Høringsnotat for LRAIC-mobil tale og sms

Transkript

1 16. oktober 2013 Høringsnotat for LRAIC-mobil tale og sms Erhvervsstyrelsen sendte udkast til LRAIC-prisafgørelser for mobilterminering af taleopkald og sms for 2014 og 2015 med tilhørende LRAICmodel i høring den 11. juli Ved høringsfristens udløb den 5. september 2013 havde Erhvervsstyrelsen modtaget høringssvar fra Telia, Telenor og Hi3G. Afgørelsen blev den 10. september 2013 notificeret til Europa-Kommissionen, som ikke havde bemærkninger til afgørelsesudkastene. Nedenfor gennemgås høringssvarene og Erhvervsstyrelsens bemærkninger hertil. Prisen på terminering af taleopkald ERHVERVSSTYRELSEN Dahlerups Pakhus Langelinie Allé København Ø Tlf Fax CVR-nr erst@erst.dk Telenor vurderer, at det ikke er i overensstemmelse med principperne for udmøntning af en prisafgørelse at nedrunde en modelberegnet maksimalpris. Prisudmøntningen gældende for 2015 bør derfor i særdeleshed revurderes. Telenor finder ikke, at styrelsen i forbindelse med udmøntningen i tilstrækkelig omfang tager højde for den yderligere skævvridning af EU s indre marked, der vil blive resultatet, såfremt styrelsen fastholder den nuværende kurs i den endelige afgørelse. For såvel terminering af sms som terminering af taleopkald gør det efter Telenors opfattelse tilsvarende sig gældende, at Danmark har valgt at tage dukserollen i forhold til at få reduceret maksimalpriserne mest muligt. I en række andre lande er implementeringen af pure-lraic enten sat på hold indtil videre eller forkastet af domstolene. Og blandt de lande, der formelt har implementeret pure-lraic ligger prisen i Danmark meget tæt på den absolutte bund. Telenor finder, at det rigtige i en sådan situation vil være at træffe en flerårig afgørelse, der fastlåser priserne på det nuværende niveau - eller alternativt det beregnede niveau for 2014 indtil de øvrige lande i EU har indhentet Danmark. Konkret kunne kriteriet fx være, at mobiltermineringspriserne i Danmark fastlåses, indtil den gennemsnitlige mobiltermineringspris i EU har nået et tilsvarende niveau. Telia bemærker, at der i styrelsens udkast til afgørelse gennemgående er anvendt en simpel afrunding af prisen nedad. Således er både den maksimale termineringspris for 2015, egenkapital-forrentningsraten samt om-

2 2/10 kostningen for den generiske udbyder for terminering af sms afrundet nedad. Telia anmoder om, at den maksimale termineringspris angives med anvendelse af afrunding opad. Dette begrundes med det faktum, at LRAICmodellen er en omkostningsmodel, og ikke en indtjeningsmodel. I tilfælde af en afrunding nedad kompromitterer styrelsen en bærende forudsætning om normalprofit i LRAIC-modellen, hvorved en underskudsgivende forretning påtvinges mobil-operatørerne, da differencen mellem LRAICmodellens fremkomne resultat og den af styrelsen fastsatte maksimale termineringspris ganske enkelt ikke dækkes ind. En simpel afrunding nedad resulterer i en maksimal termineringspris, der ligger under det i LRAIC-modellen fremkomne resultat, hvorved den heraf afledte marginalomsætning bliver lavere end de reelt afholdte marginale omkostninger. Det følger herefter af simpel driftsøkonomi, at angivelsen af den maksimale termineringspris altid og som minimum skal ske ved afrunding opad, når der anvendes en omkostningsmodel, da de reelle marginalomkostninger ellers ikke dækkes ind i prissætningen af den maksimale termineringspris. Dette taler derfor også for, at styrelsen bør anvende en afrunding opad, af hensyn til LRAIC-modellens forudsætningsgrundlag og efficiens, samt af hensyn til mobil-operatørerne og de driftsøkonomiske konsekvenser en nedrunding ellers vil medføre, herunder blandt andet for kapaciteten i mobilnettene grundet udækkede påløbne kapacitetsomkostninger. Telia anfører videre, at en afrunding nedad går videre end det i LRAICmodellen forudsatte resultat, hvormed styrelsen går videre end nødvendigt i forhold til Kommissionens henstilling 2009/396/EF, hvori det understreges, at styrelsen bør følge en pure LRAIC-tilgang. Ved at afrunde nedad til et prisniveau under det i LRAIC-modellen beregnede resultat, træffer styrelsen dermed også en prisafgørelse, der direkte strider imod proportionalitetsprincippet samt Rammedirektivets artikel 8, stk. 1, 1. afsnit, sidste punktum. Telia anmoder derfor om, at den maksimale termineringspris angives ved afrunding opad. Videre anfører Telia, at derudover bør angivelsen af den maksimale termineringspris ske i hele øre, for ikke at forrykke kontinuiteten og sammenhængen i forhold til hidtidige afgørelser og eksisterende praksis for begge de omhandlede markeder. Samtidigt vil en afrunding i hele øre bedst kunne sikre proportionalitet samt den bærende forudsætning om normalprofit i LRAIC-modellen, da en angivelse i hele øre minimerer risikoen for, at den maksimale termineringspris bliver fastsat lavere end de reelt afholdte marginale omkostninger. Af styrelsens udkast til afgørelse fremgår det, at der kun er en begrænset effekt af indeværende års modelopdatering, da der ikke er observeret no-

