DANSK BYGGERI UNDERSØGELSE AF INDSATSPULJEN I 2010 OG 2011

Transkript

1 Til Dansk Byggeri Dokumenttype Rapport Dato Marts 2014 DANSK BYGGERI UNDERSØGELSE AF INDSATSPULJEN I 2010 OG 2011

2 DANSK BYGGERI UNDERSØGELSE AF INDSATSPULJEN I 2010 OG 2011 Revision 3 Dato Udarbejdet af Dorte Hvid-Jacobsen Kontrolleret af Simon Bruun Godkendt af Lone A. Clowes Beskrivelse Undersøgelse af kommunernes anvendelse af indsatspuljen for opprioritering af det fysiske miljø i landdistrikter i 2010 og 2011 Ref \Rapport -3-DHJ Rambøll Hannemanns Allé 53 DK-2300 København S T F

3 INDHOLD 1. Baggrund for rapporten Baggrund Undersøgelsens omfang 1 2. Metodebeskrivelse Gennemgang af rammer og vilkår Kommunekontakt Spørgeskema undersøgelse Aktindsigt og screening 3 3. Rammer og vilkår Aftale om kommunernes økonomi Indsatspuljen Byggelovgivning Miljølovgivning Samlet oversigt 5 4. Resultat af spørgeskemaundersøgelse Miljømæssige krav i indsatspuljen Rambølls vurdering Miljømæssige krav ved prioritering af indsatspuljen lokalt Rambølls vurdering Miljømæssige krav opstillet ved anvendelse af indsatspuljen lokalt Rambølls vurdering Opsamling spørgeskemaundersøgelse Resultat af aktindsigt og screening Miljømæssige krav i indsatspuljen Rambølls vurdering Miljømæssige krav ved prioritering af indsatspuljen lokalt Rambølls vurdering Miljømæssige krav opstillet ved anvendelse af indsatspuljen lokalt Rambølls vurdering Opsamling screening og aktindsigt Konklusion Kilder Baggrundsviden Indsatspuljens forankring i byfornyelsesloven Aftale om selektiv nedrivning af statslige bygninger Frivillige nedrivningsaftaler 18

4 BILAG Bilag 1 Spørgeskemaundersøgelse vedrørende indsatspuljen, hovedrapport Bilag 2 Brev til kommunerne vedrørende anmodning om aktindsigt Bilag 3 Resultat af anmodning om aktindsigt

5 1. BAGGRUND FOR RAPPORTEN 1.1 Baggrund Som led i økonomiaftalen for mellem den daværende VK-regering og Kommunernes Landsforening blev den første indsatspulje for opprioritering af det fysiske miljø i landdistrikter (indsatspuljen) oprettet i 2009, og i december 2009 blev der fordelt 150 mio. kr. mellem 34 kommuner. Der står følgende om indsatspuljen i "Aftale om kommunernes økonomi 2010" 1" : "Indsatspuljen skal være med til at sikre at det er attraktivt at bo i alle dele af landet. I nogle dele af landet påvirkes bosætningen negativt af eksempler på stærkt misligholdte huse mv. Der er enighed om, at der særligt i visse landdistriktsområder er behov for at opprioritere indsatsen for at forbedre det samlede fysiske miljø. Med henblik på at understøtte kommunernes indsats for at styrke bosætningen i landdistrikterne etableres en pulje til medfinansiering af kommunernes indsats på 150 mio. kr. Puljen kan yde tilskud til den kommunale udgift til opkøb af private ejendomme og visse avls- og driftsbygninger med henblik på nedrivning og renovering, til kommunal medvirken ved oprydning samt til den kommunale andel af byfornyelsesmidlerne". Indenrigsministeriet besluttede i september 2010 at forlænge indsatspuljen, så kommunerne kunne bruge pengene fra puljen i Med finansloven for 2011 vedtog et flertal af Folketinget at videreføre indsatspuljen med nye 100 mio. kr., som blev fordelt mellem 38 kommuner. I 2010 og 2011 blev der søgt om henholdsvis 216 og 188 mio. kr. Kommunernes egenfinansiering var i 2010 på 25 % og i 2011 på 30 %. Følgende 39 kommuner kunne søge økonomisk støtte fra indsatspuljen: Aabenraa, Assens, Billund, Bornholm, Brønderslev, Faaborg-Midtfyn, Fanø, Guldborgsund, Haderslev, Hedensted, Hjørring, Jammerbugt, Kalundborg, Langeland, Lejre, Lemvig, Lolland, Læsø, Mariagerfjord, Morsø, Norddjurs, Nordfyn, Odder, Odsherred, Rebild, Ringkøbing-Skjern, Samsø, Skive, Stevns, Struer, Syddjurs, Thisted, Tønder, Varde, Vejen, Vesthimmerland, Viborg, Vordingborg og Ærø. Dansk Byggeri ønsker at få undersøgt, om der fulgte særlige miljøkrav med uddeling af disse midler i 2010 og 2011, og hvorledes disse krav eventuelt er udmøntet i krav, som kommunerne har stillet i konkrete nedrivningsprojekter. Rambøll har i efteråret 2013 foretaget undersøgelsen blandt de 39 kommuner. Nærværende rapport er afrapportering af denne undersøgelse. 1.2 Undersøgelsens omfang Fokus i undersøgelsen er miljøforhold og miljøkrav ved nedrivning af bygninger, som er finansieret af midler fra indsatspuljen i enten 2010 eller Fokus i undersøgelsen er således afdækning af nedenstående forhold: Hvilke rammer og krav, der er opsat dels fra ministeriel side i forbindelse med iværksættelse af indsatspuljen for opprioritering af det fysiske miljø i landdistrikter, dels rammer og krav fra miljølovgivning generelt. Hvilke miljøforhold og miljøkrav kommunerne har inddraget i deres formulering af politik på området samt forvaltning af de konkrete sager. 1

