OPP-nyt. Offentlig-private partnerskaber i forskning og praksis. November 2008, udgave 1

Transkript

1 OPP-nyt Offentlig-private partnerskaber i forskning og praksis November 2008, udgave 1 Velkommen til OPP-nyt! Af ph.d-stipendiat Ole Helby Petersen, redaktør, Viden om offentlig-private partnerskaber (OPP) skal ikke samle støv på hylderne. Med lanceringen af nyhedsbrevet OPP-nyt findes nu et medie, som i et tilgængeligt format kommunikerer den nyeste viden om partnerskaber. Formålet er at bringe indlæg af høj faglig kvalitet og dermed stimulere videndeling og erfaringsopsamling på OPP-området. Nyhedsbrevet er uafhængigt af alle økonomiske interesser og er åbent for bidrag. Begrebet OPP er en omdiskuteret størrelse. Et partnerskab kan være reelt indhold - eksempelvis en aftale om opførelse, drift, vedligeholdelse og finansiering af en skole men kan også blive misbrugt og forveksles med andre beslægtede begreber. Risikoen ved begrebsforvirring er, at koncepterne frarøves enhver reel betydning samtidig med, at erfaringsopsamling og læring umuliggøres, når man ikke taler samme sprog. OPP-nyt skal bidrage til begrebsafklaring, og derfor bydes begrebsdiskuterende indlæg varmt velkommen. Første udgave af OPP-nyt har fire indlæg. I første artikel præsenterer Lasse Ring Christensen ny viden om de danske kommuners brug af OPP. I anden artikel skriver Anders Thomsen om erfaringer med offentligprivate selskabsdannelser. I tredje artikel skriver Guri Weihe om de britiske erfaringer med OPP efter, at kontrakten er underskrevet. Sluttelig giver Ole Helby Petersen i den fjerde artikel en oversigt over EU s politik og regulering på OPP-området. De fire artikler og deres respektive forfattere repræsenterer den diversitet, som OPP-nyt forsøger at opnå. Artiklerne efterfølges af en sektion med korte nyheder på OPP-området. Velkommen til OPP-nyt og god læselyst! Ny viden om OPP i de danske kommuner Af stud.scient.pol Lasse Ring Christensen, Antallet af færdige OPP-projekter i de danske kommuner kan tælles på én finger, men arbejdet med OPP strækker sig videre end OPPskolen i Herning (tidligere Trehøje) Kommune. Dette dokumenteres blandt andet af Erhvervs- og Byggestyrelsen, der i den nyligt oprettede OPS-projektdatabase præsenterer erfaringer fra 15 kommunale OPP-projekter fordelt på 14 kommuner (www.ebst.dk). På trods af at flere kommuner arbejder med OPP er spørgsmålet om, hvorvidt OPP-arbejdet foregår i en bestemt type kommuner så vidt vides uudforsket i den danske OPP-litteratur. Foregår arbejdet med OPP i kommuner med en særlig ideologisk profil, med en særlig likviditet, med en særlig størrelse eller med en særlig tradition for samarbejde med private aktører? Svaret på disse spørgsmål er afgørende for at opnå en bedre forståelse af OPP. Denne korte gennemgang sætter de første tal og ord på karakteristika og tendenser ved de 14 kommuner, som indtil videre har forsøgt sig med OPP. I nedenstående tabel er de 14 OPPkommuners gennemsnitlige placering på centrale variable opgjort og sammenligne med de tilsvarende tal for alle landets kommuner. 1

2 Karakteristika ved OPP-kommunerne Tal for 2007, gennemsnit Indbyggertal Andel borgerlige borgmestre Beskatningsgrundlag per indbygger Likviditet per indbygger Indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) OPP-kommuner % ,7 Kommunerne i alt % ,6 Kilde: Velfærdsministeriets kommunale nøgletal og egne beregninger OPP-kommunernes gennemsnitlige indbyggertal er næsten dobbelt så højt som gennemsnittet for kommunerne i alt. Selv om København og Århus påvirker gennemsnittet betydeligt, er der en klar tendens i opgørelsen, der kan hænge sammen med, at et stort og kompliceret OPP-projekt lettere kan håndteres af en større kommune. Andelen af borgerlige borgmestre i OPP-kommunerne er ikke nævneværdigt forskellig fra andelen i kommunerne i alt. Inddragelsen af private aktører i den offentlige opgaveløsning associeres ofte med en borgerlig-liberal ideologi, men en sådan ideologiske tendens kan ikke identificeres i kommunernes hidtidige arbejde med OPP. Beskatningsgrundlag og likviditet er to mål for en kommunes finansieringsmuligheder. Både likviditet og beskatningsningsgrundlag