Taxametersystemet for de videregående uddannelser

Transkript

1 Taxametersystemet for de videregående uddannelser Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe

2 Taxametersystemet for de videregående uddannelser Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe Undervisningsministeriet 2001

3 Taxametersystemet for de videregående uddannelser Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe 1.udgave, 1. oplag, oktober 2001, stk. ISBN ISBN (WWW) Udgivet af Undervisningsministeriet, Institutionsstyrelsen Forside: Controllerkontoret Bestilles (UVM ) hos Undervisningsministeriets Forlag Strandgade 100D 1401 København K Fax Forlaget@uvm.dk Tlf eller hos boghandlere Tryk: Schultz Grafisk

4 Indhold Forord 1. Idé- og Perspektivgruppens konklusioner og anbefalinger 5 2. Analysens baggrund og kommissorium Politisk principaftale for videregående uddannelser Kommissorium Analysens organisation Overordnede hensyn i analysen Afgrænsninger Kilder og tidligere analyser Karakteristik af området for videregående uddannelser De videregående uddannelser i Danmark Optag og aktivitet på de videregående uddannelser Bevillinger til de videregående uddannelser Videregående uddannelsesinstitutioner under Undervisningsministeriet De lange videregående uddannelser De mellemlange videregående uddannelser De korte videregående uddannelser Undervisningsministeriets styringskoncept Tidligere økonomistyrings- og bevillingsmodeller Universiteter og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner Erhvervsskoler Bevillingsmodellernes prognoseusikkerhed Udviklingen af ministeriets styringskoncept Fra central til decentral styring Styringskonceptets rationale Taxameterstyring og den statslige rammestyring Samspil til eksterne interessenter Beskrivelse af taxametersystemet Taxametersystemets egenskaber Efterspørgselsstyring Produktivitetsstyring Politisk fastsatte takster på finansloven Aktivitetsafhængighed og tælleprincipper Systemadministration Takstsystemet Typer af taxametre Takstfastsættelse Takstgrupperinger Takstændringer og -reguleringer Principper for taksttilknytning Tælleprincipper og tællegrundlag Tællegrundlag Periodisering af tællegrundlaget International perspektivering Hovedtendenser i Europa Institutioner Bevillinger Takster Bevillinger og undervisningsafgift Konklusion 62

5 7. Taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet Kvalitetsdebatten Det flerdimensionelle kvalitetsbegreb Kvalitet i uddannelsessystemet Taxametersystemet og uddannelseskvalitet Konklusion Taxametersystemet og institutionernes budgetsikkerhed Aktivitetsafhængighed Bevillingssikkerhed Fordeling og omfordeling af ressourcer Udsving i institutionernes aktivitet og bevillinger Tidstro og tidsforskudt tællegrundlag Samspillet mellem finansieringskilder Aktivitetsafhængighed under decentral styring Takstsystemet Forudsætninger for den historiske takstfastsættelse Takstreguleringer Takststruktur og takstspredning Konklusion 94 Bilag 1 Kommissorium 95 Bilag 2 Litteraturliste 98 Bilag 3 Universiteternes interne fordelingsprincipper 99

6 Forord Denne rapport er blevet til i et halvt års intenst samarbejde. At gennemføre analyser, at gennemdrøfte analyser og mulige konklusioner og at uddrage fælles konklusioner og anbefalinger på så kort tid har alene kunnet lade sig gøre med en på en gang analytisk og konstruktiv vilje hos alle deltagere. I denne proces har sekretariatet deltaget ikke alene med baggrundsmateriale, men også som samtalepartner i arbejdsgruppen. Dette samarbejde vil jeg takke varmt for, ligesom jeg vil takke referencegrupperne for de tre uddannelsesniveauer for deres konstruktive deltagelse. For de mere politiske konklusioner og anbefalinger i rapportens kapitel 1 hæfter alene Idéog Perspektivgruppen. Rapportens øvrige 7 kapitler afspejler det fortrinlige samspil mellem sekretariatets grundige baggrundsmateriale og gruppens drøftelser. Det styrende i gruppens arbejde har været en bestræbelse efter at afveje hensyn til de politiske styrings- og prioriteringsmuligheder, hensyn til den administrative styring og hensyn til alle de mange og mangeartede videregående uddannelser i Danmark. Resultatet af disse afvejninger er forhåbentlig brugbart i alle tre led. Henrik Hagemann Formand 3

7 4

8 1. Idé- og Perspektivgruppens konklusioner og anbefalinger Som opfølgning på flerårsaftalen for de videregående uddannelser har en Idé- og Perspektivgruppe udpeget af undervisningsministeren gennemført denne analyse af taxametersystemets funktionalitet og egnethed som styringsredskab. Opgaven har været, jf. flerårsaftalen, at gennemgå taxametersystemet på alle de videregående uddannelser med henblik på at afdække fordele og ulemper ved systemet i forhold til en langsigtet planlægning og prioritering på de videregående uddannelsesinstitutioner. Der lægges i kommissoriet vægt på, at undersøgelsen gennemføres i et helhedsorienteret styringsperspektiv og herunder inddrager samspil til andre finansieringskilder og kvalitetsmæssige aspekter. Idé- og Perspektivgruppen har på det grundlag koncentreret sit arbejde om følgende overordnede analysetemaer: Takststrukturer og den politiske takstfastsættelse (kap. 5 og kap. 8) Internationale perspektiveringer (kap. 6) Sammenhængen mellem taxameterstyring og uddannelsernes kvalitet, herunder supplerende kvalitetssikringsmekanismer (kap. 7) Institutionernes budgetsikkerhed set i forhold til taxametersystemets aktivitetsafhængighed og takstfastsættelsen, herunder også taxametersystemets samspil til andre finansieringskilder og bevillingstyper (kap. 8). Analysen af taxametersystemets funktionalitet i sin helhed og af disse udvalgte temaer har ikke påvist væsentlige ulemper eller svagheder, der kan begrunde forslag om principielle ændringer af taxametersystemet som styringsredskab. Det er derfor Idé- og Perspektivgruppens opfattelse, at taxametersystemet fortsat skal være den bærende bevillingsmodel til finansiering af videregående uddannelser. Idé- og perspektivgruppen konstaterer samtidig, at der ikke kan peges på alternative bevillingsmodeller til taxametersystemet, der på en mere fordelagtig eller hensigtsmæssig måde kan forene de mange økonomiske, politiske, administrative og institutionelle hensyn. Sammenligninger med andre landes modeller til finansiering af videregående uddannelse har således vist, at der ikke i en europæisk sammenhæng findes nærliggende alternativer til taxametersystemet. Tværtimod synes reformer af finansieringssystemerne i Europa at følge en udvikling i samme retning som den danske model. Der kan samtidig spores en tendens til forenkling af systemerne og øget vægt på outputfaktorer (eksamensaktivitet) frem for inputfaktorer (optag) som grundlag for bevillingstildelingen, hvilket Idé- og Perspektivgruppen også anbefaler. Idé- og Perspektivgruppen har samtidig konstateret, at forsøg på at indarbejde andre styringsmæssige eller politiske hensyn i taxametermodellen som bevillingsmodel ikke vil være muligt, uden at dette vil få afledte og uhensigtsmæssige virkninger på andre områder f.eks. i form af negative incitamenter. 5

