Utilsigtede konsekvenser af taxameterstyringen på ungdomsuddannelserne. Problemer og mulige løsninger

Transkript

1 Utilsigtede konsekvenser af taxameterstyringen på ungdomsuddannelserne Problemer og mulige løsninger Tænketanken Cevea, oktober 2013

2 Effekterne af taxameterstyring på ungdomsuddannelserne Tænketanken Cevea, oktober 2013

3 Indholdsfortegnelse Effekterne af taxameterstyring på ungdomsuddannelserne... 4 Indledning... 5 Baggrund... 6 Metode... 7 Taxameterstyring i en teoretisk kontekst Taxametersystemet fører til målforskydning fra kvalitet til kvantitet Udbuddet af gymnasiale studieretninger er ikke outputorienteret Samarbejdet på tværs af uddannelsesinstitutioner begrænses Økonomi sættes over uddannelseskvaliteten på flere niveauer Taxametersystemet tager ikke højde for sociale udfordringer Taxameterreformen fører til øget polarisering af elever fra uddannelsesfremmede hjem Elever der har valgt forkert fastholdes længere tid Anbefalinger til forbedring af taxameterstyringen på ungdomsuddannelserne Fra tælledage til glidende optælling Indførelse af et overflytningstaxameter Afskaffelse af færdiggørelsestaxameteret Holdtaxameter som supplement til elevtaxametre Socialfaktor i udbetaling af taxametertilskud Binding på undervisningstaxameteret Tværgående samarbejde indenfor geografiske områder Appendiks Fra tælledage til glidende optælling Holdtaxameter som supplement til elevtaxametre Indførelse af socialfaktor i udbetaling af taxametertilskud Indførelse af binding på undervisningsmidler Litteraturliste

4 Effekterne af taxameterstyring på ungdomsuddannelserne

5 Indledning Ressourcerne til de danske ungdomsuddannelser bliver fordelt via et taxametersystem, som først blev indført på erhvervsuddannelserne i 1991 og siden er blevet bredt ud til resten af ungdomsuddannelserne, senest de gymnasiale uddannelser i Trods systemets udbredelse inden for den danske ungdomsuddannelsessektor foreligger der ingen præcis dokumentation, der entydigt afdækker de samlede effekter af taxameterstyringen. Denne rapport identificerer en stribe uhensigtsmæssige virkninger, der er opstået som konsekvens af den nuværende taxameterstyring, og som strider imod den oprindelige hensigt med systemet. Udfordringerne for erhvervsuddannelserne og de almengymnasiale uddannelser er forskelligartede, men der er dog, når det gælder taxameterstyring, en række fællestræk, som vil være omdrejningspunktet for denne rapport. Formålet med rapporten er at belyse nogle af de uhensigtsmæssigheder, der i dag findes i ressourcefordelingen til ungdomsuddannelserne, som i højere eller lavere grad relaterer sig til den nuværende taxameterstyring, samt at præsentere tilsvarende løsningsforslag, som kan imødekomme disse udfordringer. Taxametersystemet udgør imidlertid kun en del af styringsparadigmet for ungdomsuddannelserne, som i alt har tre ben. Udover taxametersystemet reguleres ungdomsuddannelserne af: 1) Lovgivning, bekendtgørelser og, specifikt for erhvervsuddannelserne, partsstyringen. 2) Institutionernes selveje. Selvom taxametersystemet altså ikke er det eneste styringsredskab for ungdomsuddannelserne, vil denne rapport forsøge alene at behandle og analysere taxametersystemets indflydelse på uddannelserne. At underkaste taxametersystemet en selvstændig analyse uden samtidig at komme til at inddrage de øvrige styringsredskaber er vanskeligt, hvis ikke umuligt, idet de forskellige styringssystemer har en lang række overlappende og gensidigt påvirkende mekanismer. Mange af rapportens konklusioner vil derfor ikke være endegyldige kausale sammenhænge mellem taxameteret og afledte effekter. Ikke desto mindre vil rapporten påvise en række tendenser, der peger på en mulig sammenhæng mellem taxameteret og uhensigtsmæssige afledte effekter. For taxametersystemet er ikke blot en simpel fordeling af økonomiske midler, men et udtryk for stærk incitamentsstyring, som det er relevant at kende de præcise effekter af. I analysearbejdet er der derfor fokus på de uhensigtsmæssige dele af taxameterstyringen, idet fordelene ved systemet i høj grad er belyst. Fordelene kan kort opsummeres: Stor gennemsigtighed i tildelingen af økonomiske midler, lave omkostninger til administration af fordelingssystemet og klare incitamenter til at få flere igennem uddannelse (se metodeafsnit for uddybning). Rapportens første del afdækker fem utilsigtede effekter af taxameterstyringen. Undersøgelsesdesignet og udvælgelsen af de enkelte områder er sket i tæt dialog med aktører og interessenter i ungdomsuddannelsessektoren med inspiration fra litteratur på området (se bl.a. Taxametersystemet i en teoretisk kontekst samt litteraturlisten) og direkte på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse med i alt respondenter. Konklusionerne fordeler sig under nedenstående områder, som afdækkes ved gennemgang af en række forskellige datakilder (se metodeafsnittet): 5