6 I hvilke omfang, der er ført tilsyn med og stillet krav til nedrivning og håndtering af miljøfarlige stoffer i forbindelse med konkret nedrivning og bortskaffelse af affald. 2. METODEBESKRIVELSE 2.1 Gennemgang af rammer og vilkår I august 2013 gennemførte Rambøll en screening af lovgivning og retningslinjer på området med henblik på at identificere rammer og vilkår i forhold til miljøforhold og miljøkrav ved nedrivning af bygninger under indsatspuljen. Rambøll har således gennemgået aftaler om kommunernes økonomi, retningslinjer for ansøgning om midler via indsatspuljen, miljølovgivning, byfornyelseslovgivning, bygningsreglementet, bekendtgørelse om affald, bekendtgørelse om sortering og genanvendelse af bygge- og anlægsaffald samt aftale om selektiv nedrivning. De relevante rammer og vilkår er benyttet som baggrundsviden ved opsætning af spørgeskemaundersøgelsen samt den efterfølgende anmodning om aktindsigt. 2.2 Kommunekontakt I september 2013 har Rambøll taget telefonisk kontakt til de 39 kommuner, der har modtaget tilsagn om tilskud fra indsatspuljen i 2010 og/eller Formålet var at få identificeret en kontaktperson i den enkelte kommune, som havde kendskab til kommunens arbejde med indsatspuljen. Kontaktpersonen blev oplyst om den forestående spørgeskemaundersøgelse og tidsplan. Rambøll fik oplyst navn, telefonnummer og mailadresse på kontaktpersoner i alle 39 kommuner. Listen med kontaktdetaljer er efterfølgende sendt til Dansk Byggeri. 2.3 Spørgeskema undersøgelse I november 2013 blev der gennemført en spørgeskemaundersøgelse hos de 39 kommuner, der har modtaget tilsagn om støtte fra indsatspuljen i 2010 og/eller Undersøgelsen er udført af Rambøll Management Consulting A/S via internetsystemet SurveyXact. Dansk Byggeri har godkendt spørgeskemaets udformning og indhold inden afsendelse. Tidsplan for spørgeskema undersøgelse: Aktion Dato Spørgeskema udsendt elektronisk 5. november rykker udsendt elektronisk 11. november rykker udsendt elektronisk 18. november rykker udsendt elektronisk 21. november 2013 Telefonisk kontakt til kommuner uden svar 26. og 27. november 2013 Undersøgelsen afsluttet 4. december 2013 Tabel 2-1: Tidsplan for spørgeskemaundersøgelse Resultat af spørgeskemaundersøgelsen blandt de 39 kommuner er: 27 kommuner har svaret på hele spørgeskemaet 8 kommuner har svaret på dele af spørgeskemaet 4 kommuner har ikke besvaret spørgeskemaet 2

7 2.4 Aktindsigt og screening I december 2013 gennemførte Rambøll en anmodning om aktindsigt hos de 39 kommuner, der har modtaget tilsagn om støtte fra indsatspuljer i 2010 og/eller Tidsplan for anmodning om aktindsigt: Aktion Dato Anmodning om aktindsigt sendt pr. mail 4. december rykker udsendt pr. mail 16. december 2013 Telefonisk kontakt til kommuner uden svar 20. december rykker udsendt pr. mail 10. januar 2014 Undersøgelsen afsluttet 20. januar 2014 Tabel 2-2: Tidsplan for anmodning om aktindsigt Resultat af aktindsigt og screening blandt de 39 kommuner er: 36 kommuner har svaret på anmodning om aktindsigt 2 kommuner har meddelt at de først kunne sende akter efter 20. januar Rambøll har meddelt disse kommuner, at fremsendelsen af dokumenter ikke er aktuel, da undersøgelsen er slut 1 kommune har ikke svaret på anmodning om aktindsigt. Blandt de 36 kommuner, der har svaret på anmodning om aktindsigt, har 3 kommuner oplyst at de ikke har udnyttet muligheden for tilskud på nuværende tidspunkt. Der er således ikke gennemført en nedrivningssag i disse 3 kommuner, og der er derfor ingen akter at fremsende. Kommunerne er blevet bedt om at udvælge en nedrivningssag finansieret via midler fra indsatspuljen i 2010 eller 2011, som repræsenterer et typisk forløb i den pågældende kommune. Rambøll har efterfølgende gennemgået det modtagne materiale i forhold til en tjekliste, med henblik på at registrere, hvordan kommunerne har tilgodeset forhold vedrørende miljø og affald, dels i eventuelle politiske og administrative beslutningssager, dels i en konkret nedrivningssag, som hver enkelt kommune selv har valgt. Dansk Byggeri har godkendt tjeklistens udformning inden anvendelse. 3. RAMMER OG VILKÅR Resultatet af Rambølls screening af lovgivning og retningslinjer vedrørende nedrivning af bygninger finansieret af indsatspuljen, er opsamlet nedenfor. 3.1 Aftale om kommunernes økonomi Regeringen og Kommunernes Landsforening indgår hvert år en aftale om kommunernes økonomi. I aftalen fra blev "Nedrivning af faldefærdige bygninger mv. i udkantsområder" specifikt nævnt som indsatsområde, og der blev afsat en pulje på 150 mio. kr. i 2010 til at understøtte kommunernes indsats for at styrke bosætningen i landdistrikterne. I aftalen for blev indsatspuljen ikke nævnt eksplicit, men der blev afsat 100 mio. kr. til forlængelse af puljen på finansloven for Der var ingen krav i henhold til miljø og affald i aftalerne om økonomi. 3

