Eysturoyartunnilin, Færøerne

Transkript

1 N O T A T Eysturoyartunnilin, Færøerne Mulige finansierings- og organisationsmodeller

2 1. Indledning I bestræbelserne på at forbedre samfærdselsmulighederne på Færøerne og for fremtiden at sikre en bæredygtig infrastruktur for vejtrafik, planlægges det at etablere en fast forbindelse i form af Eysturoyartunnilin mellem den sydlige del af Streymoy og Eysturoy. Et privatejet projektselskab har foreslået, at selve Eysturoyartunnilin linjeføring udformes som en tunnel fra Streymoy, der via en rundkørsel under vandet fordeler sig til henholdsvis Strendur og Runavik. Alternativt har Landsverk undersøgt en tunnel til enten Strendur eller Runavik i kombination med en særskilt fast forbindelse (bro eller tunnel) mellem Toftir og Strendur. Omkostningerne er på baggrund af de hidtil gennemførte tekniske forundersøgelser anslået til at beløbe sig til mio. kr. inkl. tilslutningsveje. Hertil kommer omkostningerne til udbygning og nyetablering af afledte anlæg, som det offentlige står for. De trafikale forudsætninger for og konsekvenser af den nye infrastruktur er belyst ved hjælp af trafikmodelberegninger udført af Landsverk, som viser hvorledes den fremtidige belastning på udvalgte vejafsnit forventes at blive, som følge af etableringen af de nye forbindelser. I tilknytningen til planerne om disse nye infrastrukturanlæg, pågår der overvejelser om, hvorledes projekterne finansieres og organiseres mest hensigtsmæssigt. De afledte vejanlæg forudsættes finansieret med offentlige midler, medens selve den (de) faste forbindelser med tilslutningsveje overvejes finansieret helt eller delvist - af et privat projektselskab (privat investor). I dette notat beskrives mulige finansierings- og organisationsmodeller, deres karakteristika samt fordele og ulemper herved. Indledningsvis beskrives baggrunden for, at der i de senere år har pågået diskussioner om i større eller mindre grad at inddrage private investorer i finansiering og drift af infrastrukturanlæg. Dernæst beskrives tre forskellige finansierings- og organisationsmodeller, der kunne finde anvendelse i forbindelse med Eysturoyartunnilin. De særlige karakteristika ved de privatfinansierede modeller fremdrages med særlig vægt på ansvars- og rollefordeling, herunder spørgsmålet om risikofordelingen i de forskellige modeller, hvilket fører frem til en beskrivelse af fordele og ulemper ved de forskellige modeller. Herefter beskrives hvorledes processen, der fører til projektets realisering, hensigtsmæssigt kan opdeles i faser. side 2/17

3 Endelig sammenfattes resultatet af nogle foreløbige finansielle beregninger for de tre beskrevne modeller. De mere detaljerede resultater af de finansielle beregninger med tilhørende følsomhedsvurderinger fremgår af Bilag 1 til nærværende notat. 2. Baggrund I såvel Skandinavien som de øvrige europæiske lande har der gennem de seneste år været diskussioner om, hvorledes større transportinfrastrukturanlæg mest hensigtsmæssigt finansieres, drives og organiseres. De fælles træk ved de nye finansierings- og organisationsmodeller er, at en større del af ansvaret for at håndtere de risici, der er forbundet med projekter af den omhandlede type overføres til den private sektor, og at projekternes finansiering i større eller mindre udstrækning baseres på brugerbetaling, i stedet for skatteopkrævning. Derved skabes forudsætninger for, at private investorer kan finde interesse for at påtage sig opgaven at bygge, drive og finansiere infrastrukturanlæg. Der er flere forskellige årsager til, at det offentlige ønsker at overdrage ansvaret for at bygge, drive, vedligeholde og finansiere infrastrukturanlæg til den private sektor, og de varierer fra land til land, men de vigtigste der nævnes er: at investeringer i ny infrastruktur fremskyndes i forhold til en situation, hvor det offentlige selv skal finansiere projektet ved at overdrage det fulde ansvar for at bygge, drive og finansiere projektet opnås sikkerhed for statens samlede omkostninger (ingen budgetoverskridelser) ved at overdrage ansvaret for at bygge, finansiere, drive og vedligeholde projekterne, opnås angiveligt en række effektiviseringsgevinster, som følge af den private sektors større fokus på økonomi og tid. Effektiviseringsgevinster kan i denne sammenhæng materialisere sig som lavere investerings- og driftsomkostninger, oder dermed lavere passageafgifter eller lavere tilskud fra det offentlige. Effektiviseringsgevinster vil kun kunne opnås, hvis der forud for tildeling af kontrakt etableres en effektiv priskonkurrence gennem offentlig licitation. Undersøgelser af en række projekter gennemført i Storbritannien under det såkaldte Private Finance Initiative (PFI) viser dog, at effektiviseringsgevinsterne sjældent har et væsentligt økonomisk omfang, hvilket ikke mindst skyldes det fokus der de seneste side 3/17

