Oplæg til evaluering af den grønne afgiftspakke fra 1995

Transkript

1 Oplæg til evaluering af den grønne afgiftspakke fra 1995 udarbejdet for Energistyrelsen af Peter Helby seniorforsker Institutionen för miljö- och energisystem Lunds universitet København, september 1996

2 2 1. Forord. Dette oplæg er udarbejdet i første halvår 1996 efter kontrakt mellem Energistyrelsen og forfatteren. Arbejdet er udført uafhængigt af forfatterens ansættelse på Lunds universitet, hvor Institutionen för miljö- och energisystem har bevilget frihed i fornøden udstrækning. Oplæggets indhold er udtryk for forfatterens standpunkt, som kan afvige fra Energistyrelsens. Forfatteren kan alene redegøre for egne opfattelser. Henvendelser vedrørende myndighedernes planlægning af evalueringen bedes rettet til Energistyrelsen. Under arbejdet har forfatteren modtaget betydelig faglig støtte fra Energistyrelsen, hvor mange medarbejdere har bidraget med synspunkter og engageret sig i diskussioner. Dette stimulerende arbejdsmiljø har været til stor glæde for forfatteren. Peter Helby Tlf ; fax Postboks 2261, 1025 København K. Eller i Lund: Tlf ; fax IMES, Gerdagatan 13, S Lund Kontakt til Energistyrelsen i denne sag: Fuldmægtig Knud Skadborg Energistyrelsens 16. kontor Tlf Amaliegade 44, 1256 København K

3 3 2. Sammenfatning. I 1995 vedtog Folketinget en lovpakke som skal reducere erhvervslivets bidrag til den danske CO 2 -udledning. 1 I den forbindelse, og senere i Energi 21, blev der lovet en evaluering i Dette oplæg er et forslag til, hvilke problemstillinger denne evaluering bør fokusere på, og hvordan en række konkrete arbejdsopgaver kan struktureres og detailbeskrives. Energipolitisk baner pakken nye veje. Erhvervspolitisk udtrykker den en vanskelig balancegang. I offentligheden er den kontroversiel. I udlandet følges den med betydelig interesse. På den baggrund anbefales en relativt dybtgående evaluering, som både opgør resultater, analyserer problemer, og peger på udviklingsmuligheder. Der lægges især vægt på en grundig evaluering af indsatsen over for erhverv med energiintensive processer. Det er på dette område, der er flest fornyelser i virkemidlerne, størst usikkerhed om resultaterne, og mest frygt for skadevirkninger. Der lægges op til en faglig prioritering af følgende problemstillinger: - opgørelse af CO 2 -resultat og samfundsøkonomiske omkostninger ved de forskellige virkemidler, - vurdering af om virkemidlerne har tilstrækkelig bredde, eller satser for selektivt på bestemte tilgange til energibesparelse, - vurdering af om der opnås tilstrækkeligt langsigtede og dynamiske effekter, - vurdering af hvor godt virkemidlerne er tilpasset markedets funktion og det interne beslutningsrationale i virksomhederne, - analyse af virkningerne på konkurrenceevnen, især set fra de enkelte virksomheders og branchers synspunkt, - sammenligning af de forskellige virkemidlers samfundsøkonomiske omkostningseffektivitet. Arbejdet foreslås disponeret omkring tre indsatsområder: - virksomheder der kun har rumvarme og lette processer - industrivirksomheder med tunge processer - væksthusgartnerier Med denne disponering opnås en problemorienteret tilgang, hvis primære fokus ikke er de enkelte virkemidler, men de enkelte erhverv som ønskes påvirket. Oplægget er fokuseret på CO 2 -politikken og på de "store" virkemidler. Således lægges der ikke op til en evaluering af SO 2 -indsatsen på nuværende tidspunkt. 1. Gennemgang af den samlede pakke findes i bemærkningerne til L209, fremsat 6. april En oversigt findes også i: Regeringen: Erhvervene og energien, Finansministeriet, april 1995, samt i en tilsvarende engelsksproget oversigt: Energy Tax on Industry in Denmark, Ministry of Finance, December 1995.

4 4 3. Indholdsfortegnelse. 1. Forord Sammenfatning Indholdsfortegnelse Den kommende beslutningssituation Energi EU-rammebetingelser Tunge processer Investeringstilskud Centrale problemstillinger Fagligt udgangspunkt CO 2 -resultatet CO 2 -resultatets udstrækning i tid Virkemidlernes kvalitet Indsatsens bredde i forhold til sparemulighederne Virkemidlernes dynamiske effekter Administrativ styring versus markedsstyring Overensstemmelse med virksomhedernes beslutningsrationalitet Omkostninger Hvad omfatter de samfundsmæssige omkostninger? Afgiftsdifferentiering Investeringstilskud Vurdering af free rider effektens betydning Omkostninger ved aftaler Konkurrenceevnen Bivirkninger af tilbageførslen Strukturering og prioritering Opdeling på indsatsområder Prioritering af indsatsområder og problemstillinger Strukturen i evalueringen af det enkelte indsatsområde Metodisk og statistisk grundlag Ajourføring af pakkens beregningsforudsætninger Problemstilling Opgaven Gennemførelse Udvikling af normer til vurdering af investeringstilskud Problemstilling Opgaven Gennemførelse Etablering af statistisk grundlag vedrørende investeringstilskud Problemstilling Opgaven Gennemførelse