9 Set i lyset af erfaringerne med taxametersystemets funktion siden begyndelsen af 1990 erne og den praksis, der er opstået i den politiske og administrative forvaltning af systemerne, har analysen dog vist, at der på visse punkter kan være behov for justeringer af enkelte elementer for derved samlet at opnå en forbedring af funktionaliteten og de styringsmæssige egenskaber. Idé- og Perspektivgruppens konklusioner og anbefalinger, for så vidt angår disse enkeltheder, fremgår af de følgende punkter. Budgetsikkerhed Med baggrund i beskrivelsen af de historiske bevillingsmodeller, sammenligninger til internationale finansieringsmodeller og analysen af institutionernes budgetusikkerhed, konstaterer Idé- og Perspektivgruppen, at der ikke kan peges på forslag til justeringer af taxametersystemet, der kan minimere institutionernes økonomiske risici, ud over de konklusioner og anbefalinger, der er nævnt nedenfor. Øvrige forslag om f.eks. mere asymmetriske bevillingsmodeller vil have en række uhensigtsmæssige eller uønskede effekter i form af bl.a. stærkt stigende udgifter på centralt niveau. Emnet behandles i kapitel 8. Sammenhæng mellem taxameterstyring og kvalitet Idé- og Perspektivgruppen har indgående diskuteret sammenhængen mellem kvaliteten i uddannelserne og taxametersystemet. Selv om der principielt kan argumenteres for både positive og negative kvalitetsincitamenter i taxametersystemet, konstaterer Idé- og Perspektivgruppen, at det ikke er muligt at dokumentere nogen entydig sammenhæng. Samspillet mellem taxametersystemets incitamenter og flere forskellige kvalitetsdimensioner bevirker, at de samlede effekter heraf på institutionsniveauet er meget komplekse, og der kan både gives eksempler på kvalitetsforbedringer og kvalitetssænkninger. Idé- og Perspektivgruppen så gerne en tættere kobling mellem uddannelsernes kvalitet og bevillingssystemet. Det er imidlertid ikke muligt at opstille valide eller tilstrækkeligt robuste mål eller modeller for kvalitetssikring, der inden for rammerne af selve taxametersystemet kan danne grundlag for tildeling af bevillinger, uden at dette vil få uhensigtsmæssige virkninger på andre områder. Kvalitet er en flerdimensional variabel, der er særdeles vanskelig at måle i henseende til det store antal institutioner og uddannelser. Brugen af kvalitetsmål som grundlag for tilskudsudmålingen vil derfor give anledning til tilbagevendende diskussioner af de kvalitetsparametre, der i givet fald måtte anvendes, og samtidig medføre stor administrativ belastning. Idé- og Perspektivgruppen konstaterer endvidere, at der i taxametersystemet og uddannelsessystemet som helhed er indbyggede balancer imellem en række andre hensyn og interesser. På det grundlag anbefaler Idé- og Perspektivgruppen, at kvalitetsudvikling og kvalitetssikring af uddannelser fortsat og som i andre lande sker ved selvstændig kvalitetsstyring uden for taxametersystemet og honoreres via supplerende styringsredskaber til bevillingssystemet. Emnet behandles i kapitel 7. 6

10 Forenkling af takststruktur Idé- og Perspektivgruppen konstaterer, at den aktuelle takstfastsættelse er et resultat af dels den oprindelige udgiftsneutrale omlægning af de daværende bevillinger til takster ved overgangen til taxameterstyring, dels en række efterfølgende konkrete enkeltbeslutninger som led i den generelle budgetlægningsproces. Da takstændringerne typisk er af teknisk karakter eller reale ændringer enten i form af produktivitetsbesparelser eller som følge af nye initiativer, er der en reel risiko for, at de historisk betingede forskelle i årsværksnormer, tilrettelæggelsesformer m.v. cementeres. I perioden siden den oprindelige takstfastsættelse har uddannelserne oplevet mere grundlæggende ændringer i rammevilkårene. Således har bl.a. ny teknologi affødt nye investeringsbehov, og fagenes udvikling i takt med den almindelige samfundsudvikling har over tid ændret forudsætningerne for takstfastsættelsen. Det kan samtidig konstateres, at der er betydelig spredning i taksterne, men spredningen dækker over relativt små takstforskelle mellem visse takstgrupper. Det nuværende antal takster i kombination med forskellige grundtilskud, tælleprincipper og periodiseringer bevirker, at det samlede takstsystem kan fremtræde mindre overskueligt end ønskeligt. På den baggrund anbefaler Idé- og Perspektivgruppen en forenkling af takststrukturen i retning af færre takster, der indgår i en reel politisk prioritering. Der er særligt behov for at fjerne forskelle i takstniveauerne, der i dag fremtræder uforklarlige. Med henblik på at sikre institutionerne stabile økonomiske rammer anbefales desuden en systematisk og tilbagevendende politisk stillingtagen til takststrukturen og takstfastsættelsen for afgrænsede grupper af uddannelser f.eks. hvert 5. år. I det politiske beslutningsgrundlag må indgå overvejelser om, hvorvidt forudsætningerne for den oprindelige takstfastsættelse eller takstindplacering er ændret i perioden. Udgangspunktet må i øvrigt være taxametersystemets grundlæggende principper om, at takstsystemet som helhed skal være enkelt, at takstforskelle skal være velbegrundede, og at takstindplaceringer skal udtrykke en reel politisk prioritering. Emnet behandles i kapitel 5 og 8. Anvendelsen af puljer Det er Idé- og Perspektivgruppens opfattelse, at undervisning og uddannelse af høj kvalitet bedst kan sikres med taxameterstyring. Taxametersystemet som bevillingsmodel bør ikke anvendes til fremme af specifikke politiske målsætninger. Til det formål kan i stedet anvendes puljer, der kan tilføre uddannelsessystemet ny dynamik på prioriterede områder. Puljer er en principielt anden bevillingsmodel, der i fornuftig balance med taxametersystemet kan være et velegnet redskab til fremme af særlige formål. Anvendelsen af puljer forudsætter dog, at ansøgnings- og afrapporteringsprocedurer er enkle og rimelige i forhold til puljernes omfang og formål. På den baggrund anbefaler Idé- og Perspektivgruppen, at der fastsættes en øvre grænse for puljernes andel af den samlede bevilling. Desuden bør puljebevillingerne alene være af midlertidig karakter og tænkes sammen med takstsystemet i en samlet prioriteringsproces. Puljer kan bl.a. være velegnede til fremme af kvalitetsudvikling. Emnet behandles i kapitel 4 og 8. 7