4 år har været på at effektivisere den offentlige sektor og udvikle kompetencerne hos offentlige ledere. Opnåelse af effektiviseringsgevinster vil således i en Færøsk sammenhæng ikke i sig selv kunne begrunde valg af finansieringsmodel, idet de økonomiske gevinster ikke står mål, med de betydelige forskelle i finansieringsomkostninger mellem modellerne. når det samlede økonomiske ansvar for at bygge, finansiere, drive og vedligeholde projektet overdrages til en privat koncessionshaver, er det forventet at projektets samlede omkostninger optimeres (life cycle cost approach). Årsagen hertil er dels at de private investorer vil øve et pres for at opnå et maksimalt afkast over hele koncessionsperioden, dels at en privat koncessionshaver i modsætning til det offentlige ikke vil være udsat for politisk pres for at suboptimere mellem anlægs- og driftsudgifter. Det skal dog nævnes, at det naturligvis også er muligt at optimere offentlige projekter, hvis der opstilles præcise krav herom i de konkurrencebetingelser, der opstilles i et udbudsmateriale til brug for en licitation. I det følgende beskrives hovedtrækkene i 3 forskellige finansierings- og organisationsmodeller, nemlig Build Own-Operate Transfer ( BOOT) - modellen Public-Private Partnership (PPP) - modellen Lånegaranti-modellen med henblik på at skabe et overblik over de fordele og ulemper, der er forbundet med modellerne. Forskellige variationer af de tre hovedmodeller omtales også. Afslutningsvis omtales kortfattet mulighederne for på grundlag af de eksisterende tunnelselskaber at danne et offentligt selskab, der kunne få ansvaret for at drive og finansiere de eksisterende tunneler samt Eysturoyartunnilin. 3. Finansierings- og organisationsmodeller Der findes mange forskellige specifikke finansierings- og organisationsmodeller, men i hovedsagen drejer det sig om tre typer; a) Build Own-Operate Transfer (BOOT) modellen Ved denne model aftales via en koncessionsaftale, at ansvaret for at projektere, bygge, finansiere, drive og vedligeholde projektet i en given periode (f. eks år), overdrages til et privat projektselskab. Det private projektselskab skal tilvejebringe en vis aktiekapital (typisk 20 % side 4/17

5 af den samlede anlægsomkostning), medens det resterende investeringsbehov tilvejebringes via låneoptagelse på kapitalmarkedet. For at koncessionshaveren kan afskrive på projektet kræves det i henhold til de normale skatteregler, at koncessionshaver er ejer af anlægget i Koncessionsperioden. Idet det forudsættes, at Koncessionsaftale først indgås med et privat projektselskab efter forudgående international licitation (konkurrence), skal det nævnes, at denne model normalt kun findes attraktiv for relativt store infrastrukturprojekter, idet de transaktionsomkostninger (licitation, due diligence, financial close, m.v.), der forbundet med kontraktformen, er forholdsvis høje. Figur 1: Organisation ved BOOT-model b) Public Private Partnership (PPP)-modellen Ved denne model indgår staten en partnerskabsaftale med et privat projektselskab om på nærmere angivne betingelse at bygge, drive og finansiere projektet i f.eks. en 20-årig koncessionsperiode. De risici, der er forbundet med projektet er i hovedsagen fordelt på samme måde som i BOOT-modellen, men adskiller sig typisk herfra ved, at bestilleren bærer trafikrisikoen (indtægtssiden, dvs. antallet af biler x taksten). Det betyder, at bestilleren oppebærer trafikindtægten. Til gengæld modtager det private projektselskab en på forhånd aftalt fast årlig betaling (rådighedsbetaling), hvis selskabet opfylder en række nærmere specificerede betingelser vedrørende anlæg og drift af projektet. side 5/17