3 3/10 gen indflydelse på de beregnede omkostninger ved terminering fremadrettet. Dette understreger ligeledes efter Telias opfattelse et yderst minimalt behov for at skulle angive den maksimale termineringspris i decimaltal frem for som hidtil i hele øre, når der hertil sammenholdes med det indrømmede investeringshensyn til mobiloperatørerne i teleloven, jf Lov nr. 169 af 3. marts 2011, 46, stk. 3. Styrelsens egne observationer taler ifølge Telia derfor også for, at der fortsat skal foretages en angivelse af den maksimale termineringspris i hele øre. Hertil fremhæves det i øvrigt af Telia, at den eneste reelle vinder ved at angive den maksimale termineringspris for mobile taleopkald i decimaltal er TDC. Grundet TDC s indiskutable dominerende markedsandel på fastnettet, vil TDC have en klar besparelsesfordel, der komparativt er væsentligt større end den besparelse, de øvrige operatører tilsvarende vil kunne opnå på fastnettet. Da denne besparelsesfordel for TDC ikke kan forventes at komme slutbrugeren til gode, eksisterer der derfor ikke nogen begrundelse for, at bryde med hidtidig praksis og angive den maksimale termineringspris i decimaltal. Telia skal derfor anmode om, at den maksimale termineringspris angives i hele øre. I relation til Telias og Telenors kommentarer angående fastsættelse af priser for både 2014 og 2015 i nærværende afgørelse har Erhvervsstyrelsen på baggrund af de indkomne høringssvar besluttet, at der i overensstemmelse med hidtidig praksis alene træffes afgørelse om priser for det kommende år, jf. senere afsnit om flerårige afgørelser. I relation til Telias kommentar om, at termineringsprisen bør rundes op, er det værd at påpege, at årsagen til prisregulering af terminering af taleopkald skal findes i Erhvervsstyrelsen afgørelse af 30. november Her fastlægges det, at der på engrosmarkederne for terminering af taleopkald for henholdsvis TDC, Telia, Telenor, Hi3G, Lycamobile og Mundio Mobile er fravær af reel konkurrence. I markedsafgørelserne over for selskaberne står der, at: Såfremt Erhvervsstyrelsen ikke også pålægger [selskabet] en forpligtelse til at udbyde terminering af trafik til regulerede priser, vil [selskabet] alt andet lige have incitament til at fastsætte termineringspriserne på et niveau, som overstiger de effektive omkostninger ved termineringen. Dette vil føre til høje omkostninger hos de øvrige selskaber, som ønsker at terminere taleopkald i [selskabets] mobilnet. Høje omkostninger vil alt andet lige være til skade for konkurrencen. Desuden fører høje termineringspriser normalt også til høje detailpriser for opkald og til et tilsvarende mindre forbrug, hvilket vil nedsætte forbrugervelfærden. I markedsafgørelsen fastslås det således, at prisreguleringen sikrer, at selskaberne ikke fastsætter termineringspriser, som overstiger de effekti-