5 8. Energilette processer og rumvarme Virksomhedernes reaktion på pakken Problemstilling Opgaven Gennemførelse Differentiering af afgifterne mellem let proces og rumvarme Problemstilling Opgaven Gennemførelse Tilskud til individuelle investeringsprojekter Problemstilling Opgaven Gennemførelse Samlet vurdering af indsatsen over for virksomheder uden tunge processer Problemstilling Opgaven Gennemførelse Industri med tunge processer Proceslisten Problemstilling Opgaven Gennemførelse Afgiftsniveauet Problemstilling Opgaven Gennemførelse Aftalekonceptets implementering og resultater Problemstilling Opgavens dele Virksomhedsundersøgelsen generel vurdering af CO 2 -resultat og samfundsmæssige omkostninger ved aftaleforanstaltninger uden tilskud Gennemførelse Sammenligning af afgifter og aftaler som virkemidler til teknologisk fornyelse af tunge processer Problemstilling Opgaven Gennemførelse Virkemidler i forhold til det byggeindustrielle kompleks Problemstilling Opgaven Gennemførelse Udviklingen i energiforbruget til tunge industrielle processer Problemstilling Opgaven Gennemførelse

6 9.7. Samlet vurdering af indsatsen over for industrivirksomheder med tunge processer Problemstilling Opgaven Gennemførelse Væksthusgartnerierne De nuværende virkemidler, set i lyset af fælles CO 2 -afgifter i EU, og af kravene til en økonomisk bæredygtig struktur i erhvervet Problemstilling Opgaven Gennemførelse Samlet vurdering af indsatsen over for væksthusgartnerierne Opgaven Gennemførelse Tværgående emner Standardløsninger Problemstilling Opgaven Gennemførelse Tilbageførsel af afgifter til erhvervslivet Problemstilling Opgaven Gennemførelse Sammenfatning og konklusion Opgaven Gennemførelse Fremlæggelse af evalueringens resultater Rapportering af de enkelte opgaver Slutrapport Supplerende fremlæggelse Problemstilling Opgaven Gennemførelse Bilag: Oversigt over resurse-forbrug til de enkelte opgaver Bilag: Oversigt over afleveringsfrister for de enkelte opgaver Bilag: Pakkens bredde i forhold til erhvervslivets muligheder for energieffektivisering

7 7 4. Den kommende beslutningssituation. En evaluering har normalt sin plads i en beslutningscyklus, som illustreret i denne figur: beslutning evaluering implementering Også den aktuelle evaluering indgår i en sådan cyklus. Den er ikke blot en opfølgning på beslutninger taget i 1995, men lige så vel et input til en ny beslutningssituation i For at have bedst mulig værdi som input må evalueringen tilrettelægges ud fra en forståelse af den kommende beslutningssituation, og ud fra en vurdering af hvilken viden der vil kunne nyttiggøres i denne situation. Dagsordenen for en revision i 1998 bestemmes ikke blot af de opnåede resultater, men også af den almene politiske og økonomiske situation, hvori energipolitikken skal fungere. Dagsordenen vil blive præget af, om andre lande viser tendens til at følge samme energipolitiske spor som Danmark, om det går godt eller skidt for dansk økonomi, og af den parlamentariske situation efter et folketingsvalg. Evalueringen bør tilrettelægges, så den kan nyttiggøres uanset hvordan disse forhold udvikler sig. Derfor er det vigtigt, at evalueringen ikke blot vurderer det opnåede resultat, men også diskuterer den måde resultatet er opnået, og bidrager til overvejelse af alternativer og udviklingsmuligheder Energi 21. Regeringen beskriver i Energi 21 evalueringsopgaven i følgende beslutningsmæssige sammenhæng: "Målsætningen for den grønne afgiftspakke var, at erhvervslivet skulle bidrage til en nedsættelse af de samlede CO 2 -udledninger med ca. 4% i år 2005 i forhold til udledningerne i Det indgik endvidere i grundlaget for vedtagelsen, at der i 1998 gennemføres en evaluering af pakkens virkemidler i forhold til målet. Hvis det viser sig, at målsætningen ikke kan opfyldes, vil regeringen træffe beslutning om de nødvendige virkemidler. Dette skal ske under hensyntagen til erhvervslivets

