ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE. Resumé af konsekvensanalysen. Ledsagedokument til FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV

Transkript

1 EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den SWD(2013) 20 final ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Resumé af konsekvensanalysen Ledsagedokument til FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV OM STRAFFERETLIG BESKYTTELSE AF EUROEN OG ANDRE VALUTAER MOD FORFALSKNING OG OM ERSTATNING AF RÅDETS RAMMEAFGØRELSE 2000/383/RIA {COM(2013) 42 final} {SWD(2013) 19 final} DA DA

2 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Problemstilling og retlig kontekst Grundscenarie Retsgrundlag for den krævede indsats Analyse af nærhedsprincippet De vigtigste strategiske mål Politiske løsningsmodeller Overvågning og evaluering

3 1. PROBLEMSTILLING OG RETLIG KONTEKST Falskmøntneri skaber fortsat bekymring i hele Den Europæiske Union. Eurofalskmøntneri er særlig alvorligt som følge af euroens betydning. Euroen er i dag den næstvigtigste internationale valuta på verdensplan. Euroens betydning på verdensplan gør den særlig udsat for risikoen for falskmøntneri. Ifølge oplysninger fra Den Europæiske Centralbank beløber de samlede fastslåede finansielle tab som følge af falske euro i EU siden indførelsen af euroen i 2002 sig til mere end 500 mio. EUR. I konsekvensanalysen ses der derfor hovedsageligt på euroen. Falskmøntneri er dog et lige så stort problem for andre valutaer, der er i omløb i Europa. De problemer, der konstateres i forbindelse med euroen, kan derfor anses for at være generelle og også gælde for andre valutaer. EU har allerede instrumenter, der er udformet til netop at beskytte euroen, f.eks. den retlige ramme for autentificering af eurosedler og -mønter og et EU-program for at øge bevidstheden om og tilbyde uddannelse vedrørende beskyttelse af euroen (Pericles-programmet 1 ). I henhold til bl.a. Rådets rammeafgørelse 2000/383/RIA om styrkelse af beskyttelsen mod falskmøntneri, ved hjælp af strafferetlige og andre sanktioner, i forbindelse med indførelsen af euroen, kræves det, at medlemsstaterne sikrer, at visse former for adfærd er strafbar, og at der kan idømmes straf for handlinger, der vedrører falskmøntneri i forbindelse med euroen eller andre valutaer. Denne rammeafgørelse beskytter også andre valutaer på lige fod med euroen. Den strafferetlige ramme for beskyttelse af euroen og andre valutaer har vist sig at have visse svagheder, når det drejer sig om at nå et hensigtsmæssigt og effektivt beskyttelsesniveau. Den skaber ikke tilstrækkeligt grundlag for at forebygge, efterforske og straffe euromøntfalskneri på ensartet vis i hele EU. Det skader også samarbejdet mellem medlemsstaterne og kan gøre det attraktivt for kriminelle at flytte deres aktiviteter til stater, der anses for at have mildere straffe for eurofalskmøntneri. Under hensyntagen til Kommissionens evaluering på grundlag af tre kommissionsrapporter og et særligt spørgeskema om status i medlemsstaterne, hvad angår deres gennemførelse af rammeafgørelsen, samt en høring af de berørte parter på forskellige ekspertmøder, blev der indkredset følgende svagheder i den retlige ramme for beskyttelse af EU's fælles valuta mod falskmøntneri: Straffeniveauet for falskmøntneri virker ikke tilstrækkeligt afskrækkende og er ikke effektivt o Utilstrækkelig afskrækkende virkning Der er store forskelle mellem de straffe, der er fastsat i medlemsstaterne, hvilket er en af grundene til, at bestemmelserne ikke har tilstrækkelig afskrækkende virkning, og at beskyttelsen af euroen og andre valutaer i EU er uensartet. I nogle medlemsstater findes der ingen minimumsstraffe, mens minimumsstraffen i andre medlemsstater er så høj som ti års fængsel. I praksis er det kendskabet til de mulige minimumsstraffe, som vil afskrække dem, der er fristet til at begynde på falskmøntneri. Forskellen mellem at blive idømt fængselsstraf af en vis minimumsvarighed i stedet for f.eks. bødestraf er indlysende. 1 Rådets afgørelse 2001/923/EF af

