Høring af vejledning til godkendelsesbekendtgørelsen

Transkript

1 9. september 2016 MOLO/HEHU DI Miljøstyrelsen, Erhverv Strandgade København K Sendt med til erhverv@mst.dk Høring af vejledning til godkendelsesbekendtgørelsen DI har modtaget høringsudkastet til vejledningen til bekendtgørelsen om miljøgodkendelser i høring. Vi takker for det og bidrager her med nogle bemærkninger, som vi håber, Styrelsen kan indarbejde i udkastet. Anledningen til at udsende et nyt udkast til vejledning har været den nye digitale løsning. DI vil imidlertid gerne kvittere for, at Styrelsen også har fundet ressourcer til at foretage en generel gennemlæsning og opretning af vejledningen. Der er indsat mange rettelser, som vi oplever er genereret ud fra noget tids empiri omkring det nye system og bekendtgørelsen i sin nuværende skikkelse. Rettelserne følger op på flere af de diskussioner, som DI har haft med Styrelsen om emnerne i vejledningen. Vi har følgende bemærkninger, som vi håber Styrelsen vil følge op på. Til afsnit DI mener, at forhåndsdialog skal bekrives som det, det er, nemlig en konsekvens af de almindelige forvaltningsretslige principper om oplysningspligt og ikke en ny og særlig ydelse fra myndighederne. Tekstforslag: "Det er miljømyndighedens pligt at oplyse og vejlede om de gældende regler. Derfor kan du gå i dialog med dem om omfanget og indholdet i din ansøgning i din forberedelsesfase." Til afsnit om fastsættelse af vilkår Vi er overordnet af den opfattelse, at der kun bør stilles vilkår om forhold, der har væsentlig betydning på virksomhedens miljøforhold. De skal hver være konkret begrundet. Vi støtter styrelsens forslag om fremover at supplere vejledningsteksten med konkrete eksempler på god praksis, baseret på miljømyndighedernes og virksomhedernes egne erfaringer, herunder eksempler på brugbare vilkår og ikke brugbare vilkår. Vi har i et selvstændigt dokument fremsendt eksempler på vilkår, herunder uhensigtsmæssige og/overflødige vilkår, der kan være med til at understøtte og forbedre Side 1 af 8

2 godkendelsesvejledningen yderligere. Det ville også være ønskeligt, at afsnittet om vilkårsfastsættelse adresserer: vilkår om årlige indberetninger, herunder hvilke oplysninger, det er rimeligt at efterspørge under hensyntagen til virksom hederne ressourceforbrug og formålet med indberetningerne. vilkår om anmeldelser af ændringer på virksomheden og at de ikke må forhindre virksomheden i den daglige drift. Det bør præciseres, at standardvilkår ikke bør bruges på andre end de virksomheder de er tiltænkt. Som eksempel kan nævnes vilkår om haveaffald for affaldsbehandlere anvendt på en industrivirksomhed. Specifikt vedrørende den nye tekst under fastsættelse af støjvilkår, er vi af den opfattelse at man strækker den konkret begrundede Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 27. september 2013 (j.nr. NMK ) forlangt. Til afsnit På side 63 øverst står der, at der ved godkendelse/revision alene skal ses på kapaciteten af anlægget. Det vil i en del tilfælde være en for simpel måde at gå til størrelsesproblemstillingen. Denne tilgang vil beskrive den potentielle miljøbelastning, hvis anlægget udnyttes fuldt ud. Det er i dag langt fra sikkert, at eksisterende anlæg udnyttes fuldt ud i forbindelse med omlagte produktionsflows m.v. i virksomhederne. Produktionen kan være omlagt før, at en revision af en miljøgodkendelse skal ske. Det er derfor relevant at se på, hvad den faktiske produktion er på anlægget set i relation til den maksimale kapacitet. Derefter kan man arbejde med vilkår om, at opskalering af produktion som jo vil være en driftsmæssig ændring skal anmeldes, og at nye vilkår da skal overvejes. Det svarer til, at man alligevel skal anmelde ændringer i produktionen m.v. I forbindelse med de tidligere diskussioner om muligheden for at anvende rummelige miljøgodkendelser har det netop været en diskussion om, hvorvidt man kunne beregne en acceptabel ramme for miljøpåvirkning, som virksomheden kan anvende. Den tekst, der findes i afsnit 5.10 om rummelige godkendelser tager netop fat i planlagt opskalering af produktion/anlæg. Styrelsen kan overveje at foretage en sammenskrivning af disse to afsnit. Det må i sidste ende være virksomheden selv, der står på mål for, hvilken en størrelse aktivitet, de vil have godkendt, uagtet om de fylder deres anlæg rationelt ud eller ej. Side 63 står der nederst, at "Forureningen fra den nye aktivitet kan f.eks. ikke rummes inden for miljøgodkendelsen, hvis affaldsmængden øges. Her finder vi, at det er relativt indholdsløst at åbne en miljøgodkendelse, når affaldsmængden øges. Affaldsbekendtgørelsens regler og de øvrige affaldsregler fastlægger de specifikke regler på affaldsområdet for virksomheden. Der bør her i stedet henvises til "lex specialis". Det bør overvejes, om et vilkår om en evt. øget affaldsopbevaringskapacitet kan håndteres med