8 8 konkurrenceevne" 2 For at fungere i denne sammenhæng, må evalueringen omfatte følgende: - en vurdering af, om målsætningen vil blive opfyldt. - en vurdering af, om pakkens virkemidler er omkostningseffektive i forhold til målet. - en vurdering af, om der sker uhensigtsmæssige belastninger af erhvervslivets konkurrenceevne. - en vurdering af, om de hidtidige erfaringer giver grundlag for revision af virkemidlerne. Fra et fagligt standpunkt forekommer den fastsatte evalueringsfrist at være lovlig kort, dersom alle ambitioner med evalueringen skal opfyldes. Især må det fremhæves at evalueringen kun kan bygge på data for 1996 og 1997 og derfor ikke vil kunne give noget endeligt svar vedrørende pakkens CO 2 -virkning. Evalueringen bør dog kunne forbedre de skøn der lå til grund for pakkens gennemførelse. En evaluering foretaget alene på grundlag af data for 1996 vil være fagligt utilfredsstillende. For at få 1997 med i datagrundlaget må det anbefales, at evalueringen først afsluttes i efteråret 1998, og at revision af pakken dermed henlægges til Da der forventes folketingsvalg i 1998, forekommer det i øvrigt tvivlsomt om en revision faktisk ville kunne gennemføres dette år. Usikkerhed om pakkens kvantitative virkning, hindrer ikke at det frem til 1998 vil være muligt at udføre væsentlige kvalitative evalueringer, f.eks. undersøgelser af pakkens praktiske gennemførelse, af virksomheders reaktioner på pakken, af virkemidlernes hensigtsmæssighed i forhold til målet, af konkurrencemæssige problemer i de enkelte brancher, og af mulige alternativer til pakkens virkemidler EU-rammebetingelser. EU-kommissionen angiver i sin godkendelsesskrivelse 3 en række forudsætninger som er lagt til grund for pakkens godkendelse, og som antageligt vil være ramme- 2. Energi 21. Regeringens energihandlingsplan Miljø- og Energiministeriet, København 1996, s Europa-kommissionen, Generalsekretariatet: Skrivelse af til Danmarks faste repræsentation ved den Europæiske Union, angående statsstøttesag nr. N 459/95, Danmark, j.nr. SG(95) D/11907.

9 betingelser også for fremtidige danske beslutninger. Kommissionen anmoder om en årlig indberetning om refusions- og godtgørelsesordningerne, ændringer af proceslisten 4, og tilskudsordningens anvendelse Tunge processer. Kommissionens godkendelsesforudsætninger vedrører for en stor dels vedkommende de tunge processer, for hvilke det bl.a. forudsættes: - at refusion og godtgørelse af afgifter til energiintensive virksomheder uden aftale, er degressiv, hvilket i kommissionens terminologi betyder: indskrænkes over tid. - at aftaleordningen har en tilsvarende degressiv effekt, derved at de investeringsomkostninger som aftalerne pålægger virksomhederne, stiger i takt med stigningen i CO 2 -afgiften. - at refusion og godtgørelse er en nødvendig "second-best" løsning, for at Danmark kan gå foran med CO 2 -afgift uden alvorligt at skade energitunge erhvervs konkurrenceevne. - at refusion og godtgørelse af CO 2 -afgiften ikke stiller danske virksomheder gunstigere, end konkurrerende virksomheder i andre EU-lande der på egen hånd indfører CO 2 -afgift. - at virksomheder der modtager refusion og godtgørelse af afgift, ikke netto modtager en økonomisk fordel gennem pakken, derved at de får mere tilbageført end de betaler. - at aftalerne forpligter virksomhederne til omfattende investeringer i energieffektivisering, under myndighedernes tætte kontrol. - at de danske myndigheder faktisk kræver tilbagebetaling fra virksomheder der ikke opfylder sine forpligtelser under aftalerne. - at proceslisten revideres årligt, for at tage højde for den seneste udvikling som kunne berettige tilføjelser eller begrænsninger. For at understøtte en beslutningsproces som fører til virkemidler der fortsat kan godkendes i EU, bør evalueringen for de tunge processers vedkommende omfatte følgende: - vurdering af ordningernes degressive karakter, samt analyse af hensigtsmæssige måder at videreføre denne. - vurdering af den konkurrencemæssige nødvendighed og de konkurrencemæssige følger af pakkens virkemidler. - vurdering af om de aftalte investeringer har "omfattende omfang". Dersom EU-kommissionen holder fast ved kravet om, at ordningerne skal være degressive, lægger dette visse bindinger på beslutningssituationen i Det vil i så fald være nødvendigt at revidere ordningerne i en retning, som på den ene eller anden måde indskrænker de begunstigelser, som i øjeblikket gives til tunge processer. Ved evalueringen bør der derfor lægge vægt på at afdække metoder til 9 4. En årlig redegørelse for proceslisten fritagelser og behov for revision af disse, skal også af skatteministeren forelægges Folketinget, jvf. bemærkningerne til lovforslag L209 af 6. april 1995, s. 20.

10 at videreføre den degressive udvikling, uden at bringe konkurrenceevne og beskæftigelse alvorligt i fare Investeringstilskud. Herudover gør EU-kommissionen visse generelle forudsætninger vedrørende tilskudsordningen, bl.a.: - at tilskud alene gives til investeringer som virksomheder ikke ville have gennemført uden støtten, idet tilbagebetalingsperioden er for lang. - at tilskudsordningen respekterer proportionalitetsprincippet, idet støtteprocenten fastsættes under hensyn til de miljømæssige fordele. 10