4 o Risiko for forum-shopping Da grupper af organiserede kriminelle med betydelige ressourcer ofte er dybt involveret i falskmøntneri, er det let for dem at flytte deres aktiviteter over på den anden siden af grænsen via organiserede distributionsnet. Disse grupper har ofte allerede aktiviteter i flere medlemsstater, hvilket betyder, at der er betydelig risiko for, at kriminelle flytter til lande med mildere straffe (forum-shopping). Tallene tyder på, at medlemsstater med et lavt straffeniveau har tendens til at tiltrække falskmøntnere. o Et mindre effektivt retligt samarbejde De divergerende straffeniveauer kan have en negativ indvirkning på det retlige samarbejde. Hvis en medlemsstat har fastsat lave minimumsstraffe i sin straffelov, kan det medføre, at de retshåndhævende og de dømmende myndigheder giver lav prioritet til efterforskning og retsforfølgning af sager om falskmøntneri. I praksis kan det have en negativ indvirkning på samarbejdet på tværs af grænserne, når en anden medlemsstat anmoder om bistand, navnlig når det drejer sig om at sikre, at anmodningen behandles rettidigt. Det manglende minimumsstraffeniveau i visse medlemsstater kan desuden føre til, at der idømmes straffe på under fire måneder eller bødestraf, hvilket betyder, at ikke alle straffe for fremstilling og udbredelse af falske penge gør det muligt at benytte den europæiske arrestordre. Efterforskningen og retsforfølgningen på tværs af grænserne kan mislykkes som følge af samarbejdsproblemer, der skyldes forskelle i, hvilke effektive efterforskningsredskaber der er til rådighed I nogle EU-medlemsstater anvendes der i forbindelse med falskmøntneri, som typisk hører ind under organiseret kriminalitet, ikke de efterforskningsredskaber, der typisk anvendes i forbindelse med organiseret kriminalitet og tværnationale sager (telefonaflytning, sporingsteknikker, kontrolleret leverance og undercover agenter). Falskmøntneri begås ofte parallelt i to eller flere medlemsstater, idet fremstillingen af de falske penge foregår i en medlemsstat, mens de sættes i omløb i en anden. De redskaber, der anvendes til at opdage disse aktiviteter, skal derfor være de samme. Når efterforskningen af falskmøntneri er indledt i udlandet ved brug af særlige efterforskningsteknikker, er det ikke muligt at fortsætte dem i en anden medlemsstat, hvis lovgivning ikke indeholder bestemmelser om disse teknikker. I så tilfælde kan dette ikke kun medføre forsinkelser eller supplerende udgifter til efterforskning, men også, at efterforskningen i forbindelse med en kilde ikke fortsættes. Sen tilpasning af maskinerne til konstatering af falske penge som følge af den manglende videresendelse under retssagen af beslagte falske penge med henblik på analyse til de kompetente myndigheder På nuværende tidspunkt er der ikke pligt til at videreformidle beslaglagte penge under retssager. I praksis nægter de dømmende myndigheder i visse sager at videresende prøver af falske eurosedler og mønter med henblik på analyse inden retssagen er afsluttet, selv om dette er muligt i betragtning af mængden af beslaglagte falske penge. Videresendelsen af falske penge efter afslutningen af retssagen er af begrænset værdi. Det tager ofte temmelig lang tid, undertiden år, inden de finansielle institutioners seddel- og møntbehandlingsmaskiner kan tilpasses til at opdage de falske penge og derved undgå, at denne type falske penge fortsat er i omløb. 4

