N O TAT. 14 anbefalinger til en bedre styring af beskæftigelsesindsatsen

Transkript

1 N O TAT 14 anbefalinger til en bedre styring af beskæftigelsesindsatsen KL dannede i foråret 2011 et netværk bestående af 12 kommuner. Formålet med netværket har været at sætte fokus på styringen af beskæftigelsesindsatsen med henblik på at udvikle nogle anbefalinger, som kunne udbredes til alle kommuner. Først og fremmest har arbejdet resulteret i publikationen Vi kan godt styre beskæftigelsesindsatsen, hvori 4 kommuner fortæller om deres konkrete styringspraksis på beskæftigelsesområdet. Publikationen kan ses her: Derudover har netværket udviklet 14 anbefalinger, som kan tjene til inspiration for styringsindsatsen på beskæftigelsesområdet. Disse anbefalinger er beskrevet i dette notat. Den 9. november 2011 Ref ORD ord@kl.dk Dir Weidekampsgade 10 Postboks København S Tlf Fax Side 1/10 De fleste kommuner arbejder allerede i dag med mange af anbefalingerne, men forhåbentlig vil de fleste kommuner kunne finde yderligere inspiration i anbefalingerne. De 14 anbefalinger er inddelt i 3 overordnede emner: 1. Mål og resultatmål 2. Skab sammenhæng i budgetarbejdet 3. Opfølgning på resultatmål, budget og effekter

2 Oversigt over de 14 anbefalinger Mål og resultatmål Brug de 4 ministermål som afsæt for egne politiske mål Mål skal fokusere på resultater - ikke processer Mål skal matche de reelle problemstillinger og tage højde for sammenhænge Opstil resultatmål på flere niveauer både politisk og administrativt Supplér de etårige mål med mål, der løber over flere år Sørg for medarbejdernes ejerskab til de fastsatte mål Sammenhæng i budgetarbejdet Skab sammenhæng mellem resultatmål og budget Gør budgetlægningen til en struktureret proces med god dialog Kolde hænder kan også lune Budgettet skal afspejle de politiske mål det har konsekvenser Opfølgning på resultatmål, budget og effekter Sæt fokus på effekt af kontaktforløb og tilbud Brug effektmålinger aktivt i visitation, sagsforløbet og leverandørstyring Følg op på resultater og økonomi med alle niveauer i organisationen Hav styr på teknikken i opfølgningen 2

3 1. Mål og resultatmål 1.1 Brug de 4 ministermål som afsæt for egne politiske mål Beskæftigelsesministeren udmelder hvert år 4 mål for beskæftigelsesindsatsen, som skal indgå i kommunernes beskæftigelsesplaner. Ministermålene er imidlertid ikke tænkt som specifikke og direkte anvendelige mål eller som lokale styringsredskaber. Der er derfor behov for en bearbejdning i den enkelte kommune, der skal sikre, at ministermålene omsættes til mere konkrete, lokale og målbare resultatmål. Hvis man både politisk og administrativt skal føle ejerskab til kommunens resultatmål, må de være både ambitiøse og realistiske og afspejle kommunens beskæftigelsespolitiske prioriteringer og styringsbehov. Dette kan nogle gange betyde, at kommunen lægger mindre vægt på nogle af ministermålene og i stedet foretager sin egen vurdering i forhold til den udmøntning af ministermålene, som Beskæftigelsesregionen lægger op til. Det er forvaltningens opgave at sørge for den nødvendige inspiration og indspil til arbejdet med beskæftigelsesplanen fx ved at politikere og administration samles og drøfter, hvordan kommunen lokalt kan skabe nyttige mål på baggrund af ministermålene. Det gælder om at finde en god balance i forhold til behovet for et tilstrækkeligt antal overordnede beskæftigelsespolitiske mål, der dækker de væsentligste indsatsområder og behovet for at fastholde den nødvendige overskuelighed. Der vil ofte være brug for at overveje, om det er muligt at foretage en ajourføring af beskæftigelsesplanen, når den ikke længere er i trit med virkeligheden, herunder som følge af ændringer i de afsluttende faser af budgetarbejdet. 1.2 Mål skal fokusere på resultater - ikke processer Den kommunale beskæftigelsesindsats er underlagt en lang række proceskrav. Proceskravene er alle etableret for at sikre en korrekt og god beskæftigelsesindsats, men procedurekravene må ikke skygge for den gode indsats i sig selv. Det er der en fare for, særligt fordi en række af proceskravene er understøttet af økonomiske sanktioner. Selv om der som følge af økonomiske sanktioner nødvendigvis må være skarpt fokus på rettidighed i indsatsen og på mulighederne for at opnå den højest mulige statsrefusion, er der behov for at arbejde for størst mulig effekt af enhver indsats. 3