er gennemsnitligt lidt højere i OPPkommunerne end i gennemsnitskommunen. Dette indikerer, at de danske kommuner ikke anvender OPP pga. manglende likviditet, hvilket er bemærkelsesværdigt i et OPPhistorisk perspektiv, hvor OPP i Storbritannien oprindeligt var en finansieringsmodel for den offentlige sektors anlægsinvesteringer. IKU er et mål for graden af den kommunale konkurrenceudsættelse, og der er ikke nogen forskel på det gennemsnitlige konkurrenceudsættelsessniveau i OPP-kommunerne og i kommunerne i alt. Det kunne ellers forventes, at de kommuner, der i størst grad anvender private aktører i opgaveløsningen, også ville være mere tilbøjelige til at anvende OPP, men dette er ikke tilfældet i det forelø- bige kommunale OPP-arbejde. Det kan konkluderes, at OPP-kommunerne generelt ikke adskiller sig væsentligt fra gennemsnitskommunen, men at det hidtidige arbejde med OPP dog primært er udført i større kommuner. Denne opgørelse af centrale tendenser i kommunernes OPP-arbejde lukker langt fra diskussionen om, hvilke kommuner der bruger OPP. Snarere er dette bidrag et første skridt på vejen mod en mere kvantitativ forståelse af OPP og en opfordring til flere undersøgelser af denne art, når mere omfattende data foreligger. Kommunale-private aktieselskaber: Fælles ejerskab giver nye muligheder Af cand.scient.soc Anders Thomsen, En af de samarbejdsformer, der afprøves i øjeblikket på OPS-området, er kommunaleprivate aktieselskaber. I det fælles aktieselskab går en kommune sammen med en privat part for i fællesskab at udvikle et produkt eller en service. Det giver nogle fordele i forhold til mere traditionelle udbudsformer med en mere stringent opdeling mellem en offentlig part, der bestiller, og en privat part, der leverer. Det særegne ved denne model er, at den kommunale part beholder en stor indflydelse på leveringen, i den tid kontrakten løber. Denne artikel vil give et bud på de fordele kommuner og private kan opnå gennem aktieselskabsmodellen. En undersøgelse af to kommunale-private aktieselskaber beskæftiget med madservice i henholdsvis Skive og Helsingør viser, at både kommunale og private parter kan udnytte hinandens kompetencer ved at samarbejde i aktieselskabsformen. I begge kommuner blev 2

3 den kommunale madservice i årene omdannet til kommunale-private aktieselskaber under navnet Det Danske Madhus. Et af de lovgivningsmæssige krav til selskabsformen er, at kommunal viden videreudvikles, og det skete ved at lade selskaberne bruge det kommunale produktionsudstyr og samtidig overtage medarbejderne fra den tidligere kommunale produktion. Derved skabtes et selskab, der kunne producere uden de store entry-omkostninger, og som fra starten havde en stabil kundekreds. Den private part har i begge tilfælde tilføjet sit kendskab til organisation, marked og afsætning til de nye selskaber. Det lykkedes begge steder for parterne at kombinere kommunale kompetencer inden for ernæring og pleje med private kompetencer inden for organisation og salg. Med privat deltagelse er der sket en stigning i afsætningen, som er blevet bredt ud over de oprindelige kommunegrænser, og brugertilfredsheden er steget. Kommunerne sikrede sig med det fælles ejerskab, at de kunne regulere på produktet i løbet af kontraktperioden; at de med andre ord kunne blande sig i driften. Den mulighed udnytter de gennem bestyrelsens overordnede styring, men derudover også ved en øget kontakt til køkkenchefen og direktionen. Det er med til at fastholde, at kvaliteten af maden altid er et politisk ansvar. Byrådet kan ikke løbe fra ansvaret ved at skyde skylden på en leverandør, der ikke lever op til sine kontraktlige forpligtelser. Derudover opfylder det fælles ejerskab et kommunalt behov for forsyningssikkerhed, fordi opgaven let kan trækkes hjem, og samtidig bevares arbejdspladser i kommunen. Sidstnævnte hensyn kan meget vel være i strid med økonomiske overvejelser om f.eks. at flytte produktionen til bedre faciliteter i en anden kommune, men ikke desto mindre afgørende i den kommunale virkelighed. For den private deltager i selskabet åbnes et marked, og der opnås samtidig en tæt kontakt til det politiske beslutningsniveau gennem byrådsmedlemmerne