11 Opsparing på statsinstitutioner Idé- og Perspektivgruppen konstaterer, at taxametersystemet og det tidstro tællegrundlag for ressourceudløsende aktivitet i sig selv nødvendiggør mulighed for opsparing med henblik på at kunne imødegå aktivitetsudsving og dække løbende investeringsbehov. Dette behov skal ses i forhold til de statslige budget- og bevillingsregler, der stærkt begrænser marginen for negative budgetudsving, hvilket indebærer, at der for statsinstitutioner med væsentlig omsætning er stor risiko for uhjemlede bevillingsoverskridelser. Erfaringerne har imidlertid vist, at adgangen til opsparing nok formelt, men ikke reelt er til stede, fordi institutionernes opsparing i visse tilfælde har været udsat for politiske indgreb. Dermed har statsinstitutionerne reelt ikke samme økonomiske frihedsgrader som selvejende institutioner. Idé og Perspektivgruppen anbefaler, at statsinstitutionerne sikres reel adgang til opsparing. Emnet behandles i kapitel 8. Grundtilskud og regionaliseringsfaktorer Idé- og Perspektivgruppen har diskuteret de tilskudsmæssige virkninger af grundtilskud og har i den forbindelse konstateret, at grundtilskud til universiteterne udgør en ubetydelig andel af de samlede bevillinger, hvorimod grundtilskud har relativt stor vægt i den samlede finansiering af mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner og erhvervsskoler. Grundtilskuddet gives til den enkelte institution og er medvirkende til at sikre mindre institutioners økonomiske overlevelse. Små institutioner er ofte lokaliseret i mere tyndt befolkede egne, og grundtilskuddet har derfor også en vis regionalpolitisk betydning. Idé- og Perspektivgruppen kan ud fra disse hensyn ikke på nuværende tidspunkt anbefale ændringer i modellen for tildeling af grundtilskud. Taxametersystemet bør dog ikke ud fra en systemmæssig betragtning anvendes til at udmønte regionalpolitiske hensyn. Emnet behandles i kapitel 5 og 8. Outputbaseret tælleprincip på korte videregående uddannelser Idé- og Perspektivgruppen konstaterer, at der er forskelle i tælleprincipperne for opgørelse af den ressourceudløsende aktivitet på korte henholdsvis mellemlange og lange videregående uddannelser. Aktiviteten på korte videregående uddannelser måles således som tilstedeværelse (årselever) i modsætning til øvrige videregående uddannelser, hvor studieaktiviteten opgøres som antal godkendte eller beståede semestre/eksaminer (STÅ). STÅ-tælleprincippet har i forhold til inputbaserede tælleprincipper iboende incitamenter til forbedret studieaktivitet og effektivitet. På den baggrund anbefaler Idé- og Perspektivgruppen, at der indføres ensartede tælleprincipper, således at korte videregående uddannelser også overgår til STÅ-tælleprincip. Overgangen skal ske under forudsætning af udgiftsneutralitet og under hensyntagen til, at korte videregående uddannelser har en central placering i opfyldelsen af de uddannelsespolitiske målsætninger og indgår i en landsdækkende planlægning af udbud på 8

12 erhvervsskoler. Det kan derfor indgå i de politiske overvejelser, om disse særlige forhold kan kompenseres ved særlige funktionsbestemte tilskud. Emnet behandles i kapitel 5. Takstindplaceringer Idé- og Perspektivgruppen konstaterer, at der er tekniske forskelle i reglerne for taksttilknytning mellem uddannelserne på de enkelte hovedområder, hvilket kan medføre en række uheldige effekter i systemet. Problemerne beskrives i rapporten, men ekspertgruppen kommer ikke med særlige anbefalinger herom. Der henvises i øvrigt til anbefalinger vedrørende forenkling af takststrukturen. Emnet behandles i kapitel 5. 9

13 10

14 2. Analysens baggrund og kommissorium 2.1 Politisk principaftale for videregående uddannelser Som led i aftalen om finansloven for 2001 blev der indgået en flerårsaftale for de videregående uddannelser, der overordnet skal bidrage til realiseringen af regeringens målsætning om, at mindst 50 pct. af en ungdomsårgang gennemfører en videregående uddannelse. Flerårsaftalen sikrer videregående uddannelsesinstitutioner et ekstra beløb på 270 mio. kr. årligt i perioden fra 2001 til 2004 svarende til en samlet merbevilling på mio. kr. i aftaleperioden. Bevillingen ydes primært som rammebevillinger til kvalitetsudvikling af såvel uddannelser som institutioner for derved at sikre, at der fortsat kan udbydes videregående uddannelser af høj kvalitet som en væsentlig forudsætning for øget tilgang til og gennemførelse af uddannelserne. Dog anvendes 80 mio. kr. af bevillingen i 2001 til forbedringer af uddannelsestaxametrene. Aftalen skal understøtte de kvalitetskrav og de uddannelsespolitiske målsætninger, der er formuleret i de seneste års lovgivning om videregående uddannelser, herunder reformerne af korte og mellemlange videregående uddannelser, etableringen af centre for videregående uddannelse, dannelsen af Danmarks Pædagogiske Universitet samt reformen af voksen- og efteruddannelsessystemet. Dertil kommer mål og prioriteringer, der er beskrevet i universiteternes udviklingskontrakter. Flerårsaftalen retter fokus på otte kvalitative og tværgående indsatsområder, der afspejler intentionerne bag disse lovinitiativer 1 : Uddannelsernes identitet (kernefaglighed) og faglige fornyelse Merit og fleksibilitet Internationalisering Studiekvalitet IT i uddannelserne Lærerkvalifikationer Kvalitetssikring, herunder censur Regionale viden- og udviklingsfunktioner Rammebevillingerne til disse formål fordeles én gang for alle efter kendte kriterier for aktivitet, og med tildelingen af midler følger en årlig forpligtelse for institutionerne til afrapportering om midlernes anvendelse og de opnåede resultater på de ovennævnte indsatsområder. Med flerårsaftalen introduceres dermed et nyt bevillingsprincip, hvor taxametersystemet centrale egenskaber, herunder særligt princippet om tilskudsudløsende aktivitetskriterier, og institutionernes selvstændige prioriteringsansvar kobles med politisk fastsatte målsætninger for kvalitetsudvikling. Taxametersystemet er således fortsat den bærende bevillingsmodel, idet flerårsaftalen repræsenterer en videreudvikling af mål- og resultatstyringen. 1 Jf. Aftale om principper for videregående uddannelser af 5. november 2000 indgået mellem Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, CentrumDemokraterne og Enhedslisten. 11