8 3.2 Indsatspuljen Indsatspuljen har været administreret af Indenrigs- og Socialministeriet i 2010 og Indenrigs- og Sundhedsministeriet i I dag er puljen placeret i Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter. I 2010 og 2011 har det været muligt at søge tilskud til følgende tre prioriterede områder: Tilskud til opkøb af private ejendomme og visse typer af avls- og driftsbygninger med henblik på nedrivning eller renovering (byfornyelsesloven 98, stk. 2). Tilskud til udgifter ved kommunens medvirken ved oprydning af oplagret skrot, udtjente biler og affald på private grunde (byfornyelsesloven 98, stk. 2). Tilskud til den kommunale andel af byfornyelsesindsatsen (kapitel 3, 4, 5, 8 og 9 i byfornyelsesloven). I retningslinjerne for ansøgning om støtte via indsatspuljen 3 står det anført, at nedrivning skal ske miljømæssigt forsvarligt og med genanvendelse i overensstemmelse med gældende regler på området. I tildelingsbreve 4 fra Indenrigs- og Socialministeriet er der anført følgende: "Indenrigs- og Socialministeriet skal særligt gøre opmærksom på, at der i forbindelse med nedrivning er en række forhold i relation til miljø-, bygge-, forsynings- og museumslovgivningen, som skal iagttages". Indsatspuljen indeholder således overordnede krav om at kommunerne iagttager miljølovgivningen ved nedrivning af bygninger, herunder sikre sortering af affald med henblik på genanvendelse. 3.3 Byggelovgivning I henhold til byggeloven 6 kræves der en tilladelse fra byggemyndigheden inden nedrivning af bygninger kan finde sted. Udmøntning af byggeloven er generelt beskrevet i bygningsreglementet 7. I afsnit 1.7 "Nedrivning af bygninger" er det fastsat at nedrivning af bygninger kan ske efter anmeldelse til Kommunalbestyrelsen. Det er grundejers pligt at anmelde nedrivningen, og Kommunalbestyrelsen har så 14 dages frist til at komme med eventuelle indsigelser, ellers kan nedrivning finde sted. Kommunen kan vælge at lave en egentlig tilladelse til nedrivning med nogle vilkår. I den vejledende tekst til bygningsreglementet står der bl.a.: "For nedrivning af bebyggelse henvises til Arbejdsministeriets bekendtgørelse om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø. Endvidere henvises til Arbejdsministeriets bekendtgørelse om asbest. Endvidere henvises til Miljøstyrelsens bekendtgørelse om affald." Afsnittet om affald er først medtaget fra 2013 og har således ikke stået som hjælpetekst i 2010 og Miljølovgivning I henhold til formålsparagraffen i Lov om miljøbeskyttelse 8 skal samfundsudviklingen ske på et bæredygtigt grundlag med respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelse af dyre- og planteliv. Loven tilsigter bl.a. at forebygge og bekæmpe forurening af luft, vand, jord og undergrund samt vibrations- og støjulemper, samt at fremme genanvendelse og begrænse problemer i forbindelse med affaldshåndtering. 4

9 Nedrivningsopgaver vil i miljømæssig forstand have to overordnende vinkler, dels en regulering af de miljømæssige konsekvenser ved den midlertidige aktivitet, som selve nedrivningen udgør, dels en regulering af affaldshåndteringen. Den som vil udføre støv- eller støjfrembringende nedrivningsaktiviteter eller opsætte et nedknusningsanlæg for bygge- og anlægsaffald har pligt til at anmelde aktiviteten til Kommunalbestyrelsen, efter regler i bekendtgørelse om miljøregulering af visse aktiviteter 9. Anmeldelsen skal fremsendes 14. dage før aktiviteten påbegyndes til kommunalbestyrelsen, som kan sætte vilkår til aktivitetens gennemførelse. Håndtering af affald er reguleret via bekendtgørelse om affald 12. Generelt gælder at affald skal sorteres ved kilden, og føres til behandling i det højst opnåelige niveau i affaldshierarkiet. Det betyder forsimplet, at affald skal føres til genanvendelse fremfor forbrænding og forbrænding fremfor deponi. Miljø- og sundhedsfarligt affald skal frasorteres de øvrige fraktioner og afsættes til særligbehandling efter forudgående anmeldelse til Kommunalbestyrelsen. Fra 1. januar 2010 blev reguleringen af affaldsområdet ændret markant. Det genanvendelige erhvervsaffald blev "privatiseret" forstået således, at kommunerne ikke længere skulle fastsætte regler for denne type affald i de kommunale regulativer. I stedet skulle genanvendeligt erhvervsaffald transporteres af en registreret transportør til et registreret modtageanlæg uden brug af kommunale retningslinjer (regulativer). Alternativt kan uforurenet bygge- og anlægsaffald anvendes til samme eller beslægtede formål, som affaldsmaterialerne hidtil har været brugt til, eller som erstatning for primære råstoffer, ved at følge reglerne i bekendtgørelse om restprodukter og bygge- og anlægsaffald 13. Erhvervsaffald som bygge- og anlægsaffald reguleres derfor både af regler i de kommunale regulativer (for bl.a. forbrændingsegnet affald, affald til deponi samt farligt affald) samt regler direkte i affaldsbekendtgørelsen (genanvendeligt erhvervsaffald) og regler i restproduktbekendtgørelsen (sorteret og uforurenet bygge- og anlægsaffald). Der var i perioden kun krav om anmeldelse af farligt affald, hvor også bygge- og anlægsaffald tidligere skulle anmeldes til kommunen. I forlængelse af ændring af affaldsbekendtgørelsen blev der udarbejdet en bekendtgørelse om sortering og genanvendelse af bygge- og anlægsaffald 14. Bekendtgørelsen fastsatte krav til håndtering af uforurenet bygge- og anlægsaffald. Bekendtgørelsen har været gældende i perioden 1/ til 31/ Herefter er reglerne omkring sortering og anmeldelse af denne type affald indarbejdet i bekendtgørelse om affald på ny. Kravene omhandler kildesortering på stedet, når affaldsmængderne overstiger 1 ton. Forinden skal bl.a. PCB-holdige fugematerialer være identificeret, frasorteres og særskilt håndteret. Kommunalbestyrelsen har pligt til at føre tilsyn med overholdelse af reglerne i affaldsbekendtgørelsen og restproduktbekendtgørelsen. 3.5 Samlet oversigt I en konkret nedrivningssag vil ansvarsfordelingen mellem grundejer, kommune og den entreprenør, der udfører nedrivningsopgaven, kunne opstilles skematisk som anført i tabellen neden for. 5

