Institut for Menneskerettigheder ser positivt på den påtænkte styrkelse af grønlandske borgeres retsstilling.

Transkript

1 Departementet for Familie og Justitsvæsen W I L D E R S P L A D S 8 K K Ø BENHAVN K T E L E F O N D I R E K T E P V H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K J. N R / / P V K / E E R/DETS H Ø R I N G O V E R F O R S L A G T I L I N A T S I S A R T U T L O V O M M A G T A N V E N D E L S E I N D E N F O R D E T S O C I A L E O M R Å D E 2 5. J U N I Departementet for Familie og Justitsvæsnets har ved brev af 14. maj 2013 sendt forslag til inatsisartutlov om magtanvendelse inden for det sociale område i høring. Institut for Menneskerettigheder fremsætter hermed bemærkninger til lovforslaget. Bemærkningerne har været drøftet med Ombudsmanden for Inatsisartut, der i medfør af 17 i inatsisartutlov om Ombudsmanden for Inatsisartut varetager opgaven som den nationale forebyggende mekanisme i Grønland efter tillægsprotokol af 18. december 2002 (OPCAT-protokollen) til FN s konvention mod tortur, umenneskelig og nedværdigende behandling, og som i den egenskab bl.a. skal fremsætte bemærkninger til foreslået lovgivning, jf. 19 i protokollen. Ombudsmanden umiddelbare bemærkninger til lovforslaget indgår i nærværende høringssvar. Formålet med lovforslaget er at regulere og lovfæste magtanvendelsesreglerne på børne- og voksenområdet. Lovforslaget er inspireret af de danske magtanvendelsesregler i serviceloven og bekendtgørelse og vejledning om magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet. Institut for Menneskerettigheder ser positivt på den påtænkte styrkelse af grønlandske borgeres retsstilling. Nedenfor følger Institut for Menneskerettigheders mere generelle kommentarer til lovforslaget. Instituttet bemærker herved, at man ikke har foretaget en nærmere vurdering af lovforslagets enkelte bestemmelser, som efter instituttets opfattelse med fordel burde undergå en nærmere lovteknisk gennemgang.

2 1. EMRK ART. 3 OG FN S TORTURKONVENTION I forbindelse med beskrivelsen af reguleringen af frihedsberøvelse og retten til privatliv henvises der en række steder i lovforslaget, herunder mere udførligt bl.a. i afsnit 2.2, til relevante bestemmelser i Grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), FN s Børnekonvention og FN s Handicapkonvention. Lovforslaget omhandler tillige i vidt omfang magtanvendelse over for børn og voksne. Magtanvendelse, og herunder grænsen mellem legitim og illegitim magtanvendelse, reguleres i art. 3 om tortur, umenneskelig og nedværdigende behandling i EMRK, i FN s Torturkonvention og i Tillægsprotokol til FN s Torturkonvention (OPCAT). For så vidt angår OPCAT henviser instituttet endvidere til Ombudsmanden for Inatsisartuts rapport om Inspektion på Dronning Ingrids Hospitals psykiatriske afdeling A1 den 21. marts 2012 i henhold til OPCATprotokollen. Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme den enkeltes menneskerettigheder at der i forhold til relevante bestemmelser i lovforslaget om magtanvendelse også henvises til art. 3 i EMRK samt til FN s Torturkonvention og til OPCAT. Endvidere bør Handicapkonventionens art. 12 om retlig handleevne nævnes ikke mindst i forhold til muligheden for at få støtte til at udtrykke sin mening. 2. GRUNDLAGET FOR ANBRINGELSE AF BØRN PÅ SIKREDE INSTITUTIONER Lovforslaget regulerer bl.a. behandlingen af børn på sikrede døgninstitutioner, herunder magtanvendelse og undersøgelse af person og opholdsrum. Men lovforslaget regulerer ikke, hvornår et barn kan anbringes på en sikret institution. Det bemærkes herved, at den danske servicelov som lovforslaget er inspireret af udtrykkeligt regulerer, i hvilke situationer et barn kan anbringes i en sikret afdeling, jf. 123, og på en delvis lukket institution, jf. 123 b. fremme den enkeltes menneskerettigheder at betingelserne for anbringelse på sikret afdeling og delvis lukket institution præciseres i lovforslaget. 2/9