4 Dette vil kunne sikre en mere langsigtet positiv påvirkning af økonomien, hvis det lykkes at få eller fastholde borgere i ordinær beskæftigelse eller uddannelse. Indsatsen for at overholde proceskrav må således ikke tage overhånd. Udgangspunktet for en resultatbaseret beskæftigelsesindsats bør være konkrete, kvantificerbare mål, der har fokus på resultater og ikke processer. 1.3 Mål skal matche de reelle problemstillinger og tage højde for sammenhænge Der er brug for at fastsætte resultatmål, som tager højde for forskellige målgruppers forudsætninger og muligheder. For en stor del af de ikkearbejdsmarkedsparate ledige må der formuleres resultatmål for indsatsen, som vurderes til at være indenfor rækkevidde, og som ikke i første omgang handler om at komme i job eller ordinær uddannelse. Fastsættelsen af resultatmål må endvidere tage højde for problemstillinger om de forbundne kar: en særlig indsats for at nedbringe antallet af borgere på én type ydelse (fx sygedagpenge) indebærer ofte en risiko for, at der bliver flere modtagere på en anden type ydelse (fx førtidspension). Lovgivningens krav om organisatorisk adskillelse af beskæftigelsesindsats og ydelser, som bl.a. betyder at ansvaret for udgifterne til førtidspension er placeret i socialudvalget, udgør en særlig styringsudfordring. Det er derfor vigtigt, at der fastsættes resultatmål, som sikrer en tværgående koordination mellem gensidigt afhængige områder. 1.4 Opstil resultatmål på flere niveauer både politisk og administrativt De politiske resultatmål er ofte af overordnet karakter og gældende for et helt område af den kommunale beskæftigelsesindsats. Det kan fx være et mål om at reducere antallet af borgere på bestemte ydelser. Men den kommunale beskæftigelsesindsats består af mange forskellige indsatser. Det betyder både, at der vil være flere veje til at nå de politiske resultatmål, og at mange mennesker i forskellige dele af organisationen arbejder på at realisere dem. Derfor har administrationen behov for at omsætte de politiske resultatmål til konkrete og kvanticerbare resultatmål på administrativt niveau. Dette vil både tjene til at forbedre mulighederne for løbende opfølgning på om målene nås, samt gøre målene nærværende og relevante for de enkelte afdelinger og medarbejdere. 4