3 et 41 påbud i stedet. Opbevaring af affaldet er i sig selv ikke en forurenende aktivitet, når de opbevares korrekt. Side 64 står der: "Vær opmærksom på, at miljøbeskyttelsesloven ikke indeholder nogen nedre grænse for den forureningsforøgelse, som kan begrunde en godkendelsespligt". Når denne tekst står alene, som den gør, så kan den være hjemmel for, at der kan sagsbehandles på selv meget små ændringer. Det betyder, at vi må bede om, at teksten udvides med, at der skal være et væsentligheds- og proportionalitetshensyn. Afsnit om hovedaktivitet og biaktivitet I udkastet til revideret godkendelsesvejledningsafsnit om biaktiviteter behandles alene biaktivitetsgodkendelse i forbindelse med opstart af virksomhed. I henhold til godkendelsesbekendtgørelsens 3, stk. 3, 2. pkt., er forurenende biaktiviteter på en listevirksomhed, som ikke er optaget på listerne i bilag 1 og 2, godkendelsespligtige. Det er ikke anført, at aktiviteten skal være teknisk eller forureningsmæssigt forbundet med de aktiviteter, der gør, at virksomheden er godkendelsespligtig, som det fremgår af 1. pkt. af stk. 3. Bestemmelsen resulterer i, at der f.eks. ved udvidelser i form af selvstændige aktiviteter på en større virksomhed (som f.eks. Københavns Lufthavn, der har mange forskelligrettede aktiviteter og mange aktører) vil være krav om en selvstændig miljøgodkendelse af en aktivitet, der måske er potentielt forurenende, men som ikke uden for lufthavnens område ville være godkendelsespligtig. Således er der i lufthavnen selvstændige miljøgodkendelser på bl.a. følgende aktiviteter: brandøvelsesplads, brandstationer, redningshavn, de icing platform, hangaraktiviteter, der ikke er at anse som maskin-, auto- eller snedkerværksted. De nævnte aktiviteter relaterer sig til den godkendelsespligtige aktivitet lufthavnsdrift, men aktiviteterne udføres selvstændigt og ofte af tredjemand (lejere i lufthavnen), der i den forbindelse bliver ansvarlige for at indhente selvstændig miljøgodkendelse for at drive deres virksomhed, hvor de med samme type virksomhed uden for lufthavnen ikke skulle have en miljøgodkendelse. Hertil kommer som et andet konkret eksempel i forhold til biaktiviteter, at der i autoværkstedsbekendtgørelsen er anført, at anmeldeordning mv. i bekendtgørelsen, der er til for at lette processen, ikke kan anvendes, hvis der er tale om et autoværksted, som er en biaktivitet på en godkendelsespligtig virksomhed. Dette har eksempelvis i Københavns Lufthavn betydet en selvstændig miljøgodkendelsesproces på 4 måneder for et nyt autoværksted, der uden for lufthavnen blot kunne have anvendt reglerne i bekendtgørelsen. Ovenstående resulterer i dels administrative byrder for virksomhederne, der ikke giver "mere miljø", og dels kan det resultere i konkurrenceforvridning, at nogle virksomheder