6 Sådanne betingelser vil typisk omfatte færdiggørelse af anlægget til et bestemt tidspunkt, krav vedrørende anlæggets tilgængelighed for brugerne, krav til vedligeholdelsesstandard, sikkerheds- og beredskabsmæssige forhold, m.v. Det skal nævnes, at denne finansierings- og organisationsform i en dansk sammenhæng for indeværende er genstand for visse overvejelser med hensyn til afskrivning og moms. Ud fra normale skattemæssige betragtninger kan det nemlig diskuteres, hvorvidt det private projektselskab reelt er ejer af anlægget, når han kun bærer en begrænset del af risikoen ved projektet og værdien af anlægget ved overdragelse til staten efter koncessionsperiodens forløb er aftalt på forhånd. Normalt vil et reelt ejerskab til anlægget være en forudsætning for, at der kan foretages skattemæssige afskrivninger og for hvorvidt moms på trafikindtægten kan afløftes i moms på anlægsudgiften. Figur 2: Organisation ved PPP-model c) Lånegarantimodellen (statsgarantimodel) En særlig variant af PPP-modellen er blevet anvendt ved en række skandinaviske projekter, hvoraf de mest markante er Storebæltsforbindelsen og Øresundsforbindelsen, som her benævnes lånegarantimodellen side 6/17

7 Denne model har en række fælles træk med PPP-modellen, idet den er karakteriseret ved, at ansvaret for projektets etablering, finansiering, drift og vedligeholdelse overdrages til et statsejet, - men privatretligt organiseret selskab, f.eks. et statsligt ejet aktieselskab, der også er ejer af anlægget. Finansieringen sker, på grundlag af offentlige/statslige lånegarantier, ved optagelse af lån på det internationale kapitalmarked. Lånegarantierne sikrer, at projektets finansieringsomkostninger bliver væsentligt lavere end ved privatfinansierede projekter, men indebærer samtidig at staten bærer ansvaret for anlægs- og driftsomkostninger og trafikrisikoen (indtægtssiden) i modsætning til ved den fuldt ud privatfinansierede BOOT-model. Design, anlæg og drift af tunnelprojektet forudsættes i denne model efter forudgående licitation at blive overdraget til et privat entreprenørselskab via en Design, Build & Operate kontrakt (totalentreprise), hvorved nogle af de fordele, der opnås ved en BOOTmodel også kan realiseres med hensyn til sikkerhed for anlægs- og driftsudgifterne. Hvorvidt disse fordele kan opnås afhænger især af, hvorvidt de med projektet forbundne anlægs- og driftsmæssige risici er afdækket gennem grundige forundersøgelser eller ej. Figur 3: Organisation ved lånegarantimodel 4. Privatfinansierede projekter 4.1 Generelt Det skal nævnes, at der kun findes få projekter i Europa, som er realiseret som rene privatfinansierede projekter (BOOT-projekter). side 7/17

8 Det bedst kendte eksempel er formentlig Eurotunnel, hvis succes må karakteriseres som begrænset, idet selskabet bag projektet har måttet rekonstrueres flere gange pga. økonomiske vanskeligheder. Senest er selskabet blevet rekonstrueret i januar 2007, hvor selskabets værdier måtte nedskrives med op imod 30 mia. kr. I Skandinavien er der gennemført en række privatfinansierede vej- og jernbaneprojekter, men de er alle af typen PPP-model, idet de baserer sig på, at staten betaler de private projektselskaber en fast årlig sum (forudsat opfyldelse af visse krav) eller påtager sig at finansiere en vis del af anlægsudgifterne. Den primære årsag til, at BOOT-modellen ikke har fundet større udbredelse synes at være, at private investorer ikke er særlig villige til at påtage sig trafikrisikoen i infrastrukturprojekter. Der kan i den forbindelse henvises til de mindre gode erfaringer med to tyske projekter (Rostock-tunnelen og Lübeck-tunnelen), der begge har oplevet væsentligt lavere trafik end forventet. 4.2 Ansvarsfordeling De karakteristiske hovedtræk ved privatfinansierede projekter er, at staten via en koncessionsaftale overdrager ansvaret (og dermed risikoen) for projektets samlede økonomi til et privat projektselskab (investor) på en række nærmere specificerede betingelser, der fastlægges i en koncessionsaftale. Det organisatoriske forhold mellem bestilleren og koncessionshaveren for de tre modeller er illustreret overfor. I denne sammenhæng skal blot nævnes, at bestilleren/bygherren enten kan være Landsstyret/staten direkte repræsenteret ved et ministerium eller en styrelse (f.eks. Landsverk), som det kendes fra normale offentligt finansierede projekter eller en til formålet etableret selvstændig, dedikeret organisation, f.eks. et offentligt ejet aktieselskab. Der synes at være en række fordele forbundet med at etablere en selvstændig, dedikeret bestillerorganisation, idet en sådan bedre kan rette fokus mod opgaven og de med det konkrete projekt forbundne risici. I det aktuelle tilfælde er det dog vurderingen, at Landsverk hensigtsmæssigt kunne indgå som bestiller på vegne af Erhvervsministeriet. Bestillerens rolle i byggefasen og i forbindelse med drift og vedligeholdelse vil primært være at føre tilsyn med, at koncessionshaveren lever op til de forpligtelser, han i henhold til koncessionsaftalen har påtaget sig. Derudover vil det ofte være bestillerens opgave at tilvejebringe de nødvendige myndighedsmæssige tilladelser i det omfang det er fundet hensigtsmæssigt ikke at overdrage ansvaret herfor til koncessionshaveren, f.eks. af tidsmæssige eller lovgivningsmæssige/juridiske årsager. side 8/17

