redegjort for den planlægningsmæssige begrundelse for fastholdelse af en byudvikling i kystnærhedszonen i Klakring/Dykjær området. I kommuneplanen for og tillæg 2 hertil af 2002 er der endvidere nærmere redegjort for den samlede planlægning af området og for baggrunden for at påbegynde 1. etapeudbygningen ved Klakring og Dybkjær. Endelig indeholder redegørelsen til lokalplanen en nærmere redegørelse for den overordnede planlægning for området. På den baggrund finder nævnet efter en samlet vurdering, at der er en tilstrækkelig planlægningsmæssig begrundelse for ved lokalplan nr. 01.B19.01, at overføre det pågældende areal til byzone. Klagen vedrørende dette punkt kan således ikke imødekommes. Planlovens 16 Efter lovens 16, stk. 3, skal der i redegørelsen til lokalplanforslag for bebyggelse og anlæg i kystnærhedszonen oplyses om den visuelle påvirkning af omgivelserne. I lovforslagets bemærkninger til denne bestemmelse er bl.a. anført: Når der i henhold til bestemmelserne i 16 skal redegøres for den visuelle påvirkning af omgivelserne, skal lokalplanforslagets redegørelse oplyse om projektets visuelle påvirkning af kystlandskabet, så det er muligt at vurdere forslaget i henhold til det overordnede formål at sikre kystområdernes landskabelige karakter. Oplysning om den visuelle påvirkning af kystlandskabet bør normalt ske ved en visuel gengivelse af kystområdet med det påtænkte byggeri/anlæg. Formen og karakteren af oplysningerne må afhænge af lokaliseringen af lokalplanområdet, områdets karakter og tilknytning til kystlandskabet og hvilket anlæg, der er tale om. Det medfører som hovedregel større krav til oplysningerne, jo tættere lokalplanområdets tilknytning til vandet eller havneområdet er. Kravet om oplysning om den visuelle påvirkning af omgivelserne vil dog i en række tilfælde være opfyldt, ved at det i redegørelsen dokumenteres, at bebyggelsen/anlægget ikke har visuel påvirkning af kystlandskabet.

8 8 Bestemmelsen er ifølge lovbemærkningerne indsat i planloven af hensyn til offentlighedens mulighed for at vurdere et lokalplanforslag i et kystnært område, således at offentligheden får bedre mulighed for at deltage i debatten om kystlandskabets anvendelse. Bestemmelsen må derfor betragtes som en væsentlig tilblivelsesforskrift. I kommuneplantillægget er der på side 15 redegjort for den samlede bebyggelses indvirken på kystlandskabet. Heraf fremgår, at man frem for at planlægge for en traditionel afgrænsning af den nye bydel imod syd med en sammenhængende bebyggelsesfront planlægger adskilte bebyggelser med landskabskiler imellem, således at der bl.a. skabes en visuel kontakt til vandet. Kommuneplantillægget indeholder illustrationsplaner af selve bebyggelsen, herunder 1. etapen ved Klakring. Denne illustrationsplan er også vist i lokalplanen på side 9. Det er i kommuneplantillægget (side 21 og 23) anført, at der i de efterfølgende lokalplaner skal redegøres for den enkelte bebyggelses indvirkning på kystlandskabet. I redegørelsen til lokalplanen er der (side 10) imidlertid alene henvist til redegørelsen på side 15 i kommuneplantillægget og anført, at denne redegørelse primært omfatter den yderste frontbebyggelses påvirkning af kysten, samt at lokalplanen ligger bag ved denne frontbebyggelse på et let skrånende terræn, og at det derfor vurderes, at lokalplanen hverken visuelt eller funktionelt vil have nogen nævneværdig indflydelse på kystlandskabet. Der er i dag ikke nogen frontbebyggelse ud for lokalplanområdet. Det er uvist om, og i givet fald hvornår, der kommer en bebyggelse foran lokalplanens område ud mod vandet. Hele byudviklingsområdet, herunder lokalplanområdet ligger på et let skrånende terræn i et uberørt område, der falder fra nord mod syd ud mod kysten. Efter nævnets vurdering vil bebyggelsen i lokalplanområdet derfor medføre en væsentlig påvirkning af kystlandskabet, uanset at lokalplanområdet ligger ca. 750 m fra kysten, og at bebyggelsen i lokalplanområdet nærmest kysten kun må opføres i maksimalt 1 etage. Nævnet er således ikke enig med kommunen i, at lokalplanen hverken visuelt eller funktionelt vil kunne have nogen nævneværdig indflydelse på kystlandskabet. Efter nævnets opfattelse burde der derfor særskilt være redegjort nærmere for den vedtagne lokalplans visuelle indvirkning på kystlandskabet, og henvisningen til beskrivelserne i kommuneplanen kan ikke opfylde planlovens krav om en visuel beskrivelse i lokalplanen. Nævnet er på

9 9 den baggrund af den opfattelse, at der er tale om en mangelfuld og misvisende redegørelse. Da bestemmelsen i 16, stk. 3, må betragtes som en væsentlig tilblivelsesforskrift, finder Naturklagenævnet efter en samlet konkret vurdering, hvor der bl.a. lægges vægt på, at bebyggelsen sker på et let skrånende terræn i et uberørt område hvor udsigten til yderligere bebyggelse mod kysten er ganske uvis -, at overtrædelsen af lovbestemmelsen må medføre ugyldighed. Juelsminde Kommunes lokalplan nr. 01.B19.01, endelig vedtaget 27. marts 2003 ophæves derfor som værende ugyldig. På Naturklagenævnets vegne Tom Galsøe fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.

10 10