3 3. GRÆNSEFLADEN MELLEM OMSORGSPLIGT OG MAGTANVENDELSE Det kan ind i mellem være svært at drage en klar grænse mellem omsorgspligten på den ene side og magtanvendelse på den anden side, jf. bl.a. Socialstyrelsens vejledning om magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, afsnit 20. Det er derfor også vigtigt, at omsorgspligten er så klart defineret og præciseret som muligt. Det er den f.eks. i den danske servicelov i 46 og 55, hvor det bl.a. anføres, at formålet med at yde støtte til børn, der har et særligt behov herfor, er at sikre, at disse børn kan opnå de samme muligheder for personlig udvikling, sundhed og et selvstændigt voksenliv som deres jævnaldrende. Støtten skal ydes med henblik på at sikre barnets bedste og skal opfylde en række nærmere specificerede omsorgsformål. Det fremgår af lovforslagets 1, at magtanvendelse aldrig må erstatte omsorg og socialpædagogisk bistand, men derudover er omsorgspligten ikke nærmere specificeret i lovforslaget. fremme den enkeltes menneskerettigheder at omsorgspligten over for børn og unge nærmere defineres og præciseres i lovforslaget. 4. LOVFORSLAGETS 6, STK. 2 Det fremgår af lovforslagets 6, stk. 2, at der på ikke sikrede institutioner undtagelsesvist kan ske aflåsning af yderdøre i kortere perioder om dagen. fremme den enkeltes menneskerettigheder at det præciseres i bemærkningerne til lovforslaget, i hvilke undtagelsessituationer der kan ske aflåsning af yderdøre i kortere perioder af dagen, evt. ved angivelse af eksempler. 5. LOVFORSLAGETS 8, STK. 6 Det følger af lovforslagets 8, stk. 6, at institutionen kan træffe bestemmelse om tilbageholdelse af barnets effekter. Men det fremgår ikke af lovforslaget, hvad der skal ske med de pågældende effekter. Kan de destrueres? skal de udleveres til barnet eller den unge, når vedkommende forlader institutionen? eller skal effekterne evt. udleveres til forældre, hvis de har stor værdi? 3/9

4 fremme den enkeltes menneskerettigheder at det præciseres i bemærkningerne til lovforslaget, hvad der skal ske med de tilbageholdte effekter. 6. LOVFORSLAGETS 22, STK. 4 Det fremgår af lovforslagets 22, stk. 4, at institutionen ved mistanke om strafbar handling, der er undergivet offentlig påtale, skal sende indberetning herom til opholdskommune, hjemkommune og Naalakkersuisut. Naalakkersuisut skal tage kontakt til politiet. Den danske bestemmelse svarende til 22, stk. 4, har givet anledning til tvivl i praksis. Hvad betyder det, at der skal tage[s] kontakt til politiet. Politiet vil ofte have at vide, om kontakten skal forstås som en anmeldelse. fremme den enkeltes menneskerettigheder at det præciseres i lovforslaget, hvad der menes med at tage kontakt i 22, stk RETSSIKERHEDSGARANTIER VED TVANGSINDGREB BESLUTTET AF KOMMUNALBETYRELSEN Det fremgår af lovforlaget, at kommunalbestyrelsen kan træffe bestemmelse om visse indgreb i meddelelseshemmeligheden og bevægelsesfriheden, jf. bl.a. 13 om kontrol med brevveksling, telefonsamtaler og anden kommunikation, og at barnet kan give samtykke. Det fremgår imidlertid ikke klart af lovforslaget hvilke retssikkerhedsgarantier, der er knyttet til kommunalbestyrelsens afgørelser, herunder om der også på den pågældende institution i hvert enkelt tilfælde skal træffes afgørelse om, hvorvidt det i den konkrete situation er nødvendigt og proportionalt at foretage indgreb i meddelelseshemmelighed. Efter art. 8 i EMRK kan der kun foretages indgreb i retten til privatliv, såfremt det efter en konkret individuel vurdering er nødvendigt og proportionalt. Det bemærkes i den forbindelse, at den danske lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (lov nr. 442), som ikke er sat i kraft i Grønland, indeholder en række 4/9

