6. De kommunale myndigheders virkemidler

Transkript

1 6. De kommunale myndigheders virkemidler I det følgende vil den teoretiske analyse af planmyndighedernes muligheder og begrænsninger for at styre detailhandelens lokalisering og strukturudvikling være afgrænset til først og fremmest at omhandle (primær)kommunale myndigheders kompetencer og virkemidler. Bagrunden herfor er, at det så at sige er de kommunale myndigheder 1, der er plansystemets portner og yderste fortrop ud mod den fysiske virkelighed og de byggerier, udstykninger og ændrede arealanvendelser, der udgør udviklingen hér. Landets 275 kommunalbestyrelser er de myndigheder, der gennem deres planlægning, regulering og enkeltsagsbehandling i sidste ende bestemmer, hvad der må realiseres henholdsvis ikke må realiseres. Dette følger naturligt af plansystemet, der bl.a. kan karakteriseres som et stærkt decentraliseret beslutningssystem, hvor de respektive planmyndigheder er tillagt en betydelig politisk rolle navnlig i forbindelse med planlægningen 2. Figur 6.Fejl! Ukendt argument for parameter.: Plansystemet er et hierarkisk opbygget beslutnings- og virkemiddelsystem, men tillægger også de respektive planniveauer en udstrakt beslutningskompetence. De kommunale planmyndigheder er dog ikke ene om at bestemme udviklingen i landet. Plansystemet er også et hierarkisk opbygget myndigheds- og virkemiddelsystem, jf. figur 6.1, der tager sigte på at sikre, at overordnede politikker og interesser 3, som fastlægges på nationalt eller regionalt niveau, bliver varetaget på lokalt niveau. Plansystemet er ikke alene konstrueret efter et 1 Kommunalbestyrelsen behandler såvel byggetilladelser jf. BL 16 og udstykningstilladelser jf. UL 20 som en række tilladelser efter sektorlovgivningen (miljø, natur, veje, vand m.v.) jf. PL 12 stk. 1 i forhold til planlægningen. Det skal bemærkes, at en kommunal udstykningstilladelse i forbindelse med udstykningskontrollen, jf. UL 20 tillige er en principtilladelse vedr. den fremtidige arealanvendelse. 2 Jf. også flertallet i Folketinget [..] lokalplanlægningens politiske karakter. Der findes kun sjældent, om overhovedet nogen sinde, én rigtig løsning på de spørgsmål, der melder sig under planlægningen. Valget mellem de foreliggende muligheder er en politiske beslutning, der som helt overvejende regel bør træffes lokalt, jf. Folketingstidende (2. Samling), tillæg B, sp Fx hensynet om at tilgodese især de svage forbrugere, der må anses som den mest kraftfulde og vedholdende motivering for planlægningens nødvendighed i relation til styringen af detailhandelsforsyningen igennem årene. Se fx. for- og efterarbejderne til planlovgivningen; Miljøministeriet 1977 redegørelsen fra miljøministeren om landsplanlægning s. 2-3; Planstyrelsen 1985, s. 29; landsplanafdelingen 1996a, s. 3; samt lov om ændring af lov om planlægning (detailhandel m.v.) nr. 324 af 14. maj c stk. 1 nr. 2). 136

2 rammestyringsprincip, hvorefter en plan ikke må stride mod den overordnede planlægning eller overordnede beslutninger 4, men er tillige sådan indrettet, at de overordnede myndigheder kan iværksætte forskellige indgreb overfor underordnede planmyndigheder. Som allerede nævnt indledningsvist, er det de kommunale planmyndigheder, der modtager ansøgning om og meddeler tilladelse til byggeri, udstykning og ændret anvendelse. Forinden sådanne tilladelser kan meddeles, skal det konstateres, om det ansøgte er i overensstemmelse med gældende planer og bestemmelser i anden areallovgivning. Dermed fungerer planloven plansystemets rygrad sammen med en række andre arealreguleringslove, der samlet kan betegnes plan- og reguleringssystemet. I plan- og reguleringssystemets regi har kommunalbestyrelserne rollen som myndigheder. Imidlertid har kommunalbestyrelsernes yderligere en rolle. Det drejer sig om rollen som fællesskabsmyndighed, der dels følger af det politiske mandat, som borgerne (vælgerne) har givet