15 Flerårsaftalen for de videregående uddannelser skal også ses i sammenhæng med den politiske aftale om principper for forskningen, der blev indgået i maj Det er hensigten, at principaftalerne gensidigt skal fremme kvalitet og fornyelse i universiteternes uddannelser og fastholde en hensigtsmæssig balance mellem undervisnings- og forskningsaktiviteter. Inden for rammerne af principaftalen for forskning er der på finansloven for 2001 bevilget midler til en række initiativer vedrørende bl.a. forskerrekruttering, fornyelse af forskningsmiljøerne og videreførelse af væsentlige forskningsprogrammer 2. Der er til disse formål bevilget i alt 210 mio. kr. i Heraf ydes 150 mio. kr. i form af en særlig udviklings- og ledelsespulje til universiteterne, der bl.a. skal sikre en mere direkte kobling mellem universiteternes finansiering og udviklingskontrakterne og derved stimulere til kvalitetsudvikling og fornyelse. Med baggrund i forskningsaftalen nedsatte IT- og forskningsministeren i 2000 en kommission, der skulle vurdere sammenhængen i og behovet for fornyelse af de fire strukturlove på forskningsområdet 3 med henblik på eventuel lovrevision i folketingsåret 2001/02 og oplæg til forhandlingerne om finansloven for Kommissionen har afgivet betænkning i september Kommissorium Det indgår i flerårsaftalen for de videregående uddannelser, at der skal gennemføres en analyse af taxametersystemet på de videregående uddannelser for særligt at vurdere institutionernes muligheder for langsigtet planlægning og prioritering. Taxameterstyring på Undervisningsministeriets område indebærer grundlæggende, at bevillinger til de enkelte uddannelsesinstitutioner beregnes som produktet af et objektivt og kontrollérbart mål for institutionens aktivitet og en politisk fastsat takst pr. aktivitetsenhed. Ved objektive mål forstås her mål, der er uafhængige af institutionsspecifikke forhold, og som institutionen derfor ikke kan påvirke gennem sine egne dispositioner i modsætning til den tidligere refusionsbaserede bevillingstildeling. Tilskuddet er et bloktilskud, som institutionen frit kan disponere over inden for sit formål. Taxameterprincippet og bloktilskudsprincippet er fastsat i institutionslovgivningen på de enkelte områder (universitetsloven, erhvervsskoleloven, lov om centre for videregående uddannelse m.v.). Lovgivningen fastlægger endvidere, at tilskud ydes i henhold til takster, der fastsættes på de årlige finanslove, således at institutionernes krav på finansiering af deres uddannelsesaktiviteter dermed er lovfæstet. Formålet med analysen er, jf. aftaleteksten, at gennemgå taxametersystemet på alle de videregående uddannelser med henblik på at afdække fordele og ulemper ved systemet i forhold til en langsigtet planlægning og prioritering på de videregående uddannelsesinstitutioner. Analysens kommissorium fremgår af bilag 1. 2 Jf. Aftale om principper for forskningen af 24. maj 2000 indgået mellem Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Venstre, Det Konservative Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Dansk Folkeparti, CentrumDemokraterne, Kristeligt Folkeparti og Frihed Universitetsloven, Lov om sektorforskningsinstitutioner, Lov om forskningsrådgivning m.v. og Lov om Danmarks Grundforskningsfond 4 Forskningskommissionen: Forskningskommissionens betænkning. Betænkning nr. 1406, september Betænkningen findes på IT- og Forskningsministeriets hjemmeside: 12

16 Der lægges i kommissoriet særlig vægt på, at: analysen gennemføres i et helhedsperspektiv, der belyser taxametersystemets funktion som overordnet udgifts- og uddannelsespolitisk styringsredskab i forhold til institutionernes ønske om fleksibilitet og dispositionsfrihed. vurderingen af taxametersystemets funktionalitet og egenskaber som bevillings- og økonomistyringsmodel inddrager de eksisterende kvalitetssikringsmekanismer, der udgør styringsmæssige supplementer til taxametersystemet, og behovet for kvalitetssikring og styring. få belyst samspillet mellem forskellige finansieringskilder og institutionernes muligheder for fleksibel ressourceanvendelse set i forhold til resultatmål og -krav i principaftaler og udviklingskontrakter. Der kan stilles forslag til ændringer og justeringer af taxametersystemet, forudsat at de omfordelingsmæssige konsekvenser belyses. Eventuelle forslag skal være udgiftsneutrale. 2.3 Analysens organisation Analysen er organisatorisk forankret i en Idé- og Perspektivgruppe bestående af uafhængige eksperter udpeget af undervisningsministeren. Som sparringspartnere til Idé- og Perspektivgruppen er der nedsat særskilte referencegrupper for lange, mellemlange og korte videregående uddannelser med repræsentanter fra henholdsvis Rektorkollegiet, rektorforsamlinger og skole- og bestyrelsesforeninger. For at sikre dialogen mellem Idé- og Perspektivgruppen, der bærer ansvaret for løsningen af analysens kommissorium, og referencegrupperne, der har høringsret, har internt udpegede medlemmer af referencegrupperne deltaget i Idé- og Perspektivgruppens møder med observatørstatus. Sekretariatsfunktionen er varetaget af Undervisningsministeriet, Institutionsstyrelsen. Projektorganisationen er sammenfattet i figur 2.1: Figur 2.1 Taxameteranalysens projektorganisation Idé- og Perspektivgruppe Referencegruppe LVU Rektorkollegiet Referencegruppe MVU Rektorforsamlinger Referencegruppe KVU Skole- og bestyrelsesforeninger Sekretariat Til Idé- og Perspektivgruppen har undervisningsministeren udpeget følgende: Generalsekretær Henrik Hagemann, Nordisk Råd, Danmarks Riges Delegation (formand) Direktør Lars Goldschmidt, Arbejdsmarkedsstyrelsen Professor Michael Møller, Institut for Finansiering, Handelshøjskolen i København Professor Nina Smith, Nationaløkonomisk Institut, Handelshøjskolen i Århus Professor Birgit Grodal, Økonomisk Institut, Københavns Universitet Lektor Hanne Foss Hansen, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Professor Ingemar Lind, tidligere rektor for Örebro Universitet og nuværende bestyrelsesformand for Högskolan i Trollhättan/Uddevalla 13

