Projektbeskrivelse: Administrative modeller, herunder intern regelstyring

Transkript

1 Projektbeskrivelse: Administrative modeller, herunder intern regelstyring 1. Baggrund for det fælleskommunale kvalitetsprojekt Det fælleskommunale kvalitetsprojekt sigter først og fremmest mod at give borgerne en bedre service. Derfor er det et mål med projektet at udvikle og udbrede løsninger med høj kvalitet i kommunernes service. Med henblik på denne målsætning er der i projektet fokus på metoder og redskaber, der kan understøtte denne udvikling. Det fælleskommunale kvalitetsprojekt har imidlertid også som formål at præsentere og dokumentere kommunernes resultater og arbejdsformer. Det er i den sammenhæng et mål for projektet at styrke samarbejdet mellem alle 98 kommuner, så den samlede indsats i hele den kommunale sektor står tydeligere. Det er endelig et formål at anvende det fælleskommunale kvalitetsprojekt i dialogen og samarbejdet med staten med henblik på dels at præge regeringens initiativer i retning af en målog rammestyring og undgå detailstyring, og dels at medvirke til at gennemføre den trepartsaftale, som KL har indgået sammen med regeringen, Danske Regioner og de faglige organisationer LO, FTF og AC. 2. Baggrund for projektet om administrative modeller Dette udkast til projektbeskrivelse redegør for delprojektet om administrative modeller. Mange kommuner er i gang med at tilrettelægge reguleringen af institutioner i kølvandet på opgave- og strukturreformen og i den forbindelse harmonisere forskellige kulturer for intern regulering. I denne fase er der brug for viden om, hvordan de administrative opgaver kan løses så kommunerne i den nye struktur efter opgave- og strukturreformen kan organisere dem på den mest hensigtsmæssige måde. Projektet skal også ses i sammenhæng med 10-punktsprogrammet i økonomiaftalen. Regeringen fremhæver i forlængelse af økonomiaftalen og i forbindelse med kvalitetsreformen, at den vil lade øget frihed til at løse opgaverne lokalt gå hånd i hånd med klare mål og ansvar for resultater. Det understreges i tråd med økonomiaftalen, at der skal være en klar ansvarsdeling mellem stat, den centrale kommunale forvaltning og institutioner. Det understreges endvidere, at der bør arbejdes hen imod en større grad af decentralisering af kompetencer til institutioner, bl.a. gennem færre administrative krav til opgaveløsningen. 1

2 Samtidig er det fra forskellig side fremført bl.a. i trepartsforhandlingerne fra de faglige organisationer - at den administrative belastning af institutionerne udspringer af kommunale regler og administrative opgaver, som på uhensigtsmæssig vis er placeret decentralt på institutionerne. Det er en diskussion, som bliver særligt dominerende i arbejdet med regelforenkling på de forskellige sektorområder. Projektet har således en snitflade til regeringens afbureaukratiseringsreform, og KL vil derfor anvende dette projekt i dialogen med organisationerne og regeringen. 3. Formål Projektet har overordnet to hovedformål: Det ene er at identificere de afgørende faktorer for, at institutioner oplever at have frihedsgrader, råderum og indflydelse på kvalitet og udvikling af den offentlige service. Faktorerne analyseres og vurderes ud fra grad af decentral beslutningskompetence og fordelingen af administrative opgaver internt i kommunernes administration med henblik på at beskrive forskellige administrationsmodellers betydning for institutionernes oplevelse af at have råderum. Det andet formål med projektet er at formulere anbefalinger og inspirere til en intern kommunal regelforenkling med henblik på etablering af et decentralt råderum. 4. Projektets indhold - resultater og forslag til succeskriterier Kritikken af kommunernes administration og interne regulering afføder for det første et behov for at tilvejebringe et veldokumenteret billede af, hvilken fordeling af administrative opgaver institutioner oplever kan være medvirkende til at skabe rum til den decentrale opgaveløsning. I denne forbindelse skal der skabes et overblik over, hvilke regler og opgaver institutionerne varetager i forskellige kommuner og hvilken organisering der evner at skabe mest hensigtsmæssigt råderum til decentrale kompetencer. Der vil blive taget udgangspunkt i en bred fortolkning af administrative opgaver. Det omfatter både økonomi, personale, dokumentation, belastninger som følge af aftalestyring og klassiske administrative opgaver som bogføring, lønadministration m.v. Det rejser en række spørgsmål, som skal besvares, herunder: Hvilken betydning har fordelingen af administrative opgaver på institutioners oplevelse af frihedsgrader, råderum og indflydelse på kvalitet og udvikling af den offentlige service? Hvilke administrative opgaver løses eksempelvis centralt i kommunen og decentralt på institutionsniveau? Hvilke opgaver løses på tværs af sektorer? 2