kommunalbestyrelsen, og dels af det kommunale selvstyre. Og i udøvelsen af denne rolle er kommunalbestyrelserne ikke på samme måde afgrænset af overordnede myndigheders beslutninger og interesser. Tvært imod har kommunalbestyrelserne i egenskab af fællesskabsmyndigheder mulighed for at ja, det er ligefrem forudsat at de først og fremmest skal varetage det kommunale fællesskabs mere snævre, lokale interesser, hvilket de kan gøre politisk såvel som gennem kommunalfuldmagten 5. Det gælder fx med hensyn til at sikre et passende udbud af arbejdspladser, service, infrastruktur m.v. og om nødvendigt sørge for jord til disse formål. På den måde hænger ikke bare plansystemet og den øvrige arealreguleringslovgivning sammen. Planog reguleringssystemet hænger også sammen med kommunalfuldmagten, navnlig når denne anvendes til jordforsyning. 6.1 Definitioner De (primær)kommunale (plan)myndigheders værktøjskasse, med hvilken de kan planlægge, styre og regulere grundejernes herunder detailhandelens aktiviteter, består således af tre kategorier af virkemidler. Det drejer sig om retlige virkemidler, som hidrører fra plansystemet. Endvidere drejer det sig om såkaldte økonomiske virkemidler, som hidrører fra dels ekspropriationskompetencen i planloven, dels fra kommunalfuldmagten. Endelig drejer det sig om såkaldte politiske virkemidler, der er af en mere overordnet karakter, og som knytter sig til en kommunes generelle kompetence som dels planmyndighed og dels fællesskabsmyndighed. Denne kompetence, som er af klar politisk og skønsmæssig karakter og som indebærer at kommunerne kan udfylde planlægningen med konkret indhold, og at de råder over 4 Der findes ingen egentlig landsplan. Heller ikke landsplanredegørelserne har karakter af en egentlig (lands)plan, men skal snarere ses som en udmøntning af offentlighedsprincippet vedrørende regeringens landsplanpolitik. Der er snarere summen af regionplaner, der kan ses som en landsplan. Dog har landsplanredegørelser i flere tilfælde tjent som forløbere for initiativer af retligt bindende karakter (fx. landsplandirektiver og senere lovændringer), lige som de har spillet en væsentlig rolle som ledetråde for de kommunale myndigheders planlægning. 5 Med kommunalfuldmagten menes kommunalbestyrelsens beføjelser til at anvende kommunens ressourcer til bestemte formål. Se i øvrigt kapitel

3 vide skønsbeføjelser i forbindelse med både administrationen af planlægningen og i deres råden over deres ressourcer (kommunalfuldmagten) medfører en udstrakt grad af beslutnings- og dispositionsfrihed, forhandlingspotentiale og mulighed for en målrettet og strategisk styring og regulering på tværs af traditionelle sektorgrænser. 6 Tilsammen efterlader de retlige, økonomiske og politiske virkemidler et vidt spillerum for planmyndighederne i plansystemet. Formålet med de følgende kapitler 7-9 er derfor også at afklare grænserne for dette spillerum, som ikke bare kan forventes anvendt af den enkelte planmyndighed til at videreføre og operationalisere overordnede planmyndigheders planer og beslutninger, men som også indebærer en latent mulighed for at blive udnyttet i et modspil hertil. At fx de kommunale planmyndigheders spillerum (latent) kan anvendes i modspil til overordnede planmyndigheders planer og beslutninger, er der både teoretiske 7 og empirisk 8 belæg for at postulere. En nærmere undersøgelse af de retlige, økonomiske og politiske virkemidler og navnlig de kommunale planmyndigheders spillerum - vil kunne bidrage med forklaringer på de konstaterede styrings- og reguleringsbrist i kapitel De retlige virkemidler Kommunerne ligger inde med en kompetence til dels at udarbejde planer, dels til at udstede retlige direktiver i form at påbud, forbud og tilladelser til virkeliggørelse af planernes indhold. Disse grupper af virkemidler indvirker i stor udstrækning direkte på alle ejeres og brugeres dispositioner over fast ejendom, herunder detailhandelserhvervet. For