6 1. Taxametersystemet fører til målforskydelse fra kvalitet til kvantitet - Udbuddet af gymnasiale studieretninger er ikke outputorienteret - Samarbejdet på tværs af uddannelsesinstitutioner begrænses - Økonomi sættes over uddannelseskvaliteten på flere niveauer 2. Taxametersystemet er ikke omkostningsnært systemet er blindt for sociale udfordringer 3. Taxameterreformen fører til øget polarisering af elever fra uddannelsesfremmede hjem 4. Elever, der har valgt forkert, fastholdes længere tid 5. Stigende udgifter til markedsføring Med udgangspunkt i konklusionerne, skitseret i første del af rapporten, vil anden del af rapporten præsentere en række løsningsforslag, der kan virke som inspiration til det forestående politiske arbejde med en taxameterreform. En sådan analyse er særlig relevant, fordi den nuværende regering har bebudet en større gennemgang af ungdomsuddannelserne i regeringsgrundlaget. Regeringen vil øge kvaliteten på ungdomsuddannelserne ved at Taxametersystemet bl.a. skal tage højde for uddannelsesstedernes forskellige geografiske og sociale udfordringer. (Regeringsgrundlaget, 2011: 19). Baggrund De umiddelbare fordele ved det nuværende ressourcefordelingssystem og taxameterstyring, både generelt og specifikt for ungdomsuddannelserne, ligger, som beskrevet, lige for. Det var netop også hovedårsagen til, at taxametersystemet blev indført i 1991 på landets erhvervsskoler. Efterfølgende blev seminarierne taxameterfinansieret i 1994 og de gymnasiale uddannelser blev i 2007 sammen med voksenuddannelserne også finansieret gennem taxameterstyring. Tidligere blev tilskuddene fordelt på baggrund af mere eller mindre uigennemsigtige ansøgningsprocedurer, hvor baggrunden for beslutningerne om ressourcefordelingen fremstod uklare for institutionerne. Med andre ord var der på daværende tidspunkt behov for et system, som kunne levere gennemsigtighed og lave omkostninger ved administration af udbetalingerne. Taxameteret blev derfor implementeret for at løse det problem, samt for at sikre en klar mål- og resultatstyring. I de efterfølgende evalueringer af taxametersystemet er det da også konkluderet, at systemet på en række områder lever op til den grundlæggende hensigt med reformen. Tidligere undervisningsminister Bertel Haarder har udtalt: Konklusionen er, at det nuværende system grundlæggende fungerer godt i forhold til at fremme vores mål - både de politiske og de administrativt fastsatte. (Politiken, 2005). Desuden er der særligt lagt vægt på, at man med taxametersystemet har fundet en selvregulerende mekanisme, som flytter midler fra uddannelser med aktivitetsfald og hen til vækstuddannelser. Netop den effekt er særdeles afgørende i et stadigt mere komplekst uddannelsessystem, hvor aktivitetsniveauerne konstant ændrer sig. De aktivitetsafhængige taxametre er på alle områder suppleret med ikke-aktivitetsafhængige tilskud, såsom grundtilskud, formålsbestemte og øremærkede tilskud. Disse tilskud bidrager bl.a. til at udjævne tilskudsvirkningen i forbindelse med aktivitetsudsving, hvilket er af stor betydning for de mindre institutioner. Ikke-aktivitetsafhængige tilskud er dermed en forudsætning for et relativt simpelt taxametersystem. Siden introduktionen af systemet i 1990 erne er der sket en række afvigelser fra den oprindelige tredeling af grundtaksterne: 6

7 - taxametertilskud til undervisning - taxametertilskud til administrations- og fællesudgifter - taxametertilskud til bygningsvedligeholdelse og -investeringer Det betyder, at taxametersystemet i dag ikke er helt så simpelt, som det oprindeligt var tiltænkt, selvom det uanfægtet har været en forbedring i forhold til udgangspunktet. Samlet set udgør taxametertilskud omkring 80 pct. af indtægtsgrundlaget for selvejende ungdomsuddannelser under Undervisningsministeriet. Foruden taxametertilskuddet kan institutionerne have indtægter fra indtægtsdækket virksomhed, deltagerbetaling samt betaling for aktiverede, men langt den største del af institutionernes indtægter udgøres af elevafhængige taxametre. For eksempel udløser en STX-elev i kr. pr. år, mens en murerelev udløser et tilskud på kr. pr. år. Dertil kommer en færdiggørelsestakst, som udløses, når eleven dimitterer fra den pågældende uddannelse. For gymnasieeleven og murereleven er det hhv kr. inkl. moms og inkl. moms. Altså må et stort elevoptag samt høj fastholdelsesgrad anses for at være det styrende incitament for de berørte institutioner. Metode Som nævnt er ungdomsuddannelsesområdet styringsmæssigt et kompliceret område, hvorfor entydige årsagssammenhænge er svære at påvise. Ofte vil generelle samfundsudviklinger og andre tiltag på området have indflydelse på de faktorer, vi er interesserede i, og en alt andet lige - antagelse er derfor problematisk. Dertil kommer, at taxameterstyringen er blevet implementeret med stor tidsforskydning uddannelserne imellem. Det betyder, at det er meget svært at komme med konklusioner, som kan underbygges med entydigt empirisk materiale, særligt for erhvervsskoleområdet, der som det første fik taxameter for over 20 år siden. Det skyldes enten, at data ikke foreligger eller at der med tiden er opstået ændringer, der gør det svært at isolere taxameterstyring. Derfor må der tages forbehold for, at en række af rapportens konklusioner kan være influeret af andre forhold end dem, der rent kan tilskrives ressourcefordelingen og taxameterstyringen. Rapporten vil derfor løbende inddrage og vurdere hvilke øvrige mekanismer, der kan være på spil. For at imødegå de anførte metodiske udfordringer, har vi i udfærdigelsen af rapporten valgt at anvende et såkaldt mixed methods -design, hvor forskellige datakilder komplementerer hinanden. En sådan metodisk triangulering sikrer, at der opnås højst mulig validitet i analysens konklusioner. Flest mulige kilder vil belyse de samme udfordringer. Rapporten påpeger nogle generelle tendenser, men konklusionerne er behæftet med visse usikkerheder, som løbende vil blive blotlagt og fremhævet. Rapporten vil på enkelte områder udelukkende tage udgangspunkt i delsektoren grundet manglende data. Det vil f.eks. være de almene gymnasier, eftersom før- og efter-analyser ikke har været mulige på erhvervsuddannelsesområdet. Overordnet tager analysen udgangspunkt i fem forskellige datakilder: - En desk research af tidligere undersøgelser på området, publikationer fra Undervisningsministeriet, forskning samt erfaringer fra udlandet (se litteraturlisten). Desk researchen er blandt andet brugt i etableringen af den teoretiske kontekst for 7