i bestyrelsen. I både Skive og Helsingør har udskillelsen af madservice i et eget selskab ført til organisatorisk rene linjer, hvor beslutningskompetencen er blevet klart placeret hos køkkenchefen, og opgaven præciseret som mad af høj kvalitet. Det fælles ejerskab gør det muligt at udvikle samarbejdsformer, hvor metoderne og målene kan reguleres i kontraktperioden. En kommune skal tage samfundsmæssige hensyn, som kan konflikte med et profitmaksimerende fokus, og her tilbyder det fælles ejerskab i aktieselskabsmodellen sig som en løsning, fordi den anerkender, at det ikke kun er et måltid, der skal leveres, men en større pakke af samfundsmæssige hensyn. Denne pakke kan ændre sig med samme fart som den politiske proces, og det kræver en god del fleksibilitet at holde det politiske tempo, der ikke nødvendigvis følger markedets. Madservice er dermed også en opgave, der er svær at definere, og som derfor kræver kontraktforhold, der kan tage højde for denne kompleksitet. Med aktieselskabsmodellen kan man fastholde oparbejdede kommunale kompetencer og supplere dem med private, samtidig med at det anerkendes, at politikere har behov for at bevare indflydelse på leverancerne. Efter tegnebrættet: Når en OPP-aftale skal omsættes til praksis Af ph.d. Guri Weihe, COWI, Tidligere forskning har primært fokuseret på juridiske, tekniske og økonomiske forhold ved OPP samt aspekter, der relaterer sig til udbudsfasen af et OPP-forløb. Forbavsende lidt opmærksomhed er blevet rettet mod OPPprojekternes driftsfase, dvs. den periode, som følger efter opførelse af byggeriet, og hvor den egentlige serviceproduktion finder sted. Den forskningsmæssige viden om de udfor- 3

4 dringer og muligheder, som opstår efter at OPP-kontrakterne er underskrevet, er derfor meget begrænset. Et lignende mønster genfindes i praksis, hvor der også har været en tendens til at fokusere på udbudsprocessen, mens mindre opmærksomhed er blevet rettet mod selve implementeringen af OPP-projekterne. I Storbritannien, som er et af de steder, hvor man har mest erfaring med implementerede projekter, er det således først for relativt nyligt, at policy dokumenter og vejledningsmateriale vedrørende denne del af OPP-forløbet er blevet udarbejdet. Ligeledes er det ganske få år siden, at der i Storbritannien fra centralt hold blev oprettet en rådgivende enhed, som yder konsulentbistand til projektledere på idriftsatte projekter. Denne udvikling skal ses i lyset af, at efterhånden som det britiske OPPmarked er blevet mere modent, og der er kommet flere og flere idriftsatte OPPprojekter, så er man samtidig blevet mere og mere opmærksom på, at der også er ledelsesog samarbejdsudfordringer efter, at kontrakten er blevet underskrevet. Jeg har i forbindelse med min ph.d.- afhandling om OPP studeret fem britiske, idriftsatte OPP-projekter på henholdsvis transport-, sundheds- og forsvarsområdet. Afhandlingen viser, hvorledes OPPsamarbejdet udfolder sig forskelligartet fra projekt til projekt. Mens nogle partnerskaber mest af alt minder om offentlig-private kampe, er der andre projekter, som i højere grad bygger på et tillidsbaseret og konstruktivt samarbejde. I sidstnævnte projekter viser det sig at være lettere og mindre ressourcekrævende at foretage nødvendige ændringer, og samarbejdsprocesserne glider endvidere mere effektivt end i de førstnævnte cases. Der ses endvidere en sammenhæng mellem projektperformance og den måde, hvorpå samarbejdet udfolder sig og administreres af de involverede parter. Erfaringerne fra Storbritannien viser således, at arbejdet ikke er overstået, når blot aftalen er indgået, men at det tværtimod også kræver omfattende ressourcer i de efterfølgende 30 år. Det er ikke muligt at tage højde for alle forhold i kontraktgrundlaget i en ca. 30-årig aftale, og det er ensbetydende med, at der med tiden vil opstå behov for ændringer. Et succesfuldt samarbejde beror derfor på, at der udarbejdes gode rammer for den løbende administration af OPP-aftalen. Det gælder for eksempel effektive ændringsmekanismer, klare kommunikations- og beslutningsprocesser og gode mål- og resultatstyringssystemer, der skaber en hensigtsmæssig incitamentsstruktur. Et succesfuldt samarbejde beror derfor ikke udelukkende på et godt aftalegrundlag. Gode resultater skabes løbende i processen, og resultaterne fra nyere forskning samt erfaringerne fra Storbritannien tyder således på, at det kan betale sig at tænke langsigtet allerede mens OPP-aftalerne er på tegnebrættet. OPP-projekter er ikke selvkørende, når kontrakterne er underskrevet. Den største udfordring er at etablere et effektivt og hensigtsmæssigt samarbejde over de 30 år, som samarbejdet varer. Baggrund: Fredag den 31. oktober forsvarede Guri Weihe sin ph.d.