9 Bestillerens (statens) opgave i forbindelse med en koncessionsmodel er: at opstille de grundlæggende krav til projektets funktionalitet (trafikkapacitet, normgrundlag, sikkerhedsniveau, linieføring, etc.), at tilvejebringe de grundlæggende juridiske, lovgivningsmæssige og myndighedsmæssige rammebetingelser, hvorunder projektet skal bygges, finansieres, drives og vedligeholdes, at fastlægge de principper, der skal gælde med hensyn til opkrævning af passageafgifter, at definere de krav, der skal opfyldes ved projektets overdragelse til staten ved koncessionsperiodens udløb. Som hovedregel udstedes koncession til den private investor efter forudgående licitation, idet den offentlige bestiller ønsker at sikre sig, at de betingelser koncessionen gives under er de bedst mulige set fra bestillerens synspunkt. 4.3 Konkurrence Den eneste rationelle måde at finde disse betingelser på er ved at gennemføre en konkurrence på grundlag af en beskrivelse af de rammebetingelser, bestilleren ønsker opfyldt. Ved anvendelse af BOOTmodellen og PPP-modellen stilles der store krav til beskrivelsen af de funktionelle krav til anlægget, dets vedligeholdelsesmæssige stand og til de øvrige rammebetingelser, som projektet ønskes gennemført under. Der tænkes her især på takstfastsættelsesprincipper, skatte- og afskrivningsregler, egenkapitalkrav, forholdsregler ved konkurs, etc. En effektiv priskonkurrence via offentlige licitation er også den eneste måde, hvorpå staten kan sikre sig, at den ikke betaler for høj en pris for at overføre visse med projektet forbundne risici til private investorer. Blandt mulige konkurrencemæssige parametre, der ved en licitation på en BOOT-model kunne overvejes, kunne være det offentliges tilskuds størrelse, koncessionsperiodens længde og/eller koncessionshaverens betaling ved anlæggets overdragelse til staten, osv. side 9/17

10 4.4 Koncessionsaftale En koncessionsaftale vil typisk indeholde følgende: 1. En funktionsbeskrivelse af de pågældende infrastrukturanlæg, herunder krav vedrørende sikkerhed og beredskab, anlæggets tilgængelighed for trafik, m.v. 2. Koncessionsperiodens længde og evt. betaling ved overdragelse til bestilleren efter koncessionsperiodens udløb. 3. En fastlæggelse af Koncessionshaverens forpligtelser med hensyn til drifts- og vedligeholdelse af anlægget, herunder en beskrivelse af anlæggets vedligeholdelsesmæssige tilstand ved overdragelse til bestilleren efter koncessionsperioden udløb. 4. En beskrivelse af de regler/principper, der skal lægges til grund ved fastlæggelse af passageafgifter for forskellige køretøjstyper (personbiler, lastvogne/busser, m.v.); herunder hvilke principper der gælder i tilfælde af, at en af parterne ønsker at foretage ændringer heraf. 5. Regler vedrørende beskatning, afskrivninger, moms, etc. 6. Forholdsregler ved betalingsstandsning, konkurs, herunder krav om moderselskabsgarantier m.v. 7. Forholdsregler i tilfælde af ændrede myndighedskrav, herunder nye normer og standarder 4.5 Ansvars- og rollefordeling Koncessionsaftalen fastlægger ansvars- og opgavefordelingen mellem parterne. De opgaver, der som hovedregel er på tale i forbindelse med infrastrukturprojekter er følgende: Forundersøgelser (tekniske, miljømæssige, trafikale, økonomiske, finansielle, osv.) Udarbejdelse af foreløbigt design og forslag til valg af linjeføring Myndighedsgodkendelser Detaljeret projektering Anlæg Finansiering Drift og vedligehold, herunder reinvesteringer side 10/17