11 11 5. Centrale problemstillinger Fagligt udgangspunkt. Til grund for pakkens udarbejdelse og vedtagelse lå et omfattende analytisk arbejde fra embedsværket, hvor også styrken og svaghederne ved forskellige virkemidler blev diskuteret. 5 Pakken er på mange punkter et gennemtænkt kompromis mellem den teoretisk set bedste udformning af virkemidlerne, og en række restriktioner som måtte tages i betragtning. Set i dette lys fremtræder pakken som et flot stykke administrativt og politisk håndværk, som har bragt dansk energipolitik et væsentligt skridt fremad. Evalueringen bør imidlertid ikke dvæle ved denne bedrift, men bør fremdrage svaghederne ved pakken og synliggøre de omkostninger, som følger af alle kompromiserne. Der er næppe mange af disse svagheder og omkostninger, som vil være "nye" opdagelser. En del er allerede tydeligt påpeget i embedsmandsrapporten. Andre har givetvis været erkendt af forskellige aktører under pakkens udarbejdelse og vedtagelse. Evalueringen bør imidlertid dels styrke den kollektive hukommelse, så den oprindelige erkendelse af pakkens svagheder og omkostninger opfriskes og udbredes. Dels bør evalueringen udnytte, at der nu foreligger et vedtaget resultat som er under implementering. Nogle problemer kan bedre erkendes og overskues i denne situation, end under det lovforberedende arbejde. Endelig bør evalueringen udnytte de erkendelsesmuligheder, som opstår gennem større distance til sagen. Ved at se på sagen udefra, uden at være belastet af en erindring om pakkens tilblivelse og de mange overvejelser i den forbindelse, kan evalueringen sandsynligvis fremdrage problemer, som ikke eller kun uklart har været erkendt af de administrative og politiske aktører. Evalueringen har et politisk/administrativ udgangspunkt i form af de målsætninger, som er beskrevet i afsnit 4. En evaluering kan imidlertid ikke bygge alene på sådanne målsætninger, men må også have et fagligt udgangspunkt, som indebærer en bestemt forståelse af virkeligheden og mulighederne for at ændre den. Dette oplægs faglige udgangspunkt kan formuleres med følgende teser: 1. Langsigtethed. 5. "Grønne afgifter og erhvervene. Midtvejsrapport fra embedsmandsudvalget om grønne afgifter og erhvervene", Finansministeriet, april 1994.

12 Reduktion af erhvervslivets CO 2 -udledning er en langsigtet opgave. Det er ikke et enkelt årtis udledning af CO 2, som skaber en fare for klimaforandringer, men derimod den akkumulerede udledning gennem mange årtier. Hvis faren for klimaforandringer skal afværges, er der brug for et egentligt kursskifte hvor rige lande som Danmark vedvarende presser deres CO 2 -udledning nedad, således at den år for år bliver mindre, formentlig gennem hele det kommende århundrede. Dette indebærer at forskellige virkemidler ikke nødvendigvis er lige gode, blot fordi de giver samme CO 2 -reduktion i år Virkemidler som kun giver en kortvarig reduktion, men ikke bidrager til et kursskifte, er fra denne faglige synsvinkel i grunden værdiløse, selvom de formelt set bidrager til den politiske målsætning om 20% CO 2 -reduktion i år Omvendt kan virkemidler med en dynamisk langsigtet virkning have en energipolitisk værdi, som betydeligt overstiger deres kortsigtede bidrag til CO 2 -reduktion. 2. Omkostningseffektivitet. Der er grænser for samfundets evne og vilje til at betale for CO 2 -reduktion. For at opnå størst mulig CO 2 -reduktion, må indsatsen derfor tilrettelægges så den er omkostningseffektiv. Omkostningerne kan afhænge væsentligt af hvordan reduktionen gennemføres, og dermed af de valgte virkemidler. Derfor er det en vigtig opgave at pege på omstændigheder som forøger omkostningerne ud over det nødvendige, og at pege på veje til at reducere omkostningerne ved erhvervslivets CO 2 -reduktion. 3. Alsidighed. For at gøre erhvervslivets CO 2 -reduktion omkostningseffektiv, må energipolitikken rette sig alsidigt mod erhvervslivets muligheder for CO 2 -reduktion. I forbindelse med de enkelte produktionsprocesser findes der både teknologiske og organisatoriske løsninger. På virksomhedsniveau kan man både arbejde med procesog produktudvikling. Virksomheder kan motiveres til at anvende mindre energiintensive råvarer. Slutforbrugere kan motiveres til at vælge mindre energiintensive produkter. Man kan fremme generelle strukturomlægninger i erhvervslivet som fører til vækst i de mindre energiintensive brancher fremfor de energiintensive. Dersom det samlede sæt af virkemidler ikke retter sig alsidigt mod disse muligheder, må man forvente at CO 2 -resultaterne bliver dyrere end nødvendigt. 4. Bæredygtighed. En del CO 2 -resultater kan opnås med velkendte tekniske og organisatoriske løsninger og med beskedne modifikationer af processer og produkter. Efterhånden opbruges disse løsninger dog, eller bliver uforholdsmæssigt dyre at videreføre (eksempelvis isolering). På længere sigt er samfundets evne til at gennemføre CO 2 -reduktion derfor afhængig af virkelige nyskabelser, både hvad angår processer og produkter. Indsatsen for CO 2 -reduktion er kun bæredygtig, hvis den frembringer sådanne nyskabelser i samme tempo som den opbruger de velkendte sparemuligheder. Hvis dette ikke sker, vil den på et tidspunkt støde på en mur hvor yderligere resultater er meget vanskelige at opnå eller alt for dyre. 5. Virksomhedsorientering. 12