3 Hvordan er kompetencer og ansvar mellem centralt og decentralt niveau? Og hvad er samspillet mellem kompetencer og ressourceforbruget til at løse en opgave? Hvilken betydning har institutionens størrelse for, hvilke administrative opgaver de kan varetage? Hvilken betydning har teknologi for institutionernes mulighed for at løse administrative opgaver? Disse spørgsmål søges besvaret såvel set på tværs af sektorer samt i en række sektorspecifikke sammenhænge. Der vil blive fokuseret på sektorerne ældre, skole, socialområdet og dagtilbud. I den sammenhæng skal også sammenhængen mellem styringsmodeller og administrativ organisering beskrives. Der vil f.eks. ofte være en sammenhæng mellem en lempelse af interne regler i forhold til opgaveløsningen (og dermed større frihedsgrader til institutionerne) og administrative krav der knytter sig til udarbejdelse og overholdelse af kontrakter på den anden side (som vil udgøre en administrativ belastning for institutionerne). Denne del af analysen forudsætter et tæt samarbejde med kvalitetsprojektet om styringsmodeller. Et spørgsmål, der vil rejse sig er, hvordan kommunale reguleringer fortolkes. Der kan være stor forskel på centralforvaltningens opfattelse af, hvordan reglerne er, og hvordan man på institutionsniveau opfatter det. Endvidere kan der være stor forskel på, hvordan f.eks. to skoler fortolker de (reguleringer, som de er underlagt. For at tage hensyn til dette i analysen er det vigtigt, at der i afdækningen af kommuner er fokus på såvel institutionsniveau, fagforvaltningsniveau og centralt niveau. I forlængelse heraf skal projektet også sætte fokus på processen i forhold til de administrative reguleringer. Hvordan skabes en god dialog og processer mellem forvaltninger og institutioner? Hvordan implementeres nye reguleringer bedst muligt, hvordan sikres der opbakning og ejerskab decentralt til den administrative regulering? For det andet skal der tages stilling til, om det på baggrund af erfaringerne fra de deltagende kommuner samt evt. andre gode eksempler kan gives anbefalinger og inspirere til en intern kommunal regelforenkling med henblik på etablering af et decentralt råderum. Resultatet skal rette sig mod at få opstillet metoder som kommunerne kan anvende til at sikre en effektiv rollefordeling mellem institutioner og centralforvaltning der på den ene side sikrer, at institutionerne oplever frihedsgrader, råderum og indflydelse, på den anden side sikrer tværgående effektivitet i løsningen af de administrative opgaver i kommunen. 3

4 Der pågår allerede en række aktiviteter, som naturligt vil kunne indgå i arbejdet. Det drejer om analyser af administrationsudgifter, ejendomsadministrationen, outsourcing m.v. Dette arbejde vil indgå i projektet. Projektet skal ligeledes ses i lyset af det nationale afbureaukratiseringsprojekt på de forskellige sektorområder. På den ene side kan kortlægningsøvelser, som allerede er gennemført nationalt blive inddraget. På den anden side kan resultaterne af projektet understøtte KL s interessevaretagelse i forhold til staten i afbureaukratiseringsprojektet. 4