11 For både en ren privatfinansieret BOOT-model og en PPP-model er ansvaret for de indledende forundersøgelser typisk placeret hos bestilleren, bl.a. fordi resultaterne heraf er af betydning for den overordnede politiske beslutning, for den grundlæggende fastlæggelse af funktionskravene og for den efterfølgende myndighedsgodkendelsesproces. Ved at placere ansvaret for den overordnede myndighedsgodkendelse hos bestilleren sikres det også, at resultatet - dvs. de myndighedsmæssige krav og vilkår - er kendt, før koncessionsaftalen indgås. Prisen for at lade koncessionstageren påtage sig ansvaret for projektets realisering, før de overordnede myndighedsmæssige krav er kendt, vil være uforholdsmæssig høj. Før projektet udbydes i licitation, vil det også være nødvendigt at definere projektet tilstrækkeligt præcist til, at en effektiv priskonkurrence kan etableres Risikofordeling Koncessionsaftalen fastlægger fordelingen af opgaverne, og dermed risikofordelingen mellem parterne. Risikofordelingen bør i udgangspunktet afspejle det grundlæggende princip, at risikoen for varetagelsen af en given opgave bør placeres hos den part, der er bedst egnet til at håndtere den pågældende opgave/risiko. Det er væsentligt at erindre at uanset finansierings- og organisationsform, er de risici, der er forbundet med projektet de samme det er alene fordelingen af risiciene mellem parterne, der adskiller de forskellige modeller. Det vil derfor normalt være tilrådeligt at gennemføre en tilbundsgående risikoanalyse inden Koncessionen udbydes i licitation, således at bestilleren (Bygherren) får et samlet overblik over projektets risikoprofil, samt en forståelse for, hvilke af de omhandlede risici, der med fordel kan overdrages til det private projektselskab og hvad prisen herfor kan forventes at være. Jo flere risici, der overføres til private investorer jo højere pris vil samfundet normalt skulle betale for overførslen. Det er derfor afgørende, at staten på forhånd søger at gøre det klart, hvilke risici, der bedst håndteres af det offentlige og/eller hvor meget staten er villig til at betale for at overføre en given risiko til de private. Da staten og private investorer ikke har samme risikovillighed, kan man derfor normalt ikke foretage sammenligninger i rene økonomiske termer mellem forskellige finansieringsmodeller, som jo netop er karakteriseret ved, at risikoen er fordelt forskelligt mellem de to parter. Et typisk eksempel på et område, som kun vanskeligt kan overføres fuldt ud til en privat koncessionshaver er ansvaret/risikoen for ændringer i side 11/17