13 Det er fra virksomhederne, initiativet skal komme til de konkrete energibesparelser. Der findes næppe nogen virkemidler, der kan forbigå dette led. Virkemidlerne fungerer altså kun derved at de formår at påvirke virksomhederne. I en markedsøkonomi er virksomhedernes vigtigste mål normalt at tjene penge. Med dette for øje, anbefales det moderne virksomheder, at de bør have en klart defineret forretningsidé, som indebærer en stærk fokusering af deres opmærksomhed på det de er gode til. Det anbefales også virksomhederne at tage vare på deres fleksibilitet, bl.a. ved at undgå at binde for store resurser i initiativer og investeringer, som ikke er nødvendige for udviklingen af deres kerneområde. Energipolitikkens virkemidler har bedst chance for effekt, hvis de spiller positivt sammen med sådanne grundlæggende principper for moderne erhvervsvirksomhed. Hvis de går på tværs af den rationalitet der er indbygget i virksomhederne i en markedsøkonomi, kan de næppe blive særligt effektive. I de seneste år er det blevet almindeligt, at virksomheder på eget initiativ søger at udvikle sig i "grøn" retning. Dette er ikke udtryk for en nedprioritering af det økonomiske resultat, men for erkendelse af, at netop en "grøn" profil kan være en vigtig forudsætning for at opretholde indtjeningsevnen. Denne tendens indebærer nye muligheder for energipolitikken, som bør udnyttes ved tilrettelæggelsen af virkemidlerne CO 2 -resultatet Til grund for pakkens vedtagelse, lå en prognose over den danske CO 2 -udledning fra 1988 til 2005, som forudsagde en reduktion på 15%. Over for denne prognose stod den nationale målsætning om 20% reduktion. Udgangspunktet var således en 5% manko. 6 Pakken tilsigtede at dække denne manko med følgende foranstaltninger: 7 Afgift på rumvarme -0,8 % Afgift på procesenergi -0,8 % Aftaler og investeringstilskud -1,8 % SO 2 -afgift -1,0 % Brændstofafgift på fly og færger -0,2 % I alt -4,6 % I udgangspunktet var der således omtrentlig overensstemmelse mellem prognose og beslutning. Spørgsmålet er, om der stadig vil være en sådan overensstemmelse i Både 6. "Grønne afgifter og erhvervene. Midtvejsrapport fra embedsmandsudvalget om grønne afgifter og erhvervene", Finansministeriet, april 1994, s "Grønne afgifter og erhvervene. Oplæg til regeringen", Finansministeriet, februar 1995, s "Erhvervene og energien", Regeringen, april 1995, s. 16. Lovforslag L 209, 6. april 1995, s. 13.

14 prognosen og forventningerne til pakkens virkninger bygger på usikre forudsætninger. Prognosens forudsætning er en CO 2 -reduktion i energiforsyningen på 30%, som opnås ved øget effektivitet og et ændret valg af energikilder. Dette giver plads til en stigning i energiforbruget på 10%, uden at CO 2 -målet overtrædes. Nationalproduktet (målt som BFI) forventes imidlertid at stige med 35%. For et holde CO 2 -målet er det således nødvendigt med en reduktion af nationalproduktets energiintensitet svarende til 25%. Heraf forventes 15% at komme "af sig selv", dels (10%) i kraft af en løbende teknisk udvikling, dels (5%) fordi visse former for energianvendelse, bl.a. boligopvarmningen, ikke følger med nationalproduktets vækst. Under disse antagelser tilbagestår således et udækket behov for energibesparelse på 10%. Heraf forventes 5% at blive fremprovokeret udefra gennem en stigende international oliepris. De øvrige 5% dækkes af pakkens incitamenter til energibesparelse i erhvervslivet. Nogle af disse forudsætninger synes allerede at skride. Nationalproduktet vokser hurtigere end forudsat. Oliepriserne viser ikke den forudsatte tendens til stigning. Alene disse faktorer kan let skabe en manko på 5-10%. Pakken er samtidig på visse punkter svækket i sin gennemførelse. Brændstofafgiften på fly og færger er bortfaldet. Lempelserne i CO 2 -afgiften er udbredt til flere "tunge processer" end oprindeligt forudsat. Desuden hersker der betydelig usikkerhed om effekten af pakkens virkemidler. Den største usikkerhed vedrører aftalernes effekt. Der er således behov for en gennemgående justering af de skøn der lå til grund for pakken. Justeringen bør omfatte, både den manko som pakken skulle udfylde, og de resultater som forventes fra pakken. Ganske vist er det ikke på forhånd givet, at en større manko vil føre til ønske om en øget indsats netop i erhvervslivet. Mankoens størrelse vil dog præge den beslutningssituation, hvori evalueringen skal bruges. Hvis mankoen er stor, har beslutningstagerne behov for at vide hvorvidt og hvordan skruen kan strammes på erhvervsområdet uden at det gør alt for ondt. Hvis der ingen manko er, vil beslutningstagerne snarere fokusere på, om pakkens virkemidler kan justeres så de bliver mere fleksible, mindre bureaukratiske og mindre belastende for erhvervslivet. Evalueringen bør indeholde et godt beslutningsgrundlag til begge situationer, men vægtningen af materialet, ikke mindst i sammenfatning og anbefalinger, bør afhænge af hvordan målopfyldelsen ser ud for den samlede CO 2 -politik CO 2 -resultatets udstrækning i tid. Den årlige CO 2 -reduktion som opnås gennem pakkens virkemidler, kan være af kortere eller længere varighed. Den nuværende indsats må ses som del af et langt sejt træk, der kan strække sig over et århundrede. Derfor anvendes her betegnelsen "kortvarige" om resultater med en varighed på 5-10 år, og betegnelsen "langvarige" om resultater med permanent karakter eller i hvert fald væsentlige virknin-