8 taxameterstyring, som anvendes generelt indenfor den offentlige sektor. - Analyse af relevante nøgletal fra Undervisningsministeriets Databank, Danmarks Statistik og Regnskabsportalen. Der er i den forbindelse foretaget en særkørsel hos Danmarks Statistik, hvor Elevregistret, Uddannelsesregister med højeste fuldførte uddannelse, database med karakterer samt Befolkningsstatistikken er anvendt til at danne et omfattende datasæt, der dækker perioden 1987 til En surveyundersøgelse blandt uddannelsesledere på landets ungdomsuddannelser. Undersøgelsen bygger på en rundspørge til landets uddannelsesledere foretaget i december I alt har 391 uddannelsesledere deltaget, ud af samlet set omkring 750 uddannelsesledere, hvilket svarer til en svarprocent på 52,2 pct. Kontaktoplysningerne er indsamlet via institutionernes hjemmesider. Følgende ledertitler er medtaget i undersøgelsen: Rektor, direktør, uddannelsesleder og pædagogisk leder. Undersøgelen er gennemført af Cevea. - En surveyundersøgelse blandt lærere på landets ungdomsuddannelser. I alt har 439 deltaget ud af samlet set 2000 adspurgte, hvilket svarer til en svarprocent på 22 pct. Undersøgelsen bygger på en rundspørge til lærere på handelsskoler, gymnasier og erhvervsskoler. Kontaktoplysningerne blev indhentet via de respektive brancheorganisationer. Grundet den lave svarprocent samt indsamlingsmetoden, der kan være være biased, må disse resultater behæftes med en vis usikkerhed. Derfor suppleres lærersurveyen med nedenstående kvalitative interviews. Derudover er der ingen af nedenstående konklusioner, som alene baserer sig på svarene i surveyen. Disse indgår kun som supplement til øvrige datakilder. - Kvalitative interviews med studievejledere, lærere og rektorer/direktører fra hver ungdomsuddannelse. De kvalitative interviews undersøger de utilsigtede konsekvenser i undervisnings- og vejledningssammenhæng. Særligt anvendes de kvalitative interviews til at belyse praksisser i forbindelse med vejledning, frafald, fravær og optagelse på ungdomsuddannelser. Der er foretaget to interviews med uddannelsesledere og seks interviews med lærere som samtidig fungerer som uddannelsesvejledere. 8

9 Taxameterstyring i en teoretisk kontekst Taxameterstyring er et udbredt og anerkendt styringsredskab for den offentlige sektor. Taxametersystemet knytter aktivitet og bevilling, og belønner dermed institutionen for dens evne til at levere på fastsatte outputparametre. Samlet opsummeres fordelene ved taxameterstyring typisk som i faktaboks 1. Faktaboks 1. Fordele ved taxameterstyringen Efterspørgselsstyring - Pengene følger brugerne og skaber incitamenter til brugervenlig adfærd. Stigende uddannelsesaktivitet er dermed sikret finansiering. - Fleksibel i forhold til institutionsstruktur (sammenlægninger og opsplitninger). Produktivitetsstyring - Ingen utilsigtede standardforbedringer eller -forværringer som følge af demografi og ændringer i søgemønstre. - Politisk fastsatte takster på Finansloven - Takstfastsættelsen er uafhængig af de enkelte institutioners udgiftsdispositioner. - Begrænsede pressionsmuligheder fra interessenter (institutioner, organisationer, lokale/regionale kræfter). - Ingen forhandlinger eller administrative omfordelinger. - Gennemsigtighed på tværs af uddannelser og uddannelsesområder. Aktivitetsafhængighed og tælleprincipper - Budgetsikkerhed når aktiviteten er stabil, både centralt og decentralt. - Tidsforskydning i tilskudsgrundlaget øger budgetsikkerheden. - Tælleprincipper er resultatorienterede. - Aktivitetsafhængigheden kan reduceres f.eks. via grundtilskud, forsøgs- og udviklingsmidler mv. Taxametersystemet er et af mange instrumenter, der hører ind under paraplybetegnelsen performance measurement (de Bruijn, 2007: 14), i andre sammenhænge kendt som outputstyring, performanceindikatorer, produktstyring osv. (Smith, 1995: 278). Idéen bag performance measurement er simpel: En offentlig institution foreskrives en bestemt målsætning. Kvantitative indikatorer knyttes til denne målsætning, og målopfyldelsen belønnes (Smith, 1995: 278). I denne sammenhæng er målsætningen fastholdelse af elever og høje gennemførselsprocenter. Forskning har vist, at offentlige institutioners performance på de målbare parametre forbedres, men det viser sig også, at et strengt fokus på det, der belønnes (gennemførsel og ansøgertal) kan medføre, at øvrige centrale opgaver (f.eks. kvalitet) negligeres eller modarbejdes. Selvom taxameterstyring ofte retter sig mod ressourceallokering, hvor andre foranstaltninger sikrer kvaliteten, peger eksisterende litteratur på, at den finansielle styringsmodel har indvirkning på andre områder end ressourceallokering (de Bruijn, 2007: 40). I dag udgør de aktivitetsbestemte tilskud mere end 80 pct. af det statslige tilskud. Det betyder helt konkret, at en institution f.eks. mister flere hundrede tusinde kr., hvis en elev falder fra før første tælledag (Finansministeriet, 2013). Incitamentet til at fastholde elever er derfor så stort, at der i overensstemmelse med 9