4 4/10 ve omkostninger forbundet hermed. Med baggrund i markedsafgørelsen er det derfor Erhvervsstyrelsens vurdering, at det ikke er uproportionalt at fastsætte en termineringspris med decimaltal i overensstemmelse med LRAIC-modellens resultat. Den fastsatte termineringspris angives, som i LRAIC-fastnetafgørelsen, med to decimaler Telia henviser i argumentationen for oprunding af termineringsprisen til telelovens 46, stk. 3, og anfører i denne sammenhæng, at teleloven indeholder et indrømmet investeringshensyn over for selskaberne. Erhvervsstyrelsen finder det relevant at præcisere, at der i den nævnte bestemmelse står følgende: Ved opstilling af krav i henhold til stk. 1 skal der tages hensyn til den forpligtede udbyders investeringer og tillades en rimelig forrentning af den relevante investerede kapital under hensyn til de risici, der er forbundet hermed. Den rimelige forrentning i ovenstående bestemmelse indgår i fastsættelsen af termineringsprisen i form af WACC en (Weighted Average Cost of Capital), hvorfor der allerede er taget behørigt hensyn hertil i den fastsatte maksimalpris. Det er samlet set Erhvervsstyrelsens opfattelse, at engrosreguleringen på teleområdet skal skabe de bedst mulige vilkår for konkurrencen på detailniveau. Det er således ikke en holdbar situation, såfremt et selskabs detailforretning alene er båret af selskabets engrosforretning, hvis denne er baseret på, at selskabet reelt får overdækning i forhold til selskabets omkostninger ved at producere den givne tjeneste. Angående Telenors betragtning om den danske regulering i forhold til reguleringen i andre EU-medlemsstater, skal Erhvervsstyrelsen bemærke, at principperne for beregningen af omkostninger ved terminering af taleopkald er givet i Europa-Kommissionens såkaldte termineringshenstilling. I Erhvervsstyrelsens LRAIC-model beregnes omkostningerne ved terminering af taleopkald ud fra principperne i henstillingen. De andre medlemslande er ligeledes forpligtet til at følge principperne i henstillingen, hvilket derfor bør give resultater i samme niveau som i Danmark. Erhvervsstyrelsen er bekendt med, at 12 lande pr. 1. juli 2013 beregner omkostninger ved terminering af taleopkald ud fra principperne i henstillingen. Termineringsprisen ligger i disse lande på mellem 0,80 og 1,27 eurocent. Den danske termineringspris pr. 1. juli 2013 er 8 øre, hvilket svarer til 1,07 eurocent. Den danske termineringspris ligger dermed i midten i gruppen af lande, som har indført pure LRAICprincipperne. Derudover skal det pointeres, at den kendsgerning, at en række lande ikke følger henstillingen, efter Erhvervsstyrelsens vurdering ikke er et validt argument for at fastsætte priser, som ikke er beregnet i

5 5/10 overensstemmelse med henstillingens principper. I LRAIC-modellen beregnes omkostningerne ved terminering. Input til modellen er baseret på selskabernes indberetninger, nationale forhold samt forventninger til udvikling i forbruget af taleminutter, sms og data. Derfor vil modellens resultater adskille sig fra resultaterne fra andre landes modeller. Med dette års opdatering af modellen noterer Erhvervsstyrelsen sig, at efter pure LRAIC-principperne er blevet indført, er der i forhold til tidligere årlige opdateringer af LRAIC-modellen, hvor termineringsprisen faldt med mellem 8 og 15 øre, en mindre effekt af at opdatere modellen. Prisen på terminering af sms Telenor finder ikke, at styrelsen i forbindelse med prisudmøntningen i tilstrækkelig omfang tager højde for den yderligere skævvridning af EU s indre marked, der vil blive resultatet, såfremt styrelsen fastholder den nuværende kurs i den endelige afgørelse. Den asymmetriske regulering af danske operatører i forhold til udenlandske operatører, der finder sted ved terminering af sms er diskriminerende, og styrelsen burde efter Telenors opfattelse som minimum delvist imødegå dette ved at sætte yderligere prisnedsættelser på hold, indtil denne danske subsidiering af udenlandske selskaber ophører enten ved at den danske særregulering ophæves, eller en tilsvarende regulering er indført i de øvrige EU-lande. Ifølge Telia, er Danmark fortsat blot ét ud af tre af i alt 28 medlemslande i EU, der regulerer markedet for sms, og da Danmark endvidere har én af de suverænt laveste termineringspriser for sms i EU, jf. BERECs årlige rapport for 2012 af juni 2013, BoR (13) 67, skønnes en yderligere nedsættelse af den maksimale termineringspris for sms at være i strid med proportionalitetsprincippet. I tillæg hertil, vil en sænkning af den maksimale termineringspris for sms ligesom for mobile taleopkald, efter Telias opfattelse betyde en stadigt voksende konkurrencemæssig asymmetri for de danske mobiloperatører over for det indre marked i EU og de øvrige EU-lande. Hertil kommer også en væsentlig øget risiko for eksempelvis spam-sms. Der foreligger således både markeds- og forbrugerbeskyttelsesmæssige hensyn, der taler imod en fortsat nedsættelse af den maksimale termineringspris for sms. Sammenholdes ovennævnte i øvrigt med udviklingen på markedet, hvor antallet af såvel originerede som terminerede sms er er faldende, samtidigt med at udbuds- og efterspørgselsniveauerne for OTT-tjenester er kraftigt stigende, stiller Telia sig til trods for sidste års markedsafgørelse på området kraftigt spørgende over for, hvorvidt en fortsat prisregulering af sms er nødvendig og proportional.