-afhandling Offentligprivate partnerskaber - betydning og praksis ved Copenhagen Business School. Afhandlingen er artikelbaseret og undersøger, hvordan OPP-projekter udfolder sig efter, at kontrakterne er underskrevet. Den oversete spiller: OPP og Den Europæiske Union Af ph.d-stipendiat Ole Helby Petersen, CBS, Det er efterhånden mere end 25 år siden, at offentlig-private partnerskaber (OPP) blev introduceret i Storbritannien. Dengang blev 4

5 det kaldt PFI (Private Finance Initiative) og var mest af alt et spørgsmål om at tilføre privat kapital til en udhulet offentlig sektor. Siden, med Tony Blair og Labour s indtog i slut-90 erne, blev PFI til OPP. Samtidig begyndte mange andre lande at snakke om OPP, herunder Italien, Irland, Holland, Spanien og Portugal. Forskningen har fulgt interesseret med, og allerede omkring årtusindeskiftet udkom de første bøger om OPP. Siden er mange flere bøger, artikler og rapporter fulgt med, og en opgørelse jeg for nyligt lavede sammen med min kollega Guri Weihe viste, at der på verdensplan er udgivet næsten 600 akademiske artikler og bøger om OPP. Dette tal inkluderer alle peer-reviewed, engelsksprogede udgivelser, og artikler og bøger på andre sprog skal lægges til dette tal for at opnå et samlet billede af forskningen på området. OPP har altså ikke kun vundet frem i praksis, men også i forskningen. Mange af disse forskningsbidrag er enkelt-lande studier eller case studier af konkrete OPP-projekter. I de senere år er den komparative dimension blevet mere udtalt, hvor eksempelvis Hollands og Storbritanniens, Danmark og Australiens eller de Skandinaviske landes OPPprogrammer sammenlignes. Et tema, som fortsat henstår som forskningsmæssigt mere eller mindre uberørt, er EU s initiativer på OPP-området. Hvilke politiske initiativer har EU-kommissionen taget, og hvordan reguleres OPP fra Bruxelles og Luxembourg? Lad mig først slå fast, at OPP ikke har en autoritativ definition på EU niveau selvom begrebet OPP nævnes i et væld af rapporter og dokumenter. EUkommissionen formulerede i et green-paper om OPP i 2004 begrebet ved en række punkter, som svarer til det vi i Danmark og andre lande forstår ved OPP: en samlet aftale mellem en offentlig og privat part om finansiering, planlægning, opførelse, drift og vedligeholdelse af et anlægsaktiv eller en service, og hvor risici og gevinster deles systematisk mellem partnerne. Det må tolkes sådan, at EU kommissionen enten ikke ønsker eller ikke har mandat til at udstikke en autoritativ definition af OPP. Det næste centrale forhold ved OPP på EU-niveau er, at OPP ikke er direkte reguleret af EU-lov. Der findes altså ingen direktiver eller andre forordninger, som kræver, at OPP anvendes i medlemslandene. Derimod er der på EU-niveau to helt centrale regelsæt, som træder i kraft hvis et medlemsland vælger at inddrage en privat part i løsning af en offentlig opgave. Det første regelsæt er EU s udbudsdirektiv. Udbudsdirektivets overordnede formål er at sikre private aktørers frie, lige og fair adgang til alle offentlige udbud i EU f.eks. et skoleprojekt. Der er opstillet en grænseværdi på cirka 39 mio. kr., og kun projekter over denne størrelse skal udbydes på EU-niveau. Holdes en offentlig opgave inhouse, skal den ikke udbydes. Reguleringsmæssigt findes der tre OPP-modeller i EUregi: Kontrakt-OPP, Koncession-OPP og Institutionel-OPP. Jeg kan desværre ikke gå meget i dybden med hver enkelt af disse modeller her, men har skrevet mere om de tre modeller andetsteds. Det andet centrale regelsæt for OPP udspringer af ØMU kriterierne, som sætter grænser for landenes samlede offentlige gæld samt det løbende statslige budgetunderskud. Hvis et nationalt OPP-projekt igangsættes bliver spørgsmålet, om projektet registreres på den offentlige eller private parts regnskabsbalance. Spørgsmålet omtales på engelsk som et on/off balance sheet issue. Opføres OPP-projektet på den offentlige balance, vil det påvirke gælden negativt, hvilket kan være problematisk for de EU-lande, som i forvejen arbejder hårdt for at holde sig inden for ØMU kriterierne. Det Europæiske Statistiske Kontor (Eurostat) reagerede i 2004 på en voksende bekymring over, at nogle lande be- 5