4 skal have godkendelse til visse aktiviteter med dertil hørende vilkår mv., mens andre ikke skal. DI foreslår derfor, at der som minimum indføres krav om en væsentlighedsvurdering af forureningsrisikoen af den selvstændige aktivitet for at udløse krav om miljøgodkendelse for biaktiviteter. Endvidere bør det ved en revurdering overvejes, om virksomhedens udvikling i et historisk perspektiv betyder, at aktiviteter, som før har været betydende og har været registreret som biaktiviteter ikke mere er væsentlige og derfor med fordel kan tages ud af en miljøgodkendelse eller nedskaleres i indsats og reguleres med 41 (subsidiært 42). Det bør således overvejes, hvad der har overlevet den historiske udvikling af virksomheden og vurderes, hvad der er relevant, væsentligt og nødvendigt i dag. Afsnit om salg og opsplitning Det er vigtigt, at teksten får indarbejdet mere om, hvem der er ansvarlig og hvilke aftaler, der bør være mellem ejendomsejer, udlejer, lejer og driftsherre. De følgende bemærkninger kommer ud af en tekstnær læsning af godkendelsesbekendtgørelsen. Der peges på et par problemer med entydigheden i fastlæggelsen og afgrænsning af ansvar. Styrelsen kan overveje, om det er problemstillinger, som kræver en regelændring, eller om det kan håndteres gennem vejledningen. Listevirksomhed må ikke anlægges eller påbegyndes, før der er meddelt godkendelse heraf, jf. miljøbeskyttelseslovens 33, stk. 1. GKBEK 3, stk. 1. Listevirksomhed er: De virksomheder, anlæg, aktiviteter og indretninger, der er optaget på listerne i bilag 1 og 2. GKBEK 2, punkt 1. Det er væsentligt, at disse definitioner er specifikke og entydige, således at en virksomhed selv kan fastlægge, hvordan den er omfattet af reglerne. Det betyder, at virksomhedens økonomisk-juridiske afdeling skal kunne have mulighed for at kortlægge, hvilke regler virksomheden er omfattet af, hvordan ansvaret er fordelt og dermed, hvilket ansvar og risici der skal afdækkes i virksomhedens finansielle rapporter. Hvordan er disse virksomheder, anlæg, aktiviteter og indretninger så defineret? I bilag 2 i godkendelsesbekendtgørelsen benyttes flere forskellige begreber, som imidlertid ikke er entydige for at kunne fastlægge den præcise virksomhedsidentifikation og ansvarshavende. I A201 - A209 anvendes begreberne "virksomhed" (normalt en juridisk enhed/identitet), "anlæg" (normalt en fysisk enhed/identitet), "forarbejdning af..." (en aktivitet) og