5 Resultatmål Identifikation af grad af decentral kompetence og fordeling af administrative opgaver, der giver institutioner oplevelse af råderum Overblik over omfanget af institutionernes administrative belastning Anbefaling af metode til afdækning af hensigtsmæssigt niveau for og karakter af regulering herunder forenkling i den enkelte kommune Eksempler på organisering af administrative funktioner Afdækning af fordele og ulemper ved forskellige modeller i forskellige institutionstyper, herunder betydningen af størrelse Tilvejebringelse af dokumentation, som kan bruges offensivt i dialogen med andre parter samt kan inspirere kommuner til udvikling og optimering af egen organisation. Forslag til succeskriterier At der tilvejebringes dokumentation, som kan bruges offensivt i dialogen med andre parter. At dokumentationen kan inspirere kommuner til at udvikle og optimere deres organisation At dokumentationen målbart bidrager til at institutioner i stigende grad oplever at have råderum og indflydelse på den offentlige service 4. Deltagerkreds 6 kommuner har tilmeldt sig projektet. De deltagende kommuner er: Skanderborg Faaborg-Midtfyn Næstved Silkeborg Bornholm Rødovre 5. Organisering og arbejdsform Projektets forventede opstart er primo 2008 med afslutning efteråret Projektet tilrettelægges i en dialog med de deltagende kommuner på et startmøde 31. januar Der etableres en arbejdsgruppe med deltagelse af alle 5 deltagende kommuner og KL. Hver kommune udpeger en person til arbejdsgruppen, der skal mødes 6-8 gange og drøfte fordele 5

6 og ulemper ved forskellige administrative modeller på baggrund af konkrete eksempler. Det forventes, at de kommunale repræsentanter udgøres af personer, som har indgående indsigt i kommunernes regulering af institutionerne. KL vil lede projektsekretariatet, men der forventes sekretariatsbistand fra de deltagende kommuner i forhold til: kortlægning af den enkelte kommunes organisering af de administrative opgaver Og sammenhæng med styringsmodel Planlægning og gennemførelse af kommunebesøg Egentlig deltagelse i sekretariatets arbejde i den analytiske fase Det nærmere omfang af deltagelse fra kommunalt hold vil blive fastlagt nærmere i dialog med de kommunale deltagere. Arbejdsgruppen og sekretariatet skal sammen skabe et kvalificeret og inspirerende materiale til brug for andre kommuner. I KL er chefkonsulent Dorte Bukdahl projektleder. Endvidere er følgende KL-medarbejdere tilknyttet projektets sekretariat: konsulent Peter Bogh konsulent Ulrik Johansen, konsulent Peter Østergaard og chefkonsulent Morten Mandøe. Der vil endvidere blive inddraget medarbejdere fra KL s fagkontorer i forbindelse med de sektorvise kortlægninger. Projektejer i KL er kontorchef Torben Buse fra kontoret for Økonomiske Analyser og Erhverv. På direktionsniveau i KL er projektet forankret hos cheføkonom Jan Olsen. Projektet har en oplagt snitflade til kvalitetsprojektet om styringsmodeller. Der vil derfor løbende være en tæt koordinering mellem de to projekter. Dette er bl.a. sikret ved delvist personsammenfald i KL de to projekter imellem. Endvidere sikres det ved, at kommunegruppen delvist er den samme. Eksemplerne indsamles af projektsekretariatet gennem kommunebesøg. Der skal ske en nærmere afklaring af strukturen for kommunebesøget, der f.eks. vil kunne indeholde følgende elementer: Spørgeskema forud for kommunebesøget, der vil afdække den eksisterende regulering set fra centralforvaltningens perspektiv, set fra fagforvaltningens perspektiv og set fra institutionernes perspektiv. Interviews med institutionsledere, nøglemedarbejdere/ledere i fagforvaltningen og nøglemedarbejdere/ledere i centralforvaltningen. Fokusgruppeinterview med institutionsledere og fagforvaltningspersoner med henblik på at få dialog om den administrative organisering og hvad der skal til for at institutionerne oplever at have et råderum Heldagsworkshop i kommunen, hvor repræsentanter fra de forskellige administrative niveauer drøfter fordele og ulemper ved den administrative styring i kommunen. 6