5 retssikkerhedsgarantier som altid skal iagttages ved hus- og personundersøgelser og ved indgreb i meddelelseshemmeligheden. Det fastsættes videre i loven, at der ikke kan gives samtykke til tvangsindgreb omfattet af loven, herunder indgreb i meddelelseshemmeligheden for dermed at beskytte borgerne mod at blive presset til ufrivilligt samtykke. fremme den enkeltes menneskerettigheder at det præciseres hvilke retssikkerhedsgarantier, der er knyttet kommunalbestyrelsens beslutninger om tvangsindgreb, herunder om klageadgang og hvem der er klageberettiget. 8. NØDVÆRGE OG NØDRET Det fremgår af lovforslagets 54, at der skal ske registrering og indberetning af bl.a. situationer, hvor der foretages indgreb som led i nødværge og nødret. Adgangen til at foretage indgreb ved nødværge er udtrykkeligt nævnt i 20 og 32, hvorimod adgangen til at foretage indgreb efter nødretlige betragtninger ikke nærmere er omtalt eller beskrevet i lovforslaget. fremme den enkeltes menneskerettigheder at det nærmere præciseres i lovforslaget i hvilket omfang, der kan foretages tvangsindgreb efter nødretlige betragtninger. 9. DOMSTOLSPRØVELSE AF TILBAGEHOLDELSE OG TVANGSANBRINGELSE AF BØRN Det fremgår af lovforslagets 50-51, at afgørelser om bl.a. tilbageholdelse af voksne over 18 år i egen bolig kan kræves forelagt retten, samt at der skal ske underretning af Folketingets tilsyn med personer, der er underkastet administrative frihedsberøvelse, jf. herved også Grundlovens 71, stk. 6 og 7. Efter 15 i lovforslaget kan Kommunalbestyrelsen træffe afgørelse om at børn på ikke sikrede døgninstitutioner, kan holdes tilbage i op til 14 dage efter anbringelsen på den pågældende døgninstitution. Men lovforslaget åbner ikke op for, at sådanne afgørelser kan kræves indbragt for retten, samt at der skal ske underretning af Folketingets tilsyn. 5/9

6 Det kan endvidere bemærkes, jf. også afsnit 2 ovenfor, at det antages, at en afgørelse om tvangsanbringelse af et barn uden for hjemmet uden forældrenes samtykke udgør et indgreb efter Grundlovens 71, stk. 6, og at forældremyndighedens indehavere således er beskyttet af Grundlovens 71, stk. 6. Det antages videre i teorien, at Grundlovens 71, stk. 6, også beskytter det tvangsanbragte barn under 18 år. jf. Kommentar til Grundloven, redigeret af Henrik Zahle, DJØF, 2006, s Art. 5 i EMRK regulerer hvornår og under hvilke betingelser individer kan frihedsberøves. Indgreb i bevægelsesfriheden er reguleret i art. 2 i Protokol 4 til EMRK. fremme den enkeltes menneskerettigheder at det overvejes og klargøres i lovforslaget om tilbageholdelse og tvangsanbringelse af børn er omfattet af Grundlovens 71, stk. 6 og 7. Ligeledes bør forholdet til art. 5 om frihedsberøvelse i EMRK henholdsvis art. 2 om indgreb i bevægelsesfriheden i Protokol 4 til EMRK afklares. 10. AFGØRELSESBEGREBET Lovforslaget indeholder i sagens natur mange bestemmelser, hvor forskellige myndigheder kan træffe afgørelser om magtanvendelse over for den enkelte. Det er ganske afgørende retssikkerhedsmæssigt, at det står klart, om de enkelte afgørelser efter lovforslaget er afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand eller ej. Afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand skal træffes under iagttagelse af denne lovs detaljerede sagsbehandlingsregler (partshøring, begrundelse, klagevejledning m.v.), der i væsentlig omfang er garantiforskrifter. Om de enkelte afgørelser er afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand, vil endvidere være afgørende for, om der er klageadgang til Det Sociale Ankenævn, jf. nedenfor. Som lovforslaget fremstår nu, kan der efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse rejses nogen tvivl om, hvilke afgørelser i lovforslaget der må anses for afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand. Kommunens specifikke afgørelser om anvendelse af magt, jf. lovforslagets 13, stk. 1, 15, stk. 1, 16, stk. 1, samt 31, stk. 1 og 4, 33, stk. 1, 34, stk. 1, 35, stk. 1, 36, stk. 2 (der fejlagtigt benytter 6/9