15 ger ud over 10 år. Med denne terminologi passer begrebet kortvarig nogenlunde med perspektivet til år 2005, mens begrebet langvarig dækker perspektivet i Energi 21 og derudover. Investeringstilskuddene må forventes at have relativt kortvarig virkning. De går typisk til forbedring af produktionsudstyr som allerede har en del af sin levetid bag sig. Hvis man antager, at maskiner er i brug år før de udskiftes, og at den energimæssige renovering sker omtrent midt i deres livsforløb, vil tilskuddene eksempelvis kun have effekt i 5-8 år. Investeringstilskud, som gives til særligt energieffektivt nyt udstyr, vil have længere varighed. Det er derfor muligt at sådanne tilskud bør foretrækkes fremfor tilskud til eksisterende anlæg. CO 2 -afgifterne må forventes at have en permanent virkning, da de videreføres på ubestemt tid. Umiddelbart må man dog antage at virkningen kommer senere, end for investeringstilskuddene. Mange virksomheder betaler formentlig i første omgang simpelthen de højere afgifter, og gør først hen ad vejen en indsats for at nedbringe energiforbruget. Dette er en ulempe hvis man fokuserer på hurtige CO 2 - resultater. På længere sigt er denne adfærd formentlig en fordel, fordi besparelsesforanstaltningerne på mere fleksibel måde integreres med andre omlægninger i virksomheden, således at de samfundsmæssige omkostninger ved CO 2 - reduktionen bliver mindre. En særlig effekt ved CO 2 -afgifter er deres mulighed for at fremkalde reaktioner baseret på forventninger. Antageligt reagerer virksomhederne allerede nu, f.eks. i deres investeringer, på det kommende afgiftsniveau som gælder fra år Når virksomhederne ved at afgifterne stiger, er det rationelt at reagere på disse fremtidige forhold, når man foretager langsigtede dispositioner. Man kan fristes til at sige, at virkningen (besparelsen) derved kommer før årsagen (afgifterne). Denne effekt kan man dog kun stole på, hvis virksomhederne føler sig sikre i deres forventninger. Hvis der er politisk usikkerhed om, hvor høje afgifterne virkeligt bliver, vil det ikke i samme grad være rationelt for virksomhederne at foruddiskontere disse afgifter. CO 2 -resultatet afhænger altså ikke kun af den faktiske afgiftsbelastning som man indfører, men også af de forventninger man ad politisk vej formår at fremkalde hos virksomhederne. Denne fremskyndelse af CO 2 -resultatet gennem forventningsbaseret adfærd, kan til en vis grad afveje den forsinkelse som er nævnt ovenfor. Aftalerne har både elementer med kort- og langvarig virkning. De konkrete investeringstiltag som aftales, vil have relativt kortvarig virkning, ligesom investeringstilskud. Etablering af energiledelse, og herunder indkøbspolitik, vil derimod næppe give store kortsigtede resultater, men snarere virke på langt sigt. Til gengæld kan energiledelse blive et af de mest langsigtede virkemidler, hvis virksomheder for alvor tager ideen til sig. Hvis de ikke gør det, vil virkningen hurtigt gå tabt. Evalueringen bør, foruden en kvantitativ beskrivelse af her-og-nu resultaterne, give en kvalitativ redegørelse for de enkelte virkemidlers udstrækning i tid. Evalueringen bør indeholde en diskussion af, hvordan tyngden i indsatsen gradvis kan flyttes fra virkemidler med relativt kortvarig virkning til virkemidler med 15

16 16 langvarig virkning Virkemidlernes kvalitet. Virkemidlernes kvalitet må vurderes i lyset af de langsigtede energipolitiske målsætninger. Spørgsmålet er, hvor godt virkemidlerne er tilrettelagt i forhold til de principielle muligheder og betingelser for at påvirke energieffektiviteten i erhvervslivet. Dette spørgsmål har flere vinkler, og skal behandles under disse rubrikker: - indsatsens bredde i forhold til sparemulighederne, - virkemidlernes dynamiske effekter, - administrativ styring versus markedsstyring, - overensstemmelse med virksomhedernes beslutningsrationalitet Indsatsens bredde i forhold til sparemulighederne. På et mikro-niveau, virksomhedsniveauet, findes en række mulige tilgange til energibesparelse: (a) Produktudvikling, som indebærer at man med et mindre energiforbrug kan skabe produkter der lever op til aftagernes ønsker. Dette kan eventuelt ske i samarbejde med aftagerne, som også kan ændre deres produktspecifikationer. (b) Procesudvikling, som indebærer at man udvikler mindre energikrævende metoder til fremstilling af et givet produkt. (c) Energieffektivisering af de nuværende processer gennem renovering af eksisterende produktionsanlæg. (d) Energieffektivisering af de nuværende processer ved etablering af nye anlæg, enten direkte til udførelse af den pågældende produktion eller til forsyning med energi (kraftvarme). (e) Energieffektivisering af de nuværende processer gennem bedre organisation. (Eksempelvis kan der være tale om bedre koordinering mellem salg og produktion, reduktion af stilstandstider og spild, overflytning af en større del af produktionen til det mest energieffektive udstyr, bedre tilpasning til klimatiske forhold, eller bedre vedligeholdelse.) (f) Energieffektivisering af de nuværende processer gennem bedre kvalitet i arbejdet. (Eksempelvis kan dette være større opmærksomhed omkring energispild, bedre overvågning, mere præcis styring, eller mere omhyggelig vedligeholdelse.) På et meso-niveau, der omfatter relationer mellem virksomheder, findes yderligere tilgange til energibesparelse: (g) Markedsudvikling som fremmer udbredelsen af komponenter og udstyr, der er særligt energieffektive.