6 6/10 Telia skal derfor henstille, at den maksimale termineringspris for sms ikke nedsættes yderligere fra det nuværende niveau, henset til de ovenfor anførte problematikker. Hi3G er fortsat af den opfattelse, at den rette termineringspris, som beskrevet af Erhvervsstyrelsen, for sms skal fastsættes til at være 1 øre, da engrospriser på henholdsvis 6 øre og 4 øre fortsat er langt højere end de faktiske omkostninger, og dermed højere end hvad berettiget er. Selskabet stiller sig uforstående over for det udøvede skøn, som alene er til de etablerede operatørers fordel, hvorfor Hi3G anmoder om en uddybning af det udøvede skøn samt baggrunden for, at den foreliggende argumentation for det udøvede skøn ikke synes at være ændret over tid. Hi3G anfører, at selskabet løbende gennemgår data vedrørende smstrafikken med de øvrige operatører på det danske marked. Heraf fremgår det, at Hi3G s kunder fortsat hver eneste måned sender langt flere sms er til de øvrige operatører, end Hi3G har modtaget fra de andre danske netværk, med meget store indtægtstab til følge for Hi3G. Således har den store markedsubalance ikke ændret sig væsentligt siden Hi3G s høringssvar tilbage fra februar På denne baggrund er Hi3G særdeles uforstående overfor, at Erhvervsstyrelsen alene lader sms-termieringsprisen falde med 2 øre pr år frem for de tidligere år med et fald på 4 øre. Hi3G hæfter sig i afgørelsen ved, at sms-prisen er fastsat under hensyn til en potentiel øget forekomst af sms-baseret spam, som følge af lavere terminerings priser og det tilbagevendende hensyn til at selskaberne gives mulighed for gradvist at tilpasse deres forretningsmodeller til de lavere engrospriser. Dette er ikke efter HI3G s opfattelse en holdbar argumentation set i forhold til den reelle asymmetri, der er på smstermineringsmarkedet, som er til økonomisk fordel for de etablerede operatører. En regulering af sms-termineringsprisen til 1 øre må alt andet lige veje tungere i Erhvervsstyrelsens skøn frem for et potentielt problem, som kan reguleres fremadrettet i samtrafikaftalerne. Hi3G henviser til, at Hi3G tidligere har beskrevet fra markedsafgørelse fra 12. maj 2011, at prisen for terminering af indenlandske standard-sms siden 2002 har ligget fuldstændig uændret på 20 øre pr. termineret sms, og dermed er prisen langt højere end de LRAIC-beregnende omkostning, som styrelsen anfører til at være i omegnen af 2 øre pr. sms. Endvidere henviser HI3G til, at styrelsen anfører, at omkostningerne for en sms tilmed har været faldende over tid, uden at dette har afspejlet sig i engrospriserne. Som tidligere anført over for styrelsen er Hi3G af den opfattelse, at priserne på sms skal følge de øvrige markeder og dermed burde prisen alle-