10 Ansvarsfordeling ved nedrivning af bygninger 2010 og 2011 Lovgivning Grundejer Kommunen som myndighed Bygningsreglement Fremsende underskrevet anmeldelse vedrørende nedrivning til kommunen Skal inden 14. dage fra modtagelse af anmeldelse, give besked til grundejer, hvis der er indvendinger eller fastsættelse af vilkår i en nedrivningstilladelse. Entreprenør Skal efterleve eventuelle vilkår fastsat i en nedrivningstilladelse. Føre tilsyn med at tilladelsen overholdes. Bekg. om Fremsende Skal inden 14. dage fra Skal efterleve eventuelle miljøregulering af underskrevet modtagelse af vilkår fastsat i et 42 visse aktiviteter anmeldelse anmeldelse, give besked påbud vedrørende til grundejer, hvis der er (miljøbeskyttelsesloven). nedrivning til indvendinger eller kommunen fastsættelse af vilkår i et 42 påbud (miljøbeskyttelsesloven). Føre tilsyn med at vilkår overholdes Bekg. om affald Har pligt til at Skal anvise farligt affald Skal håndtere affaldet anvende samt affald til efter regler i regulativet kommunalt forbrænding og deponi samt aflevere affaldet fastsatte fastsat i anvisningen. affaldsordninger Føre tilsyn med samt anmelde bekendtgørelsens farligt affald til overholdelse kommunen, efter reglerne regulativ for erhvervsaffald Bekg. om sortering Pligt til at sortere Føre tilsyn med at Pligt til at sortere bygge- og genanvendelse af bygge- og bekendtgørelsen og anlægsaffald til bygge- og anlægsaffald til overholdes genanvendelse på anlægsaffald genanvendelse på stedet, hvis mængden er stedet, hvis over 1 ton. mængden er over 1 ton. Skal benytte registreret transportør og Skal benytte modtageanlæg registreret transportør og modtageanlæg Tabel 3-1: Ansvarsfordeling ved nedrivning af bygninger Kommunen kan have rollen som både grundejer og myndighed i den konkrete nedrivningssag, hvis kommunen har købt den pågældende ejendom, eller selv er grundejer. I langt de fleste tilfælde har kommunerne valgt at indgå en frivillig aftale med grundejer, hvori der træffes aftale 6

11 om nedrivning, som finansieres og udføres af kommunen. Ansvarsfordelingen er fortsat den samme, nu varetager kommunen blot flere roller. Som det kan ses af gennemgangen er der en række regler for nedrivning af bygninger, der er gældende, uanfægtet at selve indsatspuljen først og fremmest er tilrettelagt på et fundament over byfornyelsesloven, og har det primære formål at forbedre det fysiske miljø i landdistrikter. Kommunerne har ved deres tilrettelæggelse af indsatsen under indsatspuljen dermed forpligtelser i forhold til varetagelse af miljøhensyn og korrekt affaldshåndtering. Hvis opgaven udbydes til ekstern entreprenør er det kommunens pligt at sørge for at tilrettelægge udbud og kontrol af det udførte arbejde på en måde, så reglerne kan overholdes og kontrolleres. 4. RESULTAT AF SPØRGESKEMAUNDERSØGELSE Som tidligere nævnt blev spørgeskemaundersøgelsen gennemført i november-december Der er modtaget svar fra 35 kommuner, hvoraf de 27 har svaret på alle spørgsmål. De resterende 8 kommuner har svaret på langt de fleste spørgsmål, men har ikke udvalgt en sag for aktindsigt og optræder derfor som delvist besvaret i opgørelsen. Fire kommuner har ikke besvaret spørgeskemaet. Formålet med undersøgelsen har været at undersøge, hvorvidt kommunerne har stillet krav til lovmedholdelig nedrivning og håndtering af miljøfarlige stoffer samt ført tilsyn med dette. Kommunerne har været garanteret anonymitet i afrapporteringen. Resultatet af undersøgelsen bliver således en kvantitativ undersøgelse af, hvordan kommunen selv opfatter egen forvaltning af indsatspuljens midler i forhold til miljøforhold og miljøkrav. Kommunerne har haft mulighed for at skrive i et frit i et tekstfelt i spørgeskemaet. Disse udsagn benyttes til at nuancere de kvantitative resultater. Spørgsmålene i undersøgelsen er opdelt i tre overordnede emner: 1. hvilke miljømæssige krav kommunerne opfatter som værende opstillet via rammerne for indsatspuljen. 2. hvilke miljømæssige krav kommunen har opstillet ved prioritering af indsatspuljens midler. 3. hvilke miljømæssige krav kommunerne har opstillet i forbindelse med anvendelsen af indsatspuljens midler. For hvert spørgsmål har kommunerne haft forskellige svarmuligheder. Der er beregnet en procentvis fordeling af svarene blandt de kommuner, der har svaret på det enkelte spørgsmål. Nedenfor er gennemgået eksempler på udvalgte besvarelser fra spørgeskemaet, inden for de tre kategorier af spørgsmål. Den samlede hovedrapport over besvarelserne fra spørgeskemaundersøgelsen kan ses i bilag Miljømæssige krav i indsatspuljen I undersøgelsen er der spurgt ind til kommunernes opfattelse af om der blev stillet krav til miljø og affald fra ministeriets side ved ansøgning af midler og i forbindelse med tildeling af midlerne under indsatspuljen. 7

12 Figur 4-1: Spørgsmål 4, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 33 ud af 39 kommuner har svaret Figur 4-2: Spørgsmål 5, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 33 ud af 39 kommuner har svaret 76 % af kommunerne opfatter ikke at der blev stillet krav i forbindelse med ansøgningen og tildeling af midler. 24 % af kommunerne har vurderet, at der blev stillet krav i forbindelse med henholdsvis ansøgning og tildeling af midler Rambølls vurdering Det er Rambølls vurdering, at kommunernes opfattelse af rammerne har en betydning for hvordan arbejdet efterfølgende tilrettelægges. 3 ud af 4 kommuner har ikke opfattet, at der blev stillet særlige krav til miljø og affald under indsatspuljen, og det kan have haft betydning for, om kommunerne selv har sat miljømæssige krav ved prioritering og udførelse af det konkrete arbejde. 4.2 Miljømæssige krav ved prioritering af indsatspuljen lokalt I undersøgelsen er der spurgt om miljø og affaldsforhold har indgået som et emne ved prioritering af den lokale indsats for puljens midler på henholdsvis politisk og administrativt niveau. Figur 4-3: Spørgsmål 6, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. Kommunerne er ligeligt fordelt mellem dem der svarer, at miljø- og affaldsforhold har været et særligt emne under prioriteringen på det politiske niveau (50 %), og dem der svarer, at det ikke har indgået som et emne (50 %). 8