6 vidst ville placere en række projekter off balance sheet, dvs. på den private parts balance, og dermed sminke statsregnskaberne. Eurostat udstak nogle kriterier for, hvornår et projekt skal opføres som offentligt og privat. Ligesom tilfældet er det med udbudsdirektivet, så træder disse kriterier først i kraft hvis et land vælger at igangsætte et OPP-projekt. Begge regelsæt kan derfor siges indirekte at regulere OPP på EU-niveau, mens der fortsat ikke findes direkte regulering af OPP. EU-kommissionens initiativer på OPPområdet har indtil videre været sparsomme, men der ses tegn på opbrud og forandring. General Direktoratet for transport (DG TREN) har for nyligt sammen med den Europæiske Investeringsbank (EIB) etableret et europæisk kompetencecenter for OPP. European Partnership Excellence Center (EPEC), som er centerets formelle navn, blev lanceret i september 2008 på et møde i Paris, hvor repræsentanter fra OPP-enhederne i medlemslandene mødtes. EPEC kommer hovedsageligt til at bestå af nationale OPP-eksperter, som udstationeres fra de nationale enheder. Koordinering af initiativer på OPP-området er hidtil sket på ad hoc basis i uformelle netværk på tværs af medlemslande, i Kommissionen og i Den Europæiske Investeringsbank. Med etableringen af EPEC ses der tegn på en institutionalisering af OPP-politiken på EU-niveau, men den reelle betydning af EPEC er det endnu for tidligt at spå om. EU hidtil har været yderst tilbageholdende med at formulere politik og regulering på OPP-området, og hovedparten af de reguleringsmæssige kompetencer findes fortsat på nationalt niveau. Men der er tegn på institutionelt opbrud, og pilen peger i retning af større opmærksomhed omkring OPP i Bruxelles og Luxembourg. Korte nyheder OPP/OPS projektdatabase: Erhvervs- og Byggestyrelsen tilbyder nu en projektdatabase med danske OPP/OPS projekter. I databasen findes oplysninger om alle kommunale projekter, hvor regeringen har givet støtte til OPP-forundersøgelser, markedsanalyser mv. Se mere på Afklaring af de kommunale deponeringsregler: En tværministeriel arbejdsgruppe under ledelse af Velfærdsministeriet offentliggjorde i maj 2008 en rapport om de kommunale deponeringsregler i forbindelse med OPP-projekter. Spørgsmålet om deponering har været kritisk for OPP, da reglerne stillede OPP-projekter økonomisk dårligere end traditionelle projekter i kommunerne. Den kommunale lånebekendtgørelse justeres nu svarende til rapportens anbefalinger. Læs rapporten på Velfærdsministeriets hjemmeside Danmarks første OPP-ph.d: Som omtalt andetsteds i denne udgave af OPP-nyt blev Danmarks første OPP-ph.d. udklækket d. 31. oktober på Copenhagen Business School. Ph.d Guri Weihe arbejder nu videre med OPP i konsulentfirmaet COWI. Nyt OPP-skoleprojekt på Langeland: Langeland Kommune har besluttet at opføre en ny, stor skole som OPP. Projektet bliver det andet danske skolebyggeri, som opføres efter OPP-formen. Det første danske OPP-projekt var OPP-skolen i Vildbjerg. Flere oplysninger om projekterne kan findes på 6

7 Redaktionelle fakta OPP-nyt formidler erfaringer med partnerskaber fra forskning og praksis. Nyhedsbrevet er uafhængigt af økonomiske interesser og udsendes én gang i kvartalet. Nyhedsbrevet redigeres af ph.d-stipendiat Ole Helby Petersen, Copenhagen Business School. Artikler bragt i OPP-nyt er udtryk for den enkelte forfatters holdninger og er ikke udtryk for redaktørens eller CBS holdning. OPP-nyt er åbent for indlæg fra alle med interesse for offentligprivat samspil. Kontakt redaktøren på for nærmere aftale om bidrag eller hvis du ønsker yderligere information om nyhedsbrevet. 7