5 2. GRUNDSCENARIE Hvis man fortsætter med den nuværende ramme, kan det forventes, at alle medlemsstater på mellemlang sigt fuldt ud vil have gennemført rammeafgørelsens bestemmelser. Ved hjælp af de for nyligt vedtagne retlige instrumenter til autentificering af sedler og mønter 2 og den øgede bevidsthed om og uddannelse vedrørende beskyttelse af euroen via Periclesprogrammet er det muligt i højere grad at forhindre, at falske penge kommer i omløb, og opdage dem, der allerede er i omløb. På lang sigt kan den afskrækkende virkning blive bedre som følge af vedtagelsen af et generelt initiativ, der er under forberedelse, og som vedrører beslaglæggelse af aktiver i forbindelse med udbytte af flere strafbare handlinger, herunder falskmøntneri. Ovennævnte forbedringer vil ikke påvirke de problemer, der er beskrevet i denne rapport. Især problemet med straffenes afskrækkende virkning vil ikke i tilstrækkelig grad kunne løses, fordi straffeniveauerne er utilstrækkelige. Falskmøntneri vil, som ECB's statistiske oplysninger understreger, fortsat udgøre en trussel, som vil være permanent eller sandsynligvis stige. Derudover vil de problemer, der blev redegjort for ovenfor i forbindelse med efterforskning på tværs af grænserne, ikke blive løst, da ikke alle medlemsstater vil kunne anvende efterforskningsredskaber i forbindelse med alvorlige sager om tværnationalt falskmøntneri. Der vil heller ikke blive fundet en løsning på problemet med frigivelse af falske penge under retssager. Der er derfor risiko for, at de falske penge fortsat vil være i omløb som følge af, at de ikke rettidigt bliver autentificeret. 3. RETSGRUNDLAG FOR DEN KRÆVEDE INDSATS EU kan i henhold til artikel 83 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF eller Lissabontraktaten) vedtage direktiver med strafferetlige minimumsregler på områder med særlig grov kriminalitet, der har en grænseoverskridende dimension som følge af overtrædelsernes karakter eller konsekvenser eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på fælles grundlag. Forfalskning af betalingsmidler er eksplicit nævnt i artikel 83, stk. 1, i TEUF som et område med særlig grov kriminalitet. 4. ANALYSE AF NÆRHEDSPRINCIPPET Det er vigtigt ved hjælp af virksomme og effektive strafferetlige foranstaltninger på hensigtsmæssig vis at beskytte euroen og andre valutaer, der er i lovligt omløb, i alle medlemsstater. Kun EU er i stand til at udarbejde fælles bindende lovgivning, der har virkning i medlemsstaterne, og derved skabe en retlig ramme, der kan være med til at afhjælpe svaghederne ved den nuværende situation, jf. afsnit Alle de foreslåede strafferetlige foranstaltninger skal nøje vurderes og udformes med henblik på deres mulige virkninger, hvad angår beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Denne rapport vil indeholde en sådan vurdering. 2 Se forordning (EF) nr. 1338/2001, forordning (EU) nr. 1210/2010 og ECB's afgørelse af , der er nævnt i afsnit

6 5. DE VIGTIGSTE STRATEGISKE MÅL På grundlag af de konstaterede problemer blev der indkredset en række generelle og specifikke mål: Generelle mål: At forebygge falskmøntneri i forbindelse med euroen og andre valutaer ved at styrke den strafferetlige beskyttelse og det retlige og retshåndhævelsesmæssige samarbejde på tværs af grænserne under fuld hensyntagen til EU's charter om grundlæggende rettigheder. At bevare og øge tilliden til, at den fælles europæiske mønt og andre valutaer er ægte. Specifikke mål: For på hensigtsmæssig vis at øge effektiviteten og den afskrækkende virkning i forbindelse med falskmøntneri (fremstilling og udbredelse) og fjerne incitamentet til forum-shopping i visse medlemsstater. At gøre det lettere at sikre en forholdsmæssig anvendelse af den europæiske arrestordre i forbindelse med falskmøntneri (fremstilling og udbredelse). At gøre det lettere at foretage efterforskning på tværs af grænserne i forbindelse med falskmøntneri og mindske forsinkelserne i behandlingen af anmodninger om samarbejde. At forbedre forebyggelsen af falskmøntneri ved i højere grad at gøre det muligt at opdage sedler og mønter ved rettidigt at anvende autentificeringsprocedurer. 6. POLITISKE LØSNINGSMODELLER Der blev overvejet fire løsningsmodeller: Løsningsmodel 1: Bevarelse af status quo Der træffes ingen andre foranstaltninger på EU-plan end dem, der er fastsat i den nuværende ramme, dvs. den nuværende rammeafgørelse vil fremover fortsat blive gennemført, og bevidstgørelses-, uddannelses- og rådgivningsforanstaltningerne for specialiserede efterforskere og anklagere vil fortsætte. Løsningsmodel 2: Et direktiv til erstatning af rammeafgørelsen fra 2000 for at indføre bestemmelser om efterforskningsredskaber og videresendelse af beslaglagte falske penge Det indebærer, at den nuværende rammeafgørelse erstattes af et direktiv, som ikke kun har samme indhold, men også bestemmelser om efterforskningsredskaber og videresendelse af beslaglagte falske penge for derved at løse problem 2 og 3. 6