13 Kommunerne er herefter blevet bedt om at præcisere hvordan miljø- og affaldsforhold har indgået i den politiske proces, eller hvorfor det ikke har. Blandt kommunerne der har svaret ja til at miljø og affaldsforhold har indgået i den politiske behandling har halvdelen svaret, at det var et parameter under den politiske behandling og de øvrige har nævnt eksempler som "fokus på miljø", "oprydning af udearealer" og "kildesortering". Blandt de kommuner, der har svaret nej til at miljø og affaldsforhold har indgået som et parameter har 13 % svaret at det ikke blev vurderet som relevant mens de øvrige kommuner har svaret "anden begrundelse." I kommentarfeltet under anden begrundelse er nævnt eksempler som "det politisk fokus lå på forskønnelse og ikke på hvordan resultatet blev opnået. Dette var et administrativt uddelegeret ansvar", "gældende lovgivning forudsættes overholdt" og "vil være en naturlig del af betingelserne ved nedrivning". I forhold til spørgsmålet om hvorvidt miljø og affaldsforhold har indgået som et særligt emne i det administrative arbejde har 69 % svaret ja, mens 31 % har svaret at det ikke har været et særligt element. Kommunerne er herefter blevet bedt om at præcisere hvordan miljø- og affaldsforhold har indgået i det administrative arbejde, eller hvorfor det ikke har. Figur 4-4: Spørgsmål 7, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. Blandt kommunerne der har svaret ja til at miljø og affaldsforhold har indgået i det administrative arbejde har 55 % svaret at elementerne var en del af planlægningen af indsatsen, 86 % har svaret at det var en del af gennemførelsen af indsatsen, og endelig har 14 % svaret "andet". I bemærkningerne er det f.eks. nævnt "der er blevet udført screening af bygningerne inden nedrivning for bly, asbest og PCB". Blandt de kommuner, der har svaret nej til at miljø og affaldsforhold har indgået som et parameter har 30 % svaret at det ikke blev vurderet som relevant mens de øvrige kommuner har svaret "anden begrundelse." I kommentarfeltet under anden begrundelse er nævnt eksempler som "indgik på lige fod med andre aktiviteter" og "overholder lovgivningen" Rambølls vurdering Der kan via spørgeskemaet registreres en forskel kommunerne imellem på miljø og affaldsforhold i den overordnede rammesætning på det lokale niveau. Det gælder både i forhold til den politiske behandling af indsatsen lokalt, og i de administrative opsatte retningslinjer for forvaltning af indsatspuljens midler. Halvdelen af kommunerne svarer således at miljø- og affaldsforhold ikke er særlige elementer af de lokale politiske rammer ved tilrettelæggelsen af indsatsen. 4.3 Miljømæssige krav opstillet ved anvendelse af indsatspuljen lokalt I undersøgelsen er der derefter spurgt til hvordan miljø og affaldsforhold er indarbejdet i den konkrete forvaltning af nedrivningssager. Det betyder, at der blandt andet er spurgt til om der er udarbejdet forudgående kortlægning af asbest, bly og PCB, om der er sat særlige krav til f.eks. håndtering af affald og selektiv nedrivning i nedrivningstilladelser, om der er stillet krav til miljø- 9

14 og affaldsforhold ved udbud og kontrakt med nedrivningsentreprenøren, og om kommunerne har ført miljøtilsyn med den konkrete nedrivning af bygningerne. Figur 4-5: Spørgsmål 8, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. 82 % af kommunerne har svaret at der forinden nedrivning er foretaget en kortlægning af miljøog sundhedsfarlige stoffer som asbest, bly og PCB. Nogle kommuner (56 %) har svaret at de har stillet kravet om kortlægning via nedrivningstilladelsen eller anden korrespondance til grundejeren. Blandt de resterende kommuner begrunder ca. halvdelen de manglende krav med "at det ikke vurderes som relevant eller anden begrundelse", som f.eks. "Det er ikke ejer, der er pålagt et ansvar. Kommunen har varetaget opgaven med nedrivningen, hvorfor det er kommunen, der har haft ansvaret og fået udført opgave" eller "Det var ikke et krav på daværende tidspunkt". Generelt har kommunerne oplyst, at de har stillet krav til affaldshåndtering via nedrivningstilladelsen (94 %), som det ses i figuren nedenfor. Figur 4-6: Spørgsmål 11, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. De fleste kommuner (72 %) svarer endvidere at de har modtaget anmeldelse af farligt affald, og at der er modtaget dokumentation for aflevering af dette affald (96 %), se næste figurer. Figur 4-7: Spørgsmål 12, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. 10

15 Figur 4-8: Spørgsmål 13, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 23 ud af 39 kommuner har svaret. Over halvdelen af kommunerne (56 %) svarer, at de har sat krav om selektiv nedrivning i nedrivningstilladelsen eller anden korrespondance med grundejer. Figur 4-9: Spørgsmål 15, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. Blandt de kommuner, der svarer, at der ikke har sat et sådan krav overfor grundejer begrundes dette med "fordi grundejer ikke stod for opgaven. Det var kommunen selv, der fik ejendommen revet ned, hvorfor kommunen har opfyldt kravet selv", "et forhold mellem kommune og entreprenør" eller "kravet om selektiv nedrivning blev stillet i udbudsmaterialet". Endelig er der spurgt til om kommunerne har foretaget miljøtilsyn med nedrivningsprojekterne. Figur 4-10: Spørgsmål 16, spørgeskemaundersøgelse nov.-dec. 2013, 32 ud af 39 kommuner har svaret. Her svarer godt halvdelen af kommunerne (56 %) at der er foretaget miljøtilsyn. Blandt de kommuner, der anfører at der ikke er foretaget miljøtilsyn (44 %) begrundes dette med "Der er ikke foretaget miljøtilsyn under opgavens udførelse pga. tillid til entreprenørens kompetencer", "vi modtager skriftlig dokumentation" og "er ikke prioriteret, da det ikke er et krav" Rambølls vurdering Det er Rambølls vurdering, at kommunerne i deres svar vedrørende den konkrete forvaltning af indsatspuljens midler og gennemførelse af nedrivningsprojekter har givet udtryk for at der har været et fokus på miljø- og affaldsforhold lokalt. Kommunerne har i nogle tilfælde indgået frivillige aftaler med grundejer om nedrivning, eller ejer bygningen selv, og har derved både haft rollen som bygherre og som myndighed. Kommunerne har tilkendegivet at der er sat krav vedrørende forudgående kortlægning, affaldssortering og selve nedrivningen. Kravene om miljøog affaldsforhold bliver ifølge svar i spørgeskemaet stillet via nedrivningstilladelser samt kontrakter med nedbrydningsentreprenøren. 11