5 "Jernværker (råjern), stålværker og stålvalseværker", som er en specifik anlægstype med en forventet aktivitet. MBL 33 anvender alene begreberne "Virksomheder, anlæg eller indretninger" (og altså ikke "aktiviteter") uden at fastlægge disse nærmere eller angive direkte med hvilket formål, der skelnes mellem "virksomheder", "anlæg" og "indretninger". Det er et spørgsmål om, hvorvidt eller hvordan det, som i bilag 2 angives som en "aktivitet" (A207), falder ind under lovens begreber. For begrebet "virksomhed" bør man anvende den specifikke identifikation med CVRnummer og P-nummer. Her er det muligt at identificere den ansvarlige enhed. For begrebet "anlæg" bliver sagen todelt: Hvis et "anlæg" skal godkendes, kan der dels være en ejer af anlægget og dels en lejer af anlægget. Vejledningsmaterialet på MST's hjemmedie introducerer et nyt begreb "driftsherre", som ikke optræder i loven eller bekendtgørelsen. Det er altså ikke entydigt, hvem der skal have en godkendelse og forvalte ansvaret for denne godkendelse. En vis juridisk logik med udgangspunkt i DI s erhvervsjuridiske afdeling tilsiger, at både ejer og lejer af et anlæg skal have en godkendelse. Det giver imidlertid et delt ansvar, hvilket er uhensigtsmæssigt. Når der med bekendtgørelsen og vejledningen opstår denne slags tvivlspørgsmål, kan det være fordelagtigt, at vejledningen peger på, at der bør foreligge et privatretsligt sæt af aftaler, som fordeler ansvaret omkring drift og indretning samt finansiering af nødvendige miljøtiltag på et virksomhedsanlæg, afhængigt af ejerskabet og driftsansvaret. For begrebet "aktivitet" gør det sig gældende, at "aktiviteten" ikke i sig selv kan søge om en godkendelse. Man kan godt forestille sig, at der må stå en juridisk person bag en aktivitet, men det står der ikke noget om. Der bør i stedet stå noget om, at "virksomheden, som udfører "aktivitet X", skal have en meddelt godkendelse af aktiviteten. Begrebet "indretning" virker i bekendtgørelsen som sproglig dobbeltkonfekt, idet det næppe tilføjer nye installationer. Med mindre der er tale om anlæg specielt indrettet til en særlig aktivitet og så er der jo stadig tale om et "anlæg", tidligere nævnt i bekendtgørelsen. Da det ifølge GKBEK 2, punkt 1, er både de virksomheder, de anlæg, de aktiviteter og de indretninger, som er på listen i bilagene, der skal godkendes, så vil det betyde, at i situationen, hvor en virksomhed lejer sig ind på et anlæg, så bør det både være anlægget, der er ejet af udlejer, samt aktiviteten, der er drevet af lejer, som skal godkendes. En tilsvarende situation vil indtræde, hvor der er tale om et leasingarrangement. - Denne opfattelse efter reglernes tekst svarer næppe til den generelle praksis i dag i miljøforvaltningerne baseret på sædvanen. På den anden side oplever vi i DI imidlertid på den anden side, at f.eks. Danfoss på sit anlæg i Nordborg af Sønderborg kommune er

