Myter og realiteter om det offentlige forbrug

Transkript

1 En artikel fra KRITISK DEBAT Myter og realiteter om det offentlige forbrug Skrevet af: Henrik Herløv Lund Offentliggjort: 15. april 2011 Det offentlige forbrug er under heftig beskydning fra arbejdsgivere og borgerlige partier og økonomer. Borgerlige har derfor foreslået nulvæksten videreført ud over 2013 gennem et offentlig udgiftsloft, indtil det offentlige forbrug er bragt ned under 27 pct. af BNP. Og senest vil finansministeren gennemføre en budgetlov, der skal holdes de offentlige udgifter under låg. Bagved ligger en kritik af det offentlige forbrug for at være uforholdsmæssigt og være "løbet løbsk" på den private sektors bekostning og for at være hovedårsag til statsunderskuddet. Og svarende hertil skulle løsningen på krisen, vækstfaldet og statsunderskuddet ligge i reduktion af (væksten i) det offentlige forbrug. Men er det offentlige forbrug den store økonomiske skurk, og består løsningen på krisen i tilbagerulning af det? Æder offentligt forbrug det private? Når det offentlige forbrug tildeles en skurkerolle peges ikke mindst på, at det offentlige forbrug er vokset uforholdsmæssigt og derfor udgør en stigende og "alt for stor" andel af økonomien. Der anføres i denne forbindelse, at fra i 2007 at udgøre godt 27 pct. af BNP er det offentlige forbrugs andel i 2010 vokset til op mod 30 pct. af faktisk BNP og godt 28,5 pct. af konjunkturrenset BNP. En umådeholden ekspansion af det offentlige forbrug skulle m.a.o. være ved at æde det private forbrug og den private sektor op. Det er imidlertid en fejlagtig myte. Det offentlige forbrugs stigende andel af BNP skyldes nemlig ikke en uforholdsmæssig vækst. Det offentlige forbrugs andel af BNP er resultatet af et regnestykke, hvor det offentlige forbrug er i tælleren og BNP i nævneren. Men her er den økonomiske virkelighed, at det kun i forsvindende grad er en større tæller, som er skyld i det offentlige forbrugs stigende andel af BNP. Stigningen skyldes derimod, at nævneren - dvs. BNP - har gennemlevet et historisk stort fald i perioden 2008 til 2009 og stadig halter bagefter. Figur: BNP - vækst [1]. 1 / 9

2 Det er med andre ord i det private forbrug og den private sektor og ikke i det offentlige forbrug, at årsagen til det offentlige forbrugs stigende andel af samfundsøkonomien skal søges. Dette kan illustreres på følgende måde: Lad os antage, at det offentlige forbrug i 2009 havde samme størrelse som rent faktisk tilfældet dvs. 495 mia. kr., men at den private sektor og dermed BNP modsat faktisk tilfældet havde haft en normal vækst i 2008 og 2009 = omkring 2 pct. realt årligt. I så tilfælde ville BNP i 2009 have udgjort mia. kr., og så ville det offentlige forbrug ikke have udgjort de op mod 30 pct. af BNP, som i dag tilfældet, men kun 27,2 pct. af BNP. Hvis den private sektor altså havde haft normal vækst, ville det offentlige forbrug altså have udgjort stort set samme andel som i De økonomiske realiteter er således, at det er krisen i den private sektor og det heraf fremkaldte historisk store BNP fald, som er den egentlige årsag til, at det offentlige forbrugs andel af BNP rent matematisk ser ud som om det stiger. Synderen er altså ikke det offentlige forbrug selv. Offentligt overforbrug har derimod kun "ansvaret" i meget begrænset omfang. AE- Rådet har fremstillet denne sammenhæng således: Figur: Årsager til det offentlige forbrugs stigende andel af BNP[2]. 2 / 9