16 4.4 Opsamling spørgeskemaundersøgelse Af de 39 kommuner, der har modtaget midler via indsatspuljen i enten 2010 eller 2011 har 35 kommuner svaret på spørgeskemaundersøgelsen. Det svarer til en besvarelsesprocent på 90 %. Undersøgelsen er dermed så omfattende, at svarene kan benyttes til at opstille kvantitative resultater, som forudsat i formålet. Undersøgelsen viser at kommunerne vurderer at miljø- og affaldsforhold i mindre grad er indgået som et element i den overordnede rammesætning fra ministeriets side samt i den lokalpolitiske rammesætning. Først ved den lokale udførelse af konkrete nedrivningsprojekter er miljø- og affaldsforhold et særskilt element. Her oplyser kommunerne til gengæld, at der har været fokus på kortlægning af miljøfarlige stoffer, selektiv nedrivning, affaldssortering og bortskaffelse. Flere kommuner nævner, at de har overtaget ansvaret med nedrivningen fra grundejer, og dermed sikret sig, at lovkrav for miljø og affald blev håndteret korrekt. Ved at overtage ansvaret for nedrivningen får kommunerne en dobbeltrolle i forhold til både at være bygherre og myndighed i de konkrete nedrivningssager. Kommunerne kan derfor selv bestemme hvordan nedrivningen skal foregå, herunder opstille krav til forundersøgelse, krav til entreprenørens kvalifikationer samt dokumentation for at nedrivningen foregår korrekt. Nogle kommuner nævner i den forbindelse, at t de ikke fandt det nødvendigt at føre tilsyn med entreprenører, som kommunen selv har valgt og har tillid til. 5. RESULTAT AF AKTINDSIGT OG SCREENING Som tidligere nævnt blev anmodning om aktindsigt og screening af dokumenter gennemført i december 2013 januar Der er modtaget svar fra 36 kommuner, hvoraf tre kommuner har svaret at de ikke har udnyttet muligheden for tilsagn om tilskud på nuværende tidspunkt. To kommuner har tilkendegivet at de først har mulighed for at fremsende akter i henhold til anmodning om aktindsigt efter undersøgelsens tidsfrist 20. januar Rambøll har derfor meddelt disse to kommuner at fremsendelse af dokumenter ikke er aktuelt. En kommune har ikke svaret på henvendelsen. Brev vedrørende aktindsigt kan ses i bilag 2. Resultat af screeningsundersøgelse kan ses i bilag 3. Formålet med undersøgelsen har været at undersøge hvorvidt det kan dokumenteres via aktindsigt at kommunerne har stillet krav til lovmedholdelig nedrivning og håndtering af miljøfarlige stoffer samt ført tilsyn med dette. Kommunerne er garanteret anonymitet i afrapporteringen. Resultatet af undersøgelsen bliver således en kvantitativ undersøgelse af hvordan kommunen i praksis forvalter indsatspuljens midler. Spørgsmålene i undersøgelsen er opdelt i tre overordnede emner: hvilke miljømæssige krav kommunerne opfatter som værende opstillet via rammerne for indsatspuljen. hvilke miljømæssige krav kommunen har opstillet ved prioritering af indsatspuljens midler. hvilke miljømæssige krav kommunerne har opstillet i forbindelse med anvendelsen af indsatspuljens midler. 12

17 Nedenfor er gennemgået eksempler på besvarelser fra spørgeskemaet, inden for de tre kategorier af spørgsmål. For de enkelte besvarelser er der udregnet en procentvis fordeling af svarene. Procenten er et udtryk for andelen af kommuner, som svarer på et givent spørgsmål i forhold til antallet af kommuner, der kunne have svaret på spørgsmålet (i alt 33 kommuner, der har svaret på anmodning om aktindsigt, og som samtidig har gennemført en konkret nedrivningssag). Det fremsendte materiale vedrører nedrivninger finansieret via indsatspuljens midler i 2010 og I praksis er nogle af de fremsendte nedrivningssager dog udført i 2012 og Hos flere kommuner har der således været en lang sagsbehandlingstid mellem bevilling af puljemidler til afslutning af de enkelte nedrivningsprojekter. 5.1 Miljømæssige krav i indsatspuljen Der er modtaget ansøgningsmateriale samt tildelingsbreve mellem den enkelte kommune og Indenrigs- og Socialministeriet fra fire kommuner ud at de 36 kommuner, der har fremsendt materiale. Ansøgningsmaterialet kan variere, mens tildelingsbrevet er opbygget over samme skabelon, for alle de breve, der er modtaget via aktindsigt. Generelt begrundes ansøgning og tildeling af midler med ønsket om øget bosætning af landdistrikter gennem forskønnelse af det fysiske miljø. Det skal ske gennem nedrivning, renovering og oprydning på forladte eller forsømte ejendomme. Der er ikke specifikt nævnt forhold vedrørende miljø eller affald i ansøgningsmaterialet, ud over muligheden for en indsats overfor oprydning af grunde. I tildelingsbrevet anføres følgende passage "Indenrigs- og Socialministeriet skal særligt gøre opmærksom på, at der i forbindelse med nedrivning er en række forhold i relation til miljø-, bygge-, forsynings- og museumslovgivningen, som skal iagttages" Rambølls vurdering Alle kommuner har fremsendt en ansøgning og modtaget et tildelingsbrev for at opnå tilskuddet, men der er gennem anmodning om aktindsigt kun modtaget kopi af dette materiale fra fire kommuner. Rambøll har vurderet, at de fremsendte eksempler er repræsentative for hvordan kommunerne og ministeriet har forvaltet denne del, da ansøgning og tildeling er sket via standardiserede ansøgningsskemaer samt tildelingsbrev over en ensartet skabelon. De få fremsendte eksempler på ansøgningsmateriale og tildelingsbrev bekræfter konklusionen fra spørgeskemaet, hvor 3 ud af 4 kommuner ikke fandt, at der blev stillet særlige krav til miljø og affald under indsatspuljen. Det kan konstateres at der ikke beskrives særskilte forhold vedrørende miljø og affald. Fokus i tildelingsbrevet fra ministeriets side er boligforhold, bosætning og fysisk miljø. Miljø og affald er ikke opført som et særskilt krav. 5.2 Miljømæssige krav ved prioritering af indsatspuljen lokalt 76 % af kommunerne har fremsendt materiale fra den politiske behandling af enten en konkret nedrivningssag eller overordnet politisk stillingstagen/handlingsplan for brug af indsatspuljen. Ved gennemgang af disse politiske sagsfremstillinger kan det konstateres at 30 % af kommunerne har beskrevet at indsatsen har et miljømæssigt aspekt, mens 42 % har beskrevet at der er krav til affaldshåndtering i forbindelse med indsatsen. Generelt handler den politiske behandling om boligforhold, social indsats samt ikke mindst forhold omkring jura og økonomi. Screening af de konkrete dokumenter viser således, at der ikke kan genfindes samme fokus på miljø- og affaldsforhold, som kommunerne oplyste ved spørgeskemaundersøgelsen (50 % anførte at der var fokus på miljø og affald i den politiske behandling). 13