6 blevet pålagt en samlet miljøgodkendelse for hele industrianlægget. Miljøgodkendelsen skal dække for alle de virksomheder, som lejer sig ind på området. - Disse bemærkninger kredser om spørgsmålet Hvem har ansvaret for at overholde vilkår og godkendelsesregler? Da der i regelsættet er tale om både "virksomheder", "anlæg", "aktiviteter" og "indretninger" viser det ovennævnte eksempel og betragtning, at det er nødvendigt at fastlægge, hvem der er den ansvarlige i enhver situation. Dette forhold vil også være nødvendigt af fastlægge ved symbiosesamarbejder, hvor industrianlæg kobles sammen på tværs af matrikelskel. En ejer kan udleje dele af sin miljøgodkendte kapacitet på et anlæg til tredjepart. Dog vil det vel altid være den, som har miljøgodkendelsen fra myndigheden, som er ansvarlig over for myndigheden. Parterne kan indgå en privatretsligt aftale om en intern ansvarsfordeling, hvor udlejer kan søge regres hos lejer, hvis fejlen ligger hos denne. Alternativt skal den udlejede kapacitet tages ud af miljøgodkendelsen hos udlejer (hvilken procedure skal iagttages for dette?) og lægges over i en ny godkendelse hos lejer, hvis denne falder inden for størrelsesafgrænsningen af godkendelsespligten. Sammenhængende anlæg Ovennævnte forhold kan støde mod den fysiske og funktionelle afgrænsning af anlæg, som deles af udlejer og lejer; 3, stk. 3. i godkendelsesbekendtgørelsen foreskriver en miljøgodkendelsespligt for sammenhængende anlæg. F.eks. udsugnings- og ventilationsanlæg, fælles affalds- og restproduktoplag, parkeringspladser o.lign. Flere sager for tiden om støj i forbindelse med til- og frakørsel af varer og produkter samt medarbejdere viser, at dette er et emne, som interesserer miljømyndighederne. Imidlertid kan det være uhyre vanskeligt i praksis at dele denne aktivitet op. Fremadrettet bør Styrelsen overveje, hvordan ressourcesymbioser kan realiseres mellem enkelte virksomheder, hvor f.eks. bare den ene er godkendelsespligtig. Ved en symbiose vil der ofte kunne blive skabt en fysisk (rør-)forbindelse mellem et eller flere anlæg. Den situation synes ikke at være beskrevet i vejledningen. Afsnit om godkendelsespligtens udstrækning og begrebet teknisk og forureningsmæssigt forbundet (nyt) Det bifaldes, at der indføjes et afsnit om teknisk og forureningsmæssigt forbundet og om proportionalitet. Flere konkrete og simple anvisninger til, hvordan teknisk og forureningsmæssig forbundet skal opfattes, vil efter vores opfattelse understøtte og forbedre godkendelsesvejledningen yderligere. I bilaget til dette høringssvar er angivet enkelte eksempler og konkrete forslag til tilføjelser og ændringer af vejledningsteksten på dette punkt. Afsnit 5.5 om partshøring og offentliggørelse Her bør der være en mere uddybende vejledning til myndighederne om, hvad der bør kunne udtages af høringer. Der bør henvises udførligt til anden forvaltningsret om disse

7 forhold. Vi kan af høringsudgaven ikke se, hvilke regler, teksten i afsnit 5.5 "linker" til. Der bør endvidere være en beskrivelse af og henvisning til reglerne, som hjemler, at visse oplysninger kan undtages fra offentliggørelsen f.eks. visse forretningsfølsomme oplysninger. Myndigheden bør være opmærksom på, at visse faglige oplysninger om anlægget for personer med brancheindsigt kan være økonomisk følsomme ifht. vurdering af udbud af varer, der skal produceres og deres prisfastsættelse. Afsnit 5.14 indeholder en beskrivelse af en del af disse hensyn, og Styrelsen kan overveje at foretage en sammenskrivning. Afsnit om basistilstandsrapport Vi foreslår, at afsnittet om basistilstandsrapport udbygges med konkrete anvisninger for at lette sagsgangen, ensartetheden og for at fastholde det fokus, som IE-direktivet foreskriver. I bilaget til dette høringssvar er angivet en række konkrete forslag til tilføjelser og ændringer af vejledningsteksten. Endelig støtter vi Miljøstyrelsens forslag om fremover at supplere vejledningsteksten med konkrete eksempler på god praksis, baseret på miljømyndighedernes og virksomhedernes egne erfaringer. I relation til vilkårsfastsættelse er vi overordnet af den opfattelse, at der kun bør stilles vilkår om forhold, der har væsentlig betydning på virksomhedens miljøforhold. Vi har i et selvstændigt dokument fremsendt eksempler på vilkår, herunder uhensigtsmæssige og/overflødige vilkår, der kan være med til at understøtte og forbedre godkendelsesvejledningen yderligere. DI står gerne til rådighed for en uddybende diskussion af de ovennævnte punkter samt af, hvilke løsninger der kan arbejdes videre med. Med venlig hilsen Morten Løber og Helle Husum Chefkonsulent(er)

8 Bilag 1 Niras bemærkninger af 30. august 2016 til høringen af udkast til revideret godkendelsesvejledning