3 Normal vækst = ingen stigning i offentlig forbrugsandel. At det er i den private sektor og ikke i det offentlige forbrug, at årsagen til det offentlige forbrugs stigende andel af samfundsøkonomien skal søges, kan illustreres på anden måde. Lad os antage, at det offentlige forbrug i 2009 har samme størrelse som rent faktisk tilfældet dvs. 495 mia. kr. Lad os videre antage, at den private sektor og dermed BNP derimod havde haft en normal vækst. I så tilfælde ville BNP i 2009 have udgjort mia. kr mia. kr. = mia. kr. I så tilfælde ville det offentlige forbrug ikke have udgjort de op mod 30 pct. af BNP, som i dag tilfældet, men kun 495 mia. kr. i pct. af mia. kr. = 27,2 pct. af BNP. Hvis den private sektor havde haft normal vækst, ville det offentlige forbrug altså have udgjort stort set samme andel som i Figur: Offentligt forbrug i % af faktisk (skrumpet) BNP 2009 og i pct. af BNP 2009 under forudsætning af normal vækst 2008 og 2009[3]. Og ville have udgjort stort set den andel af BNP som forudsat i 2015 planen. Dette er naturligvis ikke bare en diskussion for diskussionens skyld, men handler om, HVOR der skal sættes ind for at løse krisen? Når årsagen hertil ligger i vækstfaldet i den private sektor, peger det selvsagt på en hel anden løsningsstrategi end at skære det offentlige forbrug ned, nemlig på at få sparket gang i (væksten i) den private sektor. Løbsk offentligt forbrug? En anden hovedanklage mod det offentlige forbrug er, at ansvaret for forværringen i de offentlige finanser i de senere år skyldes uforholdsmæssige stigninger heri. De offentlige udgifter anklages med andre ord for at være løbet løbsk. Og saldoen på de offentlige finanser ER på få år også forværret betydeligt, selvom forværringen på det seneste har vist sig at være en hel del mindre end 3 / 9

4 finansministeriet tidligere har skønnet. Figur: Overskud og underskud på offentlige finanser (mia. kr) - inkl. "Genopretningsaftalen"[4] MEN: Det er ikke uforholdsmæssige stigninger i de offentlige udgifter, som er årsag til statsunderskuddet. Faktisk er det offentlige forbrug kun vokset lidt mere end normalt i perioden 2008 til og med Hvis det offentlige forbrug var steget svarende til den normale udvikling, ville det være vokset med 42,9 mia. kr. fra 2008 til og med Men faktisk steg det kun med +3,6 mia. kr. mere. Denne merstigning forklarer kun et par procent af forværringen i de offentlige finanser fra 2008 til Og faktisk skyldes disse offentlige udgiftsstigninger i høj grad vækstfaldet og den heraf affødte ledighedsstigning samt forsøg på at holde hånden økonomisk under den private sektor. Statsunderskuddet skyldes derimod langt overvejende, at de offentlige indtægter er faldet og tilmed usædvanligt meget. Hvis de offentlige indtægter havde udviklet sig som normalt fra ville de fra 2008 til 2010 være steget med 73,2 mia. kr. I stedet faldt de -34,5 mia. kr. Altså en forværring på godt 108 mia. kr. Heraf tegner skatterne sig for langt hovedparten af mindreindtægten. Dette store fald skyldes selvfølgelig for det første krisen og den stigende ledighed, som har betydet et fald i skattebetalingerne. Men det for det andet spiller VK's skattestop og skattelettelsespolitik en central rolle i indtægtsfaldet. Denne har drænet statskassen for i 2010 op mod 60 mia. kr. årligt, hvoraf en stor del har været u- og underfinansierede. Figur: Bidrag til forværringen af offentlig saldo (i pct.) fra fald i de offentlige indtægter ud over normaludviklingen [5] 4 / 9

5 Realiteterne er således, at det ikke er løbske offentlige udgifter, men nok så meget er et unormalt stort fald i de offentlige indtægter fra skatter og afgifter, som er årsag til kæmpeunderskuddet, herunder ikke mindst VK's u- og underfinansierede skattestop og skattelettelser, der til og med ifølge Skatteministeriets egne tal - har drænet de offentlige finanser for 60 mia. kr. årligt i indtægter, hvoraf store dele altså har været u- og underfinansierede.[6] Tabel: Effekt af regeringens samlede skattepolitik.[7] Og når man fra borgerligt hold skyder med skarpt på det offentlige forbrug handler det om et forsøg på flytte opmærksomheden væk fra den førte politik og den oplagte løsningsmodel: at omgøre VK's skattelettelser, som der ikke har været råd til. Offentligt forbrug og statsunderskuddet Endelig anklages det offentlige forbrug for at være hovedansvarlig for en drastisk forværring af de offentlige finanser hidtil og fremover. Dette søges dokumenteret fx gennem Det økonomiske Råds langtidsfremskrivninger i Dansk Økonomi Forår 2010, 5 / 9