17 (h) Omlægning af virksomhedernes input til mindre energiintensive råvarer og halvfabrikata. (i) Forbedring af samspillet mellem leverandører og aftagere, med henblik på at begrænse energiforbruget i forbindelse med transport, omstilling af produktionen, for høje/lave kvalitetskrav, spild m.m. På et makro-niveau, der omfatter den samlede erhvervsstruktur, findes også muligheder for energibesparelse eller CO 2 -reduktion: (j) Drejning af forbrugernes efterspørgsel, og dermed produktionen, i retning af mindre energiintensive ydelser. (k) Indenlandsk relokalisering af produktion til områder med optimale energimæssige betingelser, f.eks. nærhed til fjernvarme eller naturgas, eller for gartneriernes vedkommende placering i de mest solrige dele af landet. (l) Relokalisering af produktion til andre lande med bedre naturforudsætninger for produktionen (eksempelvis sydeuropæiske lande med sol og varme til gartnerierne) eller med overskud af vedvarende energikilder (eksempelvis Island med overskud af billig vandkraft). Når man betragter pakkens enkelte virkemidler er det meget forskelligt, hvor bredt de dækker dette spektrum af muligheder. Lidt forenklet er deres bredde sammenfattet i nedenstående skema. Til sammenligning er anført en kolonne med ikkedifferentierede afgifter. 17 Den grønne pakkes virkemidler Ens- Invest. Andre Energi- Differen- artede tilskud tilskud medarb. Aftaler tierede afgifter (bek. 864) (bek. 864) (bek. 598) (bek. 863) afgifter MIKRO-NIVEAU (a) Produktudvikling x x x (b) Procesudvikling x x x (c) Renovering af eksisterende anlæg beløb over ca kr. xx xx x x beløb under ca kr. xx x x (d) Etablering af nye produktionsanlæg til mere effektiv energiproduktion xx (x) x x til mere effektiv energianvendelse (x) x x x (e) Bedre organisation (x) x x x (f) Bedre arbejdskvalitet (x) (x) x x x MESO-NIVEAU (g) Markedsudvikling x x x (h) Ændrede inputs (x) (x) x (i) Bedre samspil x x MAKRO-NIVEAU (j) Drejning af forbruget (x) x (k) Indenlandsk relokalisering (x) x (l) Udenlandsk relokalisering (x) x x markerer at virkemidlerne er aktive på det pågældende område xx markerer en særligt intensiv aktivitet (x) markerer en særligt begrænset aktivitet

18 18 I skemaet er til sammenligning anført En mere udførlig version af ovenstående skema findes som bilag (afsnit 16.). Skemaet forenkler i nogen grad, hvad der gælder i en åben økonomi. De fleste virkemidlers effektivitet hæmmes således af, at danske virksomheder fungerer på et verdensmarked, hvor kun nogle få lande satser virkeligt kraftigt på energieffektivisering. Dette fører f.eks. til, at danske virksomheder og forbrugere står over for et begrænset udbud af energieffektivt produktionsudstyr og teknologiske løsninger, og at virksomhederne selv har begrænset incitament til udvikling heraf. Den politiske debat forud for pakkens vedtagelse giver ikke indtryk af, at man har været særligt opmærksom på disse forskelle i virkemidlernes bredde. Især når afgifter er sammenlignet med andre virkemidler, har der været tendens til at overse, at de alternative virkemidler savner den bredde i deres virkning som afgifter har. En snæver indsats vil som regel være en dyr indsats. Det er svært at finde nogen rationel grund til at indsatsen er koncentreret så stærkt på område (d), som det faktisk er tilfældet. Der er ingen grund til at tro, at de mest omkostningseffektive muligheder for energieffektivisering skulle findes netop på dette område. Evalueringen bør nøjere analysere, om pakkens kombination af virkemidler er hensigtsmæssig i forhold til det spektrum af indsatsfelter som er beskrevet ovenfor Virkemidlernes dynamiske effekter Set på længere sigt er det ønskeligt at energieffektiviseringen bliver en fremadskridende proces, hvor det ene skridt baner vej for det næste. Produkt- og markedsudvikling er gode eksempler på sådanne dynamiske udviklingsprocesser. Nye produkter skaber et nyt marked, som dels giver impulser til yderligere produktudvikling, dels skaber en indtjening som kan tilføre resurser til denne produktudvikling. Den ene teknologiske fornyelse af et produkt åbner ofte vejen for andre teknologiske fornyelser. I hele denne proces skabes organisationer, som er innovationsorienterede og opbygger kompetence til stadig fornyelse. Noget af indsatsen for energieffektivisering synes at have denne dynamiske karakter. Afgifterne må således forventes at skabe et stærkere fokus på energiforbruget i virksomhederne, og dermed en generel søgen efter veje til energibesparelse, som igen skaber et marked for nye løsninger, og en opbygning af kompetence i mange dele af erhvervslivet. Dynamikken i denne proces kan dog svækkes i takt med at energieffektiviteten forbedres, således at virksomhederne igen bliver tilbøjelige til at se bort fra energiomkostningerne. Dynamikken opretholdes derfor bedst ved en kontinuerlig forhøjelse af afgifterne, så niveauet i det mindste holder takt med den stedfundne effektivisering (indtil energieffektiviteten eventuelt når det ønskede, langsigtet bæredygtige niveau). Tilskud og aftaler kan også have dynamiske effekter, f.eks. hvis man via tilskud fremmer udviklingen af bestemte teknologier, og samtidig via aftaler kræver at