fuldstændighedens skyld skal det imidlertid påpeges, at detailhandelstemaet ikke alene planlægges, reguleres og dirigeres af kommunalbestyrelserne. Regionplanmyndigheden - amtsrådet - spiller en tilsvarende hovedrolle. Dette i kraft af amtsrådenes kompetence til at fastlægge retningslinier for butiksforsyningen samt deres kompetence til at udarbejde miljøkonsekvensvurderinger (VVM). Amtsrådenes planlægnings- og reguleringskompetence kan dog ikke - set over tid - henregnes til de virkemidler, der har umiddelbare retsvirkninger for borgerne. Derimod har regionplanlægningen og -reguleringen umiddelbare retsvirkninger for den primærkommunale planlægning i kraft af rammestyringsprincippet, hvorved regionplanen bliver en rammeplan, der kan siges at have en række vigtige middelbare retsvirkninger for borgerne, herunder for detailhandelserhvervet. En analyse af plansystemets kunnen, effektivitet og gennemslagskraft på grænsefladen til den private sektor vil derfor være meningsløs, hvis den ikke kobles med en analyse af de virkemidler, der udgør en begrænsning af det kommunalpolitiske spillerum. Formålet med analysen i kapitel 7 af de retlige virkemidler og det kommunalpolitske spillerum vil være at afdække, i hvilken grad de pågældende virkemidler er tilstrækkelige og egnede til at 6 Om begrebsudviklingen af de retlige, økonomiske og politiske virkemidler henvises til Skrubbeltrang og Sørensen 1994 og Enemark 1995, s. 125ff. 7 Jf. Winters integrerede implementeringsmodel (se afsnit 2.1.2), der bl.a. (med udgangspunkt i Lipsky 1980) pointerer markarbejdernes (her: de kommunale planmyndigheders) adfærd i form af afværgemekanismer, der fx kan føre til en modifikation af lovgivningens (og hér også: overordnede planmyndigheders) mål og retningslinier, jf. Winter 1994, s Se kapitel 3, bl.a. afsnit

4 realisere en detailhandelsstruktur, der tilgodeser de nationale mål og ønsker henholdsvis den enkelte kommunes kommunalpolitiske mål og ønsker De økonomiske virkemidler De kommunale råd er foruden at være planmyndigheder - altså har nogle lovbundne opgaver at varetage, der kan samles under betegnelsen retlig virksomhed - også fællesskabsmyndigheder med skatteudskrivningsret m.v. Som fællesskabsmyndigheder har de kommunale råd ikke alene en række lovbundne opgaver at varetage, men tillige en række opgaver, de kan tiltage sig, eller som de har historisk tradition for at varetage. Varetagelse af disse opgaver - fx kommunal jordforsyningsvirksomhed - der må henregnes under kommunernes faktisk virksomhed, foregår gennem anvendelse af de såkaldte økonomiske virkemidler. Den følgende analyse af de økonomiske virkemidler der også vil omhandle ekspropriationshjemlen fra planloven - vil først og fremmest præsentere og analysere midlernes kunnen og rækkeevne. Det skal forstås på den måde, at virkemidlerne alene kan anvendes indenfor nærmere bestemte retlige grænser, der afstikkes af lovgivningen 9. Dernæst er det sigtet - med udgangspunkt i analysen af rækkeevnen - at vurdere de enkelte virkemidlers gennemslagskraft og mulige effekter overfor detailhandelens strukturudvikling. På den måde er det også sigtet at tegne konturerne af grænserne for det kommunalpolitiske spillerum for kommunerne som fællesskabsmyndigheder De politiske virkemidler I tillæg til de retlige og økonomiske virkemidler ligger en yderligere gruppe af virkemidler; de politiske virkemidler: Igennem dels plansystemet og dels det kommunale selvstyre er de kommunale råd givet en udstrakt grad af politisk kompetence til at beslutte mål og politikker for udviklingen. Endvidere udgøres de politiske virkemidler af kompetencen til at beslutte, om og hvordan en række af planlovens procesregler skal anvendes med henblik på at søge besluttede mål og politikker virkeliggjort. Med procesregler menes alt, lige fra en kommunes bevidste brug (eller misbrug ) af analyser, prognoser og vurderinger, som kan ligge til grund