6 der på længere sigt forudsiger store og voksende underskud og et langsigtet holdbarhedsproblem for de offentlige finanser på 25 mia. kr. svarende til -1,4 pct. af BNP. Danmark er med andre ord - ifølge Det Økonomiske Råd (DØR) - på vej i en økonomisk afgrund, og DØR tilskriver ikke mindst en reduktion af det offentlige forbrug en central rolle i løsningen heraf. Men prognoserne om kæmpeunderskud hænger nøje sammen med politisk valgte - og økonomiske set - helt atypiske beregningsforudsætninger fra DØR om videreførelse af VK-regeringens økonomiske politik i det uendelige. DØR forudsætter således skattestoppet videreført til helt til 2070, hvilket selvsagt skal give stigende offentlige underskud, fordi de offentlige indtægter hermed udhules i forhold til udgifterne. Figur: Samlede offentlige udgifter og indtægter 2009 til 2070 ifølge grundforløbet i DØR langsigtede fremskrivning. [8] Endvidere forudsætter DØR, at det private forbrug med en fordobling til 2040 fortsat skal have førsteprioritet frem for det offentlige. Det indsnævrer naturligvis også råderummet voldsomt for det offentlige forbrug. Endelig forudsætter man, at den lave produktivitetstilvækst under VK's økonomiske politik fortsætter, hvilket medfører vedvarende lav økonomisk vækst. Hermed bliver der naturligvis endnu mindre råd til offentligt forbrug, når det private modsat skal vedblive at vokse stærkt. DØR's økonomiske katastrofescenarier er et udtryk for, at som man råber i skoven, får man svar: Når man går ud fra så ugunstige betingelser, skal regnestykket naturligvis ende med kæmpe offentligt underskud. Men det er mere udtryk for DØR's regnemetoder end for virkeligheden. Korrektion af DØR I virkeligheden har Det Økonomiske Råd hermed besluttet sig for, at VK's 6 / 9

7 økonomiske politik skal fortsætte i det uendelige helt frem til år (Skattestoppet har jo været VK's bannermærke frem for noget og ligeledes, at det private forbrug skal have første prioritet og vokse betydeligt mere end det offentlige forbrug.). Endelig er den lave produktivitetstilvækst i VK's tid udtryk for, at VK-regeringens udbudsøkonomiske politik med skattelettelser og boosting af det private forbrug har været en sovepude for erhvervslivets investeringer i ny teknologi, fordi de kunne skovle ind uden at investere synderligt. Men det er for det første en ganske økonomisk politisk urealistisk antagelse, at skattestoppet så at sige skal fortsætte i det uendelige, idet det jo nu er opsagt af oppositionen og dermed kun kan forudsættes bevaret, hvis VKO-flertallet forbliver ved regeringsmagten i de næste 65 år. Det er vist aldrig sket før, at en regering har siddet så længe. Tværtimod, hvis oppositionen vinder valget i 2011, må skattestoppet siges at være faldet. Derfor må denne forudsætning korrigeres i DØR's beregninger. Ifølge DØR selv vil ophævelse af skattestoppet fra 2012 varigt forbedre holdbarheden af de offentlige finanser i forhold til det af DØR beregnede med +21 mia. kr. svarende til +1,2 pct. af BNP.[9] Den anden centrale forudsætning i DØR's antagelser om fortsat lav produktivitetsvækst - og dermed BNP-vækst - er også uholdbar og atypisk i forhold til, hvad der historisk har været tilfældet i dansk økonomi. Økonomisk vækst kan enten komme gennem øget arbejdsudbud eller gennem øget produktivitet. Historisk set kommer omkring det meste af væksten i dansk økonomi direkte eller indirekte fra øget produktivitet, kun det seneste 10 år under VKregeringen har det været anderledes, idet væksten primært er kommet fra flere ud på arbejdsmarkedet, mens til gengæld produktiviteten er faldet til et lavpunkt. Figur: Årlig vækst i dansk produktivitet (2000 priser).[10] 7 / 9