17 Desuden har direktør Christian Thune, Danmarks Evalueringsinstitut, været tilknyttet Idéog Perspektivgruppen som uafhængig ekspert. Fra referencegrupperne har følgende observatører deltaget i Idé- og Perspektivgruppens arbejde: Rektor Henrik Toft Jensen, Roskilde Universitetscenter, som formand for Rektorkollegiet Rektor Søren Vang Rasmussen, Haderslev Statsseminarium, som næstformand i Lærerseminariernes Rektorforsamling Rektor Ole Sauvr, Kolding Pædagogseminarium, som næstformand for Pædagogseminariernes Rektorforsamling Forstander Steen Sørensen, Vordingborg Handelsskole og Handelsgymnasium, som formand for Handelsskolernes Forstander- og Inspektørforening Fra Undervisningsministeriet har deltaget: Styrelseschef Berrit Hansen Afdelingschef Lone Østergaard Kommitteret Rudolf Straarup Specialkonsulent Carsten Aabo Kontorchef Jesper Rasmussen (sekretariat) Chefkonsulent Niels Steen Krogh (sekretariat, til 1. august 2001) Fuldmægtig Jesper Stæhr Mikkelsen (sekretariat) Fuldmægtig Lisbeth Iversen (sekretariat) Idé- og Perspektivgruppen har afholdt syv møder, heraf to internatsmøder, i perioden primo april til medio september Undervisningsministeriet har i samme periode desuden afholdt to møder med hver af referencegrupperne og udsendt materiale til skriftlig høring. 2.4 Overordnede hensyn i analysen Undervisningsministeriets styringskoncept er tilpasset forskellige økonomiske, juridiske og faglige styringsbehov i forhold til institutioner og uddannelser. Økonomistyring er således kun én blandt flere styringsopgaver og kan derfor ikke opfattes som en afgrænset eller selvstændig del af ministeriets styring. Det er derfor et hovedhensyn, at forslag og anbefalinger respekterer styringskonceptet ud fra en helhedsbetragtning for derved at undgå styringsmæssige knopskydninger, overstyring eller styringsinstrumenter, der er ulogiske eller modsætningsfyldte. Analysen må som følge heraf også gennemføres under hensyntagen til behovet for en sammenhængende bevillings- og økonomistyringsmodel, der byder uddannelsesinstitutionerne fælles og standardiserede vilkår i tilskudsudmålingen og desuden muliggør en samlet, tværgående uddannelses- og udgiftspolitisk prioritering og styring. Analysen må derfor udføres i respekt for taxametersystemet på øvrige uddannelses- og institutionsområder, således at eventuelle forslag og anbefalinger ikke får utilsigtede eller uhensigtsmæssige afledte virkninger for disse eller grundlæggende bryder med taxametermodellens logiske principper. Førstnævnte gælder f.eks. i forhold til erhvervsskolernes brede uddannelsesprofil, hvor de korte videregående uddannelser kun er én blandt flere uddannelsesaktiviteter, der skal kunne forvaltes i en samlet helhed. 14

18 Ovenstående indbefatter også, at taxametersystemets indretning fortsat skal sikre en høj grad af sammenlignelighed på tværs af uddannelser og institutioner. Det er desuden et hovedhensyn, at taxametersystemet er enkelt, gennemskueligt og administrérbart på såvel centralt som decentralt niveau i overensstemmelse med intentionerne bag mål- og rammestyringen og af hensyn til bl.a. institutionernes drift og kravet om effektiv ressourceudnyttelse. Endelig må der tages hensyn til det stående politiske ønske om at indrette økonomistyringsmodellen således, at den økonomisk levedygtighed opretholdes for små institutioner og/eller monofaglige institutioner, der er særligt sårbare ved ændringer i principperne for bevillingstildeling og deraf følgende omfordelinger mellem uddannelsesområder og institutioner. For små institutioner, der er beliggende i geografiske yderområder, er dette hensyn særlig vigtigt, ikke mindst set i lyset af uddannelsesinstitutionernes betydning som lokale/regionale viden- og kompetencecentre. 2.5 Afgrænsninger Genstanden for analysen er i princippet hele området for videregående uddannelser, der finansieres af Undervisningsministeriet, det vil sige korte, mellemlange og lange videregående uddannelsesinstitutioner, jf. tabel 2.1: Tabel 2.1 Institutioner på Undervisningsministeriets område der udbyder videregående uddannelse Uddannelsesniveau Institutioner Antal Korte videregående uddannelser 1 (KVU) Handelsskoler Tekniske skoler Kombinationsskoler Mellemlange videregående uddannelser (MVU) Lærerseminarier Pædagogseminarier Sociale højskoler Ingeniørhøjskoler Handelshøjskoleafdelinger Ergo- og fysioterapeutskoler Håndarbejdsseminarier Husholdningsseminarier Hospitalslaborantskoler Centre for videregående uddannelse 2 Øvrige enkeltstående institutioner Lange videregående uddannelser (LVU) Universitetslovsinstitutioner 4 Danmarks Pædagogiske Universitet 5 IT-højskolen 6 IT-Vest Note: 1) Inkl. institutioner, der gennemfører udlagt undervisning, men som ikke er godkendte som udbydere. 2) Godkendte Centre for Videregående Uddannelse (CVU) er pr. 27. august Derudover er syv CVU er forhåndsgodkendt pr. denne dato 3) Danmarks Journalisthøjskole, Danmarks Jordemoderskole, Den Grafisk Højskole, Center for Tegnsprog og Tegnstøttet Kommunikation, Specialkursus i husholdning samt Kaospiloterne. 4) Danmarks Tekniske Universitet er med virkning fra 1. januar 2001 overgået til selveje, men er fortsat omfattet af universitetsloven. 5) Danmarks Pædagogiske Universitet er oprettet ved lov pr. 1. juli 2001 som fusion af Danmarks Lærerhøjskole, Danmarks Pædagogiske Institut og Danmarks Pædagoghøjskole. 6) IT-Højskolen er et frifakultet under Handelshøjskolen i København, mens IT-Vest har sine aktiviteter fordelt på fire universiteter og handelshøjskoler i Jylland og på Fyn. I forlængelse af flerårsaftalen for de videregående uddannelser og ressortomlægningen i december 2000, hvor ansvaret for universitetslovsinstitutionerne blev tilbageført til Undervisningsministeriet, har universiteterne aktuelt en særlig uddannelsespolitisk bevågenhed. Da universiteternes finansiering samtidig er mere kompleks end de øvrige videregående uddannelsesinstitutioners, idet den omfatter bevillinger til såvel uddannelse som forskning, der fordeles efter forskellige principper, vil analysen særligt lægge vægt på en 15