5 1.5 Supplér de etårige mål med mål, der løber over flere år Resultatmål i kommunerne er oftest etårige. Forklaringen kan dels være tradition, dels at visse forhold kan være vanskeligt at forudsige ret meget længere end 1 år frem. Desuden skal resultatmålene være knyttet op mod budgettet. Men mange initiativer i beskæftigelsesindsatsen skal ses i et lidt længere perspektiv et perspektiv det måske kan være svært at holde fast i, hvis der alene er fokus på målene i det enkelte år. Derfor er det en god idé at supplere kommunens etårige resultatmål med flerårige mål på relevante områder. Dette kan medvirke til at fastholde kommunens fokus på investeringstankegangen (fx anvendelse af ekstra administrative ressourcer eller øget aktivering for at opnå en nedgang i antallet af borgere på offentlig forsørgelse). 1.6 Sørg for medarbejdernes ejerskab til de fastsatte mål Der er behov for en stærk bevågenhed hos alle ledere og mellemledere på offensive resultatmål og sammenhængende indsatser på tværs. Ledere på alle niveauer må være forpligtede på de strategiske ledelsesopgaver. De strategiske og faglige mål må sammenkædes til en fælles oplevelse af, at kommunen er på forkant med de udfordringer, som skal tackles. Det er sagsbehandlere, jobkonsulenter og andre medarbejdere med borgerkontakt, der i det daglige skal udmønte kommunens politik og skabe de resultater, der kan sikre, at de politiske mål for beskæftigelsesindsatsen kan indfries. Det er derfor vigtigt, at medarbejderne kan se meningen med de mål, kommunen har sat på området. En af vejene til at sikre et større ejerskab er at invitere medarbejderne ind i den konkrete udmøntning af målene og måske også deres tilblivelse. Udover at skabe et større ejerskab til målene, handler det også om at inddrage den enkelte medarbejders faglige viden og skabe at skabe størst mulig forståelse for de fastsatte mål. Men nok så vigtigt gælder det om at udvikle den rette fælles holdning til indsatsen. En organisation skal, for at være styringseffektiv, også sikre, at medarbejderne har en positiv holdning og tilgang til de tiltag og metoder, kommunen ønsker at anvende på beskæftigelsesområdet. Der er brug for en fælles opfattelse af, hvilke tilbud og hvilke kontaktforløb, der har størst effekt. 5

6 2. Sammenhæng i budgetarbejdet 2.1 Skab sammenhæng mellem resultatmål og budget At der skal være en klar sammenhæng mellem de resultatmål, kommunen sætter, og budgettet er kendt stof. Men nogle kommuner har måske været tilbageholdende med for tæt en kobling mellem de opstillede resultatmål, de bagvedliggende budgetforudsætninger og dermed det konkrete budget. Hvad nu hvis man er lidt for optimistisk? Men urealistiske mål er lige så problematiske og demotiverende, som urealistiske budgetter. Hvis kommunen arbejder bevidst med at skabe en klar sammenhæng mellem resultatmål og budget, bliver begge dele langt mere forpligtende og hjælper med til at gøre de politiske resultatmål til en integreret del af styringsgrundlaget. Men skal det lykkes, kræver det en tæt kobling af processerne for budgettets og målenes tilblivelse. Det understreger vigtigheden af, at resultatmålene bliver både ambitiøse og realistiske. 2.2 Gør budgetlægningen til en struktureret proces med god dialog Budgetlægningen på beskæftigelsesområdet er en kompliceret proces. Udgifter til tilbud, indsatser og de kommunale overførselsudgifter påvirkes af konjunkturudsving, ændret lovgivning, politiske prioriteringer og den kommunale beskæftigelsesindsats. Det kræver, at der skal tages højde for en lang række faktorer, når næste års budget fastlægges. Skal det lykkes, skal der arbejdes bevidst med involvering af og sparring med de forskellige aktører i kommunen, som har viden, der er relevant for budgetlægningen. Langt de fleste kommuner kan styrke denne indsats og vil derved både forbedre forudsætningerne for at lægge et realistisk budget og øge de forskellige aktørers ejerskab. Der er også fortsat udviklingsmuligheder for en effektiv styring af beskæftige l- sesindsatsen ved at sørge for, at budgetforudsætningerne er klart og tilstrækkelig præcist beskrevet. Det handler bl.a. om at beskrive forventninger til antal modtagere og gennemsnitspriser for hver enkelt ydelsestype. Med klare budgetforudsætninger vil det være muligt at afdække, om et eventuelt skred i udgifterne skyldes flere modtagere end forudsat i budgettet, eller om gennemsnitsprisen pr. modtager er højere fx som konsekvens af, at der bruges dyrere aktiveringstilbud end forudsat. 6