7 Løsningsmodel 3: Et direktiv til erstatning af rammeafgørelsen fra 2000 for at indføre bestemmelser om minimums- og maksimumsstraffeniveauer, efterforskningsredskaber og videresendelse af beslaglagte falske penge Denne løsningsmodel dækker det samme som løsningsmodel 2 (efterforskningsredskaber og videresendelse af falske penge) suppleret af minimums- og maksimumsstraffeniveauer for fremstilling og udbredelse af falske penge (på nuværende tidspunkt findes der kun en maksimumsstraf for fremstilling af falske penge). Der indføres en minimumsstraf på mindst 6 måneders fængsel og en maksimumsstraf på mindst 8 års fængsel Vurdering af virkningerne af de politiske løsningsmodeller Virkninger af løsningsmodel 1: Bevarelse af status quo Denne løsningsmodel er meget lidt eller slet ikke effektiv, når det drejer sig om at nå målene. Kommissionens kontrol- og håndhævelsesbeføjelser, hvad angår gennemførelsen af de bestemmelser, der er i rammeafgørelsen på nuværende tidspunkt, vil blive styrket efter 1. december 2014 (i henhold til Lissabontraktatens protokol 36). En bedre gennemførelse af rammeafgørelsen kan skabe større tillid til euroen og forhindre, at falskmøntneri påvirker den almindelige handel negativt. Disse fordele vil imidlertid være begrænsede, da de ovenfor konstaterede svagheder i den retlige ramme fortsat vil bestå. Problemet med straffenes manglende afskrækkende virkning vil ikke kunne løses, fordi straffeniveauerne er utilstrækkelige. Derudover vil de problemer, der blev redegjort for ovenfor i forbindelse med efterforskning på tværs af grænserne, ikke blive løst, da ikke alle medlemsstater vil kunne anvende efterforskningsredskaber i forbindelse med alvorlige sager om tværnationalt falskmøntneri. Der vil ikke blive fundet en løsning på problemet med videresendelse af falske penge under retssager, og derfor kan risikoen for, at de falske penge forbliver i omløb som følge af, at de ikke rettidigt autentificeres, stige. Denne politiske løsningsmodel forventes ikke at have større virkning end den nuværende retlige ramme på de grundlæggende rettigheder, de nationale retssystemer eller det økonomiske og finansielle område. Virkninger af løsningsmodel 2: Et direktiv til erstatning af rammeafgørelsen fra 2000 for at indføre bestemmelser om efterforskningsredskaber og videresendelse af beslaglagte falske penge Denne løsningsmodel vil gøre det lettere at foretage efterforskning på tværs af grænserne af falskmøntneri, og den vil styrke forebyggelsen af falskmøntneri, idet der vil ske rettidig videresendelse af beslaglagte falske penge til teknisk analyse og konstatering under retssager, hvilket øger muligheden for at opdage falske sedler og mønter, der er i omløb. Den vil til en vis grad modvirke den vedvarende trussel om eurofalskmøntneri og navnlig de nylige forbedringer af kvaliteten af de falske penge. Dens merværdi, hvad angår beskyttelsen af euroen, er imidlertid begrænset. Denne løsningsmodel vil have lav til mellemstor indvirkning på de grundlæggende rettigheder, da udvidelsen af de eksisterende efterforskningsredskaber til også at omfatte falskmøntneri og videresendelsen af falske penge under retssagen med henblik på analyse direkte kan påvirke visse grundlæggende rettigheder. Der kan forventes finansielle fordele ved den foreslåede foranstaltning, da de skader, som falskmøntneri forårsager, kan udgås. Udgifterne vil være lave, fordi de er begrænset til en 7