19 vurdering af taxametersystemets funktionalitet og egenskaber i forhold til området for lange videregående uddannelser. Analysen omfatter principielt alle taxameterfinansierede uddannelsesaktiviteter på Undervisningsministeriets område, herunder både ordinær uddannelse, åben uddannelse og forskeruddannelse. Men fordi ordinære uddannelser er institutionernes primære formål, og derfor også rummer langt den største volumen målt i både aktivitet og bevillinger, er analysen naturligt koncentreret herom. Institutionernes kapital- og bygningsudgifter, der ligeledes er taxameterfinansierede, er tidligere behandlet i Undervisningsministeriets taksteftersyn af bygningstaxameterordningerne fra oktober Etableringen af Statens Ejendomsadministration (SEA), der indebærer en ændret organisering og finansiering af statsinstitutioners lokaleforsyning, er først trådt i kraft pr. 1. januar 2001 og er derfor ikke omfattet af analysen. Analysen vil endvidere kun inddrage forhold vedrørende budgettering og fordeling af universiteternes basisbevillinger til forskning, i det omfang det ligger inden for rammerne af kommissoriets opdrag om en vurdering af samspillet mellem forskellige finansieringskilder. Det ligger uden for analysens kommissorium selvstændigt at behandle og give forslag til reviderede principper for budgettering af basisbevillinger til forskning. Det har endelig været et åbent spørgsmål i udgangssituationen, om systemanalysen også skulle omfatte en vurdering af taxametersystemets effekter på enkeltinstitutionsniveauet, herunder de institutionsinterne fordelingsprincipper. Både Idé- og Perspektivgruppen og referencegrupperne har dog ønsket, at analysen begrænses til taxametersystemets funktionalitet på område- og sektorniveau. 2.6 Kilder og tidligere analyser Der er tidligere udarbejdet en række systemorienterede analyser af taxametersystemet, der har tjent som kildemateriale og inspiration for denne analyse. Men hvor tidligere analyser især har fokuseret på taxametersystemets effekter i et historisk perspektiv og ud fra empiriske observationer, er analysen her i højere grad af teoretisk karakter og koncentreret om selve taxametermodellens ahistoriske egenskaber og funktionalitet. Blandt de væsentligste kilder skal fremhæves Rapport om taxameterstyring, der blev udarbejdet i 1998 af et tværministerielt udvalg med deltagelse af Finansministeriet, Arbejdsministeriet og Undervisningsministeriet. Rapporten evaluerer erfaringerne med taxameterstyring set i forhold til dels den centrale udgiftspolitiske prioritering og styring, dels institutionernes faktiske adfærd og incitamenter til økonomisering. Endvidere vurderes mulighederne for udbredelse af taxameterstyring til andre offentlige udgiftsområder. Det anbefales i rapporten, at der bl.a. på Undervisningsministeriets område gennemføres regelmæssige og systematiske eftersyn af forholdet mellem takster og forbrug. På den baggrund gennemførte ministeriet i 1999 (offentliggjort 2000) et eftersyn af takststørrelser og takststrukturer på udvalgte uddannelser for at afdække taksternes dækningsgrad, herunder også vedvarende eller systematiske ubalancer, der skyldes ændrede forudsætninger i forhold til den oprindelige takstfastsættelse. Som opfølgning herpå har ministeriet i 2000 også gennemført et taksteftersyn af bygningstaxameterordningerne. De overordnede principper og intentionerne bag udviklingen af en decentral økonomistyringsmodel i form af taxameterstyring er oprindeligt beskrevet i Undervisningsministeriets publikation Økonomistyring af uddannelsesinstitutioner rammestyring og 16

20 selvforvaltning fra 1988, der således er en væsentlig historisk kilde til beskrivelse af taxametersystemet. Det centrale spørgsmål om sammenhængen mellem kvalitet og taxameterstyring er også tidligere behandlet i Evalueringscentrets 5 Responsum om taxametersystemets mulige indvirkninger på kvaliteten af videregående uddannelser fra Idé- og Perspektivgruppen har søgt inspiration i internationale perspektiveringer af taxametermodellen. Gruppen har særligt interesseret sig for bevillingssystemer i lande med beslægtede uddannelsessystemer, heriblandt Sverige, hvis finansieringsmodel er beskrevet i rapporten Högskolans styrning en utvärdering udarbejdet under ledelse af professor Ingemar Lind, der er medlem af Idé- og Perspektivgruppen. Som en del af arbejdsgrundlaget har dr. Peter Maassen, forskningsleder ved Higher Education Development Association ved Oslo Universitet, desuden afholdt mundtligt oplæg for gruppen under overskriften: Det danske taxametersystem i en international kontekst. Endelig er rapporten Naturvidenskab på Københavns Universitet, Århus Universitet og Syddansk Universitet anvendt som kilde. Rapporten, der er udarbejdet i 1999 af Forskningsministeriet i samarbejde med Undervisningsministeriet, belyser de økonomiske problemer på de naturvidenskabelige fakulteter og årsagerne hertil, herunder hvorvidt problemerne skyldes bevillingssituationen eller den interne økonomistyring. Komplet litteraturliste fremgår af bilag 2. 5 Nu Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) 17