7 7/10 rede pr 1. januar 2013 have været symmetrisk og baseret på omkostninger hos en effektiv udbyder. Hi3G anfører, at selskabet tidligere har dokumenteret over for styrelsen, at der er en betydelig negativ nettobalance i forhold til termineringsbetalinger for indkomne og udgående sms-beskeder. Denne negative balance viser sig også i de af styrelsen fremlagte beregninger, som understøtter, at der hverken antalsmæssigt eller provenumæssigt er eller gennem mange år har været balance i udveksling af trafik mellem operatørerne. Hi3G kan med sit kendskab til markedet ikke genkende de af styrelsen anførte forhold, der taler for en gradvis overgang til omkostningsbaseret prisregulering. Tværtimod er det Hi3G s opfattelse, at termineringspriserne allerede nu bør reduceres til det niveau, den omkostningsbaserede prisregulering tilsiger, idet der hverken findes økonomiske eller markedsmæssige hensyn, der tilsiger, at overgangen bør ske gradvist. På denne baggrund skal Hi3G atter opfordre styrelsen til at genoverveje vurderingen af sms-termineringsprisen således, at den fastsættes til omkostningen på 1 øre. I relation til kommentarerne fra Telenor, Telia og Hi3G er det værd at bemærke, at grunden til, at Erhvervsstyrelsen i det hele taget regulerer engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet, er, at der er konstateret et konkurrenceproblem på dette marked. Udmøntningen af de regulerede priser har på denne baggrund til formål at afhjælpe de konstaterede konkurrenceproblemer. Det er i denne sammenhæng fortsat Erhvervsstyrelsens vurdering, at det vil være mest fremmende for et konkurrencebaseret marked med en gradvis overgang til det omkostningsniveau, som styrelsens LRAIC-model viser. Det er endvidere fortsat Erhvervsstyrelsens vurdering, at der med en overgangsperiode tages hensyn til en potentiel øget forekomst af smsbaseret spam som følge af lavere termineringspriser, hvilket kan være skadeligt for mobilselskabernes omdømme hos deres respektive slutbrugere. I henhold til telelovens 11, stk. 3, er det derfor fortsat Erhvervsstyrelsens vurdering, at det er nødvendigt med en overgangsperiode. I relation til Telias kommentar om udviklingen på markedet, skal det nævnes, at en evt. tilbagerulning af prisreguleringen af engrosmarkedet for terminering af sms vil afhænge af udfaldet af den næste analyse af markedet.

8 8/10 Flerårige afgørelser Telia finder, at Erhvervsstyrelsens prisafgørelser - herunder potentielt set flerårige afgørelser - skal tage hensyn til konkurrencesituationen samt markeds- og finansudviklingen. Det er således en forudsætning for at Telia kan tilslutte sig flerårige afgørelser, at de kalkulationsfaktorer, der indgår i LRAIC-modellen, herunder WACC og de hertil relaterede delelementer, kan forudses og dermed fremskrives, for at give et så retvisende billede som muligt af den til enhver tid gældende markedssituation og finansielle udvikling. I stedet for at lægge sig fast på henholdsvis etårige eller flerårige afgørelser, skal Telia derfor foreslå, at styrelsen for de kommende prisafgørelser anlægger samme praksis som i Sverige. I Sverige foretages angivelsen af den maksimale termineringspris med en mark-up for licensomkostninger og årlig korrektion for inflation samt med tidsbenævnelsen framtida fra en given dato i hele øre. Overført på danske forhold vil det betyde, at styrelsen kan udforme sine afgørelser som den fremtidige maksimale termineringspris i hele øre gældende fra og med en given dato. Således vil den maksimale termineringspris for mobile taleopkald fremadrettet kunne sættes til 7 øre i hele øre fra og med d. 1. januar Herved sikres kontinuiteten og sammenhængen med hidtidige afgørelser, idet angivelsen af den maksimale termineringspris foretages i hele øre, og mobil-operatørernes risici og investeringshensyn imødekommes med afrunding opad, samtidig med, at styrelsen ikke binder sig til hverken etårige eller flerårige afgørelser, men til enhver tid selv kan afgøre, hvornår der skal interveneres, som følge af ændrede forhold i markedet eller i relation til markedsudviklingen. Dette er ifølge Telias vurdering en løsning, der tilgodeser både hensynet til konkurrencen, styrelsens forpligtelser og behov, Telias bekymringer, jf. ovenfor, samt den finansielle planlægning hos mobiloperatørerne og eventuelle usikkerheder i modelberegningerne. En tilgang som den svenske er derfor også at foretrække, frem for det i styrelsens udkast foreslåede. Henset i øvrigt til den faktuelle konkurrencemæssige asymmetri over for det indre marked, sammenholdt med BEREC s årlige rapport for 2012 af juni 2013, BoR (13) 67, hvor Danmark ligger væsentligt under både det vægtede og det simple EU gennemsnit for mobile termineringspriser, foreligger der endvidere efter Telias opfattelse klare markedshensyn til de danske mobiloperatører, der objektivt begrunder, at den maksimale termineringspris fremtidigt kan fastsættes til de af LRAIC-modellen beregnede 7 øre (afrundet opad i hele øre) fra og med d. 1. januar Det er Telias klare vurdering, at dette ikke vil være at anse som en fravigelse fra Kommissionens henstilling 2009/396/EF, idet LRAIC-modellen fortsat lægges ubestridt til grund for styrelsens afgørelse, samtidigt med at styrelsen tager et objektivt begrundet hensyn til den konkurrencemæssige asymmetri, der eksisterer på det indre marked over for de danske mobil-