8 ændring af de nationale lovgivninger, og visse beskedne udgifter til teknisk udstyr i form af særlige efterforskningsredskaber og til videresendelse af falske penge i visse medlemsstater. Virkninger af løsningsmodel 3: Et direktiv til erstatning af rammeafgørelsen fra 2000 for at indføre bestemmelser om minimums- og maksimumsstraffeniveauer, efterforskningsredskaber og videresendelse af beslaglagte falske penge Ud over de fordele, løsningsmodel 2 giver, vil løsningsmodel 3 bidrage til en bedre beskyttelse af euroen mod falskmøntneri via straffe, der virker mere afskrækkende, mindre forum-shopping og øget mulighed for at anvende den europæiske arrestordre i forbindelse med de vigtigste strafbare handlinger i forbindelse med falskmøntneri (fremstilling og udbredelse af falske penge). Ved at der tilføjes et minimumsstraffeniveau for fremstilling og udbredelse af falske penge, og ved at det eksisterende maksimumsstraffeniveau for fremstilling udvides til også at omfatte udbredelse af falske penge, vil den afskrækkende virkning sandsynligvis blive meget høj. Disse fælles regler om minimumsstraffe forbedrer også kohærensen i straffene i hele EU og derved den gensidige tillid mellem domstolene. Det gør det lettere at sikre fuldbyrdelsen i sager på tværs af grænserne. Denne løsningsmodels effektivitet kan forventes at være middelstor til stor, idet såvel den afskrækkende virkning som muligheder for at retsforfølge forbedres betydeligt. Denne løsningsmodel vil have indvirkning på de grundlæggende rettigheder på mellemlang sigt, fordi harmoniseringen af minimums- og maksimumsstraffene, de nye efterforskningsredskaber og de forebyggende foranstaltninger forbedres betragteligt. Denne løsningsmodel har til formål at nå de mål af generel interesse, som EU har anerkendt (se chartres artikel 52, stk. 1) og navnlig at træffe effektive og afskrækkende foranstaltninger til beskyttelse af euroen, som ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. Der kan forventes supplerende fordele sammenlignet med løsningsmodel 2, fordi den afskrækkende virkning øges og håndhævelsen forbedres, således at falskmøntnerne forårsager mindre skade. Medlemsstaterne kan forventes at få visse udgifter, navnlig til ændring af lovgivningen Den foretrukne løsningsmodel Løsningsmodel 3 er den foretrukne. Resumé af den foretrukne løsningsmodel Den foretrukne løsningsmodel vil indeholde en kombination af følgende elementer. Indholdet af bestemmelserne i rammeafgørelsen fra 2000 vil blive bevaret i det nye forslag med mindre ændringer, idet der tages hensyn til Lissabontraktaten. Bestemmelserne om straffeniveauer vil blive ændret i forhold til rammeafgørelsen, idet der indføres en minimumsstraf på seks måneders fængsel for fremstilling og udbredelse af falske penge og en maksimumsstraf på mindst otte års fængsel for udbredelse af falske penge. Der vil blive indført en ny bestemmelse, der forpligter medlemsstaterne til at sikre, at der er mulighed for at anvende bestemte efterforskningsredskaber i forbindelse med 8

9 efterforskninger vedrørende falskmøntneri. Der vil blive indført en ny bestemmelse, der forpligter medlemsstaterne til at sikre, at der er mulighed for også under retssagen at videresende beslaglagte falske euro. 7. OVERVÅGNING OG EVALUERING Der vil i direktivet blive fastsat bestemmelse om, at medlemsstaterne skal give meddelelse, når direktivet er gennemført. Ud over de kvantitative oplysninger, medlemsstaterne fremsender, vil der også blive indsamlet kvalitative oplysninger om overholdelse af direktivet fra retsforummet, OLAF og Eurojust. Kommissionen vil anvende møderne i ekspertgruppen vedrørende eurofalskmøntneri (ECEG) som platform til regelmæssigt at holde øje med gennemførelsen af direktivet. Kommissionen har desuden til hensigt at gennemføre en særlig empirisk undersøgelse, hvor der lægges vægt på indsamling af oplysninger fra mellem et og tre år ind i gennemførelsen af direktivet. Disse oplysninger vil sætte Kommissionen i stand til at vurdere, hvorvidt medlemsstaterne rent faktisk overholder direktivet, men også respekten for de rettigheder, friheder og principper, der er fastsat i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Når gennemførelsesperioden for direktivet er udløbet, vil Kommissionen foretage den nødvendige kontrol af gennemførelsen og om nødvendigt indlede traktatbrudssager i henhold til TEUF. 9