12 myndighedskrav (f.eks. nye normer og standarder) i løbet af koncessionsperioden. Et privat projektselskab vil erfaringsmæssigt være meget tilbageholdende med at påtage sig den risiko, der er forbundet hermed. Og i givet fald vil prisen, der skal aftales inden projektet iværksættes, men gælde for hele koncessionsperioden, være (urimeligt) høj. 5. Fordele og ulemper ved modellerne Et traditionelt infrastrukturprojekt er karakteriseret ved at Erhvervsministeriet på vegne af Landsstyret varetager ejerskabet til anlægget. Landsverk eller en anden dedikeret projektorganisation definerer og kravspecificerer efter bemyndigelse fra Landsstyret projektet frem til vedtagelse af en anlægslov eller tilsvarende. Landsverk har herefter ansvaret for den praktiske gennemførelse frem til ibrugtagning og varetager efterfølgende drift og vedligeholdelse af anlægget. Landsverk varetager koordineringen mellem de involverede parter fra både den offentlige og private sektor, f.eks. andre grene af den statslige forvaltning, tekniske rådgivere, entreprenører, m.v. Bygherreorganisationen bærer således det fulde bygherreansvar, herunder ansvaret for myndighedsforhold teknik, anlægsøkonomi og tidsmæssige forhold. Ved en privatfinansieret model (BOOT- eller PPP-model) varetager det private projektselskab ejerskabet til projektet. Den private part designer, bygger, finansierer, driver og vedligeholder projektet i koncessionsperioden. De væsentligste dele af projektrisikoen er således overdraget til det private selskab. Bygherreorganisationen (f.eks. Landsverk) har således kun én kontraktpart, og samtidig et reduceret bygherreansvar, hvilket bør medføre en væsentlig mindre ressourcetung bygherreorganisation end hvis projektet blev gennemført på traditionel vis. De projektrisici, der med fordel overføres til det private selskab er: Udførelses- og koordineringsrisikoen De tekniske risici indenfor rammerne af den opstillede kravspecifikation De økonomiske og tidsmæssige risici indenfor rammerne af koncessionsaftalen Driftsrisikoen indenfor rammerne af Koncessionsaftalen side 12/17

13 Fordelen for den offentlige part er således, at væsentlige dele af det administrative ansvar er overdraget til det private projektselskab. Endnu vigtigere er, at det samlede økonomiske ansvar og de dertil knyttede risici forbundet med anlægsomkostninger, finansieringsomkostninger og driftsog vedligeholdelsesomkostninger er overdraget til det private projektselskab. Denne risikooverførsel er imidlertid ikke gratis. De private investorer vil dels kræve et afkast af den investerede kapital, svarende til det afkast de ville kunne opnå ved en anden tilsvarende investering, dels kræve et tillæg hertil for at påtage sig den finansielle/økonomiske risiko, der er forbundet med projektet. Dette afkasttillæg vil, såfremt bestilleren påtager sig trafikrisikoen, som forudsat i den ovenfornævnte PPP-model, blive noget lavere end ved en BOOT-model, idet projektselskabet er garanteret en fast årlig betaling. Sammenfatningsvis kan man således sige, at fordelen ved at overdrage ansvaret for projektet til en privat investor (BOOT-model) er, at Landsstyrets økonomiske risici begrænses betragteligt, men der betales til gengæld herfor en pris i form af dels afskrivning af muligheden for at oppebære en indtægt fra projektet, dels en manglende politisk mulighed for i fremtiden at fastlægge trafikantafgifternes størrelse. Ved i stedet for BOOT-modellen at anvende PPP-modellen, hvor staten garanterer det private projektselskab en fast årlig rådighedsbetaling i koncessionsperioden, opnås en række fordele for det offentlige: Finansieringsomkostninger bliver reduceret væsentligt, som følge af den stillede garanti om betaling af en fast årlig rådighedsbetaling. Retten til - i henhold til politisk fastsatte principper - at fastlægge passageafgiften på et kommercielt grundlag vil være placeret hos bestilleren, og kan således varieres efter samfundspolitiske mål. At gevinsten ved en eventuel fremtidig yderligere trafikvækst (trafikindtægt) tilfalder det offentlige. Den væsentligste ulempe ved modellen er naturligvis, at det offentlige bærer det økonomiske ansvar, hvis trafikken ikke udvikler sig som forudsat, og dermed at trafikindtægterne ikke kan dække den aftalte rådighedsbetaling. Denne ulempe undgås helt ved anvendelse af BOOT-modellen, men til gengæld vil det offentlige ikke få del i en eventuel Upside, som følge af gunstigere trafikudvikling end forventet eller hvis andre offentlige investeringer øger trafikken. Afvejningen af fordele og ulemper ved at bevare trafikrisikoen og dermed også retten til at fastlægge taksterne, i offentligt regi som ved en PPP-model side 13/17