7 vendingen indstilling ), 38, stk. 1, og 39, stk. 2, må være afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand. Det samme må gælde departementets afgørelser efter lovforslagets 36. Mere tvivlsom er det, om f.eks. institutionens konkrete magtanvendelsesbeslutninger (der ofte, men ikke altid træffes på baggrund af kommunens forudgående bemyndigelsesafgørelser) eller nogle af disse tillige skal være afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand. Det samme kan anføres i forhold til kommunens besvarelse / afgørelse af en klage i medfør af 24 (jf. 25) og 45 (jf. 46). fremme den enkeltes menneskerettigheder at man i bemærkningerne beskriver sagsbehandlingslovens afgørelsesbegreb og holder dette op mod lovforslagets afgørelsessystem i det hele. 11. KLAGEREGLERNE I LOVFORSLAGETS KAPITEL 8 OG 10 Lovforslaget indeholder i kapitel 8 og 10 nærmere regler om klageadgang og klagebehandling. Reglerne synes i et vist omfang at være inspireret af de tilsvarende danske klageregler på området. Det fremstår imidlertid ikke helt klart, hvilke forhold der kan påklages, samt hvordan de enkelte klageregler spiller sammen, herunder bl.a. forholdet mellem 24 og 26 samt forholdet mellem 45 og 48. Klagereglerne har væsentlig berøring med afgørelsesbegrebet, jf. ovenfor, idet det alene vil være afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand, der kan påklages (rekurreres). fremme den enkeltes menneskerettigheder at der sker en nærmere præcisering af klagereglerne i lovforslagets kapitel 8 og BRUG AF REGISTREREDE OPLYSNINGER For at sikre at der ikke forekommer ulovlig magtanvendelse, frihedsberøvelse og indgreb i retten til privatliv, er det afgørende, at såvel tilladt som ikke-tilladt magtanvendelse mv. registreres og indberettes, jf. kapitel 7 i lovforslaget. I kapitel 7 i lovforslaget lægges der op til, at magtanvendelse skal registreres og indberettes til opholdskommunen, hjemkommunen og Naalakkersuisut. 7/9

8 Det er vigtigt, at det er let og ikke unødigt kompliceret og tidskrævende for institutionspersonale at registrere og indberette magtanvendelse mv. Ligesom det er vigtigt, at der ikke er tvivl mellem myndighederne om, hvem der konkret er ansvarlig for at reagere og følge op på den modtagne indberetning. Det anføres i lovforslaget s. 11, at Kommunerne pålægges [..] at lave en beretning om udviklingen af magtanvendelse med henblik på at vurdere behovet for opfølgning. Det er afgørende, at den myndighed, der modtager indberetningen, reagerer på og tager stilling til den konkrete indberetning, samt at der gennemføres en mere overordnet central systematisk overvågning af området for magtanvendelse i form af en statistik behandling af de indrapporterede registreringer, der f.eks. gør det muligt at sammenligne udviklingen over tid og i forskellige kommuner. En systematisk registrering, herunder statistisk behandling, af anvendte tvangsforanstaltninger er af afgørende betydning for den løbende monitorering og kontrol med magtanvendelse, se herved også Ombudsmanden for Inatsisartuts rapport om Inspektion på Dronning Ingrids Hospitals psykiatriske afdeling A1 den 21. marts 2012, s 25 og 28. fremme den enkeltes menneskerettigheder at det overvejes, om det i lovforslaget fastslagte indberetningssystem er det mest hensigtsmæssige, samt at forpligtelsen til at kontinuerligt at overvåge og analysere de indrapporterede registreringer præciseres og skærpes evt. således, at en central myndighed gøres ansvarlig herfor. 13. UNDERVISNING I LOVEN Lovforslaget regulerer en række yderst indgribende foranstaltninger i form af bl.a. magtanvendelse, frihedsberøvelse og indgreb i privatlivets fred. Dertil kommer at der er tale om en kompliceret lovgivning, idet bl.a. grænsefladen mellem omsorgspligt og magtanvendelse og mellem legitim og illegitim magtanvendelse kan være svært konkret at definere og klarlægge. 8/9

9 Det er derfor også glædeligt, når det anføres i lovforslaget, s. 10, at der kan blive tale om, at de ansatte skal instrueres i, hvordan magtanvendelse rent fysisk skal udføres, hvilket evt. kan ske på dertil indrettede kurser. Det kan herved også bemærkes, at der i Danmark har været gennemført en omfattende landsdækkende undervisningsvirksomhed for ansatte på børneinstitutioner i brugen af magtmidler efter serviceloven, og i bekendtgørelse og vejledning om magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet. fremme den enkeltes menneskerettigheder at der gennemføres undervisning i loven og de heri indeholdte magtbeføjelser. Der henvises til sagsnr Med venlig hilsen JONAS C H RISTOFFE R S E N 9/9