10 eksisterende teori er risiko for, at kvaliteten sænkes. Denne teoretiske pointe udformer sig i en lang række specifikke målforskydninger, som kan findes i mange forskellige sektorer, hvor taxameterstyring er indført. Denne teori har derfor været inspirationen for mange af de effekter rapporten undersøger, som grundlæggende knytter sig til begrebet pervers læring (de Bruijn, 2007). Hovedargumentet er, at performance measurement (taxameterstyring) fører til utilsigtede konsekvenser, fordi måleinstrumentet kun måler én ting. Det er sjældent et problem i den private sektor, fordi det ultimative mål er profit. Men offentlige institutioner har flere forskellige mål, som gør brugen af specifikke performanceindikatorer problematisk. På ungdomsuddannelserne belønnes gennemførselsprocenten samt antallet af elever ved tælledage, men det betyder, at en række andre mål ikke afspejles i performanceindikatoren eksempelvis kvalitet i grundforløb, almen dannelse, karaktergennemsnit, udbud af bestemte studieretninger osv. Det forventes, at budgetmaksimerende ungdomsuddannelserne vil nedprioritere de opgaver, som ikke belønnes (Smith, 1995: 280). Med mindre outputindikatoren repræsenterer principalens (ministeriet) mål en til en, vil agenten (ungdomsuddannelserne) derfor agere på en måde, der giver sig udslag i en række utilsigtede konsekvenser. Problemet er ifølge teorien, at principalen vil have svært ved at opfange, hvornår agenten agerer utilsigtet. Årsagen er, at utilsigtet adfærd resulterer i, at ungdomsuddannelserne udadtil klarer sig bedre. Når ungdomsuddannelserne maksimerer ansøgertal og gennemførselsfrekvens, vil principalen belønne adfærden, fordi indikatoren vil vise, at agenten klarer sig bedre uanset om ungdomsuddannelserne maksimerer gennemførselsfrekvensen på bekostning af andre opgaver. Principalen modtager derfor ikke negativ feedback, som ellers kunne give information om, hvor incitamentstrukturen ikke fungerer (Smith, 1995: 279f). Det kan opsummeres i nedenstående figur: Institutionen tilskyndes til at følge performance indikatoren Indikatoren viser, atinstitutionenopfylde r performance indikatoren Institutionen maksimerer output med utilsigtet adfærd På baggrund af denne teoretiske antagelse er der en række konkrete afledte effekter. Indførelsen af taxametersystemer har opsummerende vist sig at medføre: 10