18 Der er modtaget administrative arbejdsplaner fra ni kommuner. Planerne kan være i form af prioriteringslister mellem ejendomstyper, tjekskemaer for proces i sagsbehandling eller egentlige handleplaner for hele indsatspuljens indsats. Hos fire af kommunerne som har foretaget en nedrivningsindsats (12 %), kan det konstateres at der er beskrevet elementer vedrørende miljø i den administrative arbejdsplan og hos 7 kommuner (21 %) er der beskrevet forhold omkring affald. Screening af de administrative arbejdsplaner viser derfor ikke samme fokus, som kommunerne anførte i spørgeskemaundersøgelsen, hvor 69 % anførte at der var taget hensyn til miljø og affald Rambølls vurdering Det er Rambølls vurdering, at der generelt kan ses flere indholdsmæssige forskelle kommunerne imellem ved fremlæggelse af sager for det politiske niveau og i de administrative handlingsplaner. Generelt har der blandt kommuner med mange tilskudssager været et større behov for at strukturere processen og administration af de mange delelementer i sagerne, mens der ikke kan ses samme praksis hos kommuner med få nedrivningssager. Fokus lokalpolitisk har været boligforhold, jura og økonomi, mens miljø og affaldsforhold er nævnt i begrænset omfang. Ved gennemgang af akterne fra den lokalpolitiske rammesætning, har det ikke været muligt at genfinde samme fokus på miljø og affaldsforhold, som kommunerne oplyste i spørgeskemaet. 5.3 Miljømæssige krav opstillet ved anvendelse af indsatspuljen lokalt Igennem screening af akterne er der foretaget en registrering af, hvordan miljø og affaldsforhold er indarbejdet i den konkrete forvaltning af nedrivningssager. Akterne er således gennemgået for om det kan dokumenteres, at der er udarbejdet forudgående kortlægning af asbest, bly og PCB, om der er sat særlige krav til f.eks. håndtering af affald og selektiv nedrivning i nedrivningstilladelser, om der er sat krav til miljø og affaldsforhold ved udbud og kontrakt med nedrivningsentreprenøren, og om kommunerne har ført miljøtilsyn med den konkrete nedrivning af bygningerne. 64 % af kommunerne har fremsendt særskilt materiale vedrørende forudgående kortlægning af miljøfarlige stoffer. Der er fokus på asbest, PCB og bly i disse forudgående kortlægninger. Generelt gælder det, at der foretages flere og mere omfattende indledende kortlægninger over perioden, hvor der typisk først var fokus på asbest og siden også PCB og bly. En række af disse kortlægninger er f.eks. udført i 2013, hvor nedrivningsprojekter fra 2011 først realiseres. Der er modtaget eksempler på nedrivningstilladelser fra 28 kommuner (85 %). Generelt stilles der vilkår i nedrivningstilladelsen om korrekt håndtering af affald (27 kommuner) mens der for 9 kommuner også er henvist til bekendtgørelsen om sortering og genanvendelse af bygge- og anlægsaffald. Ingen kommuner stiller i disse tilladelser krav om selektiv nedrivning. Der er modtaget materiale vedrørende konkrete gennemførte tilbud og udbud fra 25 kommuner (76 %). Der er stor forskel på omfanget af materiale, der er fremsendt og udarbejdet i de enkelte kommuner. Nogle kommuner beder grundejer indhente 2 uafhængige tilbud, andre indhenter selv 3-4 tilbud lokalt, mens en mindre andel af kommunerne udarbejder egentlige udbud, med detaljerede beskrivelse af proces, betingelser og vilkår for gennemførelse af nedrivningerne. I sidstnævnte tilfælde sker der ofte et udbud af opgaven med flere nedrivninger i en pulje. Alle kommuner, der indhenter tilbud eller udarbejder udbud beskriver krav til affaldshåndtering. 19 kommuner (58 %) har stillet krav i forhold til miljøfarlige stoffer, som entreprenøren skal være opmærksom på. 10 kommuner (30 %) har opstillet krav om selektiv nedrivning, mens der i 12 kommuner (36 %) henvises til Nedbryderbranchens MiljøKontrolordning fra 1996 (NMK 96) eller lignende i forhold til en kvalitetssikring. 14