7 2.3 Kolde hænder kan også lune Manglende styring og opfølgning på beskæftigelsesområdet kan blive ekstremt dyrt for kommunen. Derfor skal den enkelte kommune nøje overveje, hvilke ressourcer til styring og administration, der er nødvendige for at skabe og fastholde en effektiv beskæftigelsesindsats. Anvendelsen af (ekstra) personaleressourcer i jobcentret kan være en del af en satsning, hvis det sandsynliggøres, at det har effekt på bundlinjen, dvs. at det kan føre til, at flere borgere kommer i eller kan fastholdet et job. Særligt ved besparelsesrunder må det nøje overvejes, om man går efter ørerne og lader kronerne rulle. 2.4 Budgettet skal afspejle de politiske mål det har konsekvenser Det siges, at budgettet er det dokument, hvor de politiske styrkeforhold kan aflæses. Kommunens resultatmål og budgetter er altså udtryk for prioriteringer af forskellige områder og indsatser over andre og disse prioriteringer deles ikke nødvendigvis af alle interessenter i en kommune. Dette kan medf ø- re kritik af kommunens indsats fra forskellige sider. For at en kommune kan nå deres mål er det af afgørende betydning, at politikerne tager ansvar for de mål og beslutninger, der er vedtaget i beskæftigelsesplanen og budgettet. Kommunen lykkes ikke i hverken mål eller budget, hvis ikke politikerne er vill i- ge til at stå på mål for begge dele! En forudsætning herfor er, at politikerne har indsigt i de forudsætninger, der ligger til grund for målene, samt har et tilbundsgående kendskab til kons e- kvenserne heraf. Dette stiller både krav til politikerne om at efterspørge de n- ne viden, samt til forvaltningen om at formidle denne viden på en overskuelig måde. Der er også vigtigt, at en beslutning om indsatser på én front følges af beskrivelser af konsekvenserne på andre områder. Arbejdet i en politisk organisation kræver et tæt samspil og stor tillid mellem den politiske og administrative ledelse. Skal både samspil og tillid fungere, er det centralt, at politikerne involveres og lader sig involvere i beskæftigelsesområdets udfordringer og mulige løsninger. Ejerskabet til området handler bl.a. om at tage konkrete temaer op og drøfte de politiske aspekter af emnet. Det handler om, over lang tid, at arbejde med forudsigelighed og troværdighed bl.a. således at politikerne føler sig orienteret rettidigt og korrekt. Måske hjælper det også at skabe bevidsthed om, hvor stor økonomien på området er og hvor påvirkelig den alt andet lige er! 7

8 3. Opfølgning på resultatmål, budget og effekter 3.1 Sæt fokus på effekt af kontaktforløb og tilbud En væsentlig del af kommunernes budget på beskæftigelsesområdet går til tilbud og kontaktforløbet med borgeren. Her er det afgørende, at der er skarpt på værdien og effekten af den aktive indsats, og at kommunen reagerer, hvis effekten ikke står mål med udgiften. Det første skridt i at sikre en effektiv beskæftigelsesindsats er, at kommunerne følger systematisk op på effekten af de enkelte aktiveringstilbud og forskellige indsatser i kontaktforløbet. I forhold til de arbejdsmarkedsparate ledige vil fokus være på, hvor gode de konkrete tilbud er til at få borgerne i beskæftigelse eller ordinær uddannelse, og om det står mål med prisen. For de ikke arbejdsmarkedsparate er systematiske effektmålinger vanskeligere, men det kan bl.a. handle om, at kommunen opstiller en række progressionsmål, som kan afdække, hvorvidt et tilbud bringer den ledige nærmere arbejdsmarkedet. Med henblik på at komme i gang med effektmålinger og progressionsmålinger kan det være hensigtsmæssigt at udvælge nogle bestemte målgrupper, hvor man starter med at gennemføre og afprøve et koncept for effektmålinger. Samtidig er det vigtigt, at målinger af effekt ikke alene gennemføres med lange mellemrum, som en form for punktnedslag hvor der gøres status. Det er vigtigt, at effektmålinger bliver en integreret del af den løbende styring. 3.2 Brug effektmålinger aktivt i visitation, sagsforløbet og leverandørstyring Det er afgørende at prioritere indsatsen, så de aktiveringstilbud og det kontaktforløb, der har en dokumenteret effekt, anvendes over for de rette målgrupper. Derfor skal viden om effekter indgå i sagsbehandlernes løbende kontakt til borgeren og visitation til bestemte aktiveringstilbud. Det er i den fo r- bindelse vigtigt, at effekten af tilbud sammenholdes med priserne for de pågældende tilbud. Sagsbehandlerne bør således kende priserne med henblik på at vurdere om effekten står mål med prisen. Ofte vil man kunne identificere, hvad de gode aktiveringstilbud gør ud fra beskrivelserne af tilbuddene. Anderledes forholder det sig med kontaktforløbet, hvor der ofte ikke er tilstrækkelig viden om, hvad der udgør den gode samtale. Det er vigtigt, at der løbende sker en vidensdeling mellem sagsbehandlerne, hvor sagsbehandlere, der har opnået god effekt med et kontaktforløb, deler deres viden om den gode samtale. Med udgangspunkt i den løbende vidensdeling bør man på jobcenterniveau eller afdelingsniveau forsøge at formulere 8