11 1) Målfiksering opstår, når institutionen retter fokus mod parametre, som maksimerer budgettet, mens andre målsætninger nedprioriteres (Smith, 1995: 290). Ungdomsuddannelserne belønnes ved at maksimere antallet af elever ved tælledage (undervisningstaxameter, fællesudgiftstaxameter) og øge gennemførelsesprocenten (færdiggørelsestaxameter). Derfor er det relevant at kigge på gymnasiernes fastholdelsesindsats over for frafaldstruede elever som et udtryk for målfiksering. 2) Tunnel vision optræder, når institutionen fokuserer på kvantitative frem for kvalitative mål i dens kerneydelse (Smith, 1995: 284). Ungdomsuddannelsernes kerneydelse er undervisning. Vi undersøger derfor, om ungdomsuddannelser opprioriterer undervisning, som understøtter gennemførsel på bekostning af andre kvalitetsmål. Tunnel vision minder om målfiksering, men adskiller sigved at ramme undervisningen, mens målfiksering rammer eleven, som fastholdes af økonomiske årsager. 3) Myopia opstår, når institutionen lægger vægt på kortsigtede praksisser, som øger budgettet, mens langsigtede mål nedprioriteres (Smith, 1995: 288). Myopia opstår, fordi taxameteret belønner gennemførsel og elevantal, men negligerer langsigtede samfundsmæssige mål om, at gymnasierne skal forberede elever til arbejdsmarkedet og videre studieforløb. I uddannelsessektoren argumenterer Fitz-Gibbon for, at myopia handler om, ( ) the suitability of various courses for subsequent study or employment( ) (Fitz-Gibbon, 1997: 89). Vi forstår derfor myopia som det forhold, at ungdomsuddannelserne sammensætter studieudbud på en måde, der øger søgetallet, men ikke tager højde for langsigtede målsætninger. 4) Cherrypicking opstår, når lokale agenter forfølger snævre egeninteresser på bekostning af sektorens mål som helhed (Smith, 1995: 287). I gymnasiesektoren findes eksempelvis målet om, at 95 % af en årgang skal have en ungdomsuddannelse, hvorfor gymnasierne skal uddanne en bred elevgruppe. Den utilsigtede konsekvens opstår, idet nogle institutioner ikke optager tunge elever, som i stedet koncentreres på institutioner, som ikke har mulighed for at håndplukke elever (de Bruijn, 2007: 20). Problemstillingen anvendes i denne rapport mere bredt, idet vi også her undersøger, hvordan koncentrationen af ressourcesvage elever, målt på forskellige socioøkonomiske parametre, er på ungdomsuddannelserne. De teoretiske konklusioner er væsentlige, fordi meget af den nævnte litteratur viser, at high-powered belønningsstrukturer såsom taxameteret har flere utilsigtede konsekvenser, som ofte ikke får opmærksomhed (fx Smith, 1995; Fitz-Gibbon, 1997; de Bruijn, 2007; Leeuw& van Thiel, 2002; Burgess og Ratto, 2003). Indførelsen af taxametersystemet har altså nogle velkendte utilsigtede konsekvenser (Smith, 1995)/pervertede effekter (de Bruijn, 2007)/uhensigtsmæssige eftervirkninger (Leeuw og van Thiel, 2002), der går igen på institutioner på tværs af den offentlige sektor. Det er disse empiriske mønstre og mikroøkonomiske antagelser, der bl.a. er inspirationen til denne rapports tilblivelse. 11

12 1. Taxametersystemet fører til målforskydning fra kvalitet til kvantitet Det følgende afsnit undersøger målforskydning i forbindelse med fastlæggelse af studieudbud. Mere konkret undersøger afsnittet om der er i tilrettelæggelsen af studieudbuddet vægtes andet end faglige hensyn, om uddannelsernes interne samarbejde påvirkes af taxameteret og hvordan uddannelsernes generelle prioriteringer påvirkes af taxameteret. Afsnittet undersøger med andre ord, hvordan taxametersystemet påvirker forholdet mellem kvalitet og kvantitet inden for de nævnte områder. Analysen viser overordnet: 1. Studieudbuddet tilrettelægges ikke alene efter faglige og outputrelaterede hensyn, men også for at tiltrække elever. 2. Taxameteret har en hæmmende effekt på samarbejdet mellem institutionerne. 3. Taxameteret gør, at økonomi prioriteres over uddannelseskvalitet. Blandt de nuværende delelementer i taxameterstyringen er det kun færdiggørelsestaxameteret, som kan kaldes et kvalitetsparameter. Forstået på den måde, at det først udløses, når institutionen har levet op til den kvalitative forpligtelse: at sikre elevens gennemførsel. Kvalitetssikringen sker dermed af andre veje. Et par eksempler herpå er den kontrol der foretages af Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen, overvægten af eksterne medlemmer i institutionsbestyrelserne, ekstern censur, partsstyring på erhvervsskolerne mv. Det centrale spørgsmål er, om opdelingen af ressourceallokeringen udgør et problem for kvaliteten på ungdomsuddannelserne, som en del litteratur peger på, jf. teoriafsnittet. Sagt med andre ord; om fokus på de parametre, taxameteret belønner, har implikationer for andre forhold. Dertil er det interessant om de nuværende kvalitetsforanstaltninger kan holde eventuelt negative kvalitetsvirkninger fra taxametersystemet i skak. Man kunne konkret forestille sig, at det manglende incitament til at sikre høj kvalitet er en indbygget fejl i taxametersystemet. Det er i hvert fald konklusionen af den største analyse af taxametersystemets effekter på de videregående uddannelser, som Damvad gennemførte for Uddannelsestænketanken DEA i Rapporten sammenfatter følgende om taxametersystemets påvirkning af kvaliteten på de videregående uddannelser: Det er uomgængeligt, at det nuværende taxametersystem har en række styringsmæssige fordele. Men systemet er samtidig udfordret af, at der både er en betydelig udfordring i forhold til gennemskueligheden på tværs af de videregående uddannelser og ikke mindst, at systemet ikke indeholder tilstrækkelige incitamenter til at fremme uddannelseskvaliteten. (Damvad, 2011) Eftersom taxametersystemet på hhv. de videregående uddannelser og ungdomsuddannelserne har en række fællestræk, er det sandsynligt, at konklusionen i et vist omfang kan overføres til ungdomsuddannelserne. Det tyder nedenstående resultater af bl.a. de gennemførte surveys også på. Der må dog tages det forbehold, at der er meget stor forskel i kvalitetssikringen på ungdomsuddannelserne og de videregående uddannelser. Kvaliteten på f.eks. universiteterne defineres og sikres af dem selv, mens erhvervsskolernes faglige standarder fastlægges af arbejdsmarkedets parter og på de gymnasiale uddannelses defineres kvalitetskravene af Undervisningsministeriet og Folketinget. Det giver selvsagt vidt forskellige udgangspunkter og dermed også forskellige muligheder for at agere ud fra de rationelle incitamenter, som blandt andet defineres af de gældende taxametre. 12