21 18

22 3. Karakteristik af området for videregående uddannelser Kapitlet indeholder en beskrivelse af de videregående uddannelsers struktur og placering i det samlede uddannelsessystem efter de seneste års reformer på området. Dernæst beskrives aktivitetsudviklingen på hovedområde-/uddannelsesniveau, bevillinger og bevillingsformer gennemgås og endelig gives en beskrivelse af institutionsstrukturen for hvert af de tre områder. 3.1 De videregående uddannelser i Danmark Den videregående uddannelsessektor i Danmark omfatter ordinære uddannelser, der niveaumæssigt grupperes som korte (KVU) på ca. 2 år, mellemlange (MVU) på mellem 3 og 4½ år og lange (LVU) på mindst 5 år. Hertil kommer efter- og videreuddannelse på det videregående uddannelsesniveau, der enten kan være egentlige uddannelser tilrettelagt som åben uddannelse på videregående voksenuddannelsesniveau (VVU), diplom- og masterniveau eller enkeltfag fra ordinære og åbne uddannelser. Ordinære videregående uddannelser udgør den uddannelsesmæssige viderebygning på ungdomsuddannelserne og giver de studerende en afsluttende erhvervskompetence. Omkring halvdelen af en ungdomsårgang påbegynder en videregående uddannelse. Hovedparten heraf er studerende, der uden eller kun med kortvarigt ophold kommer direkte fra en studieforberedende ungdomsuddannelse. Der er frit optag på omkring 2/3-dele af studiepladserne på de videregående uddannelser, deriblandt på alle korte og flertallet af de lange videregående uddannelser. Frit optag betyder, at institutionerne selvstændigt beslutter, hvor mange studiepladser de vil oprette på de enkelte uddannelser, og hvilke ansøgere der skal optages til det givne antal studiepladser. Begrebet frit optag skal ses i forhold til den tidligere centrale styring, hvor Undervisningsministeriet dimensionerede antallet af studiepladser. På de institutioner, der i dag har kompetencen til at fastsætte antallet af studiepladser, sker dette ud fra en vurdering af bygnings- og personalekapaciteten og den undervisningskvalitet, der kan tilbydes. På de øvrige uddannelser sker der fortsat en central dimensionering af optaget for den enkelte institution, primært af hensyn til antallet af praktikpladser og en regional fordeling af uddannelsespladserne. Det er dog sjældent, at dimensioneringen medfører større forskelle fra år til år, og dimensioneringen forringer generelt ikke institutionernes mulighed for uddannelsesmæssig og økonomisk planlægning. På de lange videregående uddannelser har kun læge- og tandlægestudierne dimensionering af optaget i dag, hvorimod de mellemlange videregående uddannelser i hovedsagen er underlagt dimensionering med socialrådgiver- og diplomingeniøruddannelserne som de væsentligste undtagelser herfra. Uafhængigt af om en given studieplads er underlagt central dimensionering eller om der er frit optag, kan institutionerne på tidspunktet for de studerendes ansøgning om optagelse på uddannelserne garantere fri adgang for studerende, der opfylder adgangskravene. I de seneste år er der gennemført en række reformer af de videregående uddannelser. Reformerne har haft til formål at styrke uddannelsernes faglighed, struktur og målrettethed for at kunne imødekomme nye eller ændrede behov. På de lange videregående uddannelser 19

23 blev der i 1993 gennemført en opdeling af de fleste uddannelser i en bachelordel og en kandidatoverbygning. På de mellemlange videregående uddannelser er der gennemført en række strukturmæssige og faglige reformer. Bl.a. er der fra 2000 indført muligheden for at erhverve professionsbachelortitlen. De korte videregående uddannelser blev med virkning fra studieåret 2000/2001 indskrænket fra ca. 75 uddannelser af meget varierende længde og aktivitetsniveau til 15. Heraf er de 13 helt nye uddannelser. Efter- og videreuddannelse tilrettelagt som åben uddannelse er målrettet voksne, der har nogle års erhvervserfaring, og som ønsker fornyet kompetence og jobmæssig udvikling. Åben uddannelse omfatter hele uddannelser, der kun kan udbydes som åben uddannelse, samt udbud af enkeltfag fra det ordinære uddannelsessystem og fra de hele åbne uddannelser. Udbud af enkeltfag giver institutionerne mulighed for at udnytte ledig kapacitet på ordinære uddannelser. I kraft af fleksibiliteten i udbuddene af enkeltfag samt den fortsatte udvikling af nye uddannelser er åben uddannelse mere direkte end de ordinære uddannelser rettet mod arbejdsmarkedets behov. Uddannelsesaktiviteten er samtidig underlagt et krav om deltagerbetaling, hvilket skal sikre en høj grad af målrettethed af institutionernes uddannelsestilbud i forhold til den faktiske efterspørgsel. Som konsekvens af kravet om deltagerbetaling er der frit optag på de fleste åbne uddannelser, idet der som hovedregel stilles samme adgangskrav til åben uddannelse som til de tilsvarende ordinære uddannelser. For masteruddannelserne fastlægges adgangskravene i bekendtgørelsen for den pågældende uddannelse. På visse fag under åben uddannelse fastlægger Undervisningsministeriet kvoter for aktiviteten ud fra overordnede udgiftspolitiske hensyn. Efter- og videreuddannelsessystemet har i de seneste år gennemgået en strukturtilpasning, så uddannelsesniveauerne nu er direkte sammenlignelige med niveauer i de ordinære uddannelser i et parallelt uddannelsessystem, jf. figur 3.1 Figur 3.1 Det parallelle uddannelsessystem.. Ordinær uddannelse Kand. LVU Master Efter- og videreuddannelse Diplom MVU Bach. KVU VVU EUD mv. Gymnasiale uddannelser GVU AMU hf VUC avu Ungdomsuddannelse Voksenuddannelse FVU Forkortelser: EUD: erhvervsuddannelser, VVU: videregående voksenundervisning, GVU: grundlæggende voksenundervisning, AMU: arbejdsmarkedsuddannelser, hf: højere forberedelseskursus, avu: almen voksenundervisning og FVU: forberedende voksenundervisning.. 20