9 9/10 operatører. Et hensyn, der i øvrigt har en afgørende betydning for mobiloperatørernes fortsatte investeringsevne til udvikling og udbredelse af teknologier, herunder særligt forbedret kapacitet, hastighed og kvalitet. Der blev i Erhvervsstyrelsens udkast til afgørelse lagt op til at træffe afgørelse om fastsættelse af priser for både 2014 og Dette blev gjort på baggrund af, at den årlige opdatering af styrelsens LRAIC-model ikke signifikant ændrede de beregnede omkostninger ved terminering i 2014 og 2015 sammenlignet med de beregnede omkostninger ved opdateringen sidste år. Herved fandt Erhvervsstyrelsen, at der var grundlag for at træffe flerårige afgørelser. En flerårig afgørelse var en mulighed for selskaberne, som derved kunne få en større grad af regulatorisk sikkerhed. På baggrund af Telias høringssvar ovenfor, Telenors kommentar til afrunding af 2015 taletermineringsprisen samt Telias, Telenors og Hi3G s modsatrettede holdninger til niveuaet for sms-termineringsprisen finder styrelsen imidlertid, at der fortsat er behov for at følge den hidtidige praksis og træffe afgørelser for alene det kommende år. Herved sikres det, at der i relevant omfang tages hensyn til Telias bemærkning om at følge konkurrencesituationen og markeds- og finansudviklingen. I relation til Telias henvisning til praksis i Sverige, er det Erhvervsstyrelsen klare opfattelse, at praksis i Sverige og Danmark ikke adskiller sig væsentligt. I Sverige opdateres LRAIC-modellen, ligesom i Danmark, således hvert år. I relation til Telias bemærkning om konkurrencemæssig asymmetri over for det indre marked henvises til styrelsens høringssvar til taletermineringsprisen ovenfor. WACC beregningen Telia gør opmærksom på, at styrelsen ved beregningen af egenkapitalforrentningen, Re, har foretaget en forkert afrunding. Re bør således, ved normalafrunding, afrundes til 3,50 og ikke 3,49 da 1,57 + 3,85*0,5 = 3,495. Afrundingsfejlen betyder en mindre korrektion af den endelige WACC fra 2,74 procent til 2,75 procent. Denne korrektion vil ligeledes have en mindre påvirkning på den maksimale termineringspris for mobile taleopkald i opadgående retning. Styrelsen bør rette dette. I henhold til Telias kommentar om, at styrelsen har foretaget en forkert afrunding, skal Erhvervsstyrelsen bemærke, at WACC-beregningerne foretages i eksakte tal og kun i afgørelsen angives afrundet. Således svarer 1,57 til 1,5651 (her angivet med fire decimaler), hvorfor resultatet (med fire decimaler) er 3,4901 svarende til 1, ,85*0,5. Det er det eksakte tal for egenkapitalens forretning, som blev anvendt i WACCberegningen. Den risikofrie rente er opdateret i den endelige afgørelse.

10 10/10