13 Alligevel er der altså en klar tendens til, at institutionerne reagerer rationelt på de incitamenter, de bydes. Dermed opleves der konkret et styrket fokus på at optage, fastholde og færdiguddanne flere unge end på at sikre en høj kvalitet i uddannelsen. Denne afledte effekt beskriver Lotte Bøgh Andersen og Søren Serritzlew i en analyse fra Rapporten omhandler kvaliteten under taxameterstyring og konkluderer, at der ikke ligger noget incitament i systemet til at hæve det faglige niveau, men at der er et klart incitament til at tiltrække flere brugere. Som nævnt er der en række forhold, som underbygger, at taxametersystemet faktisk fører til en målforskydning på ungdomsuddannelserne. De vil blive gennemgået herunder igennem en række surveys. Den potentielle målforskydning, som vil kunne henføres taxameterstyringen, vil dermed blive testet på baggrund af omfattende spørgsmål, der både vil spørge til de positive og negative sider af taxametrets påvirkning i forhold til potentiel målforskydning. 1.1 Udbuddet af gymnasiale studieretninger er ikke outputorienteret Gennem de seneste år har der været en voldsom stigning i antallet af elever, der efter endt gymnasieuddannelse har haft behov for at supplere deres uddannelse med Gymnasiesuppleringskurser (GSK). I december 2011 undersøgte Rambøll årsagerne til denne stigning for Undervisningsministeriet. En af årsagerne var blandt andet:..at GSK-ansøgerne i deres valg af studieretning (stx, hhx og htx) og valgfag ofte foretager beslutninger, der ikke matcher deres videregående uddannelse, hvorfor de efterfølgende må supplere. Som bekendt bestemmer gymnasierne efter Gymnasiereformen i 2007 selv hvilke studieretninger, de ønsker at udbyde. Jf. rapporten fra Rambøll tyder noget på, at der er sket en stigning i udbuddet af linjer på gymnasierne, som reelt ikke er adgangsgivende til de videregående uddannelser. Det konkrete resultat af denne udvikling er, at mange elever må supplere deres uddannelse efter de har fået huen på hovedet. Spørger man lærerne ude på ungdomsuddannelserne, så tyder det på, at udbuddet af studieretninger blandt andet skyldes taxametersystemet. 13

14 Figur 1: Taxametersystemets indflydelse på udbuddet af uddannelsesretninger Taxametersystemet gør, at uddannelsesretninger (linjer, kurser, fag) i højere grad udbydes for at tiltrække elever end faglige hensyn Delvist uenig eller helt uenig 20 Hverken enig eller uenig 26 Pct. Helt enig eller delvist enige Kilde: Ceveas lærersurvey, december 2012 Den klare tendens i Figur 1 bekræftes af de kvalitative interviews. I interviewet svarer en vejleder fra et mindre søgt gymnasium på spørgsmål om, hvilke hensyn man gør sig om tilrettelægningen om studieudbuddet: Det er for at tiltrække elever. På et meget søgt gymnasium forklarer en lærer, at de ville have den samme tilbøjelighed, hvis de ikke havde mange ansøgere: Hvis ikke vi var så søgte, ville vi være nødt til at lave mildere linjer med samfundsfag, mediefag og psykologi. Det er dog svært entydigt at påvise at det er taxameteret, der er årsag til en uhensigtsmæssig omlægning af studieudbuddet. En stor forklaring må også tillægges konkurrencesituationen, institutionerne er underlagt, men som i dette tilfælde unægteligt hænger sammen med taxametersystemet. Dog kan man stadig konstatere, at der blandt lærere er enighed om, at et uhensigtsmæssigt udbud af studieretninger har en sammenhæng med taxametersystemet. 1.2 Samarbejdet på tværs af uddannelsesinstitutioner begrænses Det er en logisk teoretisk antagelse, at konkurrerende institutioner er tilbageholdende med at dele gode erfaringer, samarbejde om fagudbud og elevfordeling. Spørgsmålet er, om det forholder sig sådan i virkeligheden. Det er svært at måle specifikt på graden af erfaringsudveksling på tværs af institutioner. Derfor må man i høj grad basere konklusionerne på de tilbagemeldinger, som sektoren selv giver. I figur 2 ses lærernes svar på udsagnet Taxametersystemet bidrager til den faglige sparring med andre tilsvarende uddannelsesinstitutioner. 66 pct. er delvist eller helt uenige i, at taxametersystemet bidrager til den faglige sparring med andre tilsvarende institutioner. Det er ikke 14

15 nødvendigvis skidt, at så mange ikke mener, at det nuværende ressourcefordelingssystem ikke bidrager til sparring, da man kunne antage, at det er konkurrence og ikke sparring eller idéudveksling, der er formålet med det nuværende ressourcefordelingssystem. Men praktikerne på ungdomsuddannelser oplever altså ikke taxametersystemet, som noget der forbedrer sparringen med kolleger på øvrige institutioner. Figur 2: Taxametersystemets indflydelse på faglig sparring "Taxametersystemet bidrager til den faglige sparring med andre tilsvarende uddannelsesinstitutioner" 7% 27% Helt enig eller delvist enige Hverken enig eller uenig 66% Delvist uenig eller helt uenig Kilde: Ceveas lærersurvey, december 2012 Derimod bør man tage det mere alvorligt, når en relativ stor andel af lederne i ledersurveyen direkte angiver, at styringssystemet er hæmmende for erfaringsudveksling. Her er der altså spurgt direkte ind til hvilken effekt systemet har, og mere end 25 pct. angiver altså, at det hæmmer erfaringsudvekslingen. En oversigt over ledernes svar kan findes i figur 3. 15