24 De ordinære uddannelser består af ungdomsuddannelserne på gymnasialt niveau eller erhvervsuddannelsesniveau (EUD) med de ordinære videregående uddannelser på 3 slutniveauer som den uddannelsesmæssige forlængelse. Tilsvarende findes voksenuddannelser på ungdomsuddannelsesniveau, f.eks. hf eller grundlæggende voksen uddannelse (GVU), og i forlængelse heraf 3 videregående uddannelsesniveauer, der er parallelle til de ordinære uddannelsesniveauer. Masteruddannelserne svarer således til kandidatniveauet på de lange videregående uddannelser, diplomuddannelserne til bachelorniveauet på de lange videregående uddannelser samt afslutningsniveauet for de mellemlange videregående uddannelser, og VVU svarer til niveauet på de korte videregående uddannelser. Hovedformålene med tilpasningen af voksenuddannelserne til ungdomsuddannelsernes struktur i et parallelt uddannelsessystem er dels at skabe en klar struktur og sammenhæng uden blindgyder i voksnes erhvervsrettede videreuddannelse, dels at skabe rammer for livslang kompetenceudvikling med udgangspunkt i den enkeltes konkrete erhvervserfaring. 3.2 Optag og aktivitet på de videregående uddannelser Siden taxametersystemets indførelse i første halvdel af 1990 erne er der sket en støt stigning i optaget og studieaktiviteten på alle tre uddannelsesniveauer på de ordinære videregående uddannelser. Den overordnede udvikling dækker dog over modsatrettede tendenser på de enkelte uddannelser, der har haft stor betydning for de enkelte institutions- eller hovedområder. Således har f.eks. visse naturvidenskabelige uddannelser og ingeniøruddannelserne generelt oplevet stagnation eller tilbagegang i enten optag, studieaktivitet eller begge dele, mens f.eks. de mellemlange pædagogiske uddannelser har haft stor vækst siden taxametersystemets indførelse. Den underliggende aktivitetsudvikling, der blandt andet kan være præget af modestrømninger hos de studerende, har derfor over en årrække medført omfordelinger af bevillinger fra område til område og internt mellem institutioner. Undervisningsministeriets prognoser for optaget og studieaktiviteten i peger på en afdæmpet vækst i forhold til tidligere. Flere modsatrettede forhold bidrager til denne forventning. Et fald i rekrutteringsgrundlaget på grund af faldende ungdomsårgange forventes således at blive opvejet af en række effekter: en fortsat tilgang af ældre studerende og studieskiftere, en skærpet opmærksomhed i uddannelsesvejledningen om hurtigt at påbegynde en uddannelse samt omfordelingen i adgangssystemet fra kvote 2 til kvote 1, hvorved de studerendes tidsforbrug til optjening af adgangsgivende point formindskes. Tabel 3.1 viser optaget og studieaktiviteten i udvalgte år i perioden samt det budgetterede skøn i Tabel 3.1 Faktisk og budgetteret optag og studieaktivitet (STÅ) på videregående uddannelser. Udvalgte år Ordinære Optag Studieaktivitet videregående uddannelser * Korte Mellemlange Lange Samlet * Aktiviteten i 2003 er renset for tekniske ændringer, herunder ændret praktiktaksttilknytning Kilde: Finanslov 1997 og Forslag til finanslov Taxametersystemet er i sig selv neutralt over for, om den ressourceudløsende studieaktivitet fører til afslutning af en påbegyndt uddannelse. Studieaktiviteten udløser ressourcer til 21

25 institutionen i takt med den studerendes progression gennem uddannelsen. Der tælles i mindre uddannelsesdele, som hver især bidrager med løbende finansiering til dækning af udgifterne. De enkelte ressourceudløsende uddannelsesdele er defineret i henhold til uddannelsernes studieordninger og er formelt kompetencegivende. Taxametersystemet sikrer således ikke, at enhver optjent studieaktivitet fører til gennemførte uddannelser. Uddannelsessystemet giver derimod mulighed for studieskift til andre uddannelser samt muligheden for helt at afbryde en uddannelse, også blot for en periode. Dette har bl.a. baggrund i et uddannelsespolitisk ønske om at give fleksibilitet til, at de studerende kan omgøre studievalg. Begrænsende faktorer for studieskift er her de almindelige adgangsbestemmelser og især de studerendes støttemuligheder. Fleksibiliteten har samtidig en række åbenlyse økonomiske fordele for såvel institutionen som staten, fordi studerende med lav motivation eller begrænsede faglige muligheder for at gennemføre forlader uddannelsen og dermed ikke kræver yderligere ressourcer. For den enkelte institution er det dog vigtigt gennem bl.a. fastsættelsen af adgangskriterier til uddannelsen at begrænse frafaldet på en uddannelse, fordi en høj gennemførelse giver institutionen et højere afkast på den initialinvestering, som optagelsen af den studerende repræsenterer. Den andel af studerende ved videregående uddannelser, der forlader uddannelsessystemet helt, er nu nede på ca. 17 pct. Til gengæld er der på mange uddannelser en meget høj studieskiftsfrekvens, om end studieskifterne ofte bliver inden for det samme fagområde. De mange studieskiftere bevirker, at flere uddannelser blandt studiestarterne har en høj andel af studerende, der både er ældre og mere studieerfarne. En vigtig konklusion i forhold til det, man normalt kalder frafaldsproblematikken på de ordinære videregående uddannelser, er således, at der i høj grad er tale om en studieskiftsfænomen. Åben uddannelse har oplevet en tilsvarende stor stigning i antallet af betalende årselever på niveauet for de videregående uddannelser. En vis del af stigningen tidligt i perioden hænger dog sammen med, at de fleste efter- og videreuddannelsestilbud på de videregående uddannelsesinstitutioner i samme periode er omlagt til åben uddannelse. Stigningen forventes at fortsætte fremover, i takt med at der i disse år udvikles mange nye efter- og videreuddannelsestilbud på diplom- og masterniveau. Tabel 3.2 viser antallet af betalende årselever på åben uddannelse. Tabel 3.2 Betalende årselever på åben uddannelse på videregående uddannelsesniveau Merkonom (VVU) Øvrig fag på VVU-niveau Humanistisk Samfundsvidenskabelig og merkantil Pædagogisk Natur- og sundhedsvidenskabelig Øvrige Samlet Kilde: Finanslov 2000 og Forslag til finanslov Bevillinger til de videregående uddannelser Undervisningsministeriet finansierer størstedelen af de videregående uddannelsesinstitutioners virksomhed. Dette gælder også erhvervsskolerne, hvis hovedaktivitet er erhvervsuddannelser og erhvervsgymnasiale uddannelser, og som herudover kan udbyde korte videregående uddannelser. Undervisningsministeriet er således institutionernes finansieringskilde for næsten hele uddannelsesbevillingen, hele bevillingen til støttefunktioner, som f.eks. puljer til forsøg og udvikling, og til kapitaludgifter og husleje. 22