9 skriftligt, hvad der udgør den gode samtale, så sagsbehandlerne kan finde i n- spiration heri. Endvidere bør kommunerne løbende anvende denne viden i leverandørstyringen. Dels bør der være fokus på forventet effekt i forbindelse med udbud af opgaven og indgåelse af kontrakt med leverandørerne. I udbuddet kan der stilles krav om, at leverandørerne dokumenterer deres effekt. I indgåelsen af kontakter bør det tydeligt fremgå, hvilke effekter, der forventes. Herudover kan det overvejes at aftale bonusser til leverandørerne for at levere den ønskede effekt. Omvendt skal det også tydeligt fremgå, hvilke sanktionsmuligheder, der er overfor leverandører, der ikke leverer den ønskede effekt. Leverandører, der over længere tid og efter dialog med kommunen, ikke leverer en tilstrækkelig god effekt bør ikke længere optræde i redskabsviften. 3.3 Følg op på resultater og økonomi med alle niveauer i organisationen I en hver organisation er det vigtigt, at organisationens mål står klart for alle medlemmer. Det gælder også den kommunale beskæftigelsesindsats, hvor tilbudsviften er stor bl.a. fordi en god beskæftigelsesindsats kræver en differentieret indsats overfor den enkelte. Det gør ikke klarhed om mål og retning mindre aktuelt. En metode til at sikre, at alle enheder og personer i organisationen arbejder struktureret og målrettet frem mod organisationens overordnede mål, er, at mål bliver nedbrudt til delmål, og at der følges løbende op både på disse mål og på områdets økonomi. Dette gælder både enhed for enhed, og hvor det er relevant, medarbejder for medarbejder. Det kan i den forbindelse være nyttigt systematisk at vise opfølgningen på resultater og økonomi grafisk for medarbejderne og mellemlederne. Det er typisk mellemlederne, der har ansvaret for at anvende nøgletal om resultater og økonomi i dialogen med medarbejderne. Ofte er mellemlederne samtidig faglige ledere, og de har derfor stort fokus på de faglige aspekter. Det kan derfor være en god idé at tydeliggøre baggrunden for og fordele ved at følge systematisk op på resultater og økonomi overfor mellemlederne. Hvis ikke mellemlederne har fokus på resultaterne, vil det i endnu mindre grad være i fokus fra medarbejdernes side. 3.4 Hav styr på teknikken i opfølgningen Beskæftigelsesområdet er komplekst, og områdets økonomi påvirkes fra mange sider. Derfor er det centralt, at datagrundlaget forud for etableringen af mål, udarbejdelse af budget og tilrettelæggelse af indsats og tilbud er validt. Det handler både om at sikre forudsigelighed og om at bevare troværdighed. 9

10 Derfor skal organisationen arbejde struktureret med at sikre gode og vedligeholdte datakilder, at der arbejdes med disponerede udgifter særligt i forhold til tilbud, at omkostninger er hensigtsmæssigt periodiserede, og at konjunkturvirkninger kan identificeres, isoleres og vurderes. 10