for planlægningen, til en kommunes bevidste brug af forudgående offentlighed i forbindelse med lokalplanlægningen eller fravalg af forudgående offentlighed, såfremt et projektønske, som skal legaliseres, er kontroversielt 10. Endelig udgøres de af det handlespillerum og de forhandlingsmuligheder, som en kommune har i kraft af de retlige og økonomiske realiseringsmidler (fx muligheden for at gøre brug af forbudstrusler ). De politiske virkemidler udstrækker sig således fra planlægningsniveauet, over reguleringsniveauet, til enkeltsagsniveauet. De vil blive nærmere præsenteret samt analyseret og vurderet i kapitel 9 og 9 Udover retlige grænser kan virkemidlernes rækkeevne tænkes underlagt andre begrænsninger, fx af økonomisk eller strukturel art. Imidlertid vil analyserne alene fokusere på, hvor langt virkemidlerne rækker uden at overskride lovgivningens - både skreven og uskreven lovs - grænser. 10 Der henvises til afsnit 7.7, og navnlig sondringen mellem enkeltsagsstyret planlægning og planlagt enkeltsagsbehandling, jf. figur

5 i lighed med de retlige og økonomiske virkemidler med fokus på deres kunnen og rækkeevne, samt med henblik på at afgrænse det kommunalpolitiske spillerum. Opdelingen i retlige, økonomiske og politiske virkemidler kan forekomme lidt kunstig og lidt for skarp. For i praksis er de vanskelige at adskille, alt den stund at alene planloven er et miskmask af politisk-administrative spilleregler og værktøjer. Derfor vil analyserne i kapitel 7 og 8 ikke kunne undgå at berøre de såkaldte politiske virkemidler, ligesom analysen i kapitel 9 uundgåeligt vil gribe tilbage og inddrage de retlige og økonomiske virkemidler 11. De retlige henholdsvis økonomiske virkemidler må derfor i forståelsen opfattes som politiskøkonomiske virkemidler henholdsvis politisk-administrative virkemidler. 6.2 Lidt om analysemetoden i de følgende kapitler Virkemiddelanalyserne vil tage udgangspunkt i de enkelte virkemidler, som de fremstår i lovens tekst eller i øvrigt kan identificeres. I afgrænsningen af virkemidlernes anvendelsesområde og rækkevidde vil lovgivningens forarbejder, herunder betænkninger, folketingsforhandlinger og udvalgsspørgsmål blive inddraget. Endvidere vil ministerielle vejledninger og skrivelser, administrative og judicielle afgørelser samt juridisk litteratur blive inddraget. Der vil imidlertid være stor forskel på retskildegrundlaget for analysen af de retlige virkemidler henholdsvis analysen af de økonomiske virkemidler, alt den stund at de førstnævnte kan identificeres i lovgivningen, mens de økonomiske virkemidler som hovedregel er karakteriseret ved at være ulovbestemte 12. Med udgangspunkt i de relevante retskilder er det sigtet at fastlægge de enkelte virkemidlers positive og negative anvendelsesmuligheder - muligheder og begrænsninger samt få afgrænset de enkelte virkemidlers rækkevidde. Fortolkningen vil være pragmatisk dvs. tage udgangspunkt i den naturlige sproglige forståelse, men tage hensyn til helhed og sammenhæng samt bærende hensyn og principper. I kraft af virkemiddelanalysens anvendelsesperspektiv navnlig dens fokus på virkemidlernes anvendelsesmuligheder for de kommunale myndigheder og i kraft af at analysen angår virkemidler, der dels er ganske nye, dels er ulovbestemte, og derfor ikke er fuldt ud afklarede - vil analysen undertiden antage en mere diskuterende, eksplorativ og tentativ karakter end retsdogmatiske analyser traditionelt ses. 11 De politiske virkemidlers hele karakter og nære sammenhæng med de retlige og økonomiske virkemidlers anvendelse(smuligheder) gør det klart, at det næppe vil give mening at behandle de politiske virkemidler alene i et selvstændigt afsnit. 12 De særlige retskildemæssige problemstillinger der afstedkommer i kølvandet på det forhold, at de økonomiske virkemidler hovedsageligt er ulovbestemte, giver anledning til en særskilt redegørelse for de kommunalretlige grundsætninger i kapitel