16 Figur 3: Taxametersystemets indflydelse på faglig sparring "Taxametersystemet hæmmer den faglige sparring med andre tilsvarende uddannelsesinstitutioner" 53% 25% 22% Helt eller delvist enig hverken enig eller uenig helt eller delvist uenig Kilde: Ceveasledersurvey, december 2012 Både lærere og ledere påpeger altså at taxametersystemet har en påvirkning på den faglige sparing mellem institutionerne. 1.3 Økonomi sættes over uddannelseskvaliteten på flere niveauer Institutionernes kombineret med taxametersystemet kunne antages at påvirke institutionernes prioriteringer i den generelle drift. Flere af vores respondenter giver udtryk for, at institutionens overgang til taxameterstyring har betydet et øget fokus på institutionens økonomi fremfor kvaliteten i undervisning. Derfor vil vi undersøge, om man primært bruger tiden på at lave gode uddannelser eller om man i højere grad skeler til bundlinjen som det styrende parameter for arbejdet? Særligt det faglige personales vurderinger er i denne sammenhæng interessante, da det i sidste ende er her, undervisningen og kontakten med eleverne foregår. Så selvom det er en bærende præmis for taxametersystemet, at det ikke beskæftiger sig med kvalitet, så er det alligevel en væsentlig pointe at lærerne i den daglige undervisning oplever, at kvaliteten sættes til side til fordel for økonomien på institutionen. Spørges der åbent og bredt til, om taxametersystemet i sig selv er uhensigtsmæssigt for undervisningen, får man særdeles klare svar fra lærerne. Hele 85 pct. af lærerne erklærer sig meget enige eller delvist enige i, at taxametersystemet har nogle uhensigtsmæssige effekter på undervisningen. Opgørelsen ses i figur 4 herunder. 16

17 Figur 4. Taxametersystemet har uhensigtsmæssige effekter på undervisningen Taxametersystemet har nogle uhensigtsmæssige effekter på undervisningen 10% 6% Helt enig eller delvist enige Hverken enig eller uenig 84% Delvist uenig eller helt uenig Kilde: Ceveas lærersurvey, december 2012 Samme mønster ses i figur 5, hvor hele 84 pct. af de deltagende lærere svarer, at de er enten meget enige eller delvist enige i udsagnet om, at Taxametersystemet sætter økonomien over uddannelseskvalitet. Spørgsmålet er formuleret generelt, da det er lærernes opfattelse af fokusset, som har været interessant at belyse. Opdeler vi besvarelserne alt efter uddannelsestype, bliver resultatet ikke meget anderledes. 85 pct. af EUD-lærerne erklærer sig helt enige eller delvist enige, mens det gælder for 82 pct. af lærerne på de gymnasiale uddannelser. Figur 5. Taxametersystemet sætter økonomi over uddannelseskvalitet Taxametersystemnet sætter økonomien over uddannelseskvaliteten 10% 6% Helt enig eller delvist enige Hverken enig eller uenig 84% Delvist uenig eller helt uenig Kilde: Ceveas lærersurvey, december 2012 Fra de gennemførte lærerinterviews er der kommet en række udtalelser om, hvordan denne sammenhæng mere præcist ser ud. En lærer fra en EUD på Sjælland udtaler blandt andet: 17

18 Taxametersystemet gør, at læreren arbejder på akkord, det kan aldrig blive frugtbart. Eller som en HF-lærer fra Syddanmark udtrykker sig: Taxameterordningen har resulteret i et enormt stort fravær på skolerne, hvilket skaber svære betingelser for god undervisning. Spørger man lærere og ledere, er der altså en opfattelse af, at taxameteret påvirker tilrettelæggelsen af studieudbuddet og samarbejdet mellem institutionerne. Overordnet er der også blandt de adspurgte lærere en enighed om, at taxameteret har nogle afledte effekter på undervisningen og den generelle kvalitet. Selvom der spørges til lidt diffuse størrelser som kvalitet og undervisning, giver det alligevel et billede af, at lærerne, der leverer kerneydelsen på institutionerne, oplever uhensigtsmæssige effekter af taxameterstyringen. En udfordring for denne survey er, at der bliver spurgt om én bestemt effekt og derefter om, om det er taxameteret, der er årsagen. Problemstillingen er, at respondenterne ikke får mulighed for at tage stilling til alternative årsager, hvorfor man kan hævde, at man lægger svaret i munden på respondenten. Det kan derfor ikke udelukkes, at andre forhold kan være årsag til den opfattelse, respondenterne giver udtryk for. Ikke desto mindre er der kompenseret for denne metodiske problemstilling ved 1) at give respondenten mulighed for at kommentere på alternative forhold i spørgeskemaet og 2) anvende kvalitative interviews, hvor vi netop har spurgt ind til alternative forhold, der kunne påvirke de afledte effekter. 2. Taxametersystemet tager ikke højde for sociale udfordringer Først undersøger dette afsnit de sociale udfordringer på ungdomsuddannelserne og hvordan taxameteret ikke tager højde for forskellene på sociale udfordringer institutionerne imellem. Dernæst behandler afsnittet holdningen til det såkaldte sociale taxameter, som er et forsøg på at imødegå de udfordringer, der er ved at have en høj koncentration af ressourcekrævende elever på en institution. Dette har bl.a. regeringen har ytret ønske om at handle på, jf. Regeringsgrundlaget. Undersøgelsen viser overordnet: 1. Elevernes ressourcemæssige baggrund, forstået som afgangskarakterer fra folkeskolen samt forældrenes uddannelse, har stor betydning for frafald og faglighed 2. Taxameteret ikke tager højde for elevernes forskellige baggrunde I det nuværende taxametersystem udbetales uddannelsesmidlerne uden hensyntagen til elevernes ressourcemæssige baggrund. Sagt med andre ord udløses taxameteret på baggrund af antal elever, men ikke hvilke elever. Man kan forestille sig to forskellige årsager til, at dette kan være et problem. For det første fordi en mere udfordret elevmasse vil have en større tendens til frafald, hvilket er ensbetydende med fald i indtægter. For det andet fordi elever fra uddannelsesfremmede hjem er mere ressourcekrævende. Sidstnævnte er dokumenteret ganske omfattende, særligt på folkeskoleområdet, og vil derfor ikke være udgangspunktet for det følgende. Sammenholdes frafaldsprocenten på en uddannelsesinstitution med den gennemsnitlige længde af forældrenes højst fuldførte uddannelse, tyder noget da også på, at der er en entydig sammenhæng mellem elevgrundlag og præstation. Således viser figur 8 herunder, at der er en negativ eksponentiel sammenhæng mellem frafald på den enkelte institution og den gennemsnitlige længde af forældrenes uddannelse. 18