7 Som udgangspunkt vil kommunebesøg foregå i de 6 deltagende kommuner. For at sikre tilstrækkelig variation kan det dog overvejes at yderligere kommuner bliver genstand for et kommunebesøg. Endvidere vil projektet med fordel kunne samarbejde med eksterne aktører i forhold til at få afdækket specifikke problemstillinger. Det kan f.eks. være forvaltningsforskere eller KREVI. Mulighederne herfor undersøges af sekretariatet. Der skal ske en afklaring af, hvilke produkter, der skal komme ud af projektet i form af pjecer, netnotater, kurser, mv. Det kan f.eks. dreje sig om: Casebeskrivelser af enkeltkommuner Udarbejdelse af terminologi/teoretisk apparat Inspirationskatalog: God administrativ praksis i forhold til udvalgte administrative opgaver og områder Sammenhæng mellem styringsmodeller og administrativ organisering Inspirationskatalog: administrativ organisering der giver institutioner råderum Regionale kurser, hvor resultaterne formidles Det bør prioriteres, at produkter udarbejdes løbende, mens projektet kører. 6. Milepæle (tidsplan og produkter) Januar 2008: - Opstartsmøde med deltagelse af de kommuner, der har tilkendegivet interesse for projektet Februar 2008: - Færdiggørelse af projektbeskrivelse på baggrund af startmøde - Udarbejdelse af mere detaljeret milepælsplan på baggrund af startmøde - Udvikling af spørgeskema til forvaltningerne i de deltagende kommuner - Sekretariatsbesøg på Århus Universitet, Institut for Statskundskab - Udarbejdelse af Kommunikationsstrategi - Bestilling til de deltagende kommuner - f.eks. en beskrivelse af kommunens styringsmodel og dens betydning for den administrative organisering. Marts 2008: - Første kommunebesøg (pilottest ift. spørgeskema) - Ultimo marts: møde i arbejdsgruppen - Evt. sekretariatsbesøg på stor privat virksomhed med datterselskaber hvordan håndterer de den administrative organisering? 7

8 April juni 2008: - Gennemførelse af de 4 næste kommunebesøg - Møde i arbejdsgruppen i maj og juni måned Maj oktober Analyser af styrker og svagheder ved forskellige administrative modeller samt formidling heraf i publikationer - Formulering af anbefalinger for organisering af udvalgte administrative opgaver - Møder i arbejdsgruppen i august (ultimo), september og oktober måned. November december Regionale kurser om administrative modeller 7. Kommunikations- og pressestrategi Det er afgørende, at kommunikationsindsatsen fra start tænkes med i de samlede overvejelser om tilrettelæggelsen af projektet. Det er tanken at følgende elementer skal indgå i kommunikationsindsatsen. For det første skal det overvejes, hvordan KL og kommunerne eventuelt mere permanent kan dokumentere kommunernes organisering af forskellige administrative opgaver. For det andet skal det overvejes, hvordan der i det fælleskommunale kvalitetsprojekt tilrettelægges en intern kommunikation dels mellem kommunerne i projektgruppen og dels i forhold til alle 98 kommuner. For det tredje skal det overvejes, hvordan der kommunikeres om projektet i forhold til medierne både lokalt og nationalt. Der udarbejdes på den baggrund en kommunikations- og pressestrategi, der bl.a. kan omfatte følgende emner: Dokumentere kommunernes løsning af administrative opgaver hvad er de gode historier set fra en pressevinkel? Understøttelse af den kommunale vidensdeling Metoder til lokal presseomtale af resultater fra projektet Kampagne website 8