19 disse teknologier anvendes i praksis. Et andet eksempel kan være tilskuddene til ansættelse af energimedarbejdere som kan bidrage til, at virksomhederne opdager at der er penge at tjene på energieffektivisering, og derfor udvikler rutiner og kompetence til at gå videre ad denne vej. I mange tilfælde må man dog tvivle på at tilskuddene virker særligt dynamiske. Tilskud til renovering af eksisterende produktionsanlæg, fremmer en industri og en konsulentbranche som kan levere renoveringsløsninger, men har næppe nogen væsentlig virkning på hverken udbud eller efterspørgsel af nyt energieffektivt produktionsudstyr. Man kan i nogle tilfælde endog frygte, at de tilskudsformer som i øjeblikket dominerer, kan virke konserverende på erhvervslivet. Ved at give tilskud til investeringer i renovering og kraftvarme øger man den kapital, som er bundet i eksisterende energiintensive anlæg, og dermed skaber man økonomiske barrierer for en senere afvikling, relokalisering eller grundlæggende fornyelse af disse anlæg. Tilskud til industriel kraftvarme kan være en sovepude for virksomhederne, som får billig varme og derfor ikke behøver spare. Evalueringen bør analysere, om pakkens virkemidler har konserverende virkninger der kan hæmme den langsigtede udvikling mod energieffektivitet, om der er dynamiske aspekter ved virkemidlerne som kan styrkes, samt endelig hvordan pakkens samlede virkninger kan forskydes fra det konserverende til det dynamiske Administrativ styring versus markedsstyring. Dynamikken i den danske energisektors udvikling udspringer i høj grad fra den politiske sfære, fra samspillet mellem politikere, folkelige bevægelser, forskere og centraladministration. Markedskræfter alene kunne ikke have skabt denne udvikling, selvom de på visse tidspunkter og områder har vist stor dynamik. Markedskræfternes dynamik var f.eks. tydelig under den energieffektivisering i erhvervslivet som fulgte efter den sidste oliekrise. Et andet eksempel er off-shore aktiviteternes og vindkraftteknologiens udvikling trods betydelig politisk/administrativ skepsis. Netop det forhold, at dynamikken i energisektoren i væsentlig grad udspringer fra den politiske sfære, forklarer formentlig også hvorfor der i dansk energipolitik synes at være en spontan tendens til også at satse på politisk/administrative virkemidler. Det er dog ikke sikkert, at erhvervslivets energieffektivitet fremmes bedst med sådanne virkemidler. Tværtimod er det ofte erfaringen, at erhvervslivet reagerer mest dynamisk på markedsmæssige virkemidler. Som illustration af dette skal her kortfattet illustreres to modeller for implementering, fra idé til praktisk anvendelse af en ny energibesparende proces. Modellerne gælder en situation, hvor implementeringen kræver udvikling af nyt produktionsudstyr, og hvor denne udvikling varetages af traditionelle leverandører af udstyr, som derefter leverer til de virksomheder som udfører den pågældende proces.

20 Den første model illustrerer en proces hvor administrationen (og eventuelt også Folketinget) spiller en central rolle for satsningen på en given ny teknologi. Drivkraften i modellen er myndighedernes beslutninger og fordeling af støttemidler, og modellen drives således af et administrativt push: 20 Forskning Produk tion af nyt udstyr Anven delse af nyt udstyr Centralad ministra tion Folke ting idé / opdagelse informatio n / lobby aktivite t idé / opdagelse informatio n / lobby aktivite t opmærksomhed info rmation ad mi nistrativ bearbejdelse be slutni ng b eslutni ng om støtte penge/hjemmel b eslutni ng o m udvikling penge udviklings arbejde teknologisk løsning informatio n / lobby aktivite t opmærksomhed ad mi nistrativ bearbejdelse implementering påbegyndes peng e/regle r b eslutni ng om støtte in vestering CO 2-red uktion