19 Figur 8. Sammenhæng mellem frafaldsprocent og længden af forældrenes uddannelse Frafaldsprocent 1 0, Gennemsnitlig længde af forældrenes længst fuldførte uddannelse Ekspon. (Frafaldsprocent) Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik (Elevregistret, Uddannelsesregister med højeste fuldførte uddannelse, database med karakterer samt Befolkningsstatistik) Forklaring: Figuren viser institutionernes frafald sammenholdt med den gennemsnitlige længde af forældrenes uddannelse. At sammenhængen mellem længden af forældreuddannelsen og frafaldsprocenten er eksponentiel betyder, at hvis man fjerner et antal elever med højtuddannede forældre på institutioner, hvor der i forvejen er få med højtuddannede forældre, ville skolens frafaldsprocent stige meget. Fjerner man den samme mængde elever med højtuddannede forældre fra en institution med mange andre højtuddannede elever, ville frafaldsprocenten kun stige lidt. Der er således tale om en udvikling, hvor elever med akademikerbaggrund koncentreres på visse institutioner, mens elever fra ressourcesvage hjem koncentreres på andre. Konsekvenser er ikke blot, at frafaldet overføres institutionerne imellem, men at det totalt set fører til mere frafald. Det er derfor, udviklingen på gymnasieområdet siden 2007 er særdeles interessant og bekymrende, hvilket der vendes tilbage til nedenfor. Samme sammenhæng ses mellem afgangskarakterer fra folkeskolen og elevsammensætning. Figur 9 viser sammenhængen mellem den gennemsnitlige afgangskarakter fra folkeskolen i dansk, engelsk og matematik samt længden af forældres uddannelse. 19

20 Figur 9. Sammenhæng mellem afgangskarakterer fra folkeskolen og frafaldsprocent 100 Frafaldsprocent , Gennemsnitlig afgangskarakter fra folkeskolen i matematik, engelsk og dansk Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik (Elevregistret, Uddannelsesregister med højeste fuldførte uddannelse, database med karakterer samt Befolkningsstatistik) Forklaring: Hver enkelt punkt repræsenterer et institutionsgennemsnit for afgangskarakterer fra folkeskolen i dansk, matematik og engelsk plottet med den gennemsnitlige længde af forældrenes højest fuldførte uddannelse. Ud fra figur 8 og 9 fremgår det altså helt tydeligt, at frafaldsprocenten bestemmes ud fra elevsammensætningen. Frafaldsprocenten er både for figur 8 og figur 9 anvendt som afhængig variabel. Det er gjort, fordi størrelsen på frafaldet på den enkelte institution kan siges at dække de tab, som institutioner har, hvis deres elevmasse har en relativt mere udfordrende social baggrund. Sagt med andre ord vil institutioner, der har mange ressourcesvage elever, miste store dele af deres indtægtsgrundlag, uden dette nødvendigvis kan henføres til den egentlige opgavevaretagelse, men udelukkende til det elevgrundlag, de har. Således er det frafaldet, der direkte minimerer indtægterne op til flere hundrede tusinde, alt efter hvornår frafaldet indtræffer i løbet af uddannelsesforløbet. Det næste spørgsmål, som rejser sig, er, hvordan eleverne fordeler sig på institutionerne, dvs. om nogle uddannelser står med væsentligt større udfordringer end andre, og hvor stor forskellen er. Ud fra tabel 1 kan vi se, at dette er tilfældet på gymnasieområdet. Tabellen viser de ti gymnasier, som har højest karakterniveau ved studentereksamen, de ti gymnasier som har lavest karakterniveau samt et standard -gymnasium. Hvis man fordelte alle gymnasieelever ens på landets gymnasier ville elevsammensætningen se næsten præcis ud som på Fredericia Gymnasium, vist midt i tabel pct. elever med akademikerbaggrund, 8 pct. elever, hvis forældre har kort uddannelse og resten et sted midt imellem (mellemlange eller 20