14 og ved lånegarantimodellen, bør således indgå som et væsentligt element i de politiske overvejelser, forud for valg af finansieringsmodel. Ser vi herefter på den Lånefinansierede model, så er de væsentligste fordele ved modellen: At finansieringsomkostningerne bliver minimeret At Færøerne bevarer den fulde kontrol over projektet, herunder retten til at fastlægge trafikantafgifternes størrelse og muligheden for at anvende overskud af projektet efter eget ønske At transaktionsomkostningerne bliver væsentligt mindre end ved privatfinansierede projekter At staten undgår de vanskeligheder, der er forbundet med allerede ved en koncessionsaftales indgåelse at skulle fastlægge de krav, der ved koncessionsperiodens udløb skal være opfyldt af koncessionshaver med hensyn til anlæggets vedligeholdelsesmæssige stand ved overdragelse til staten Modellens ulemper er først og fremmest At staten bærer den fulde risiko for overskridelser af anlægsbudgettet og for højere drifts- og vedligeholdelsesudgifter end forudset At det offentlige selskab bærer trafikrisikoen. Om dette er en fordel eller en ulempe afhænger dog af vurderingen af projektets rentabilitet 6. Andre overvejelser Det kunne overvejes, om der med udgangspunkt i de to eksisterende brugerfinansierede tunnelprojekter, Nordoyatunnilin og Vágatunnilin, ville være økonomiske/finansielle fordele forbundet med at etablere et samlet offentligt ejet Det Færøske Tunnelselskab A/S, der fik mulighed for også at forestå etablering, finansiering, ejerskab og drift af den nye Eysturoyartunnillin. En summarisk gennemgang af regnskaber for 2005 for de to eksisterende tunneler viser, at der er eller forventes et beskedent likviditetsmæssigt overskud i de kommende år - i størrelsesorden 10 mio. kr. De to eksisterende projekter kan således kun i beskedent omfang bidrage til finansieringen af Eysturoyartunnilin, der beløber sig til en anlægsudgift på i størrelsesordenen 1000 mio. kr. side 14/17

15 Regnskaberne kan ikke dokumentere om der findes væsentlige friværdier i selskaberne, men det formodes, at de to eksisterende tunnelers værdi baseret på fremtidige betalingsstrømme væsentligt vil overstige den i regnskaberne anførte bogførte værdi. Det vurderes således, at selskaberne har en indre værdi, der er større end den bogførte. Det forhold gør, at det er muligt at optage lån med sikkerhed i de kommende betalingsstrømme (baseret på de kendte takstforudsætninger), og således opnå gunstigere vilkår på lånemarkedet i forhold til at optage særskilte lån til Eysturoyartunnilin projektet. Set i dette lys kunne det være en overvejelse værd, om et fælles ejerskab af de tre tunneler ville være et hensigtsmæssigt tiltag, idet der samtidig ville kunne opstå muligheder for at realisere visse rationaliserings- og stordriftsfordele, ved at kunne vedligeholde og drive de tre projekter i ét fælles offentligt ejet selskab. Et led i disse overvejelser kunne være at få foretaget en egentlig due diligence af projektet ved en uafhængig finansieringsrådgiver. 7. Planlægning Projektets realisering kan hensigtsmæssigt opdeles i følgende faser: Fase 1 Principbeslutning I denne fase træffer parlamentet principiel beslutning om projektets gennemførelse, såfremt forundersøgelser bekræfter de samfundsøkonomiske fordele herved. Der gives herunder bemyndigelse til Landsverk til at gennemføre de nødvendige forundersøgelser. Afhængigt af de forudgående undersøgelser gennemføres i denne fase også undersøgelser vedrørende alternative finansieringsmodeller. Fase 2 Beslutningsfase På grundlag af forundersøgelsernes resultater fastlægges i denne fase: Overordnede funktionskrav, linieføring, miljøbetingelser, m.v. Finansierings- og organisationsmodel, herunder fastlæggelse af den statslige bestillerorganisation. Fastlæggelse af rammebetingelser (herunder afskrivningsregler, overdragelsesbetingelser, m.v., takstfastlæggelse, driftsbetingelser, m.v.). Licitation/Konkurrenceform side 15/17