8 Kilde: Berlingske og AE-Rådet Dette hænger imidlertid nøje sammen med, at VK har ført en generel økonomisk politik, der - efter nyliberalistisk inspiration - har satset primært på - via skattelettelser - at stimulere arbejdsudbuddet og det private forbrug. [11] Og denne mere pessimistiske forudsætning er helt central for underskudsprognosen for de offentlige finanser. Valget af denne antagelse som beregningsforudsætning medfører nemlig i det videre, at den private sektor såvel som samlet BNP vokser mindre og dermed kommer de offentlige udgifter til at "fylde mere" målt som andel af nationalproduktet. [12] Men der kan som anført rettes kraftige indvendinger imod, om dette er en holdbar og realistisk forudsætning. For bare med krisen og den skærpede konkurrencekamp må virksomhederne forventes at få anderledes fokus fremover på forbedring af konkurrenceevnen gennem produktivitetsforøgelse.[13] Produktiviteten er da allerede også begyndt at skyde i vejret, jf. ovenstående figur. Der kan derfor alene på grund af den ændrede markedsøkonomiske situation forventes en stigende produktivitet. Hertil kommer, at der efter et regeringsskifte må forventes en anden økonomisk politik med stærkere satsning på øget produktivitet og udvikling i erhvervslivet. Også dette vil trække i retning af en betydeligt højere produktivitetstilvækst. En forøgelse af timeproduktiviteten fra de af DØR forudsatte 1½ pct. af BNP til et mere normalt niveau på 2 ¼ pct. af BNP indebærer en yderligere forbedring af holdbarheden af de offentlige finanser i forhold til det af DØR beregnede med +17 mia. kr. svarende til 1 pct. af BNP. Endelig vil overskuddet for det tredje forbedres gennem stigning i uddannelsesniveauet = + 3mia. kr. svarende til 0,2 pct. af BNP. Men med ophævelse af DØR's valg af atypiske og uholdbare beregningsforudsætninger vil dansk økonomi ikke have et varigt underskud på de offentlige finanser på -25 mia. kr., men derimod et langsigtet OVERSKUD på +15 mia. kr. = 1 pct. af BNP. Et godt 40 mia. kr. bedre forløb end "vismændene" har beregnet. Tabel: Korrektion af DØR's beregning af langsigtet uholdbarhed i finanspolitikken. [14] Mia. kr. Pct. af BNP 8 / 9

9 Langsigtet holdbarhedsproblem: -25-1,4 Korrektioner: 1. Ophævelse af skattestoppet fra ,2 2. Timeproduktivitet forøges med fra de af DØR forudsatte 1½ pct. af BNP til 2½ pct. af BNP ,0 3. Andre korrektioner[15] +3 +0,2 HOLDBARHED EFTER KORREKTION OG MED VÆKSTPOLITIK I STEDET FOR BESPARELSER +15 mia. kr. +1,0 Det betyder ikke, at vi ikke her og nu har nogle betydelige økonomiske problemer. Men det betyder, at den af Det Økonomiske Råd beregnede økonomiske afgrund er konstrueret gennem et valg af særdeles ugunstige og atypiske beregningsforudsætninger og metoder. Løsningen på problemerne her og nu er ikke at gøre det offentlige forbrug til den store skurk, men en helt anden økonomisk politik, hvor skattestoppet og skattelettelsespolitikken tilbagerulles, og hvor der satses på målrettet udviklings-, forsknings-, uddannelses- og erhvervspolitik til genskabelse af væksten i produktivitet og økonomi. [1]) Kilde: Konvergensprogram [2]) Kilde: Madsen, Martin: Foran anførte værk, s. 2. [3] ) Kilde: Egen beregning [4] ) Kilde: Økonomisk Redegørelse dec. 2010, s. 168 samt Kaae, Martin og Morten Skærbæk: 43 ekstra milliarder freder ikke besparelser. Politiken 25. marts [5]) Kilde: Oven anførte værk, s. 5. [6]) Jf. Lund, Henrik Herløv: Myter og realiteter om VKO's skattelettelser. [7] ) Kilde: Skatteministeriet efter Pedersen, Troels: Skattelettelser på 59,5 mia. kr. til danskerne. Børsen 3/ [8] ) Kilde: En tilvirkning på basis af Dansk Økonomi Forår 2010, s. 198 og 199 [9]) jf. Madsen, Per Kongshøj og Andersen, Lars: Det økonomiske Råds kommentarer til DØR's forårsrapport. [10] ) Kilde: Skovgaard, Lars Erik: Dansk kriseøkonomi i lille optur. Berlingske Business [11]) Jf. Lund, Henrik Herløv: Krisen, arbejdsløsheden og underskuddet. [12]) Madsen, Per Kongshøj og Andersen, Lars: Det økonomiske Råds kommentarer til DØR's forårsrapport. [13]) Jf. Lund, Henrik Herløv: Krisen, arbejdsløsheden og underskuddet. [14]) Jf. oven anførte værk samt Madsen, Per Kongshøj og Andersen, Lars: Det økonomiske Råds kommentarer til DØR's forårsrapport. [15]) Lund, Henrik Herløv: DET ØKONOMISKE RÅDS PROGNOSE OM KATASTROFEKURS FOR DE OFFENTLIGE FINANSER: REALITET ELLER KONSTRUKTION? Kommentar til Det økonomiske Råds fremskrivninger i "Dansk Økonomi Forår 2010". Samt på Andersen, Lars og Per Kongshøj Madsen: AE's kommentarer til DØR s forårsrapport / 9