19 Alle kommuner der har fremsendt materiale vedrørende indhentning af tilbud og udbudsforretninger har valgt at nedrivningsopgaven fordeles efter billigste pris. Fra 23 kommuner (70 %) er der modtaget materiale vedrørende anmeldelse af affald fra entreprenør eller bygherre. 21 kommuner (64 %) har fremsendt anvisningsbreve, mens der fra 12 kommuner (36 %) er fremsendt dokumentation for aflevering af affaldet. Der er fremsendt materiale vedrørende miljøtilsyn på nedrivningsprojekterne fra 3 kommuner (9 %), hvor der har været fokus på bortskaffelse af affald. Endvidere har 4 kommuner fremsendt kopi af entreprenørens egenkontrol/tilsyn med nedrivningen Rambølls vurdering Det er Rambølls vurdering, at der er meget stor forskel på hvordan elementer vedrørende miljø og affald er indarbejdet i den konkrete forvaltning af indsatspuljens midler og gennemførelse af nedrivningsprojekterne. Krav vedrørende affaldssortering er i høj grad indarbejdet i udbud og nedrivningstilladelser, og der er modtaget anmeldelser og anvist affald i langt de fleste sager.. Generelt har kommunerne gennem perioden fået et større fokus på miljø- og sundhedsskadelige stoffer, herunder behovet for en forudgående kortlægning af eventuelt omfang af disse stoffer samt krav til nedrivningsentreprenøren om at håndtere disse stoffer forud for nedrivningen. Ved gennemgang af sagerne har det dog ikke været muligt at finde dokumentation for at de gennemførte nedrivninger på miljø- og affaldsområdet sker korrekt og i overensstemmelse med de vilkår kommunerne har stillet i udbud, tilladelser eller anvisninger. Der er fremsendt meget få eksempler på kommunalt udførte tilsyn med nedrivningerne eller på kontrol i form af skriftlig dokumentation om f.eks. aflevering af farligt affald fra entreprenørerne. Det er derfor et fåtal af kommunerne, der gennem aktindsigten dokumenterer, at miljøforholdene er overholdt. 5.4 Opsamling screening og aktindsigt Af de 39 kommuner, der har modtaget midler via indsatspuljen i enten 2010 eller 2011 har 36 svaret på anmodning om aktindsigt. Det svarer til en svarprocent på 92 %. Undersøgelsen er dermed så omfattende, at svarene kan benyttes til at opstille kvantitative resultater, som forudsat i formålet. Undersøgelsen viser at kommunerne i mindre grad har fået krav vedrørende miljø- og affaldsforhold i den overordnede rammesætning fra ministeriets side. Kommunerne har i begrænset omfang indarbejdet krav i den lokalpolitiske rammesætning. Det er først ved den lokale udførelse af konkrete nedrivningsprojekter at miljø- og affaldsforhold indgår som et særskilt element. Generelt er der stor fokus på affaldsdelen, mens den forudgående kortlægning af miljøfarlige stoffer, selektiv nedrivning og tilsyn med nedrivningen er mindre dokumenteret. Alle kommuner har valgt entreprenør efter kriteriet "billigste pris". Der er meget stor variation i omfanget af krav, der stillet til entreprenøren blandt kommunerne. Nogle kommuner beder grundejer indhentet 2 uafhængige tilbud om nedrivning, nogle kommuner indhenter selv tilbud på nedrivningen, da de har overtaget ansvaret fra grundejeren gennem en privatretslig aftale, og nogle kommuner udarbejder egentlige udbud, med eksempelvis prækvalifikation, udbud og kontrolordninger. 15

20 Generelt er der fremsendt meget få eksempler på kommunalt udført miljøtilsyn på de konkrete nedrivningssager eller eksempler på skriftlig dokumentation om f.eks. korrekt aflevering af farligt affald. 6. KONKLUSION Rambøll har undersøgt rammerne for og den kommunale forvaltning af miljø- og affaldsforhold ved planlægning og gennemførelse af konkrete nedrivninger af boliger, finansieret af indsatspuljens midler i 2010 og Undersøgelsen er baseret dels på en spørgeskemaundersøgelse hos kommunale sagsbehandlere, dels på en gennemgang af konkrete sagsakter efter anmodning om aktindsigt. Der er en svarprocent blandt de 39 kommuner på 90 % for spørgeskemaundersøgelsen og 92 % for anmodning om aktindsigt. Undersøgelsen er således baseret på et meget solidt materiale fra kommunerne. Indsatspuljens midler kan anvendes til tilskud til opkøb, nedrivning og renovering af forladte og nedslidte ejendomme i de udpegede kommuner. Indenrigs- og Socialministeriet gør i tilsagnsbrevet kommunerne særligt opmærksomt på, at der i forbindelse med nedrivning er en række forhold i relation til miljø-, bygge-, forsynings- og museumslovgivningen, som skal iagttages. I spørgeskemaundersøgelsen svarer 3 ud af 4 kommuner alligevel, at der ikke fulgte særlige krav vedrørende miljø- og affaldsforhold med ved ansøgning og tildeling af midler fra indsatspuljen. Gennemgang af sagsakter vedrørende den lokale rammesætning politisk og administrativt viser et fokus på byfornyelse, jura og økonomi, mens miljø- og affaldsforhold kun nævnes i begrænset omfang. Flere kommuner skriver således i de overordnede handleplaner, at der lokalt skal arbejdes for at få nedrevet så mange ejendomme som muligt for det bevilgede beløb. Der bliver satset på nedrivning af ejendomme, hvor det er muligt at indgå frivillige aftaler med grundejerne. Endvidere indhentes tilbud og udbud hos alle kommuner i forhold til billigste pris. Der kan konstateres en forskel mellem kommunernes besvarelse i spørgeskemaet, og den dokumentation, der er fremsendt via aktindsigten. Fokus på miljø- og affaldsforhold kan ikke genfindes på samme niveau i den konkrete gennemgang af sagerne, som kommunerne oplyste ved spørgeskema undersøgelsen. Der er f.eks. en forskel på de krav kommunerne oplyser der bliver stillet til miljø- og affaldsforhold via udbud, nedrivningstilladelser og anvisninger af affald, og så den dokumentation for at kravene efterkommes, der fremsendes i de konkrete sager. Det gælder f.eks. manglende dokumentation for, at nedrivningsfirmaet er kvalificeret til opgaven, manglende dokumentation i form af tilsynsnotater for, at nedrivningerne foregår lovligt og/eller manglende skriftlig dokumentation for, at farligt affald er udsorteret og afleveret korrekt. Kommunalbestyrelsens har pligt til at sikre, at nedrivning af boliger finansieret af indsatspuljen foregår lovligt, herunder at miljø- og affaldsforhold iagttages som et element i planlægning og gennemførelse af de konkrete nedrivninger. Det er ligeledes kommunalbestyrelsen, der fører tilsyn med at reglerne i bekendtgørelsen overholdes. Trods en stor forskel i, hvordan arbejdet tilrettelægges og gennemføres blandt de 39 kommuner, er det Rambølls vurdering, at der er en række administrative kontrolmuligheder i den eksisterende lovgivning i forhold til at sikre miljøog affaldsmæssig korrekt nedrivning, som ikke er anvendt af kommunerne. 16