16 Fase 3 Konkurrencefase (Licitation) Inden projektet udbydes i licitation forberedes udbudsmaterialet af bestillerorganisationen. De konkurrencemæssige betingelser opstilles og der gennemføres tilstrækkeligt foreløbigt design til at funktionskrav til anlægget kan beskrives. De kommercielle betingelser (takstforudsætninger, krav til drift og vedligehold, koncessionsperioden længde, m.v.) beskrives tilstrækkeligt detaljeret til at finansielle analyser kan udarbejdes af tilbudsgivere. Udbudsmaterialet udformes, således at de samlede finansielle virkninger for statens økonomi kan vurderes på grundlag af tilbuddene. Fase 4 Kontraktfase Bestillerorganisationen vurderer de indkomne tilbud og udarbejder indstilling om valg af Koncessionshaver. På grundlag af Landsstyrets godkendelse indledes afsluttende kontraktdrøftelser og der gennemføres Financial Close, dvs. indgåelse af endelig aftale mellem Koncessionshaverens og dennes långivere på grundlag af de førte kontraktdrøftelser, før Koncessionsaftalen endeligt kan underskrives. Financial close med deltagelse af långivere er ikke nødvendig ved en lånegaranti-model. Fase 5 Udførelsesfase I denne fase udfører Koncessionshaveren det detaljerede design og selve byggeriet. I takt med arbejdets udførelse optages lån til finansiering heraf. Bestilleren fører tilsyn med at Koncessionshaverens forpligtelser overholdes. Fase 6 Driftsfasen I den fastlagte koncessionsperiode forestår koncessionshaveren drift og vedligeholdelse af projektet, samt foretager de nødvendige reinvesteringer med henblik på at sikre, at projektet ved koncessionsperiodens afslutning (f.eks. efter 20 år fra ibrugtagning) opfylder de stillede krav til anlæggets kvalitet. Bestilleren fører tilsyn med at Koncessionshaverens forpligtelser overholdes. Hvis der er tale om en PPP-model forestår bestilleren også markedsføring og andre kommercielle aktiviteter. 8. Finansiel vurdering På grundlag af en række forudsætninger vedrørende anlægs- og driftsudgifter, trafikmængder, passageafgifter, mv. samt Sund & Bælts Partners erfaringer vedrørende det finansielle markeds betingelser for medvirken ved finansiering af infrastrukturprojekter, er der foretaget indledende beregninger af projektets rentabilitet. side 16/17

17 Desuden er der foretaget beregninger af projektøkonomiens følsomhed for ændringer i koncessionsperiodens længde og for højere takster end forudsat i basisberegningerne. Det skønnede økonomiske resultat for Landsstyret efter 25 års drift kan for hver af de tre opstillede finansieringsmodeller sammenfattes (nutidsværdi 2006) således: BOOT-model PPP-model Lånegaranti model mio. kr mio. kr mio. kr. Resultaterne skal vurderes i relation til de risici, som Landsstyret påtager sig ved anvendelse af de forskellige finansieringsmodeller. Af tabellen ses, at Landsstyret kan opnå et overskud på ca. 600 mio. kr. (nutidsværdi 2006) såfremt det påtager sig hovedparten af de med projektet forbundne risici som ved en lånegaranti model, medens Landsstyret vil skulle betale ca. 175 mio. kr. (nutidsværdi 2006), hvis alle væsentlige risici ved projektet overdrages til en privat koncessionshaver i en BOOT-model. Hvis projektet organiseres som ved en PPP-model, hvor finansierings-, bygge- og driftsrisiko overdrages til den private sektor, medens Landsstyret påtager sig trafikrisikoen, vil overskuddet være reduceret til ca. 285 mio. kr. i den anførte PPP-model. I rene økonomiske termer, er værdien for Landsstyret af at påtage sig alle væsentlige risici, der er forbundet med projektet, således ca. 600 mio. kr. (nutidsværdi, 2006). Sagt på en anden måde vil det koste Landsstyret ca. 775 mio. kr. (nutidsværdi, 2006) at overføre alle væsentlige risici til en privat koncessionshaver ved anvendelse af en BOOT-model. Det skal understreges, at der ud over de rene økonomisk/finansielle forhold, også bør inddrages en række andre fordele og ulemper ved de forskellige finansierings- og organisationsmodeller, når det endelige valg af model skal foretages. Det skal fremhæves, at der i beregningerne ikke er taget hensyn til andre indtægter til Landsstyret i form af moms og selskabsskat. Momsindtægter vil selvsagt være ens i de tre modeller, idet indtægtsstrømmene er ens. Derimod vil selskabsskatten variere fra ca. 120 mio. kr. (nutidsværdi 2006) ved BOOT-modellen, over ca. 40 mio. kr. (nutidsværdi 2006) ved PPPmodellen til ca. 130 mio. kr. ved Lånegaranti modellen. En mere detaljeret beskrivelse af resultaterne af de finansielle beregninger med tilhørende følsomhedsvurderinger, fremgår af Bilag 1. side 17/17